1En 2004, la Banque mondiale définissait la responsabilité sociale des entreprises comme « l’engagement (ou l’obligation) pour le monde des affaires de contribuer au développement économique durable, en travaillant avec les salariés, leurs familles, la communauté locale et la société au sens large pour améliorer la qualité de vie, de façon à la fois bonne pour le développement et pour les affaires »1 (traduction de l’auteur). Cette même définition est en fait reprise du World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), le puissant regroupement international d’entreprises dont l’action vise à promouvoir la place des entreprises dans le développement durable. De nombreuses institutions publiques ou privées internationales participent à ce mouvement d’intégration des entreprises dans la thématique du développement durable des « pays en développement » : la Global Reporting Initiative, le Global Compact, les lignes directrices ISO 26000, pour ne citer que les références les plus générales et les plus connues.

2Cette conception du rôle de l’entreprise dans le développement est relativement nouvelle par rapport à l’approche économique traditionnelle qui considère que la contribution des firmes dans les pays pauvres passe avant tout par l’influence de celles-ci dans la croissance et, de façon indirecte, dans le progrès économique et social.

3On peut alors s’interroger sur la capacité de ce mouvement à créer un nouveau cadre de référence en matière de développement : s’oriente-t-on vers une évolution des conceptions du développement économique vers une vision portée par les valeurs et les principes du monde des affaires ? En effet, derrière les engagements annoncés par un certain nombre de firmes, se dessine depuis une quinzaine d’années une nouvelle approche des conditions du développement. Cette conception, largement relayée par de grandes entreprises multinationales, des Think tanks, des organisations internationales ou des personnalités (Koffi Annan, Bill Gates…), consiste à promouvoir le principe « gagnant-gagnant » cher à la théorie des parties prenantes. Or la mise en œuvre de ce modèle suppose, de façon implicite, que les acteurs du développement (États, ONG, collectivités locales, organisations internationales…) adoptent cette vision en termes de cercle vertueux. Le cœur d’une telle conception s’appuie en effet sur la capacité des firmes à entraîner dans leur sillage les autres acteurs vers un mode de développement global reposant sur les valeurs de l’entreprise privée (efficacité économique, performance, rôle de la propriété privée, etc.). C’est la régulation volontaire qui entre dans le domaine du développement.

4Cette régulation volontaire relève à la fois d’une continuité et d’une rupture par rapport aux plans d’ajustement structurel des années 1980-1990 : continuité dans la prédominance d’une approche par le marché et les initiatives individuelles privées ; rupture dans le mouvement – relatif – de retour de l’État (et plus généralement des acteurs de régulation) comme instances retrouvant un rôle dans les programmes de développement.

5Cette rupture douce (ou fausse rupture) avec le modèle standard se construit autour de nouveaux termes porteurs (gouvernance, biens publics mondiaux, participation, partenariats multipartites) auxquels les organisations internationales attribuent des vertus de renouvellement du champ de l’aide au développement (1). Elle est également portée par des nouveaux cadres théoriques dominants qui contribuent à l’expansion d’une vision partenariale du développement (2). Mais ce mouvement, détectable tant empiriquement que conceptuellement et théoriquement, soulève de nombreuses questions relatives à la place des acteurs publics locaux en tant que régulateurs du champ social et environnemental (3).

RSE et panoplie conceptuelle post-ajustement

6L’entrée progressive de la notion de RSE dans le champ du développement coïncide avec la question de la « bonne gouvernance », portée par les bailleurs de fonds à partir des années 1990. En effet, les échecs et les conséquences sociales négatives des plans d’ajustement structurels lancés par les Institutions de Bretton Woods (Fond monétaire international et Banque mondiale) ont conduit ces dernières à s’interroger sur les défaillances publiques de gouvernance (au premier rang desquelles la corruption et la mauvaise gestion des affaires publiques) qui nuiraient aux politiques d’ajustement et les rendraient inefficaces. Le terme de « gouvernance » a alors imprégné le monde des institutions internationales dès les années 1990 (Revue internationale des sciences sociales, 1998). En 1994, la Banque mondiale définissait la gouvernance comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans le management des ressources économiques et sociales de développement d’un pays » (traduction de l’auteur) (World Bank, 1994). Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE la définissait en 1993 comme « l’exercice du pouvoir politique, ainsi que d’un contrôle dans le cadre de l’administration des ressources de la société aux fins du développement économique et social » (CAD, 1993). Le PNUD (UNDP, 1995) la considérait comme « un cadre de management public basé sur l’état de droit, un système de justice juste et efficient, une large implication de la population dans les mécanismes de gouvernement et dans la façon d’être gouverné ». Des considérations normatives émergent implicitement ou explicitement de ces différentes définitions.

