L’Europe à l’aube d’une nouvelle décennie

1Au cours de la première décennie du XXI^e siècle, l’Union européenne (UE) a dû relever des défis plus grands et surmonter des crises plus graves que ne l’avait laissé entrevoir le début du siècle. Les débats autour de la finalité de l’Union et les projets parfois visionnaires de l’année 2000 (Hurrelmann 2008, p. 3) semblent maintenant lointains. L’UE paraît aujourd’hui dominée avant tout par l’agenda politique et économique, comme l’illustre la crise financière, économique puis monétaire qui la touche depuis 2008. Cette crise n’a toutefois pas supplanté les problèmes anciens ni les crises internes de l’Union ; tout au plus s’y est-elle superposée. En effet, avant même que la crise économique n’éclate, on pouvait déjà parler d’une « double crise » persistante au sein de l’UE, largement liée à la tension entre deux notions inlassablement débattues, l’« approfondissement » et l’« élargissement ».

2La politique d’élargissement de l’Union européenne peut être considérée comme l’une des politiques les plus efficaces de stabilisation et de transformation simultanée des États. Pour autant, sa crise s’exprime par une réticence persistante de l’opinion publique à l’égard de nouveaux élargissements, réticence de plus en plus prise en considération dans l’élaboration des politiques européennes (Devrim et Schulz 2009, Marchetti 2008). L’adaptation des fondements conventionnels de l’UE – entreprise plus particulièrement dans la perspective de l’intégration des États d’Europe centrale et orientale – s’est elle aussi transformée en crise. Bien que l’UE se soit élargie en 2004 puis en 2007, pour compter aujourd’hui 27 membres, le débat autour de la réforme du droit européen primaire s’est poursuivi au-delà de la réalisation de ces élargissements successifs. La tentative de doter l’Union d’une Constitution a échoué et même le traité de Lisbonne, pourtant peu ambitieux, a été abondamment contesté jusqu’à la fin de sa procédure de ratification.

3Ces deux processus de crise, étroitement liés à des projets politiques, sont sous-tendus par le recul manifeste de ce qui avait été initialement appelé le « consensus permissif » (Lindberg et Scheingold 1970) vis-à-vis de l’intégration européenne. Il n’est désormais plus possible de postuler à priori que l’unification européenne dans ses différentes facettes fait l’objet d’une approbation silencieuse (Hooghe et Marks 1995) ; au contraire, l’unification européenne est de plus en plus soumise à la critique (Hooghe et Marks 2006 ; Laumen et Maurer 2006).

4Au regard des dix premières années du XXI^e siècle, les problèmes politiques antérieurs ont certes persisté et se sont superposés, mais ont aussi été, au moins en partie, dépassés. On ne saurait donc parler d’une « décennie perdue » dans le processus d’intégration. Le traité de Lisbonne a effectivement mis un terme provisoire à la réforme des institutions de l’UE – ou, plus exactement, de son droit primaire ; il s’agit désormais de conforter les équilibres nés du nouveau cadre juridique et d’assurer la pérennisation des nouveaux mécanismes dans la praxis politique. Alors que le débat sur la réforme institutionnelle a trouvé une issue, la question d’un nouvel élargissement semble ne pas encore avoir fait l’objet d’une décision politique, voire est délibérément laissée « ouverte », comme l’UE le souligne depuis 2005 dans tous les documents relatifs au cadre des négociations d’adhésion1. Un retournement de tendance au sujet de l’approbation vis-à-vis de l’unification européenne et de ses politiques n’est donc pas prévisible. Il convient d’ailleurs de noter que le niveau d’approbation reste nettement supérieur au niveau de rejet, bien que ce dernier soit significatif (Commission européenne 2010, p. 11-14).

5Comme en 2000 se pose, au début de la deuxième décennie du XXI^e siècle, la question de la « raison d’être » de l’UE, mais cette fois dans une perspective différente. Il s’agit moins de concevoir quelle est la « finalité » du projet européen que de déterminer si ce projet s’adapte de manière adéquate aux défis actuels et si son évolution future lui permettra de répondre à ceux de l’avenir. Ceci se reflète dans le recul des ambitions observé entre-temps, certains projets audacieux, d’une grande portée, ayant été abandonnés : la réforme du droit européen primaire n’a pas débouché sur une Constitution européenne, mais sur le traité modificatif de Lisbonne ; de même, la stratégie de Lisbonne devait faire de l’UE en dix ans « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » (Conseil européen 2000) mais a été depuis largement revue à la baisse (Commission européenne 2010).

