1Depuis l’ère de l’impérialisme européen du XIX^e siècle, la région du Proche- et du Moyen-Orient1 joue un rôle géostratégique important dans la politique internationale, tout comme elle joue un rôle géoéconomique clé depuis le début du XX^e siècle en raison des découvertes considérables de matières premières. S’y ajoutent de nombreux conflits ethniques et religieux qui soulignent encore le poids politique et économique de la région tout en en fournissant les raisons historiques. La plupart du temps, cet ensemble conflictuel est réduit du point de vue européen au conflit israélo-arabe, aux ambitions hégémoniques régionales de certains États et à la lutte contre le terrorisme. On oublie alors régulièrement de nombreux autres conflits au sein des États, autour de questions de répartition et d’autonomie qui sont tout aussi importantes pour la région2. Dans ce contexte, les modèles d’intégration régionaux tels que la Ligue arabe, fondée en 1945, n’ont jusqu’à présent pas vraiment rempli leur rôle potentiel d’intermédiaire dans ces scénarios de conflits intra- et inter-États. La plupart du temps, les tentatives de médiation ont été contrecarrées par des initiatives uni- et bilatérales de certains États membres de l’organisation ou par d’autres acteurs externes.

2Au fur et à mesure de la genèse d’un système d’États au Proche-Orient au cours du XX^e siècle, l’Égypte en a été le principal acteur régional en raison de son poids politique, économique et culturel. Ce poids se reflète aussi dans les négociations avec des acteurs externes tels que l’Union européenne (UE), de sorte que l’Égypte se considère aujourd’hui encore comme le principal coordonnateur et défenseur des intérêts arabes, revendiquant une position privilégiée dans les négociations. À l’inverse de l’UE qui reconnaît indirectement cette prééminence, du moins dans le conflit du Proche-Orient, la prétention de l’Égypte à jouer le premier rôle n’est plus acceptée sans conditions par les autres États arabes. L’équilibre du pouvoir à l’intérieur de la région s’est déplacé en faveur de la péninsule Arabique, au plus tard lors de l’échec des conceptions panarabes et social-révolutionnaires de l’État et de la société, principalement soutenues par l’Égypte (via le nassérisme), ainsi que par les chocs pétroliers des années 1970 et l’afflux de capitaux dans les États du Golfe exportateurs de pétrole, qui s’est considérablement intensifié depuis. C’est surtout l’Arabie Saoudite qui a rempli ce vide de pouvoir sur le plan régional et international en s’affirmant comme un acteur de poids. Les plus petites monarchies du Golfe – notamment l’émirat du Qatar, avant-gardiste dans le domaine des médias avec sa chaîne par satellite Al-Jazira – tentent elles aussi successivement d’accroître leur influence sur le plan régional. Cela provoque à son tour des conflits avec les puissances traditionnellement influentes de la région.

Bilan 2010 : une région – de nombreuses approches politiques

3Depuis le traité de Rome de 1957, l’UE a élaboré des mécanismes de coopération multidimensionnels et différenciés selon les sous-régions avec le Proche- et le Moyen-Orient. Ces relations sont de loin les plus institutionnalisées avec les États du Sud de l’espace méditerranéen, depuis la Mauritanie et le Maroc à l’ouest jusqu’au Levant, dans la partie est de la Méditerranée (la Turquie étant un cas particulier en tant que candidate à l’entrée dans l’UE). L’année 1995 représente une césure dans la politique méditerranéenne de l’UE avec le début réussi d’une politique méditerranéenne globale. Depuis, la stratégie européenne dans cette région a connu un élargissement en termes de concept et de contenu, pour tenir compte notamment des problèmes dans la mise en œuvre opérationnelle, très lente au départ, et des nouveaux scénarios de menace (entre autres la migration illégale). Les points clés en ont été surtout l’intégration de la partie sud de la Méditerranée dans la Politique européenne de voisinage (PEV) en 2004 et, quatre ans plus tard, la création d’une Union pour la Méditerranée (Adler et al. 2006 ; Demmelhuber 2009 ; Del Sarto et Schumacher 2005). Paix, stabilité, prospérité et sécurité sont ici les éléments clés parmi les intérêts européens, bien que la question de la mise en œuvre de ces objectifs en coopération avec les différents pays partenaires se soit avérée difficile jusqu’à présent, entraînant des conflits au sein de l’UE quant aux objectifs de sa politique étrangère. Mis à part la complexité des intérêts en jeu dans le conflit israélo-arabe, qui a un effet négatif sur l’approfondissement régional de la politique méditerranéenne de l’UE, ces conflits concernent avant tout la politique extérieure de l’Union quant à ses objectifs : vouloir se conformer d’une part à l’auto-image d’une communauté de valeurs vers l’intérieur et vers l’extérieur, d’autre part au concept du rôle d’une communauté de sécurité (voir le traité de l’UE, titres I et V)3. Dans la mise en œuvre concrète de la politique, l’exigence de normes démocratiques minimales vis-à-vis des systèmes politiques majoritairement autoritaires dans le Sud de la Méditerranée reste ainsi la plupart du temps secondaire, la coopération avec les élites au pouvoir étant la priorité. Il s’agit en tout cas d’éviter des formes éventuelles d’instabilité dans le cas d’une transformation démocratique rapide du système (Mansfield et Snyder 2007 ; Pace 2007). La discrétion apparente de l’UE quant à ces sujets est d’ailleurs de plus en plus instrumentalisée par les pays partenaires dans la région sud de la Méditerranée au profit de leurs propres objectifs de maintien au pouvoir.

