Les Nations unies en 2010 : entre ambition et réalité

1Le rôle de l’Organisation des Nations unies (ONU) sur la scène politique internationale est ambivalent. À l’évidence, les Nations unies, dans leur configuration actuelle, exercent insuffisamment leur fonction de moteur et d’agent d’un ordre politique mondial en voie de globalisation. Les chantres de l’ONU eux-mêmes parlent d’une détérioration de l’autorité et des moyens d’agir de l’organisation (Ikenberry 2008). Ils constatent également que les Nations unies ont perdu leur statut de forum politique majeur (Kaul 2010). Cette analyse vient en contradiction avec la rhétorique pro-Nations unies de l’Union européenne (UE), qui se voit en force motrice du multilatéralisme onusien et en principal partenaire et soutien des Nations unies, comme l’illustrent sa Stratégie de sécurité ou d’innombrables autres documents. Pourtant, ce constat d’impuissance est contredit par les demandes d’intervention dans de nombreux domaines, et partout dans le monde, qui sont adressées à l’ONU par les acteurs internationaux. En outre, ces derniers ont utilisé le cadre onusien pour entreprendre, sur le plan juridique, des réformes significatives des principes fondamentaux régissant les relations internationales. Témoignent de ces phénomènes le nombre croissant des opérations de maintien de la paix de l’ONU, symptomatique du besoin pressant en matière de préservation de la paix exprimé à l’égard des Nations unies, ou encore le débat sur le devoir d’ingérence de la communauté internationale dans un État en proie à une menace interne (Varwick 2009).

2Au vu de ce paradoxe, la communauté internationale s’accorde largement à estimer qu’une réforme des Nations unies doit être entreprise, puisque les structures et les procédures qui les encadrent sont désormais inadaptées aux réalités politiques mondiales du XXI^e siècle. Dans le même temps, on attend toujours plus des Nations unies qu’elles viennent combler le vide politique laissé par la mondialisation. Cette contradiction entre leurs capacités d’action réelles et les exigences élevées dont elles font l’objet crée un climat de sollicitation excessive et suscite des critiques, parfois injustes, sur leur travail réel.

3Il est toutefois nécessaire, en faisant abstraction des enjeux imposés par l’actualité immédiate, de réfléchir en profondeur à quelques questions déterminantes relatives à l’ordre international et au rôle de l’ONU. En plus des dossiers qui la concernent, et dont la résolution est régulièrement différée (notamment des enjeux substantiels comme le changement climatique ou encore des questions institutionnelles comme le rôle et la composition du Conseil de sécurité), une interrogation cruciale pour l’ordre international mérite une attention croissante : les Nations unies sont-elles capables de se réformer et, in fine, ont-elles encore une raison d’être ? En effet, elles se sont vu assigner un rôle clé dans le traitement de la quasi-totalité des problématiques mondiales, comme le maintien de la paix, l’amélioration du respect des droits de l’homme, le pilotage de la politique environnementale au niveau mondial ou encore la lutte contre le terrorisme international, dont les causes sont multidimensionnelles. De manière concomitante, une implication des États membres les plus puissants est nécessaire pour mener à bien la refondation intellectuelle et la réforme des Nations unies. Cet état des lieux paradoxal du rôle de l’ONU sur la scène politique internationale devrait rester valable en 2020.

