INTRODUCCIÓN

1La Ley 906 de 2004, por medio de la cual se implementa el Código de Procedimiento Penal en Colombia, establece el uso de los de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en especial el de la conciliación y el de la mediación, los cuales pueden aplicarse antes, durante y después de adelantar el trámite del proceso penal3, y tienen como objetivo principal en Colombia la descongestión judicial de los despachos judiciales.

2Ahora bien, el recurso de la conciliación aplicada al proceso penal obedece a unos fundamentos que buscan, por una parte, recomponer las relaciones sociales, fomentar la cultura de la solución pacífica de conflictos y proteger los derechos de las víctimas a la reparación integral.

3Esta medida de descongestión busca sobre todo aplicarse en situaciones problemáticas conflictuales representadas por los llamados delitos querellables, que son de ocurrencia frecuente pero de baja incidencia en cuanto a la vulneración de bienes jurídicos colectivos protegidos.

4Este capítulo busca establecer si la conciliación como requisito de procedibilidad en materia penal ha resultado efectiva como medida de descongestión judicial y como procedimiento de solución de conflictos.

I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

5El capítulo tiene una tesis central que se enfoca en una situación paradójica en la cual, por una parte, se promueve la solución pacífica y negociada de conflictos que involucran bienes y objetos jurídicos con el fin de descongestionar el sistema judicial y promover servicios de justicia en los términos del documento Conpes 3559 de 2008 (dnp, 2008), en especial en materia penal; pero por otra parte, de manera simultánea y circunstancial se expide una normativa paralela como la Ley 1257 de 2008, el Decreto 4799 de 2011 y las leyes 1395 de 2010 y 1542 de 2012, entre otras, que entran a regular en forma especial delitos querellables de ocurrencia frecuente como la violencia intrafamiliar y la inasistencia alimentaria, y que en algunos casos prohíben o limitan el ejercicio de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos que contribuya a la reconstrucción de las relaciones sociales y a la construcción de una cultura de gestión pacífica de conflictos, en la medida en que podría primar un criterio de legitimidad legal racional en la adopción de estas medidas, que resultan circunstanciales y no forman parte de una política pública criminal del Estado colombiano.

6Ahora bien, estas normas, en su mayoría adoptadas como legislación de emergencia, generan congestión en el sistema de administración de justicia, en cuanto no ofrecen incentivos para acercar a los ciudadanos involucrados en el conflicto, y tampoco brindan espacios de dialogo para gestionar o solucionar los conflictos interpersonales generados con ocasión de la ocurrencia de conductas que se consideran querellables. Por el contrario, al no promover la recomposición de las relaciones sociales, la solución pacífica de los conflictos y la reparación y protección de los derechos de las víctimas, estas normas prohíben la conciliación entre “victima” y “victimario”, sin que esto sea necesario en todos los casos.

7Sin embargo, la imposición de la obligatoriedad del agotamiento de la conciliación previa como requisito de procedibilidad, de acuerdo con el análisis de cifras y datos proporcionados por la misma Fiscalía General de la Nación en el periodo comprendido entre los años 2001 y 2011, podría llevar a establecer que esta obligatoriedad en cuanto al adelantamiento de la conciliación no ha sido una medida efectiva ni eficiente, en tanto no ha logrado los niveles de descongestión judicial esperados y promovidos por el documento Conpes 3559 de 2008.

8De esta forma se busca establecer si es posible llegar a afirmar, en primer lugar, que no existe una política pública criminal del Estado colombiano en términos analíticos que facilite adoptar los métodos alternativos de solución de conflictos (masc) de la conciliación y de la mediación en forma efectiva dentro de la primera etapa previa a la del adelantamiento del proceso penal y como requisito de procedibilidad antes de comenzar la acción penal contra el indiciado y que tenga como objetivo la gestión o solución eficaz de conflictos intrapersonales entre las partes involucradas, que tiende a reconstruir las relaciones comunicativas y sociales rotas por la ocurrencia del hecho querellable, contribuyendo por esa vía a prevenir el delito desde un paradigma diferente del control, de la vigilancia y la represión.