4Face à ce tissu relationnel dense de l’UE dans la sous-région du Sud de la Méditerranée, il n’existe qu’une coopération fort peu institutionnalisée avec les États de la péninsule Arabique qui, pour des raisons liées surtout à la politique de sécurité, se sont unis en 1981 pour former le Conseil de coopération du Golfe (CCG)4. Les relations de l’UE avec le CCG sont toujours régies par un accord de coopération conclu en 1988, les négociations en cours depuis deux décennies déjà sur un accord de libre-échange n’ayant toujours pas abouti à l’heure actuelle (Echagüe et Youngs 2007). Ce manque d’institutionnalisation de la politique européenne vis-à-vis de la région du Golfe5 est frappant compte tenu des nombreux intérêts de l’UE dans la région, de la coopération bilatérale intense de certains de ses États membres avec différents États du Golfe (France, Grande-Bretagne et Allemagne) et du fort développement des échanges commerciaux entre UE et CCG6. Ce sont surtout le développement considérable de l’importance de la région du Golfe au cours de ces dix dernières années, dû à l’accumulation de capitaux propres (Sovereign Wealth Funds) et aux investissements sur les marchés d’États de l’OCDE, ainsi que l’extension offensive des capacités infrastructurelles, notamment dans le transport aérien et celui de conteneurs par voies d’eau, qui placent l’UE devant la nécessité d’agir politiquement. Jusqu’à présent, et malgré les déclarations rhétoriques, il n’en a pas encore été tenu compte. L’importance stratégique de la région arabe du Golfe se manifeste en outre par les efforts de l’Iran d’agir en fonction de sa prétention à l’hégémonie régionale dans son voisinage, justifiée sur le plan historique et politique. Les tentatives de trois membres de l’UE (Allemagne, France et Grande-Bretagne) de trouver une solution de compromis, et ce de concert avec la communauté internationale, dans la querelle autour de l’utilisation de l’énergie nucléaire en Iran, visiblement non limitée à l’utilisation civile, déterminent dans une large mesure depuis bientôt dix ans la politique étrangère de l’UE au Proche- et au Moyen-Orient. Jusqu’à présent, l’Union poursuit ici une stratégie peu réussie consistant à mener en parallèle différentes négociations et coopérations afin de tenir compte, dans la formulation de sa politique, de cet ensemble d’intérêts et de scénarios de conflit complexes mais présentant des liens de causalité entre eux7.

Perspectives de la région jusqu’en 2020 : géographie de la politique énergétique

5Quelque 60 % des réserves de pétrole constatées en 2010 à travers le monde se situent dans seulement cinq États du Proche- et du Moyen-Orient (Arabie Saoudite, Koweït, Émirats arabes unis [EAU], Irak et Iran). Les revenus élevés tirés de la vente de matières premières sur les marchés internationaux et, partant, les afflux élevés de rentes dans les différents États vont stabiliser les systèmes d’État et de pouvoir fondés sur l’allocation de rentes (on parle alors de système politique de l’État rentier) dans la région du Golfe (Beck 1993). Une chute durable du prix des supports d’énergie fossile dont on fait commerce n’est pas probable. Ainsi, l’inversion de la devise de la « Boston Tea Party » dans les États du Golfe, qui est devenue le principe « pas de représentation sans taxation » – c’est-à-dire l’achat de l’exclusion politique à travers un important système de prestations sociales et de subventions – restera également pendant la décennie à venir le principe directeur de l’État et du pouvoir. On continuera certes à observer un processus d’adaptation des systèmes autoritaires aux nouveaux défis (entre autres les acquis de la technologie de l’information ou le développement démographique), mais cela ne présage pas de modifications dans les fondements du pouvoir autoritaire des dynasties familiales dans la région du Golfe et les systèmes autoritaires des autres sous-régions du Proche- et du Moyen-Orient (Heydemann 2007). On ne peut s’attendre à une transformation démocratique du système ou, pour employer les termes de Samuel P. Huntington (1993), à « la troisième vague de démocratisation » de la région du Proche- et du Moyen-Orient. Les pronostics – en termes géopolitiques, institutionnels et socio-économiques – indiquent une perpétuation à moyen terme du pouvoir autoritaire.

