1L’Europe comme institution s’est tardivement intéressée à la prolifération. Tournée prioritairement vers les thématiques économiques, la Communauté économique européenne (CEE) s’accompagne dès son origine du traité Euratom, devant garantir à l’échelle de l’Europe que ses membres ne font qu’un usage civil de l’énergie nucléaire. Au-delà de cet arrangement, l’Europe laisse le nucléaire militaire à la responsabilité de ses États membres ainsi qu’à l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), chargée de la défense collective de l’Europe occidentale et, à ce titre, de la gestion du risque de guerre nucléaire sur le Vieux Continent.

2Si l’Union européenne (UE) se préoccupe de remplir des fonctions de sécurité extérieure, elle se contente avant tout, dans le domaine nucléaire, d’accompagner des évolutions en cours au sein de son environnement plus ou moins direct : redéfinition de la politique nucléaire américaine, capacité du régime de non-prolifération à survivre aux défis posés par l’Iran et la Corée du Nord, ambitions russes et chinoises, etc. Bien que l’action de l’UE ne soit pas sans influence – par exemple dans les négociations avec l’Iran –, cet état de fait semble pour l’heure appelé à perdurer à moyen et long termes. Dans le domaine du nucléaire militaire, l’UE en tant qu’acteur international paraît donc soumise à l’influence de son environnement, mais peine à influer en retour sur celui-ci.

L’Europe dans un ordre nucléaire en redéfinition

3Une série de facteurs tend à faire de la période actuelle une période potentiellement charnière de l’ordre nucléaire : nouvelles Administration et politique nucléaire américaines, mouvement abolitionniste, conférence d’examen du traité de non-prolifération nucléaire (TNP), provocations iranienne et nord-coréenne, accord sur la réduction des armements stratégiques, nouveau concept stratégique de l’OTAN, etc.

4Dans son discours de Prague d’avril 2009, le président américain Barack Obama a partiellement fait sienne l’initiative abolitionniste réapparue en 2007, et la Nuclear Posture Review 2010, soumise au Congrès le 4 avril 2010, tente de concilier des réductions de l’arsenal nucléaire américain et le maintien d’une posture de réserve (Department of Defense 2010a). Cependant, les réductions prévues aux termes du traité de Prague (ou « New START ») signé le 6 avril 2010 demeurent très modestes (Brustlein 2010), et les armes nucléaires tactiques B-61, stationnées en Europe, seront modernisées tandis que les avions de combat F-35 vont être câblés pour pouvoir les emporter…

L’absence de consensus européen sur la menace

5La lenteur avec laquelle la prolifération des armes de destruction massive (ADM) est prise en compte par l’UE reflète non seulement un partage des tâches avec l’OTAN mais aussi une absence de consensus quant au caractère menaçant de la prolifération. Paradoxalement, ce sont les attentats du 11 septembre 2001 – une attaque terroriste qui, bien que massive, n’impliquait aucun recours à des ADM – qui poussent l’UE à entamer une stratégie de lutte contre la prolifération. La peur d’actes de terrorisme nucléaire, stimulée par la proximité de l’ex-URSS, avait déjà par le passé poussé à la mise en œuvre, notamment à travers le programme TACIS (Technical Aid to the Commonwealth of Independant States), de mesures ayant vocation à empêcher une perte de contrôle de matières fissiles et une diffusion de l’expertise nucléaire en provenance de l’ex-bloc soviétique (Höhl, Müller et Schaper 2003).

6Ce n’est que plus récemment que l’attention s’est focalisée sur la menace posée par l’Iran. La crainte des ambitions iraniennes a conduit à une implication européenne croissante, sous la forme des négociations menées depuis 2003 par l’UE-3 réunissant l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni. De son côté, l’abandon du programme nucléaire militaire libyen a sensiblement modifié la menace venant des rivages méditerranéens. Pourtant, le raid israélien de septembre 2007 en Syrie, prenant pour cible ce qui s’apparentait à un réacteur nucléaire plutonigène d’origine nord-coréenne, témoigne de la persistance de risques de prolifération dans l’espace méditerranéen. Enfin, si l’arsenal nucléaire russe demeure imposant et préoccupant, la menace qu’il pourrait représenter est gérée au seul échelon otanien.

