Une situation politique ambiguë

1Pour esquisser, voire dessiner l’avenir de la politique européenne, il est nécessaire d’évaluer la situation politique actuelle, elle-même nourrie des évolutions passées. Que l’Union européenne (UE) représente une union politique et puisse être décrite comme un système politique est maintenant presque une évidence ; or cela n’a pas toujours été le cas. Les Communautés européennes successives étaient généralement considérées comme inédites et n’étaient reconnues ni comme un État, ni comme une organisation internationale. Ceci reflétait en grande partie le caractère incertain et le développement ambigu de ce projet, qui pendant longtemps n’a pas été explicitement considéré comme « politique ». Certains conflits politiques européens résultent en grande partie de cette ambiguïté.

2Pourtant, il n’a pas fallu longtemps pour que l’alliance née il y a soixante ans de la Communauté du charbon et de l’acier (CECA) s’étende à d’autres tâches et à d’autres domaines de responsabilité. Le processus de l’intégration européenne a été jalonné de régressions et de projets avortés aussi bien que de réussites et de progrès (Kühnhardt 2009). Par la dynamique d’intégration, ses retombées et la pression d’ajustement qui en résulte, les Communautés européennes ne sont plus « seulement » un moyen fonctionnaliste de parvenir à une sécurité et à une paix durables, mais sont de plus en plus nécessaires du fait de leur capacité à gérer et à résoudre les problèmes de leurs États membres (Katenhusen et Lumping 2003).

3La question récurrente du « vers où » se dirige l’intégration européenne offre à elle seule un motif suffisant pour un débat politique. On peut affirmer, particulièrement en ce qui concerne le traité de Lisbonne en tant qu’« accord de compromis » (Demesmay et Marchetti 2010, p. 25), que la finalité de cette structure sui generis est toujours ouverte. Des modèles tels que l’« Europe des citoyens » avec une fédération comme clé de voûte s’opposent encore à une « Europe des États » ou à une Europe « à la carte », à plusieurs vitesses et à intégration flexible (van Aubel, van Frans et van Nispen, 2002). Car il existe bien sûr un débat politique ou une contestation au sein de l’UE, mais elle est aussi elle-même une communauté contestée, et c’est précisément pour cette raison qu’elle se trouve dans une situation relativement précaire. D’une part, l’Union se situe dans une dimension de policy : l’exécution de ses pouvoirs de plus en plus vastes est source de controverse politique. D’autre part, elle revêt une dimension de polity : lorsque son but et son essence sont questionnés, ou sa légitimité remise en cause, elle est aussi l’objet du débat politique et même un enjeu politique en soi. Pour les acteurs politiques européens, ces questions risquent de conserver toute leur force dans la dimension de politics et pourraient même être exacerbées.

4Sur la base de ces observations et de la situation actuelle de l’Union, à quoi pourrait ressembler le paysage politique en Europe en 2020 ? Le processus politique est classiquement considéré ici comme un débat sur les valeurs, les biens et les services (qu’ils soient de nature matérielle, immatérielle, de réglementation ou de distribution), dont la disposition, la réglementation et la distribution sont déterminées par une communauté habilitée à prendre des décisions engageant la collectivité (ici l’UE). Le terme de « paysage politique » désigne généralement la situation des partis politiques dans un pays, par exemple après une élection. Dans cet article, il est employé dans une acception plus large, puisqu’il englobe également des champs politiques et des clivages propres à l’UE, en particulier en termes de politique conflictuelle.

Les clivages politiques en Europe

5Le long d’une ligne de clivage politique traversant une société se développent divers conflits spécifiques et interdépendants. Ces clivages sont significatifs parce qu’ils sont au fondement de la mobilisation pour la concurrence politique (Lipset et Rokkan 1967, p. 1-26). Les dimensions potentielles de conflit ne sont pas toutes présentes ou pertinentes dans tous les systèmes politiques : les clivages politiques appartiennent à un paysage politique particulier propre à sa société respective, avec laquelle ils organisent une communauté politique. Si des clivages classiques tels que « centre vs. périphérie » ou « travail vs. capital » se manifestent aussi dans le domaine de la politique européenne, certaines dimensions conflictuelles viennent s’ajouter du fait du caractère distinctif de l’Union. Dans l’UE actuelle et à venir, les principaux clivages pourraient être ainsi listés :

• pro-intégration vs. anti-intégration ;

• droite vs. gauche ;

• petits vs. grands États membres ;

• États membres riches vs. États membres pauvres ;

• nouvelle vs. ancienne Europe ;

• néolibéralisme vs. État providence ;

• transatlantisme vs. autarcie ;

• supranational vs. intergouvernemental.