Identification des facteurs d’évolution à l’horizon 2020

Points de départ

6Compte tenu des développements et des défis de l’unification européenne présentés ci-dessus, la tâche de la recherche scientifique ne saurait se limiter à la description, l’analyse et l’interprétation de ces phénomènes et de leurs causes : si elle se veut responsable, la recherche sur l’Europe doit aussi dessiner des issues et des stratégies. À cette fin, outre la connaissance de la situation actuelle, il faut aussi – autant que possible – définir dès aujourd’hui ce qui s’esquisse comme pertinent pour demain.

7Cet ouvrage se veut le fruit d’un exercice de réflexion s’inspirant à la fois des travaux de l’école française de prospective (Berger 1957, 1958, Jouvenel 1999) et des études prospectives focalisées sur le développement de l’UE en particulier2. Notre exercice s’attache à préparer l’avenir de l’Union européenne, qui ne se limite pas à un objet purement théorique, à son statut juridique ou à son fonctionnement institutionnel : l’avenir de l’UE implique pleinement et totalement ses populations, son territoire, et ne peut être isolé de l’environnement plus général – régional et mondial – dans lequel elle s’inscrit. S’il est important de ne pas « borner » prématurément la réflexion en la limitant strictement aux 27 États membres, il est utile de « fixer l'échelle de départ, de cerner le territoire et ses frontières, de nommer l'espace afin de pouvoir dire ce qui est ‘‘dedans’’ et par opposition ce qui est ‘‘dehors’’»  (Courson 1999). La démarche prospective doit cependant procéder à des allers-retours entre des points de vue détaillés et des points de vue plus larges. Le plan proposé pour les trois premières parties de cet ouvrage répond à cette nécessité de prendre en compte un territoire, l’Union européenne, tout d’abord selon un effet « grand angle », en s’attachant aux enjeux mondiaux auxquels l’UE sera confrontée et sur lesquels elle aura un rôle à jouer (« Défis globaux et gouvernance mondiale ») ; puis par un effet de zoom dans sa relation avec les principaux autres acteurs mondiaux et les zones géographiques à sa périphérie (« Environnement géopolitique de l’Union européenne ») ; et enfin dans ses dynamiques internes (« Défis internes de l’Union européenne »)3. Cet ordre doit permettre de s’extraire quelque peu d’une réflexion à priori européocentrée, particulièrement prégnante du fait de la place qu’ont occupée les débats de la dernière décennie sur l’évolution des institutions européennes et sur la finalité du projet européen.

8La première partie du programme de recherche menée par le ZEI et le Cerfa/Ifri a permis de poser une analyse précise sur la construction du système et l’identification des variables clés propres à l’Union européenne, selon deux axes de recherche :

• une analyse du fondement juridique et institutionnel de l’UE qui est au fondement de toute politique européenne actuelle et future (Demesmay et Marchetti 2010, Demesmay et Marchetti 2009) ;

• une analyse des représentations et conceptions que se font les décideurs allemands et français de l’Union à partir d’une série d’entretiens de responsables politiques allemands et français, cadre de pensée de toute action franco-allemande en la matière (Demesmay et Marchetti 2010 ; voir aussi Demesmay et Glaab 2009)4.

Le choix de l’horizon temporel

9La dimension du temps long est essentielle à toute démarche prospective, en prenant en compte à la fois les variables jouant sur le temps long (par exemple, les changements démographiques) et celles jouant sur une échelle de temps plus courte, voire très rapide (comme les innovations technologiques). L’horizon retenu ici est celui qui a été identifié comme l’« horizon des ruptures » (Jouvenel 1999, p. 56) en fonction :

• « de l’inertie du système et de la nécessité de pouvoir gommer les effets de période » (ibid.) : au début de la prochaine décennie, les effets de la crise financière auront été en grande partie mesurés, et on peut espérer que le système institutionnel de l’UE se sera stabilisé ;

• « de l’échéancier des décisions à prendre, du pouvoir de décision et de moyens d’action » (ibid.) : l’horizon 2020 doit permettre de traduire dans la réalité les politiques qui pourront être décidées et appliquées durant la décennie 2010. C’est d’ailleurs cet horizon temporel qui a été retenu pour d’autres études prospectives initiées par les institutions européennes (Commission européenne 2010 ; Monti 2010)5.

10Cette limite temporelle n’est pas un horizon irréductible et absolu ; elle peut être diversement appréciée en fonction des champs d’études envisagés. Une différence de tempo est d’ailleurs perceptible dans les différents articles de l’ouvrage : ainsi, Gérard-François Dumont peut sans difficulté majeure affirmer que la description de la situation démographique de l’UE en 2020 est déjà connue, compte tenu des données démographiques de 2010 ; inversement, Susanne Nies souligne que les institutions européennes sont actuellement dans une situation de perpétuel flux, ce qui rend très difficile – mais non moins nécessaire – de décrire selon quel profil les institutions se stabiliseront ou non, en fonction des luttes d’influence et des rapports de force qui s’établiront et évolueront durant les prochains mois et années.