7La Banque mondiale fait très vite de la « bonne gouvernance » un outil de lutte contre la corruption et de saine gestion des affaires publiques (Smouts, 1998). Cette approche institutionnelle de la gouvernance est construite à partir d’un « puzzle théorique » (Cartier-Bresson, 2010) relativement hétérogène et plaqué de façon ad hoc sur le modèle de développement des Institutions de Bretton Woods. Ce cadre a servi de substrat aux « Nouvelles » politiques de lutte contre la pauvreté (Cling et alii, 2003) lancées par la Banque mondiale avec comme mesure phare l’Initiative « Pays pauvres très endettés » (IPPTE) en 1996. Cette initiative instaurait de nouvelles conditionnalités aux pays souhaitant bénéficier d’un allégement de leur dette. La plus significative concerne l’amélioration de la gouvernance des politiques de lutte contre la pauvreté qui devra être désormais fondée sur une participation active de toutes les « parties prenantes » (société civile, entreprises…) de la société. Les entreprises se voient alors attribuer un rôle clé dans les politiques de développement, d’une part en tant qu’acteurs incontournables de la dynamique économique et sociale, d’autre part, en tant qu’agents économiques impliqués, passivement ou activement, dans les pratiques de corruption et de captation au sein des Pouvoirs publics. La responsabilité des firmes, notamment multinationales et étrangères installées dans les pays en développement, passe alors d’une simple responsabilité économique (contribution à la croissance et à l’emploi) à une responsabilité également sociale, sociétale et environnementale.

8Le terme de « bonne gouvernance » draine avec lui d’autres notions qui ont pour fonction d’opérationnaliser les modalités de gouvernance. À côté de la « participation », on trouve également la notion « d’approche partenariale » qui fait référence aux opérations de coopérations entre les acteurs. Ainsi, les institutions internationales ont-elles de plus en plus tendance à préconiser des partenariats entre les entreprises et le secteur public ou privé non marchand dans les pays en développement. Ces dispositifs seraient en effet favorables à la transparence et à une certaine forme de contrôle social par la société civile. Les IBW sont rejointes dans leur argumentaire par l’ONU, dans un mouvement général de recherche de dépassement des limites respectives du « tout marché » (privilégié durant les plans d’ajustement structurel) et du « tout État » (forme dominante durant les années 1960 et 1970). Ainsi les partenariats sont présentés par l’ONU comme naturellement vertueux : « [ils comportent] des objectifs partagés ainsi que des ressources, risques et récompenses combinés. Ce sont des collaborations volontaires qui se construisent sur les forces et les compétences de chacun des partenaires, qui permettent une meilleure allocation des ressources et qui permettent d’atteindre des résultats bénéfiques sur une période durable » (United Nations Fundation and World Economic Forum, 2004).

9Ce mouvement d’institutionnalisation de la RSE comme outil de « bonne gouvernance » se traduit dans les pays en développement par un fort dynamisme des pratiques et des discours se revendiquant de la RSE. Il est intéressant de constater une grande similitude entre les caractéristiques de la RSE dans les pays émergents et dans les pays à faible revenu. Mais cette similitude ne doit pas conduire à penser que ces deux groupes de pays sont homogènes car ces caractéristiques présentent en réalité de grandes différences d’intensité. Ainsi, un point commun majeur réside dans la recherche de légitimité sociale des entreprises dans des contextes où les atteintes aux droits sociaux et aux équilibres environnementaux sont importantes. Un autre point de convergence est celui de l’institutionnalisation de la RSE. Pourtant ce processus prend des formes beaucoup moins structurées dans les pays pauvres. En effet, les pressions subies par les entreprises devant les lobbies de consommateurs y sont beaucoup moins fortes et le benchmarking et le recours à des termes et dispositifs standardisés ne concernent encore que les multinationales.