6C’est en premier lieu le clivage gauche/droite qui façonne les processus politiques, entendus comme politics. Le positionnement d’acteurs ou de partis politiques « de gauche » ou « socialistes » contre des acteurs ou partis « de droite » ou « conservateurs » n’est pas exclu au niveau de l’UE, mais il n’occupe pas une place prépondérante comme dans les systèmes politiques nationaux et est complexifié par la problématique de l’intégration européenne. Qu’un parti soit identifié par exemple comme socialiste ou conservateur en dit peu sur son positionnement à l’échelle de l’UE, car il existe des partis et des acteurs gouvernementaux aussi bien favorables que réticents à l’intégration des deux côtés de l’échiquier politique (Hooghe, Marks et Wilson 2004). Pour caractériser les clivages politiques au sein de l’UE, deux dimensions doivent être prises en compte simultanément (voir le graphique suivant).

Graphique 1. Domaine de conflit à double dimension

7En considérant l’UE comme un système décisionnel à dominante économique, un positionnement clair des acteurs gouvernementaux sur les deux axes a été jusque-là difficile, en particulier lors des campagnes pour les élections au Parlement européen organisées par les partis nationaux, qui se positionnent principalement sur l’axe gauche/droite. On peut se demander s’il existe une prédominance de l’un ou de l’autre axe conflictuel. À l’avenir, ces deux axes vont accroître leur polarisation et leur politisation, mais il est probable qu’une attention toute particulière devra être portée au « géant endormi » du clivage pro-intégration vs. anti-intégration (Van der Eijk et Franklin, 2004). Les résultats des élections au Parlement européen confirment également une tendance à la mobilisation croissante sur les questions européennes, ce qui – devant les gains records des partis dits « eurosceptiques » et même des partis explicitement antieuropéens – ne laisse rien présager de bon pour le développement de la politique européenne (Sonnicksen 2009).

8La polémique entre les grands et petits États membres éclate sur des sujets divers mais surtout lors des révisions de traités (Magnette et Nicolaidis 2003). Le « conflit » est de surcroît institutionnalisé par les modes de décision et les modèles de représentation des instances européennes, au sein desquelles les modes de codécision ne sont pas définis de manière strictement proportionnelle : cette représentation grossièrement relative a pour conséquence des distorsions non négligeables, comme la surreprésentation des petits États membres (au sein du Parlement européen, au Conseil des ministres et à la Commission), ou la concession de droits de veto et de minorités de blocage (Höreth et Sonnicksen 2008). Dans une Union toujours plus diverse, cette question risque plutôt de se renforcer que de perdre en importance sur la scène politique. Il en va de même, pour des raisons similaires, en ce qui concerne l’opposition entre les États membres « riches » et « pauvres », qui s’est déjà intensifiée avec l’élargissement de l’UE aux actuels 27 États et est aussi étroitement liée au potentiel de conflit entre les « nouveaux » et les « anciens » États membres.

9Comme pour les axes droite/gauche et pro-/anti-intégration, ces exemples démontrent clairement que les sujets ne sont pas distincts mais que les clivages s’imbriquent et se renforcent mutuellement. Certes, depuis l’élargissement à l’est de l’UE en 2004-2007, il n’y a guère eu de litiges importants le long de l’axe conflictuel « anciens » vs. « nouveaux » États membres ; on peut donc supposer que l’admission de « nouveaux » États membres a moins entraîné de « nouveaux » conflits au sein de l’Union qu’elle n’a intensifié des clivages déjà existants (petits vs. grands, pauvres vs. riches etc. – Nugent 2006, p. 73 et suivantes). Cependant, le constat d’un clivage « ancien » vs. « nouveau » en matière de politique étrangère est indéniable. Dans le cadre du litige qui oppose les tenants d’une orientation « transatlantique » aux partisans d’une ligne « autarcique » (ou indépendante) de la politique étrangère européenne, les différentes perceptions des intérêts et des objectifs risquent de demeurer une source de conflits entre les États membres, en particulier entre les anciens et les nouveaux (Lansford et Tashev 2005). La discorde entre les membres de l’UE lors de la guerre en Irak en 2003 ou les relations tendues avec l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) sur la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) démontrent clairement que l’orientation de l’Union en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense n’a non seulement toujours pas trouvé de réponse appropriée, mais présente un risque de conflit.