9En segundo lugar se busca establecer a partir de datos y cifras obtenidos de documentos de la Fiscalía General de la Nación si se ha logrado una gestión efectiva y eficaz a partir de la descongestión judicial adoptando la obligatoriedad del agotamiento del requisito de procedibilidad antes de emprender la acción penal contra el indiciado.

10Por último, se busca establecer si la política criminal del Estado incorpora los masc, sobre todo el de la conciliación, solo como una herramienta objetiva para filtrar el ingreso de causas al sistema de investigación judicial y por esa vía descongestionar los despachos investigativos, olvidando el complemento de la promoción de los incentivos generados por los servicios de justicia alternativa tales como recomposición de las relaciones sociales, la cultura de la solución pacífica de los conflictos y la reparación y protección de los derechos de las víctimas mediante la conciliación y en los términos del documento Conpes 3559 de 2008.

II. OBJETIVOS

11Presentar ante la comunidad académica especializada, a partir de cifras y datos institucionales, los resultados sustentados que permiten establecer la ineficacia de aplicar el método alternativo de solución de conflictos de la conciliación como requisito previo de procedibilidad en materia penal para los delitos querellables, en los términos de los artículos 518 y 522 del Código de Procedimiento Penal colombiano — Ley 904 de 2004 — como plan que tiende a reducir la congestión de los despachos judiciales penales en Colombia, la cual forma parte de la estrategia de la política criminal del Estado colombiano.

12También se pretende, a partir de una reflexión teórica, presentar un análisis acerca de la desarticulación de la llamada política criminal del Estado colombiano con otra de solución pacífica, negociada y alternativa de conflictos, en la medida en que la llamada política criminal del Estado colombiano se presenta como un conjunto de medidas circunstanciales que generan contradicciones internas e incoherencias dentro del sistema de administración de justicia, lo que de paso afecta de manera sustancial la posibilidad de aplicación y acceso de los ciudadanos a los masc como la conciliación dentro del escenario del proceso penal.

III. METODOLOGÍA

13La elaboración del capítulo se adelanta de acuerdo con la siguiente metodología:

A. Revisión documental

14Se adelantará en dos fases, a saber: una heurística de recolección de información tanto en el aspecto teórico cualitativo acerca de las categorías de política pública, caracterización de la política criminal del Estado colombiano, antecedentes conceptuales de la adopción del procedimiento alternativo de solución de conflictos, conciliación como requisito de procedibilidad en materia penal en Colombia y algunas categorías subyacentes vinculadas a las categorías principales.

15También se hará una recolección de datos por medio de documentos institucionales referentes a la gestión adelantada en materia de conciliación por la Fiscalía General de la Nación, dentro de las etapas de investigación preliminar y de investigación en materia penal, y otros datos que resulten relevantes, que tiendan a establecer la eficiencia y la eficacia de la adopción de la conciliación como requisito de procedibilidad, como procedimiento de descongestión judicial.

16La segunda etapa es hermenéutica o de interpretación de la información recolectada.

17Debemos aclarar desde ahora que los datos con los que se cuenta en la actualidad y que sirven de base para el análisis realizado en el capítulo, referente al adelantamiento del recurso de la conciliación de parte de la Fiscalía General de la Nación, corresponden a los años 2001 a 2011.

18Ahora bien, los datos recolectados solo corresponden a los recogidos a su vez por la Fiscalía General de la Nación en el Anuario Estadístico 2011, y mencionan la gestión de conciliación y de indemnización integral en las etapas de indagación preliminar y de investigación.

19En la lectura de las cifras se debe tener especial cuidado, en cuanto a que no se tuvieron en cuenta para la elaboración de las matrices que se presentan en el capítulo un corte transicional entre el adelantamiento de causas según los criterios de la Ley 600 de 2000 y el adelantamiento de causas de acuerdo con los de la Ley 906 de 2004.