4Pour appréhender les moyens dont disposent effectivement les Nations unies pour remplir leurs missions, il est nécessaire de se pencher sur les fondements du fonctionnement et des structures du système international – cette dimension étant souvent occultée au profit d’une attention portée exclusivement à l’ONU elle-même. On peut, pour comprendre le rôle de l’Organisation, recourir à une méthode d’analyse distinguant trois niveaux fonctionnels (Varwick 2006). D’un premier point de vue, les organisations internationales sont essentiellement assimilables à des instruments de la diplomatie des États. En d’autres termes, les États utilisent les organisations internationales pour faire valoir leurs intérêts propres dans un environnement de type anarchique. En effet, les accords sont quasi ineffectifs puisqu’un partenaire, selon son intérêt, peut à tout moment s’en retirer et chercher à exploiter, à son profit, le comportement coopératif de l’autre partie. Une seconde approche consiste à définir d’abord les organisations internationales comme des arènes de la politique internationale. En tant qu’institutions diplomatiques permanentes, elles sont le lieu où traiter de questions politiques diverses, selon différents niveaux de coopération. À la différence de l’approche instrumentaliste, cette conception voit dans les organisations des cadres, davantage que des moyens, pour atteindre des objectifs précis. Enfin, on peut considérer les organisations internationales comme des acteurs autonomes sur la scène politique internationale. Elles-mêmes parties prenantes dans le jeu international, elles sont en mesure d’en atténuer la dimension anarchique qui le caractérise fondamentalement.

5Au vu de ces considérations, il importe, pour apprécier le rôle des Nations unies, de garder en tête le concept fondamental selon lequel les organisations internationales sont intergouvernementales. Non seulement leurs États membres restent maîtres des traités, mais de surcroît, ils exigent, pour chaque prise de décision, d’être interrogés et conservent le dernier mot. En outre, il faut distinguer chaque domaine de l’action politique, l’ONU étant moins un acteur uniforme qu’un réseau ramifié et complexe d’organes principaux, subsidiaires et spécialisés, dotés de domaines de compétence et de structures organisationnelles très variés. À cet égard, il convient de distinguer l’Organisation des Nations unies et le système des Nations unies, dont les fonctions varient sur la scène internationale : selon le domaine politique abordé, ils feront, principalement et alternativement, figure d’instrument, d’arène ou d’acteur autonome.

Perspectives à l’horizon 2020 : plus ça change…

6L’hiatus est frappant entre le besoin d’une ONU forte et capable d’agir et les moyens effectifs dont dispose l’organisation. La question de savoir si et comment les Nations unies sont réformables s’adresse en premier lieu, tant en 2010 qu’à l’horizon 2020, aux États, seuls habilités à décider de changements. Il importe ici de distinguer les réformes de l’ordre juridique interne à l’Organisation, qui ne requièrent pas d’amendement à la Charte des Nations unies, des révisions de type constitutionnel impliquant une modification de la Charte. Les obstacles à une telle modification sont considérables : toute révision doit être approuvée par la majorité des deux tiers à l’Assemblée générale et ratifiée par la majorité correspondante des États membres, et peut être bloquée par le veto d’un des membres permanents du Conseil de sécurité. La résolution de problèmes se posant depuis des années est ainsi ajournée et repoussée aux calendes grecques. De manière récurrente, une partie des propositions de réforme est inscrite à l’ordre du jour des divers groupes de travail de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, sans qu’aucune possibilité de consensus n’émerge.

7À cet égard, la question de la réforme du Conseil de sécurité est une problématique persistante. La recherche d’un consensus de base doit, outre les fortes contraintes juridiques dictées par la Charte, prendre en compte une triple exigence : l’amélioration de la représentativité (augmentation du nombre des États siégeant au Conseil afin d’établir une représentation plus équilibrée de l’ensemble des régions du monde), de la légitimité (mise en place d’un processus décisionnel le plus « démocratique » possible), et enfin de l’effectivité (amélioration des mécanismes de prise de décision et des possibilités d’exécution des décisions).

8Dès lors, quel rôle les Nations unies pourraient-elles jouer en 2020 ? Trois types de scénario relatifs à leur évolution au sein des différents champs politiques et à leur rôle sur la scène politique internationale sont envisageables.