7Une perception partagée de la menace par l’OTAN, l’UE et ses États membres paraît complexe en raison des spécificités et priorités stratégiques de chaque État : la Grande-Bretagne et la France sont des puissances nucléaires et expéditionnaires, et tendent plutôt à se focaliser sur la menace posée par les ADM aux troupes projetées sur des théâtres extérieurs ; l’Allemagne doit prendre en considération une opinion publique très hostile au nucléaire, civil comme militaire ; les ex-pays de l’Est craignent encore une résurgence de la Russie et se tournent vers les États-Unis afin de satisfaire leur besoin de sécurité, etc. De manière générale, l’inégale exposition des territoires nationaux des États européens aux menaces balistiques et terroristes pose le problème de la solidarité des différents États membres des deux organisations internationale et régionale, OTAN et UE.

Des ambitions et résultats limités

8La difficulté d’aboutir à un consensus sur la menace nucléaire a connu une illustration flagrante lors de la guerre en Irak au printemps 2003. Les dissensions manifestes entre États européens se sont muées en volonté d’établir un cadre permettant d’agir collectivement de manière cohérente, en décourageant les initiatives unilatérales de la part des États membres (Ahlström 2005). Cette ambition aboutit à la définition d’une Stratégie de l’Union européenne contre la prolifération des armes de destruction massive, adoptée par le Conseil de l’Union le 9 décembre 2003 (Conseil de l’Union européenne 2003). Cette stratégie met l’accent sur les mesures multilatérales de lutte contre la prolifération : adhésion aux accords de maîtrise des armements et ratification de ceux-ci par les États membres et les partenaires ; intégration des considérations de non-prolifération dans la politique globale de l’UE ; contrôles à l’exportation coordonnés, etc. L’un des moyens d’action de l’Union est l’inclusion d’une « clause ADM » dans les accords de coopération conclus avec des pays et organisations tiers : la mise en œuvre de ces accords serait conditionnée par le respect des engagements des États et organisations partenaires en matière de non-prolifération (Grip 2009).

9Le test le plus sérieux de l’implication européenne dans ce domaine est le cas iranien. Depuis 2003, suite aux révélations sur les activités nucléaires iraniennes, les ministres des Affaires étrangères allemandes, britannique et français d’abord, associés ensuite au Haut Représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, ont mené à bien des négociations régulières avec Téhéran afin d’obtenir la signature et la ratification du protocole additionnel de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et l’interruption de l’enrichissement d’uranium par Téhéran. Efficace dans les premières années, en permettant d’obtenir des concessions iraniennes (et de faire évoluer la position américaine) ainsi qu’un soutien sino-russe en vue de voter la résolution 1696 du Conseil de sécurité des Nations unies, l’implication européenne semble s’essouffler face aux multiples revirements iraniens.

10L’UE conserve néanmoins certains atouts afin de lutter, à sa manière, contre la prolifération des ADM – en particulier ses ressources financières et son attractivité comme partenaire commercial (Dokos 2007, p. 127). À défaut d’être extrêmement efficaces, les efforts consentis dans le domaine de la non-prolifération nucléaire sont réels et appelés à perdurer.

Prolifération, dissuasion et désarmement nucléaires à l’horizon 2020

11Une fois prises les précautions d’usage concernant l’incertitude constante des relations internationales, on soutiendra ici que la variable la plus importante à la formulation d’hypothèses sur l’avenir du nucléaire à l’horizon 2020 est l’utilité perçue de l’arme nucléaire par les entités politiques. Cette perception de l’utilité de l’arme nucléaire est le résultat de calculs politico-stratégiques pouvant simultanément jouer dans des sens opposés pour des acteurs différents, ce qui n’ira pas sans poser problème aux initiatives de réduction des arsenaux.

12Le premier élément de cette évaluation, et le plus probable, est le maintien de la supériorité conventionnelle des États-Unis à l’horizon 2020. Ni la République populaire de Chine (RPC) ni la Russie ne disposent d’un appareil militaire pouvant en une décennie être réformé et équipé de manière à pouvoir rivaliser avec les forces armées américaines (Gordon 2010, p. 13.). Entamer une analyse de la place du nucléaire militaire dans l’environnement stratégique à long terme par un examen des (dés)équilibres conventionnels n’est paradoxal qu’en apparence : c’est bien l’avantage conventionnel dont jouit l’appareil militaire américain qui lui permet d’envisager des réductions des arsenaux nucléaires sans que sa sécurité en souffre. Mais cette même supériorité militaire américaine explique parallèlement les réticences de la Chine et de la Russie à envisager des réductions de leurs arsenaux nucléaires (Hansell et Potter 2009 ; Gormley 2009). De même, cet avantage conventionnel contribue fortement à ce que certains États désirent se doter de l’arme atomique, qui semble être le meilleur moyen de dissuader une intervention extérieure, même américaine. Il est donc important de ne pas rester focalisé sur les ambitions américaines : ce déséquilibre conventionnel, appelé à perdurer au minimum une à deux décennies, rend l’arme nucléaire moins centrale pour les États-Unis, mais toujours – et d’autant plus – indispensable pour les autres.