B. Marco teórico

1. Caracterización de la política criminal del Estado colombiano

20Antes de entender el objetivo de la incorporación del mecanismo de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de procedimiento penal, en los términos de la Ley 906 de 2004, resulta pertinente comenzar con la caracterización de la política criminal del Estado colombiano.

21De acuerdo con la Corte Constitucional colombiana, la noción de “política criminal” se ha definido como

el conjunto de respuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle [s] frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el territorio bajo su jurisdicción […] la legislación penal es manifestación concreta de la política criminal del Estado [...] la decisión política que determina los objetivos del sistema penal y la adecuada aplicación de los medios legales para luchar contra el crimen y alcanzar los mejores resultados, se plasma en el texto de la ley penal [...] la norma penal, una vez promulgada, se independiza de la decisión política que le da origen, conservando la finalidad buscada por su redactor en el elemento teleológico de la norma (Corte Constitucional, 2010).

22Según esta aproximación conceptual brindada por la Honorable Corte, partimos de la siguiente premisa: la concreción de la política criminal del Estado colombiano se materializa en la expedición de la ley penal de carácter sancionatorio represivo.

23Esta visión puntual de la política pública de lucha contra la criminalidad contrasta con un punto de vista de análisis de políticas públicas en el que la política criminal del Estado colombiano debería obedecer a un criterio de política pública de Estado en su conjunto y no solo fundamentarse en un referente normativo de carácter sancionatorio, en el entendido de que la norma solo es un instrumento de política muy valioso pero no es el único procedimiento de definición, diseño, implementación y evaluación de política pública.

24La política criminal de cualquier Estado en materia penal debería tener como fin y objetivo último que el derecho penal fuera la ultima ratio y no la prima ratio para la búsqueda de soluciones a situaciones problemáticas conflictuales entre particulares, que puedan contener la vulneración de un objeto jurídico y que pueden ser generadas por algunas conductas consideradas delitos querellables.

25De acuerdo con uno de los autores más importantes en Colombia en materia de análisis de políticas públicas, el profesor Andrè Nohel Roth Deubel, “[…] el ‘análisis de las políticas públicas’ es una disciplina que permite adquirir conocimientos sobre el Estado mismo a partir del análisis de sus actuaciones concretas” (Roth, 2007).

26La visión de la política criminal del Estado colombiano, configurada por medio de una regulación normativa, obedece a un modelo ideal de ejercicio del poder legítimo propuesto por el sociólogo Max Weber, conocido como dominación racional-legal.

27En efecto, Weber (1964) planteó lo que hoy es un postulado indiscutido en la estructura teórico-conceptual de la sociología y en general de las ciencias sociales, y se refiere a las categorías clásicas de la dominación legítima, entendiéndola como la posibilidad de la aceptación pacífica del poder dominador sobre el conjunto social de parte de un solo individuo o un grupo de ellos, sin tener que recurrir a la fuerza para imponer dicho poder. De esta manera, presenta un tipo de dominación legítima fundamentada en la tradición, otra en el carisma y, por último, un tipo de dominación que llama legal-racional.

28Este último tipo de dominación, el de tipo legal-racional, se fundamenta en la racionalidad de los procesos democráticos y participativos que en teoría originan la expedición de la ley constitucional u ordinaria.

29A partir de esta consideración, la ley, que es un resultado de un debate democrático fundamentado en la tesis de la soberanía popular rousseauniana y hoy comunicativa de acuerdo con Habermas, tiene como objetivo fundamentar y legitimar el actuar de la autoridad burocrática de los funcionarios que forman parte del aparato administrativo del Estado dominador y ostentador del poder. La autoridad “legitimada” en esos términos igualmente genera la obligatoriedad en cuanto a su cumplimiento para los administrados, constituyéndose así en una verdadera forma de dominación que impone “forzosamente” sus preceptos normativos obligatorios para todos sus destinatarios.