Une démarche pluridisciplinaire

11Pour appréhender d’une manière large l’ensemble des problèmes auxquels l’Union européenne pouvait être confrontée à moyen terme, il est apparu essentiel de faire appel à une équipe pluridisciplinaire de chercheurs (politologues, économistes, démographes, ingénieurs) afin que la confrontation de leurs vues soit la plus fructueuse possible. En effet, « la prospective se propose d’appréhender les réalités au travers de l’ensemble de leurs aspects, de toutes leurs variables, quelle que soit leur nature » (Jouvenel 1999). Les chercheurs convoqués ici ont bien voulu se livrer à cet exercice, intellectuellement stimulant à bien des égards :

• maîtrisant les données et les forces en œuvre dans leur champ d’étude, ils étaient les mieux à même de prendre le recul nécessaire et de déployer une réflexion prospective solidement étayée par leurs propres recherches ;

• cette démarche est utile premièrement pour la recherche, en poussant à examiner des possibles et à sortir d’un simple descriptif, pour proposer – et c’est sa seconde utilité – une analyse des futurs possibles et des mesures politiques susceptibles de les faire advenir ou de les éviter ; l’exercice a donc vocation à lier la recherche et l’expertise scientifiques à une démarche de recommandation politique.

12L’une des difficultés de l’exercice a été de borner les champs développés dans chaque contribution, ceux-ci n’étant bien entendu pas strictement imperméables dans la réalité. Ainsi, les flux migratoires ont une influence sur la situation démographique des pays européens, sur le marché du travail et sur la cohésion interne des sociétés européennes, en fonction de la capacité de celles-ci à les intégrer ou non ; les évolutions démographiques ont un impact certain sur les régimes sociaux, ou encore sur les capacités d’innovation d’une société européenne vieillissante. Pour assurer la cohérence de l’ouvrage, il a fallu aussi cerner – sans doute parfois de manière quelque peu tranchée – les champs internes et externes de l’Union européenne : l’analyse de Françoise Nicolas s’attache ainsi à la gouvernance économique mondiale et à la place que peut et doit y jouer l’Union, tandis que Daniela Schwarzer s’est concentrée sur les enjeux internes de gouvernance de la zone euro et de l’UE à 27 États membres.

13Les différentes contributions peuvent ainsi trouver des échos entre elles, voire présenter des analyses contradictoires selon le point de vue adopté et le champ d’analyse abordé par les auteurs. Des sensibilités différentes émergent en fonction des spécialisations et des approches scientifiques des contributeurs. Cette diversité de points de vue doit permettre de mieux cerner la multiplicité des enjeux auxquels l’UE devra répondre, et de discerner dans cette complexité quel sera le réglage des différents curseurs que devront adopter les responsables politiques européens, selon les politiques sectorielles envisagées et en vue d’une réponse politique adaptée.

14La confrontation des vues a été valorisée, en particulier à l’occasion de deux séminaires organisés conjointement par le ZEI et l’Ifri. Un premier séminaire organisé en octobre 2009 à Bonn a rassemblé des chercheurs, des journalistes, des hauts fonctionnaires et des responsables politiques ; il a ainsi permis de débattre des difficultés et de l’intérêt d’une démarche prospective à l’heure où la crise financière faisait peser de grandes incertitudes sur l’avenir de l’UE et en particulier de la zone euro. Conçu comme un « coup d’envoi », ce séminaire a mis en œuvre la méthode du brainstorming pour finaliser le choix des champs étudiés6. Un deuxième séminaire de travail en mars 2010 à Paris a rassemblé l’ensemble des contributeurs de l’ouvrage afin de préciser la démarche méthodologique appliquée pour les analyses prospectives développées dans chaque contribution, de cerner en petits groupes de travail les champs des différentes contributions et d’éviter autant que possible leur éventuel chevauchement et, enfin, de confronter chaque contribution à une discussion critique.

Concept d’ensemble

15La démarche d’analyse des auteurs s’appuie dans un premier temps sur une analyse des enjeux actuels de leur champ d’expertise. À ce stade de la réflexion, le terme « scénario » n’a pas été retenu pour ne pas contraindre la réflexion à un cadre d’analyse inapproprié pour un exercice de rédaction devant se limiter à une dizaine de pages : un scénario prospectif dans chacun des domaines abordés mériterait à lui seul un ouvrage. À partir de cette analyse, les auteurs ont été invités à développer ensuite la ou les situation(s) la (les) plus probable(s) en 2020, au regard des conditions de départ en 2010 et des facteurs susceptibles d’intervenir dans les dix prochaines années, sous réserve d’aléas majeurs. Dans un dernier temps, les auteurs précisent quel sera l’impact de cette situation sur l’Union européenne, sans préjuger du caractère souhaitable ou non de cet impact.