13À partir de cette hypothèse centrale, il est possible de déduire plusieurs éléments de caractérisation du monde de 2020 au regard de l’arme nucléaire.

14– (1) En termes de désarmement, les réductions des arsenaux nucléaires peuvent être sensibles pour les deux principaux détenteurs de l’arme nucléaire, mais ne permettront certainement pas de passer sous la barre des 1 500 têtes nucléaires stratégiques. Le pragmatisme et la prudence qui semblent prévaloir à Washington, en particulier au sein du Pentagone, laissent sceptiques quant aux chances de procéder à des réductions beaucoup plus importantes que celles prévues dans le traité de Prague (1 550 têtes stratégiques comptabilisées, mais probablement près de 2 000 déployées). Si des réductions limitées sont requises de la part de Moscou pour de simples raisons financières, l’inquiétude russe face à des projets américains de défense antimissiles affichant un potentiel de plus en plus imposant et face à l’émergence de la puissance militaire chinoise laisse à penser que Moscou ne sera pas à l’origine d’initiatives de réduction plus significatives.

15Si les arsenaux stratégiques américano-russes ne passent pas sous ce seuil de 1 500 armes « stratégiques », et tant que les arsenaux nucléaires « non stratégiques » des deux États ne seront pas inclus dans le processus de désarmement, l’implication des autres possesseurs de l’arme nucléaire dans le processus de désarmement paraît peu probable : à l’image de la France, ceux-ci prétexteront la faible quantité d’armes en leur possession pour attendre de voir les niveaux quantitatifs des arsenaux s’harmoniser avant d’entamer des réductions, et seront d’autant plus réticents à consentir d’éventuels efforts de désarmement qu’ils se sentiront vulnérables face à des stratégies classiques – opérations militaires des États-Unis ou d’autre origine.

16– (2) En termes de prolifération nucléaire, la demande, même limitée, ne semble pas appelée à disparaître, pour des raisons sécuritaires (se protéger de la supériorité militaire américaine ou de celle d’un puissant voisin), mais aussi symboliques et économiques (tirer profit d’un chantage adossé à un programme nucléaire naissant, à l’instar de la Corée du Nord).

17À l’horizon 2020, il n’est pas exclu que l’Iran dispose d’un nombre réduit d’armes nucléaires : celui-ci semble pour l’heure peu disposé à coopérer, tout en maintenant l’ambiguïté quant à la vocation pacifique ou militaire de son programme nucléaire. Si de nouvelles sanctions peuvent voir le jour, leur capacité à contraindre Téhéran et à être effectivement mises en œuvre reste incertaine. Enfin, l’option militaire paraît de moins en moins convaincante (voir par exemple Cohen 2010).

18Par-delà le cas iranien, l’acquisition d’armes nucléaires par un autre proliférant semble, à l’horizon 2020, assez improbable – quand bien même l’accession de l’Iran à l’arme nucléaire susciterait la concrétisation des ambitions de certains voisins régionaux comme la Turquie, l’Égypte ou l’Arabie Saoudite1. De même, la découverte de nouveaux programmes nucléaires à vocation militaire ne saurait être exclue (nouvelle tentative syrienne, Birmanie, etc.), même si – pour les programmes naissants détectés de manière suffisamment précoce – la gamme d’actions envisageables pour empêcher ces efforts d’aboutir serait plus large. Selon la façon dont se poursuit la crise nucléaire iranienne, un affaiblissement du régime de non-prolifération pourrait survenir – notamment si l’Iran reproduit l’attitude nord-coréenne, et sort du TNP une fois qu’il estime que son arme est prête. Si un effondrement total du régime et des cas de prolifération en cascade semblent très improbables d’ici 2020, un tel affaiblissement du régime aurait malgré tout un impact fortement négatif sur la sécurité de l’Europe.

Perspectives p our l’Europe

19Ce scénario d’une évolution limitée de l’ordre nucléaire aurait pour l’Europe des conséquences ayant trait au désarmement et à la prolifération. Dans les deux cas, un constat semble s’imposer : l’UE en tant que telle peinerait à peser sur les évolutions qui affecteront sa sécurité.