30Ahora bien, otro elemento necesario dentro del ejercicio de la legitimidad legal racional es el de la existencia de una democracia. De esta forma, y de acuerdo con las teorías políticas liberales, esta es una manifestación de la delegación del poder público residente en cada uno de los ciudadanos de un Estado sobre unos representantes elegidos dentro de sus pares, esto es, dentro de sus “iguales”. En este punto, la representación democrática no acepta la idea de sometimiento entre iguales, pero sí permite el debate argumentado entre contradictores políticos.

31La burocracia se encuentra sustentada en un principio según el cual el estricto orden jerárquico de obediencia es obligatorio para todos y cada uno de los funcionarios estatales. La obediencia debida de parte de los funcionarios del Estado sometidos al poder de este encuentra fundamento en el concepto de la disciplina, el cual otorga un poder de corrección y sanción de parte del superior en una relación entre superior-inferior.

32En este sentido, hay que señalar que la burocracia judicial en Colombia en la práctica no obedece a criterios democráticos de elección popular en cuanto a su elección y conformación, ya que algunos de los funcionarios que conforman el aparato burocrático judicial, en algunos casos y por vía de legitimidad legal racional constitucional, son promovidos o elegidos (o ambos) por algunos funcionarios públicos de elección popular como representantes legítimos de la sociedad4. Esta circunstancia puede ser usada en algunos casos por los contactos políticos del Ejecutivo como una forma de aparato de dominación legal-racional y sobre todo de control político sobre los opositores de los gobiernos de turno.

33De esta forma se puede identificar que el modelo de política criminal del Estado colombiano planteado hoy y referido por la cita jurisprudencial de la Sentencia C-936 de 2010, reseñada en este capítulo, obedece al del modelo ideal de tipo legal racional weberiano.

34En el caso de la política criminal del Estado colombiano, desde esta perspectiva de legitimidad legal, racional, al no tener una coherencia interna definida en cuanto a planes, proyectos y programas, tampoco tiene directrices claras y precisas de las necesidades, funciones y soluciones concretas que respondan a las necesidades sistémicas, las cuales, al no estar planteadas y definidas de manera clara, tampoco tienen un proceso de implementación o evaluación definido.

35Así las cosas, y en el mismo sentido, Roth (2007) señala que la poca capacidad del Estado en la formulación de políticas públicas se presenta, en la medida en que:

Hay un bajo nivel de gobernabilidad y poder de las instituciones estatales en cada una de las etapas del ciclo de las políticas públicas, así: 1) En las etapas de identificación, construcción de problemas y agenda política, las demandas y expectativas de la sociedad generalmente exceden las capacidades del Estado para satisfacerlas. 2) En las etapas de formulación de soluciones y decisión, el Estado difícilmente puede imponer un proceso “racional” legitimador de su pretensión de dominación. 3) En las etapas de implementación de las decisiones, el Estado tiene que negociar su presencia y su manera de actuar. 4) En la etapa de evaluación de las políticas públicas, las acciones y los resultados de las políticas estatales no corresponden a las intenciones proclamadas (Roht, 2007, p. 12).

36Este punto de partida es muy importante dentro de este análisis, en la medida en que las propuestas de inclusión de los mecanismos de solución de conflictos y la negociación aplicados a la política de justicia del Estado colombiano tienen dos vertientes: por una parte, la inclusión de modelos de justicia transicional restaurativa entre victimarios y víctimas, contenida sobre todo en el artículo 518 del Código de Procedimiento Penal5, que se aparta del modelo conceptual de la legitimidad legal racional y que encuentra sus antecedentes y fundamentos en Europa; y el modelo de justicia negociada, que tiene como punto de partida el derecho anglosajón, en especial en el derecho contemporáneo de los Estados Unidos, que puede llegar a justificar y sustentar el contenido del artículo 522 del Código de Procedimiento Penal. A su vez, ambas tendencias son respaldadas por las directrices contenidos en el documento Conpes 3559 de 2008.