6Sur le plan régional, des afflux stables de capitaux et d’investissements directs étrangers (IDE) vont continuer à renforcer le glissement du pouvoir en faveur de la péninsule Arabique d’ores et déjà en cours dans la région. Il est pour l’instant peu probable que l’importance politique et stratégique des autres sous-régions pour l’UE (par exemple la Méditerranée du Sud) soit influencée de façon négative en raison d’abord des conditions géostratégiques (par exemple le canal de Suez), du conflit palestinien ensuite et enfin de la persistance des risques « mous » pour la sécurité dans le Sud de la Méditerranée (par exemple la migration). Il n’empêche que, globalement, les investissements d’envergure des États du Golfe dans leurs propres économies8 et sur les marchés de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) offrent des chances d’approfondir la coopération entre l’UE et la région du Golfe et donc des opportunités commerciales pour les entreprises européennes. Ces dernières se trouvent de plus en plus en concurrence avec leurs pendants de Chine et d’Asie du Sud-Est, en raison de la diversification active, par les États du Golfe, de leurs partenaires commerciaux et de leurs secteurs d’activité. Or, l’exploitation de ces potentiels économiques dans la région du Golfe et donc la poursuite de l’augmentation du volume des échanges commerciaux entre CCG et UE, d’ores et déjà très élevé, ne sont possibles qu’en présence d’un maillage institutionnel dense avec les monarchies du Golfe. Cet ancrage politique nécessaire du commerce est en effet fondé sur des facteurs particuliers dans les États de la région du Golfe où l’État, le pouvoir et l’économie sont liés entre eux par des structures familiales complexes (Niethammer 2008).

Conséquences pour l’UE : continuité et changement

7Avec la Stratégie européenne de sécurité (SES) de 2003, l’UE a décrit de façon détaillée les intérêts européens au XXI^e siècle dans son voisinage immédiat (par exemple Méditerranée du Sud et Europe de l’Est) dans le contexte de conditions globales et régionales changées. Quant à la présentation concrète d’objectifs pour le voisinage « plus éloigné » (par exemple la région du Golfe), la SES est restée très vague. Le même constat s’applique à la transformation concrète de ces intérêts en stratégies. Malgré quelques tentatives9, l’UE est toujours redevable d’une stratégie réunissant les intérêts divers de ses membres et les intégrant dans des conceptions de mise en œuvre plus larges, ce qui renforce l’impression d’un unfinished business (Biscop 2009). En même temps, les velléités régionales de pouvoir en Iran, la sécurisation des voies maritimes autour de la péninsule Arabique (surtout le détroit d’Ormouz), le phénomène des voies de migration transnationales, la piraterie dans le golfe d’Aden, les problèmes dus à la faiblesse de l’État au Yémen ou les régions de refuge de réseaux terroristes dans cette aire exigent une grand strategy qui tienne compte de façon cohérente de cet ensemble d’intérêts sans être portée uniquement par des initiatives et des formes de coopération particulières à court et moyen terme.

Coopération institutionnelle sur deux niveaux : la question des prémisses normatives

8Dans le cas qui nous intéresse ici, il faut d’abord viser une institutionnalisation renforcée de la coopération avec les États du CCG d’ici 2020, ce qui implique la mise en œuvre réussie des négociations sur un accord de libre-échange (ALE). Cela suppose d’abandonner les négociations asymétriques et d’être prêt à accepter des compromis dans les domaines qui sont délicats pour le partenaire. Aborder constamment les clauses normatives (par exemple les droits de l’Homme) ou insister pour qu’elles soient fixées par contrat n’a que peu de chances d’aboutir, dans la mesure où l’UE reculerait de toute évidence devant la pose de conditions en raison d’intérêts économiques et sécuritaires jugés prioritaires. Les résultats d’une réforme bien plus concrète à travers l’adhésion d’États du Golfe par exemple à l’Organisation internationale du travail (OIT) et les progrès qui en découleraint en termes de droit du travail doivent avoir la préférence et obtenir le soutien politique de l’UE. La volonté politique de voir aboutir rapidement les négociations sur un ALE est perceptible des deux côtés, de sorte qu’il est probable que celui-ci soit conclu d’ici 2011-2012 – après élimination des incohérences décrites ci-dessus, y compris les divergences en termes de politique commerciale.