• (1) Le premier scénario est celui d’une mise en danger substantielle de l’Organisation aboutissant à son déclin, à moyen ou long terme. Au départ de ce scénario, on imagine que les États majeurs ne prennent plus d’engagements dans le cadre des Nations unies et privilégient d’autres modes de résolution des problèmes, recourant notamment à des solutions ad hoc, à des coalitions of the willing à géométrie variable, à d’autres organisations ou cadres internationaux. D’autres États suivraient ce modèle, faisant glisser les Nations unies vers la désintégration, sans que soit nécessairement prise la décision formelle de leur dissolution. Le résultat possible d’un tel scénario serait une série d’échecs spectaculaires en matière de maintien de la paix ou encore, de la part des États puissants, l’absence systématique de recours au Conseil de sécurité. Ces échecs auraient des effets sur la capacité des Nations unies à assumer leurs compétences normatives dans d’autres domaines. En matière de protection des droits de l’homme, les divers pactes et traités continueraient d’exister, mais il n’y aurait plus de forum global de discussion. En ce qui concerne l’économie, le développement et l’environnement, de nouvelles assemblées et organisations spécifiques verraient le jour en dehors de l’ONU. De plus, les organisations, organes et programmes spécialisés (par exemple, le Fonds des Nations unies pour l’enfance [United Nations Children’s Fund, UNICEF]) resteraient probablement en place mais seraient totalement détachés du système des Nations unies. Celles-ci ne joueraient plus aucun rôle sur la scène internationale. La conséquence vraisemblable d’une telle évolution serait une augmentation de la fréquence des guerres et l’aggravation des problèmes de sécurité dans le champ de la politique internationale. De même, les questions liées à la protection des droits de l’homme, à l’économie et à l’environnement ne seraient pas mieux traitées en l’absence des Nations unies. Ce scénario, s’il est peu probable, ne doit pas être totalement exclu.

• (2) Le deuxième scénario consiste à envisager que les Nations unies s’érigent, à long terme, en une sorte de gouvernement mondial. En tant qu’acteur central d’une république mondiale régie par les principes de fédéralisme et de subsidiarité, les Nations unies disposeraient de prérogatives de coordination et de sanction, qu’elles exerceraient par des mesures civiles, policières ou militaires spécifiques. L’ONU deviendrait alors le point central de coordination de la gouvernance globale et verrait ses compétences s’étendre progressivement au détriment des États membres. Dans cette hypothèse, il est théoriquement imaginable que soit attribué à l’organisation le droit de lever des impôts, la responsabilité de développer et mettre en œuvre un régime de droit et de paix au niveau mondial, ainsi que d’établir un « droit interne mondial » (Dicke et al. 2005). Dans le domaine de la protection des droits de l’homme, les nombreux traités et conventions, en plus de faire l’objet d’une codification, seraient accompagnés d’un mécanisme effectif de mise en œuvre. En matière de maintien de la paix, cela impliquerait l’exercice d’un monopole de la violence et la mise sur pied d’un système de sécurité collectif fonctionnel. Dans les domaines de l’économie, du développement et de l’environnement, les Nations unies deviendraient le centre institutionnel d’une structure politique globale. Toutefois, une telle évolution poserait vraisemblablement le problème de la concentration du pouvoir, à l’évidence difficilement compatible avec le principe de contrôle démocratique. La probabilité que ce scénario se réalise est particulièrement faible.