37De esa forma, el modelo de política criminal sustentada en sus fundamentos teóricos en la legitimidad legal racional se enfrenta a dos tensiones generadas, por una parte, por los planteamientos conceptuales de los modelos de justicia restaurativa y compositiva, y por otra, por los patrones del modelo de justicia negociada, en la medida en que sus fundamentos racionales presentan divergencias que no siempre son bien “conciliadas” y asimiladas en la práctica dentro del modelo de legitimidad legal racional weberiana.

2. Antecedentes de la adopción de la conciliación dentro del proceso penal colombiano

38Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, si se tiene en cuenta el modelo conceptual de legitimidad legal, racional, en que se fundamentan las diferentes decisiones circunstanciales que en nuestro medio se nominan “política criminal” y que buscan encontrar soluciones a problemas igualmente circunstanciales, estas decisiones generan contradicciones internas de carácter sistémico, como ya se ha sugerido, en la medida en que, por ejemplo, se le impone por vía normativa al aparato burocrático de justicia adoptar un sistema de gestión administrativo que tiende a la descongestión judicial mediante la imposición obligatoria a los usuarios del sistema (denunciantes) de agotar previamente al comienzo de cualquier actuación investigativa y en el caso de los delitos querellables, la conciliación que por esencia obedece a criterios de “voluntariedad” y “alternatividad” de solución de conflictos.

39De esta forma, la conciliación, siendo voluntaria, se convierte en obligatoria por mandato de la ley en cuanto a su adelantamiento, lo cual es contradictorio y le desfigura la esencia, que si bien es cierto es un procedimiento heterocompositivo en cuanto a la participación de un tercero facilitador, la solución siempre proviene de las partes, en una iniciativa de recomposición de la relación comunicativa, restauración de la dignidad y la confianza entre ellas y el fortalecimiento de habilidades de resolución pacífica de conflictos en las personas, lo cual fomenta su crecimiento como seres humanos dentro de los objetivos planteados por las iniciativas que justificaron la recomposición social por medio del procedimiento alternativo de la conciliación derivada, por ejemplo, de la vertiente estadounidense.

40Esta vertiente tiene su origen en un modelo de mediación comunitaria que surgió en la década de los años setenta del siglo pasado durante la presidencia de Jimmy Carter. La más conocida y difundida es la del Community Boards of San Francisco Conflict Managers Program, que en sus comienzos formó parte de un programa de mediación para solucionar conflictos entre vecinos pero luego se convirtió en uno de formación en habilidades para resolver conflictos en escuelas de los Estados Unidos.

41Este programa se apoya en cuatro principios básicos: el conflicto es una parte de la vida que puede usarse como una oportunidad de aprendizaje y crecimiento personal; el conflicto es inevitable, y el aprendizaje de las habilidades para resolver conflictos es provechoso y educativo; en la mayoría de las ocasiones, los problemas son más fáciles de resolver con la ayuda de un tercero imparcial; la resolución de los conflictos de manera colaborativa es, por lo general, un método más efectivo de prevenir futuros conflictos que administrar castigos por las acciones pasadas.

42Según lo reseña Vega (2005), en los Estados Unidos la génesis de los proyectos de Educación para la Paz la sitúan varios autores en un espacio temporal no mayor de tres décadas y estiman que en la actualidad se encuentran en marcha alrededor de trescientos programas de este tipo.

43Ahora bien, la esencia del contenido y texto literal del artículo 522 del Código de Procedimiento Penal colombiano es de clara orientación europea. En efecto, en la Decisión Marco del Consejo de Europa (2001/220/jai) del 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal, se establecen circunstancias que favorecen el interés de la satisfacción de las pretensiones legítimas de las víctimas, tales como las de ser indemnizadas por los daños causados por la acción delictiva dañosa.