20Pour l’heure, aucune disparition des deux arsenaux nucléaires nationaux d’Europe ne paraît envisageable à l’horizon de l’année 2020. Des réductions supplémentaires par la France et le Royaume-Uni semblent peu probables, mais éventuellement possibles en marge à la seule – et improbable – condition d’assister à des avancées décisives américano-russes et à une participation chinoise. Les lourdes difficultés financières auxquelles est actuellement confronté le Royaume-Uni peuvent, au plus, compromettre le renouvellement des composantes de la dissuasion britannique (armes nucléaires, achat des missiles balistiques, sous-marins). Néanmoins, ce scénario très défavorable n’aurait de portée qu’au-delà de l’horizon considéré dans cet article, la durée de vie des systèmes actuels se prolongeant précisément jusqu’aux années 2020 (Freedman 2009). Dans l’hypothèse d’une décision britannique d’abandon de la dissuasion nucléaire, la France deviendrait à l’horizon 2030 l’unique puissance nucléaire d’Europe. L’ampleur des pressions qu’elle subirait en vue de désarmer dépendrait alors notamment de l’état des relations transatlantiques, du projet européen dans ses aspects sécuritaires et des menaces perçues à l’égard du Vieux Continent.

21L’une des traductions concrètes que la poursuite des initiatives de désarmement pourrait avoir à l’échelle européenne concerne les armes nucléaires américaines déployées sur le sol européen dans le cadre de l’OTAN. Si l’utilité militaire des armes est généralement considérée comme étant discutable, leur rôle politique sera au cœur de la révision du concept stratégique de l’Alliance, qui aboutira à la fin de l’année 2010. Les divergences entre États européens traduisent des cultures stratégiques et des perceptions de la menace qui ne sont pas nécessairement compatibles entre pays de l’Est et de l’Ouest de l’Europe. Du fait des coûts qu’entraînerait une modernisation des avions à capacité duale équipant les armées européennes concernées, la tentation sera forte de substituer une dissuasion élargie fondée sur la présence d’armes nucléaires tactiques à une dissuasion élargie adossée aux seuls systèmes de défense antimissiles (Thränert 2009).

22L’exposition de l’UE à la prolifération nucléaire va vraisemblablement être appelée à s’intensifier, du fait de l’acquisition de l’arme nucléaire par l’Iran, de l’extension de la portée de ses vecteurs, et de l’apparition éventuelle de programmes nucléaires à vocation militaire dans l’environnement plus direct du continent (Turquie, Égypte, voire Algérie – Tertrais 2009, p. 150-160). L’affaiblissement du régime international de non-prolifération serait un coup dur pour l’UE, dont la stratégie de lutte contre la prolifération mise sur une incitation au respect de ces normes. En dehors de ces moyens normatifs, avec des capacités militaires nationales limitées, l’UE ne disposera probablement pas des capacités militaires collectives lui permettant d’envisager une option militaire face à un proliférant.

23Au vu des tendances actuelles, la réponse la plus probable à cette exposition accrue ne serait probablement pas le fait de l’UE en tant que telle. Elle comporterait deux volets, l’un axé sur la capacité de dissuasion offerte par les armes nucléaires françaises et britanniques, ainsi que par la dissuasion élargie américaine ; l’autre volet serait le déploiement de systèmes de défense antimissiles, capacités possédées au niveau national par les États membres de l’OTAN, européens ou américain. Si l’approche par phase actuellement poursuivie par le Pentagone est maintenue, l’Europe devrait à l’horizon 2020 – si la menace se confirmait – bénéficier d’une protection multi-couches, capable de parer une frappe limitée de missiles de courte et moyenne portées tirés depuis le Moyen-Orient (Department of Defense 2010b, p. 24).

24Le défi principal de l’UE est de trouver un rôle crédible et constructif, combinant si possible les moyens d’influence et de contrainte. Si elle envisage de tenir un rôle global dans le domaine de la non-prolifération, sa dépendance à l’égard des normes devrait l’inciter – et inciter ses États membres – à être irréprochable sur ce plan et à les appliquer de manière systématique2.

25Trois options semblent offrir à l’Union la possibilité d’améliorer sa capacité de contrainte vis-à-vis des États proliférants. D’abord, une amélioration de ses moyens de coercition militaire (renseignement et frappes en profondeur, notamment) lui permettrait de disposer d’une large gamme d’options disponibles et d’une crédibilité couvrant une plus grande partie du spectre des menaces liées à la prolifération nucléaire. À défaut, la mise au point de stratégies fondées sur une meilleure coordination entre les mesures incitatives (plutôt européennes) et coercitives (américaines) paraît judicieuse. Enfin, l’UE devrait être capable de fournir une diplomatie plus réactive, plus à même d’exploiter les concessions obtenues et de sanctionner les manquements des proliférants potentiels. Dans le domaine de la prolifération nucléaire, le temps joue toujours en faveur des proliférants, aussi la pression exercée afin de faire respecter les règlements du régime de non-prolifération doit-elle être constante, forte et rapidement modulable.