• (3) Le troisième scénario postule que les Nations unies restent schématiquement ce qu’elles sont jusqu’à ce jour : une organisation imparfaite, qui doit être réformée, mais jouant néanmoins un rôle éminent dans de nombreux domaines. Dans ce scénario, la question déterminante est de savoir si les Nations unies vont s’ériger principalement en instrument au service de la diplomatie des États membres, doté d’une faible capacité d’action propre, en arène dédiée au traitement de divers problèmes politiques selon des niveaux différenciés de coopération ou bien en acteur autonome. À l’occasion de la crise économique et financière mondiale, l’Allemagne et la France ont, sans grand succès, prôné le renforcement de l’ONU, soutenu l’idée pragmatique d’une valorisation des différentes enceintes multilatérales dotées d’un format de « club », comme le G20, et souligné avec insistance l’importante fonction d’intégration jouée par les Nations unies. En matière de préservation de la paix, celles-ci sont négligées dans plusieurs cas, tandis que leur intervention est sollicitée dans d’autres. Si les États leur laissent la possibilité de démontrer leur capacité à agir, elles seront alors en mesure de jouer un rôle significatif. Dans le cas contraire, elles se retrouveront complètement marginalisées. Dans la pratique politique, il ne saurait être question de confier à l’ONU le monopole de la violence. Tout au plus pourrait-on imaginer de renforcer son attribution d’un « monopole de la légitimation de la violence », idée modérée et, pourtant, souvent battue en brèche1. Dans le domaine de la protection des droits de l’homme, il faut admettre l’existence d’un fossé entre, d’un côté, la codification et l’application effective des normes, et, de l’autre, la tendance des États membres à n’accepter qu’au cas par cas de respecter les règles ne leur convenant pas. En matière d’économie, de développement et d’environnement, les Nations unies ne représenteraient, dans le cadre de ce scénario, qu’un acteur parmi de nombreux autres et ne seraient que partiellement en mesure d’atteindre les missions qu’on souhaite leur voir assumer2. Les États membres n’en deviendraient que plus réticents à injecter des moyens financiers dans le système et privilégieraient d’autant plus le recours à la coopération bilatérale ou à un multilatéralisme à la carte.

9Au vu de la situation actuelle, l’évolution que vont effectivement suivre les Nations unies est plus que jamais en suspens. D’un côté, on peut estimer qu’au cours des années passées, la communauté internationale a élevé les dispositions de la Charte au rang de référence. Bien que les règles prévues ne soient pas toujours respectées, l’exigence de justification en cas d’infraction s’est considérablement renforcée. Les grandes puissances elles-mêmes ne peuvent que difficilement se soustraire à la pression exercée par la communauté internationale. D’un autre côté, il faut abandonner toute ambition irréaliste pour l’ONU. Le manque d’adéquation entre les objectifs et principes inscrits dans la Charte et la réalité politique est patent. Certains principes essentiels de la Charte reposent sur des règles qui, sur la scène politique internationale, sont en permanence contrebalancées, modifiées, voire systématiquement enfreintes. Le principe d’égale souveraineté des États est contrarié par la limitation posée à leur pouvoir par l’interdiction, en toutes circonstances, de recourir à la force au niveau international. Malgré cette interdiction de principe, les États s’arrogent, de manière unilatérale et récurrente, le droit d’user de la force. De surcroît, la mondialisation de questions fondamentales provoque, sur la souveraineté des États, un effet d’érosion, contraire pourtant à l’esprit de la Charte et au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des États3. Qu’un tel scénario ne se réalise pas relèverait du miracle.

Les effets sur l’Union européenne : le multilatéralisme onusien sous pression

10Des trois scénarios exposés, le troisième est le plus réaliste – dans un cas de figure plus défavorable, le premier n’est pas dénué de probabilité. La future configuration du monde et les formations de conflit déterminées par l’environnement politique de demain seront décisives pour l’avenir du rôle des Nations unies. Il faudrait faire nôtre l’idée d’une « simultanéité dans le décalage », c’est-à-dire admettre que différentes tendances, processus et conflits en formation puissent se déployer de manière concomitante. Parallèlement à un « monde post-moderne », qui se caractérise par des frontières ouvertes, des échanges intenses et un climat pacifique bien établi, il existe un deuxième niveau d’interaction, fondé principalement sur les notions de force militaire et de zones d’influence géopolitique au sein duquel prédominent la politique de puissance et les intérêts nationaux de court terme. Le troisième niveau se distingue par l’existence d’espaces dans lesquels ne s’exerce plus aucune autorité et par la disparition de la gouvernance politique. Ces niveaux peuvent correspondre à des zones géographiques – par exemple, le troisième niveau concerne essentiellement certaines parties de l’Afrique. Toutefois, de manière générale, ces niveaux se superposent et les problèmes résultant de cet enchevêtrement ne se laissent pas confiner dans une zone précise. Autrement dit, les xix^e, xx^e et xxi^e siècles se déroulent simultanément.