44De esa forma, en el literal a) del artículo 1.º de la Decisión Marco 2001/220, la expresión “víctima” designa a la persona física que haya sufrido un perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o un perjuicio económico directamente causado por un acto u omisión que infrinja la legislación penal de un Estado miembro.

45El literal e) del artículo 1.º de la Decisión igualmente define el término “mediación en causas penales” como la búsqueda de un acuerdo que se intenta antes o durante el proceso penal para que las partes involucradas en el conflicto generado por una conducta presuntamente delictuosa encuentren una solución negociada entre la víctima y el autor de la infracción y en la cual medie una persona competente.

46Luego, el artículo 10 de la Decisión consagra la posibilidad de aplicar la mediación penal en el marco del proceso penal, señalando que los Estados miembros de la Unión procurarán impulsar la mediación en las causas penales para las infracciones que a su juicio se ajusten a este tipo de procedimiento y que tales Estados velarán por que pueda considerarse todo acuerdo entre víctima e inculpado que se haya alcanzado con ocasión de la mediación en las causas penales.

47De esta forma, “el procedimiento de mediación tiene por objeto fomentar la reparación de las consecuencias de la infracción y estimular al sospechoso para que su comportamiento futuro sea conforme a derecho” (Consejo de Europa, 2010). Y se añade: “En el procedimiento de mediación se procurará alcanzar un acuerdo entre el sospechoso y la víctima, basado en el arrepentimiento activo del sospechoso” (Consejo de Europa, 2010).

IV. DISCUSIÓN DE LOS RESULTADOS

A. Efectividad de la implementación de agotamiento de la conciliación previa al inicio del procedimiento penal dentro de los delitos querellables

48De acuerdo con lo anterior, al momento de llevar a cabo la lectura de las cifras y resultados de la gestión institucional de la Fiscalía General de la Nación en la implementación de la conciliación previa como requisito de procedibilidad y método de descongestión judicial y de la efectividad y eficacia del recurso de la conciliación como método de reparación integral de víctimas y recomposición del tejido social, se establece que su efectividad se ha reducido de manera sustancial en cuanto al número de procesos terminados por la vía de un acuerdo negociado, comparados con el número de denuncias presentadas, sobre todo durante el periodo comprendido entre los años 2001 al 2011.

49Las cifras y datos que se presentan a continuación respaldan lo afirmado en el parágrafo anterior, en la medida en que el número de procesos terminados por la vía de la conciliación y de la indemnización integral en el ámbito nacional ante la Fiscalía General de la Nación, en aplicación de la figura de la conciliación como requisito de procedibilidad, de acuerdo con el Anuario Estadístico del año 2011 de la Fiscalía General de la Nación, en el ítem “cantidad anual de salidas de procesos por tipo”6, presenta los datos que se muestran en el cuadro 1.

GRÁFICO 1. CONCILIACIONES EN ETAPAS INSTRUCTIVAS Y DE INVESTIGACIÓN

50De acuerdo con las cifras presentadas, en el primer grupo de datos, que es relativo a la cantidad de conciliaciones adelantadas en la etapa de instrucción preliminar, en el primer año (2001) se registraron 7.234 conciliaciones, cifra que casi se duplicó en el año 2002, pasando a 18.586 y manteniendo un incremento mensual hasta el año 2004.

51A partir del año 2005 se produce una reducción en el número de conciliaciones en proporción casi geométrica, es decir, anualmente a casi la mitad, llegando a una cifra realmente baja en el año 2011 de solo 236.

52La misma tendencia se observa en el número de conciliaciones adelantadas en la etapa instructiva. Se observa también un quiebre descendente en el mismo punto y a partir del año 2005.

53La tendencia se mantiene en la misma proporción para los fenómenos de indemnización integral, tanto en la etapa de instrucción como en la de investigación.