Un cadre théorique commun

10La tonalité générale parmi les acteurs ici évoqués est donc très positive. Elle repose sur un argumentaire « gagnant-gagnant » dont le cadre théorique implicite est l’approche en termes de parties prenantes (stakeholders), conception devenue dominante pour appréhender les responsabilités des organisations en général. L’approche par les stakeholders, initiée par Freeman (1984), repose sur des fondements instrumentaux de la responsabilité des acteurs. L’intégration des responsabilités sociale, sociétale et environnementale serait une stratégie avantageuse pour l’entreprise qui la met en œuvre. Dans cette vision, la prise en compte des intérêts des parties prenantes de la firme relève donc d’une question de rationalité économique. Les acteurs extérieurs sont privilégiés mais moins comme éléments de la « morale » de l’entreprise qu’en tant que groupes de pression à prendre en compte, à convaincre, voire à intégrer dans les décisions.

11La domination de l’approche en termes de stakeholders se traduit par deux phénomènes convergents dans le monde de l’aide au développement : d’une part, le recours de plus en plus fréquent à l’argumentaire « gagnant-gagnant » dans la stratégie des organisations (même si cet argumentaire n’a pas été vérifié empiriquement) ; d’autre part, l’idée que les entreprises devraient exercer une influence croissante dans de nombreux domaines socioéconomiques. La porte d’entrée de ce second mouvement est le recours généralisé, depuis la fin des années 1990, à l’idée que des « biens publics mondiaux » devraient être pris en charge par la coopération des acteurs. Selon Kaul, Grunberg et Stern (1999, 2002), trois critères peuvent être retenus pour définir les biens publics mondiaux (2002, p. 36-38) : ils ne concernent pas seulement un groupe de pays (leurs effets dépassent par exemple les blocs commerciaux ou les pays de même niveau de richesse) ; leurs effets atteignent non seulement un large spectre de pays, mais également un large spectre de la population mondiale ; leurs effets concernent les générations futures (les auteurs rattachent ce point au concept de « durabilité », en particulier dans l’esprit d’un impact intergénérationnel). Ainsi les firmes se retrouvent-elles au centre des « nouvelles » politiques de développement et de solidarité internationale. Pourtant, les débats autour de la pertinence de l’argumentaire « gagnant-gagnant » et de la notion de bien public mondial sont loin d’être achevés.

Quelle place pour les États et acteurs publics ?

12Si la RSE constitue, pour les entreprises, à la fois une forme d’engagement social et un outil de légitimité et de politique stratégique, la question demeure de savoir dans quelle mesure elle peut suffire à ancrer les pays en développement dans une dynamique d’amélioration des conditions sociales et environnementales. Cette question est particulièrement cruciale dans les pays à faible revenu. Comme l’indique Hugon (dans cet ouvrage), l’un des argumentaires majeurs de la RSE a comme point de départ les défaillances des Pouvoirs publics et la recherche de l’intérêt général. Si l’on admet que les États dans les pays pauvres n’ont pas les moyens de financer et/ou de produire tous les biens publics (ou dans certains cas pas la volonté de conduire les programmes nécessaires), phénomène renforcé avec les plans d’ajustement structurel, alors il n’est pas surprenant de constater que les grandes firmes privées occupent une place importante dans les programmes sociaux et assurent certaines fonctions régaliennes (politiques de santé, financement d’hôpitaux, participation aux mutuelles, construction d’écoles et d’infrastructures routières sur leurs propres fonds, etc.). Pourtant, si le principe d’un contrôle de la puissance publique est généralement mis en avant dans ce cas, la réalité est souvent toute autre. Dans de nombreux pays africains, la tutelle de l’État est de pure forme et les grandes entreprises disposent d’une marge de manœuvre presque totale pour conduire des politiques qu’elles qualifient de « sociales » ou « responsables ». Ce phénomène est assez paradoxal dans la mesure où elles communiquent largement sur ces programmes pour valoriser leur image et leur légitimité, tout en regrettant dans leurs discours la faiblesse des États et leur difficulté à articuler leur action avec celle des structures publiques, faute d’être guidées par des autorités de tutelle.