10Au niveau à la fois de leur structure et de leur contenu, les clivages « néolibéralisme » vs. « État providence » et « supranational » vs. « intergouvernemental » méritent une mention spéciale. Les deux sont étroitement liés à la question de la polity et affectent plusieurs dimensions ou plusieurs niveaux de conflit, à savoir les facteurs institutionnels et les contenus politiques. Premièrement, la question d’une « Europe sociale » et d’une politique de redistribution sera extrêmement difficile à manipuler par l’UE d’un point de vue du droit des contrats sans de nouvelles réformes des traités1. Après la crise financière de 2008-2009 et la crise de l’euro en 2010, les appels à une correction des défaillances du marché européen risquent d’être plus pressants à l’avenir. La dimension socio-économique est fondamentalement liée au dualisme de l’intégration européenne, entre supranationalisme et intergouvernementalisme. L’aspect socio-économique ne représente sans doute pas la dimension conflictuelle fondamentale de la politique européenne. Elle n’est certes pas nouvelle, mais conserve néanmoins toute son actualité. À l’inverse, les conflits sont plus fréquents le long de la seconde dimension (par exemple, parce que le traité de Lisbonne élargit les compétences de l’UE et renforce en même temps les éléments intergouvernementaux tels que l’implication des Parlements nationaux et les recours en subsidiarité), et seront encore plus difficiles à gérer et à résoudre dans une Union toujours plus diverse. La diversité multidimensionnelle des préférences des États membres ne pourra jamais de ce fait être considérée comme la principale source du « politique » en Europe (Landfried 2002).

Perspectives pour 2020

11Le développement futur du paysage politique européen dépendra de plusieurs facteurs. Bien sûr, une telle affirmation, presque triviale en apparence, est vraie pour tout système politique ou pays. Dans les faits, les évolutions sont souvent initiées plutôt par des réponses politiques à des crises survenant à court terme, à des externalités ou à des catastrophes de « force majeure » que par des stratégies planifiées et, par conséquent, demeurent généralement imprévisibles. Pourtant, ceci est particulièrement vrai pour l’UE car, au stade actuel, celle-ci ne peut pas encore être considérée comme un « produit fini », contrairement à la plupart des États, des communautés politiques ou des organisations internationales. Sa finalité est donc encore ouverte, aussi bien au niveau de son approfondissement que de son élargissement, ce qui renforce encore le caractère unique et sui generis structurel et fonctionnel de l’UE. La question du système est à elle seule une question litigieuse de la politique européenne. Et aussi longtemps que la polity et la constitution de l’UE (dans les deux sens du terme) seront en construction, la dimension de polity sera une caractéristique fondamentale du paysage politique européen, qui doit être prise en considération d’emblée à l’occasion de toute observation du développement de l’UE.

12Sur la base des dispositions du traité de Lisbonne et des récentes évolutions politiques, quelques tendances de la future politique de l’Europe sont perceptibles. Le traité de Lisbonne justement – avec sa « naissance véritablement difficile » après l’échec du traité constitutionnel européen et qui, entre-temps, a subi sa propre crise de ratification – laisse présager qu’il y a aura moins de grandes visions au sein de l’UE ou, en tout cas, de tentatives sérieuses de projets de grande envergure. Au contraire, la politique européenne de manière générale et les éventuelles révisions du traité présenteront toujours un fort caractère de compromis. Dans le contexte actuel, cela semble être une nécessité pour l’Union : sa complexité structurelle et la nécessité d’une prise de décision souvent consensuelle vont subsister, plutôt que céder la place à un modèle d’intégration plus clair et plus précis. Une raison supplémentaire de s’attendre à un ton modeste de la part de Bruxelles est déjà inscrite dans la Stratégie Europe 2020 (Commission européenne 2010), nettement moins ambitieuse que les objectifs énoncés par la Stratégie de Lisbonne en 2000, selon lesquels l’Europe aurait dû devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde (Conseil européen 2000). Dans les dix prochaines années, l’UE pourrait éventuellement devenir une « Europe des projets » (Hofmann et Wessels 2009, p. 92-93). Bien entendu, cette perspective n’exclut pas la réouverture possible, dans les années à venir, du débat sur une Constitution, dont les répercussions devraient cependant rester mineures.

13Grâce au traité de Lisbonne, les citoyens, les acteurs de la société civile et les groupes d’intérêts en Europe ont davantage de canaux de participation directe et indirecte leur permettant d’influer sur les décisions européennes (Sonnicksen 2010). Le déficit démocratique tant déploré de la gouvernance européenne n’a certainement pas été complètement supprimé, mais il a en partie été pris en compte, par exemple par une nette revalorisation du Parlement européen élu au suffrage universel direct, par une participation accrue des Parlements nationaux et par la mise en place d’une initiative des citoyens européens. Si le sens et la portée des décisions européennes continuent de croître, les possibilités de participation des citoyens à ce processus de prise de décision sont également – quoiqu’après coup – élargies. On peut essentiellement en conclure que la polity, les policies ainsi que les politics de l’Union européenne connaîtront à l’avenir une politisation toujours croissante. C’est précisément cette évolution de plus en plus politisée de l’UE qui constituera l’« inédit » du paysage politique de l’Europe. Ici se manifeste également le perpétuel dilemme européen : le caractère « pêle-mêle » et de compromis de l’UE, nécessaire à son acceptation et à sa capacité à gérer les conflits et à résoudre les problèmes d’une Union extrêmement diverse, contribuera non seulement à prolonger les conflits politiques existants mais aussi, à terme, à les intensifier.