9Ensuite, l’UE doit être plus ouverte au souhait des États du CCG de ne pas négocier uniquement avec celle-ci en tant qu’ensemble de pays. Récemment, une nouvelle force centrifuge dans les relations de l’Union avec la région du Golfe est apparue : en effet, à ce jour, l’institutionnalisation malaisée des relations de l’UE avec les États du CCG est freinée par le fait que certains États européens répondent de façon individuelle aux souhaits de coopération des États du Golfe. Cette multiplicité d’acteurs dans la formulation de la politique extérieure nuit à la cohérence de l’UE en termes de contenus et de crédibilité. Grâce à l’amélioration de son efficacité institutionnelle depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne fin 2009, l’Union européenne possède d’ailleurs le potentiel de définir une politique extérieure plus cohérente vis-à-vis de ses interlocuteurs. La décision, notamment, de créer un Haut Représentant européen pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité offre la possibilité de renforcer considérablement la présence de l’UE dans la région du Golfe. Cela passe surtout par une augmentation du personnel de l’unique représentation existant jusqu’à présent dans la région du Golfe, en Arabie Saoudite (Riyad), et la création d’au moins une autre représentation dans l’un des plus petits États du Golfe.

L’Iran, le programme nucléaire et l’architecture régionale de la sécurité

10Les tentatives de la communauté internationale depuis 2003 d’inciter l’Iran, en concordance avec les dispositions de l’Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), à rendre publics tous les aspects paraissant suspects du programme nucléaire iranien ont échoué après de nombreuses négociations avec les constellations d’acteurs les plus diverses. Il semble acquis que la volonté manifeste de l’Iran d’être également en mesure de produire du matériel d’armement nucléaire grâce à sa maîtrise totale du cycle de combustion ne peut être contrecarrée par la voie diplomatique. Le développement du programme nucléaire iranien a déclenché de nouvelles dynamiques dans la région du Golfe, car ce sont surtout les monarchies arabes du Golfe qui répondent à cette augmentation du pouvoir de l’Iran par le développement massif de leurs systèmes d’armes conventionnelles. Pour des raisons de prestige évidentes et pour des motifs économiques, les monarchies du Golfe visent aussi à démarrer l’utilisation civile de l’énergie nucléaire. Ce « nationalisme de l’énergie » nécessite une adaptation pragmatique de la politique de l’UE dans la région du Golfe à ce qui est politiquement faisable. Ceci devrait dans un premier temps comprendre la volonté politique quant au développement d’une architecture de sécurité collective et inclusive dans le Golfe. Pour cela, il est nécessaire de mieux comprendre les intérêts du régime iranien et de l’accepter en tant qu’acteur rationnel bien qu’opportuniste. L’Iran recherche le prestige, la reconnaissance et le droit à l’hégémonie régionale. Cette stratégie est d’une importance capitale pour le régime, car elle doit également lui assurer la légitimation et, partant, la stabilité du pouvoir intérieur comme moyen d’identification politique et idéologique (Nasr 2006). C’est seulement en acceptant ces principes qu’il sera possible de créer dans la région du Golfe, avec l’inclusion nécessaire de l’Iran, un équilibre stratégique qui corresponde finalement aux intérêts de tous les acteurs.

11Pour finir, notons que d’ici 2020, la politique extérieure de l’UE devra tenir compte sur le plan institutionnel des changements géostratégiques et géoéconomiques dans la région du Proche- et du Moyen-Orient. Le maillage plus serré des relations institutionnelles entre l’UE et la région du Golfe ne doit pas aller de pair avec un moindre intérêt porté au Sud de la Méditerranée, car de multiples risques sécuritaires dans cette sous-région nécessiteront jusqu’en 2020 une politique européenne extérieure toujours aussi active et globale. Cela concerne surtout la coopération nécessaire avec les pays du Sud de la Méditerranée sur l’ensemble des formes de migration dans les régions frontalières de l’UE mais aussi sur le conflit palestinien. La tâche de l’Union consiste notamment non seulement à exiger avec fermeté le respect des principes du droit international (solution des deux États), mais aussi à les appliquer elle-même en veillant à sécuriser ses frontières extérieures. Il convient alors de continuer dans la voie de la politique orientée vers des objectifs précis telle qu’elle est déjà manifeste depuis quelque temps. La durée de vie politique des régimes autoritaires au Proche- et au Moyen-Orient oblige l’UE, maintenant et dans les dix années à venir, à davantage de réalisme politique, dans la mesure où elle ne semble pas avoir la volonté politique d’infléchir les priorités de sa politique étrangère (qui sont la stabilité et sécurité).