11La mondialisation en cours est une dynamique puissante, largement irréversible et de dimension à la fois politique, sociale et technologique. Les espaces dans lesquels l’action est pertinente ne correspondent quasiment plus à des territoires mais se définissent d’abord comme des champs fonctionnels. En outre, de nouveaux acteurs prennent place sur la scène politique mondiale, à savoir les multinationales, la société civile, organisée comme un réseau mondial se déployant en dehors des États, et les organisations internationales. Néanmoins, le processus de mondialisation n’a pas conduit à la « fin de la géographie ». Nombre de nouveaux espaces apparaissent qui, sans réduire les frontières actuelles à l’insignifiance, les élargissent et s’y superposent.

12Au bilan, la coopération multilatérale dans le cadre des Nations unies est souvent laborieuse, inefficace et exige beaucoup de temps. Certes, seule une approche multilatérale peut être couronnée de succès pour régler certains ensembles de problèmes (notamment la plupart des questions relevant de la politique environnementale internationale) ; mais cette approche multilatérale ne sera pas toujours efficace pour d’autres ensembles de problèmes. À cet égard, il convient de dépasser le stade des « vœux pieux » et d’adopter une posture plus lucide, c’est-à-dire éviter de former des exigences excessives à l’endroit des Nations unies et ne pas les solliciter pour des prestations qu’elles ne sont pas en mesure d’assurer. Le multilatéralisme n’est pas une fin en soi ; il ne prend du sens que s’il permet de contribuer à la résolution de problèmes. Ceci est particulièrement vrai en matière de sécurité internationale, pour laquelle une action rapide et efficace s’avère parfois indispensable. Dans d’autres domaines également, il est opportun de réfléchir à un downsizing des Nations unies et de mieux cerner les circonstances dans lesquelles une organisation globale est plus avantageuse que des enceintes bi- ou multilatérales. De grands progrès seraient accomplis si les États membres s’engageaient plus activement dans des questions politiques qui requièrent des actions communes. Il reste particulièrement vrai que l’ONU devrait être un forum au sein duquel s’expriment différents points de vue. Ceci implique de prendre en considération les intérêts des groupes d’États ne possédant pas la même capacité à se faire entendre que les pays industrialisés.

13En 2020, les Nations unies seront toujours en place et, selon toute vraisemblance, continueront à jouer un rôle politique au niveau international. Néanmoins, les aléas des efforts de réforme fournis jusqu’ici démontrent l’opportunité de renoncer à des changements de grande portée et rappellent la nécessité du pragmatisme, en visant des améliorations dans des domaines où le consensus est de rigueur. Bien entendu, la présence de 192 États membres et la prédominance, parmi eux, d’intérêts et de préférences extrêmement hétérogènes réduisent fortement l’espace dans lequel peut s’exprimer le consensus.

14Les États membres de l’UE ne parviennent pas à s’entendre sur la question de la réattribution d’un siège permanent au Conseil de Sécurité, alors même qu’ils montrent, sur de nombreux autres dossiers, une remarquable capacité à chercher un accord. Ceci brouille d’autant plus la perspective d’aboutir à des réformes. Pour ce qui est du rôle de l’UE au sein des Nations unies, il convient en outre d’admettre que l’idée d’un siège commun à l’Union est concrètement irréalisable. Il n’est notamment pas concevable que les membres permanents, à savoir le Royaume-Uni et la France, acceptent de renoncer à leur siège, et à leur droit de veto, au profit d’un siège européen. Sans en être la seule raison, cette attitude européenne contribuera certainement, à l’horizon 2020, à perpétuer la fragilisation du multilatéralisme de type onusien, dans sa configuration institutionnalisée et formalisée, et à adjoindre à celui-ci diverses formes de multilatéralisme sélectif. Le poids de l’UE dans ce processus dépend quasi exclusivement du développement par l’Union de son rôle sur la scène internationale. Sa capacité à insuffler des réformes à l’intérieur même du système des Nations unies n’est pas déterminée par les autres, mais dépend seulement d’elle-même. À l’inverse, l’aptitude du système des Nations unies à créer par lui-même a naturellement des limites.