13La faiblesse des Pouvoirs publics est un phénomène assez largement partagé dans les pays pauvres. Elle se traduit dans le domaine de la RSE par des comportements variés. Dans un premier cas, les autorités publiques laissent le champ libre aux pratiques de RSE, créant alors un marché de la RSE qui engendre de sérieux problèmes de coordination et de cohérence sur le plan national. À titre d’exemple, la faible intégration des politiques de santé des entreprises dans une politique nationale de santé conduit à accroître les inégalités entre personnes disposant d’une couverture des dépenses médicales et patients non couverts (par exemple au Gabon, les grands groupes ont élaboré des politiques de santé performantes pour leurs salariés, sans véritable coordination avec le programme national d’extension de l’assurance maladie). De même, les pratiques d’accaparement des terres par des pays étrangers (cf. l’entrée Investissements fonciers à grande échelle de B. Lallau dans cet ouvrage) illustrent une certaine forme de désengagement de l’État local, voire une nouvelle forme de prédation sur les ressources locales au détriment des populations. Dans un deuxième cas, les Pouvoirs publics tentent, à défaut de les contrôler, de recenser les initiatives pour adapter les politiques publiques (les référentiels utilisés par les entreprises commencent ainsi à être étudiés avec attention par certains gouvernements africains en vue de les adapter aux entreprises locales). Dans un troisième cas, la démarche est plus volontariste et consiste à chercher à coordonner voire susciter la participation des entreprises à des stratégies nationales (au Sénégal, les partenariats publics privés dans le domaine de la santé constituent un axe stratégique émergent du Ministère de la santé en vue de la contribution des entreprises à l’atteinte des Objectifs du Millénaires pour le Développement). Dans un quatrième et dernier cas, beaucoup plus rare dans les pays à faible revenu que dans les pays émergents, les autorités publiques élaborent des cadres juridiques plus contraignants pour les entreprises, notamment internationales, en mettant en avant que ces dernières doivent être soumises, dans certains secteurs à haute composante humaine et sociale, à des règles au moins aussi strictes que dans les pays à revenu élevé (cf. l’entrée Droits de propriété pharmaceutiques de B. Boidin dans cet ouvrage pour le cas de la propriété intellectuelle et du médicament).

14Ces différents cas de figure posent la question de la relativité de la notion de RSE devant les différents types d’État. Dans les États rentiers (tournés vers la rente pétrolière par exemple) voire prédateurs, la RSE est souvent assimilée par les entreprises à un soutien régulier mais informel aux salariés fragilisés (maladies, funérailles, etc.). Le respect de la loi et les comportements face à la corruption sont cependant très variables selon la taille des entreprises (si les multinationales peuvent se permettre d’ériger des principes de transparence et de lutte contre la corruption, les petites et moyennes entreprises se calent sur les pratiques en cours dans les services de l’État dont leur activité dépend – la survie de l’entreprise et alors considérée, d’une certaine façon, comme une politique socialement responsable compte tenu du nombre de personnes dont le revenu dépend directement ou indirectement de l’activité). Dans les États relativement démocratiques, la lutte contre la corruption devient un élément valorisant mais la préservation de l’environnement se limite bien souvent au respect des réglementations environnementales en vigueur, sans véritable intégration de l’environnement dans la stratégie de l’entreprise.

Conclusion

15Ainsi, la RSE, notion inventée par l’Europe et les États-Unis sur des modèles intimement liés à la conception de l’État dans ces pays, est éminemment relative. C’est précisément la nature de l’État (rentier, prédateur, démocratique…), la forme de l’État (centralisateur, déconcentré…) et le degré d’État social qui modèlent les définitions et les approches de la RSE. Finalement, le « retour de l’État » dans le champ du développement constitue encore largement une formule incantatoire qui tend à négliger la relativité des configurations nationales. Les politiques publiques dans les « pays en développement » tendent alors à suivre l’expansion du champ de la RSE plutôt qu’à l’accompagner ou le précéder. Ce phénomène devrait conduire à la plus grande prudence concernant la capacité de la RSE à jouer un rôle de levier majeur dans le développement humain et environnemental.