GRÁFICO 2. REPARACIONES EN ETAPAS INSTRUCTIVAS Y DE INVESTIGACIÓN

54Ahora bien, la lectura anterior corresponde al número de conciliaciones adelantadas, pero no se tienen cifras concretas acerca de cuál es el número de conciliaciones cumplidas, o si se trata de audiencias que terminaron con actas de conciliación parcial o de actas que no tienen acuerdo pero que aún así cumplen el requisito de procedibilidad.

55En este punto se debe aclarar que existen registros acerca del número de resoluciones de conciliación proferidas por la Fiscalía General de la Nación en el país desde el año 2003, pero no se establece si son acuerdos totales o parciales, y cuyos resultados se muestran en el cuadro 2.

GRÁFICO 3. RESOLUCIONES DE CONCILIACIÓN PROFERIDAS EN EL TERRITORIO NACIONAL POR AÑOS

56De acuerdo con la anterior información, se observa que ha habido un descenso dramático en el número de resoluciones de conciliación proferidas en la etapa previa al juicio y a partir igualmente del año 2004, lo cual indica que el procedimiento no se está utilizando por diversas razones.

57De esta forma y en los casos tanto del adelantamiento de audiencias de conciliación, reparaciones a víctimas y de resoluciones de conciliación, se observa que a partir del año 2008 el descenso es dramático y se da precisamente cuando se expiden las leyes 1257 de 2008, “Por medio de la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones”; la Ley 1395 de 2010, “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”; el Decreto 4799 de 2011, “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 294 de 1996, 575 de 2000 y 1257 de 2008”; y la Ley 1542 de 2012, “Por la cual se reforma el artículo 74 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal”, lo cual puede ofrecer una posible explicación a este descenso tan importante.

58En los cuadros 3 y 4 se muestra así mismo cómo las unidades de Fiscalía que presentaron mayor número de conciliaciones fueron las locales, las cuales son precisamente las que conocen de los delitos de inasistencia alimentaria, delito que fue eliminado de la lista de delitos querellables desde el año 2012. También se ha presentado un descenso significativo y progresivo en el número de conciliaciones adelantadas sobre todo en las unidades delegadas ante los jueces del circuito y municipales.

59Se observa que la conciliación no es un recurso muy utilizado en las unidades nacionales por la naturaleza de los delitos que se investigan allí especialmente, pero aun así se adelantan algunas.

60Ahora bien, la conciliación ante los jueces penales del circuito y penales municipales, en especial dentro del procedimiento del incidente de reparación integral, cuando ha habido aceptación de cargos, presenta las siguientes cifras para las etapas de instrucción preliminar y de investigación (cuadro 5):

61La información graficada en el caso de las conciliaciones adelantadas ante jueces penales del circuito presenta así mismo una tendencia decreciente en el procedimiento de la conciliación a partir del año 2004 (gráfico 4).

GRÁFICO 4. CONCILIACIONES ANTE JUECES PENALES DEL CIRCUITO

62En el caso de los procedimientos de reparación que buscan la indemnización integral adelantadas ante los jueces penales del circuito, se observa la tendencia que presenta el gráfico 5.

GRÁFICO 5. REPARACIONES INTEGRALES ANTE JUECES DEL CIRCUITO

63Se aprecia que el incidente de reparación se presenta en cantidades muy reducidas, llegando solo a 417 (en su punto más alto), e igualmente ha tenido una tendencia decreciente progresiva y continua desde el año de 2005, lo cual demuestra que la legislación de emergencia adoptada a partir del año 2008 no solo ha afectado a la conciliación como recurso previo de procedibilidad, sino también la realización del mecanismo del incidente de reparación y el acercamiento de las partes por medio de la conciliación.

64En cuanto a las conciliaciones adelantadas ante el juez penal municipal, se tienen los datos que muestra el cuadro 6.

65El cuadro 6 muestra cómo el mayor número de conciliaciones se adelantó ante los jueces penales municipales, que son los jueces que llevan la mayoría de las pequeñas causas, pero la tendencia general decreciente analizada en este capítulo se repite y se confirma a partir de 2005.