16L’ouvrage est structuré selon une démarche similaire : une première partie présente les défis mondiaux auxquels sera confrontée l’UE et les caractéristiques de la gouvernance mondiale dans laquelle elle devra s’insérer en 2020. Une deuxième partie s’attache à décrire l’environnement dans lequel s’inscrira l’Union en 2020, et ses relations avec les principaux acteurs mondiaux. Dans une troisième partie sont analysés les défis internes auxquels sera confrontée l’Union européenne en 2020.

17La quatrième partie s’efforce de synthétiser les résultats des différentes contributions et, sur cette base, de faire apparaître les possibles scénarios de développement de l’UE. L’accent y est particulièrement mis sur les correspondances entre les contributions. Quatre scénarios décrivent le spectre des évolutions possibles. Bien qu’un scénario vraisemblable soit élaboré, les auteurs partagent la conviction claire qu’aucune affirmation certaine quant à l’évolution de l’Union ne pourra être formulée sans certaines réserves : les expertises, ainsi que les scénarios qu’elles alimentent, se fondent sur ce qui est déjà perceptible aujourd’hui (known knowns) et – notamment par l’extrapolation de tendances – de ce que l’on peut en déduire (known unknowns). Outre ces idées essentielles et encore relativement sûres, qui sont certes généralement courantes (familiar ; Hannah 2010, p. 404) mais entachées d’incertitudes d’un point de vue de la théorie de la connaissance (les known unknowns étant frappées d’incertitudes temporelles supplémentaires), l’avenir sera également déterminé par des unknown knowns, qui sont soit non spécifiques (Hannah 2010, p. 405), soit mis hors d’accès de manière délibérée ou inconsciente (Daase et Kessler 2007, p. 428 et suivantes), ainsi que par des unknown unknowns, dont la réalisation marquera une rupture fondamentale et qui restent ainsi fondamentalement imprévisibles7. Comme ces deux dernières catégories sont, en raison de leur nature même, peu ou pas appréhendables, les expertises et scénarios développés ici reposent presque exclusivement sur les deux premières des quatre catégories.

Graphique 1. Catégories fondant les analyses et scénarios

18Ceci permet de souligner que les perspectives d’évolution développées infra ne sont pas à lire comme des prévisions, mais indiquent plutôt des possibilités d’évolution. La quatrième partie de cet ouvrage repose donc sur des travaux passés (Bertrand, Michalski et Pench 2000 ; Gablentz et al. 2000 ; Jäger et Piepenschneider 1997) mais aussi sur les réflexions et analyses récentes quant à l’avenir de l’Union européenne et de son environnement : des contributions issues du monde de la recherche et des « laboratoires d’idées » (Algieri, Emmanouilidis et Maruhn 2003 ; Gnesotto et Grevi 2006)8, et surtout les réflexions menées au niveau politique européen et au sein des institutions européennes (Gonzales et al. 2010 ; Monti 2010)9.

19La formulation d’une politique européenne par l’UE reste largement influencée par les États membres10 et la relation franco-allemande passe pour être un élément moteur du développement européen (Guérin-Sendelbach 1993, 1999 ; Müller-Brandeck-Bocquet 1996 ; Woyke 2004). Les analyses et scénarios présentés dans cet ouvrage sont destinés plus particulièrement à ces deux voisins, séparés par le Rhin ; c’est pourquoi le programme de recherche dans son ensemble s’inscrit dans un cadre franco-allemand et la rédaction des analyses a été expressément confiée à des auteurs français et allemands. Fortes de leurs intérêts souvent complémentaires – mais pas nécessairement cohérents –, la France et l’Allemagne peuvent aider à la définition de compromis solides, au sein d’une Union désormais à 27 membres (Lind 1998 ; Weske 2006). De plus, l’Agenda franco-allemand fait figurer en bonne place leur « responsabilité partagée vis-à-vis de l’Europe » et leur « volonté d’agir comme moteur de la construction européenne » (Agenda franco-allemand 2020, paragraphe 1). Au-delà de cette approche franco-allemande, les conclusions et recommandations doivent offrir plus fondamentalement des impulsions en vue d’une politique européenne formulée de manière responsable. La manière dont l’Union européenne se développera ne dépend donc finalement pas seulement de ses propres fondements conventionnels et institutionnels, mais aussi – à côté d’autres facteurs, mais avec une importance centrale – de la participation active et responsable de ses États membres – idéalement, de tous ses États membres – à la définition de la politique européenne.