GRÁFICO 6. CONCILIACIONES ANTE JUECES MUNICIPALES

66La misma tendencia que se observó en el caso del adelantamiento de procedimientos de reparación integral ante los jueces penales del circuito se reitera en el caso de los jueces penales municipales.

GRÁFICO 7. INDEMNIZACIONES INTEGRALES ADELANTADAS ANTE JUECES PENALES MUNICIPALES

67Por último, del número de querellas presentadas en el año 2001, casi una cuarta parte fue sometida a conciliación, mientras que de estas solo casi la mitad lograron acuerdo.

68El gráfico 8 presenta la información de la siguiente forma:

GRÁFICO 8. CONCILIACIÓN EN QUERELLAS AÑO 2001

69De esta manera se observa que solo el 16% de las querellas recibidas en el 2001 en Bogotá fueron sometidas al procedimiento de la conciliación, mientras que cerca del 7% lograron acuerdo, lo que muestra un porcentaje muy bajo frente al número de denuncias presentadas.

V. CONCLUSIONES

70Tal como se deduce de la información recopilada y analizada en el capítulo, se establece que, en efecto, no existe en términos conceptuales o académicos una política pública en materia criminal de parte del Estado colombiano.

71Se verifica entonces que la llamada política criminal del Estado colombiano se reduce al uso de una herramienta de política pública como lo es la ley, convirtiéndola de esa forma en la política pública en sí misma, con un fundamento de legitimidad legal racional weberiano.

72Genera contradicciones problemáticas la iniciativa de incorporar e integrar en forma real y material la solución pacífica y negociada de conflictos que involucran bienes y objetos jurídicos de los ciudadanos con el fin de descongestionar el sistema judicial y promover servicios de justicia en los términos del documento Conpes 3559 de 2008, en la legislación positiva que define la política criminal del Estado colombiano.

73En primer lugar, tal como se reseñó, y de acuerdo con la lectura e interpretación de los datos presentados en el capítulo, a partir del año 2004 se presenta una reducción considerable del uso del procedimiento de la conciliación como forma de solución de conflictos, el cual se agudiza y profundiza a partir del año 2008, sobre todo en las temas como el del adelantamiento de la conciliación como instrumento previo de procedibilidad y dentro de la actuación penal en aplicación del procedimiento dentro de incidentes de reparación integral.

74No es gratuito entonces que el descenso de la aplicación del recurso alternativo de la conciliación se haya iniciado a partir del mismo año de expedición de una legislación transitoria y de coyuntura como la que produjo el tránsito de un sistema procesal penal inquisitivo a uno mixto de tendencia acusatoria e incluido en la Ley 906 de 2004, la cual buscaba poner en funcionamiento algunos de los objetivos del documento Conpes 3559, en la medida en que acoge principios de la justicia restaurativa europea en materia penal y principios de recomposición social estadounidense, al igual que buscaba la descongestión judicial.

75Estos objetivos no se ha logrado, pues la expedición de normas circunstanciales posteriores y modificatorias del Código Penal y del Código de Procedimiento Penal colombiano, tales como la Ley 1257 de 2008, el Decreto 4799 de 2011 y las leyes 1395 de 2010 y 1542 de 2012, la cual excluyó los delitos de inasistencia alimentaria y de violencia intrafamiliar, afectaron de forma grave la conciliación como recurso previo de procedibilidad sobre todo en delitos como la inasistencia alimentaria, en la medida en que, como método alternativo de solución de conflictos, la conciliación perdió su objetivo, el cual tiende a reconstruir las relaciones sociales y edificar una cultura de gestión pacífica de conflictos, optando de esa forma el Estado colombiano por una política represiva, de sanción y castigo que desincentiva la conciliación como procedimiento de solución pacífica de conflictos.

76En consecuencia, de nuevo se revitaliza un fenómeno de congestión y sobresaturación de los despachos judiciales en cuanto a recepción de denuncias, causas y procesos.