1La loi du 17 juillet 1978 a institué en France un régime général de libre communication des documents administratifs reposant sur le principe que tout usager a le droit d’obtenir, sur simple demande, des autorités publiques ou des organismes privés chargés d’une mission de service public, la communication des documents administratifs en leur possession, sauf considérations tenant à la protection de « secrets légitimes »1.

2Présenté dès l’origine comme une étape supplémentaire assez modeste2, voire décevante3, d’une évolution vers la « démocratie administrative » et la consécration d’un véritable « droit de savoir »4, le chapitre 2 du titre 1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (dite loi DCRA)5 a toutefois constitué « un indéniable progrès »6 en confortant la transparence dans cette relation, c’est-à-dire « l’ensemble de procédés juridiques visant à permettre aux administrés de pénétrer dans le système administratif et ainsi de faire échec au droit (et le plus souvent à l’obligation) de l’administration au secret »7.

3Œuvrant à la modernisation de l’administration française, le législateur de l’an 2000 poursuivait en réalité un double objectif de mise en cohérence des grandes lois de transparence adoptées vingt ans auparavant8 et de renforcement de la liberté d’accès aux documents administratifs.

4Sur le premier de ces points, le Parlement faisait preuve d’une certaine prudence dès lors qu’il n’allait pas jusqu’au bout de la logique d’une refonte des régimes législatifs existants9.

5La loi DCRA contribuait néanmoins au renforcement de la cohérence des régimes de transparence en élargissant aux archives et aux documents administratifs relevant de dispositions législatives spéciales la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), en confiant à cette dernière le soin de donner un avis, au regard des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, sur le caractère communicable, aux tiers, des documents administratifs résultant de traitements automatisés d’informations nominatives et en substituant la notion de « document administratif » à celle plus ambiguë de « document nominatif »10.

6En ce qui concerne le second objectif de renforcement de la liberté d’accès aux documents administratifs, la loi du 12 avril 2000 intégrait substantiellement la jurisprudence dégagée par le Conseil d’Etat, elle-même largement en phase avec la doctrine de la CADA relative à la communicabilité des documents administratifs, la procédure et les modalités d’accès.

7De manière assez exhaustive, la loi DCRA précisait ainsi la liste des documents administratifs non communicables soit en raison de leur caractère préparatoire ou inachevé, soit en raison de leur diffusion publique, soit en raison d’un « secret légitime » à préserver.

8Elle faisait également prévaloir le critère de « la détention » sur celui de l’auteur du document, s’agissant de la détermination de l’autorité compétente pour satisfaire une demande de communication.

9Elle reconnaissait en outre à l’administration la faculté de ne pas donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

10La loi du 12 avril 2000 visait enfin à adapter les modalités de l’accès aux documents administratifs aux évolutions technologiques, d’une part, en élargissant la notion de documents administratifs à ceux « existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant » et, d’autre part, en prévoyant que l’accès aux documents administratifs puisse s’exercer par « la délivrance d’une copie (…) sur un support identique à celui utilisé par l’administration ».

11Le législateur se voulait toutefois pragmatique en précisant que la reproduction était limitée par les possibilités techniques de l’administration et qu’elle s’exerçait aux frais du demandeur.

12Faisant écho à la déception ayant accompagné l’adoption de la loi DCRA s’agissant de l’accès aux documents administratifs, une certaine désillusion transparaît des premiers bilans publiés à la suite de sa mise en œuvre.

13Dès son rapport d’activité 1999-2000, la CADA dresse ainsi un tableau très mitigé de la réforme.

14La commission reconnaît que la loi DCRA a incontestablement conforté le droit d’accès aux documents administratifs, à la fois en renforçant les obligations de transparence pesant sur les autorités administratives et en unifiant les procédures applicables pour les documents les plus demandés sous son égide.

15Elle considère néanmoins que toutes les difficultés n’ont pas disparu tant sur le plan juridique que sur le plan pratique, de sorte que la transparence voulue par le législateur reste « imparfaite »11.

16De la même manière, dans un article paru en 2003, la rapporteure générale de la CADA estime que si « les innovations apportées par la loi du 12 avril 2000 se sont pour la plupart avérées utiles, pour autant que l’on puisse en juger à travers les affaires portées devant la CADA, qui ne représentent qu’une part marginale des demandes d’accès dont sont saisies les administrations (…) il n’est pas certain qu’elles aient vraiment permis d’améliorer substantiellement la transparence administrative »12.

17Sophie BOISSARD souligne notamment qu’au-delà du cas des documents médicaux, qui était l’un des plus urgents à résoudre et qui a d’ailleurs donné lieu dès 2002 à la définition de règles de communication claires13, le législateur devrait préciser l’étendue du droit d’accès des proches et des ayants droit d’une personne décédée14.

18La rapporteure générale de la Commission relève également l’impact en pratique marginal de la consécration législative des règles prétoriennes limitant l’accès aux documents inachevés, préparatoires ou ayant fait l’objet d’une diffusion publique, ne serait-ce qu’en raison du faible nombre des cas dans lesquels ces exceptions sont amenées à jouer.

19Elle constate enfin qu’à l’exception notable du rapprochement entre régime d’accès aux documents administratifs et régime de consultation des archives publiques, les effets bénéfiques de l’harmonisation des procédures d’accès sous l’égide de la CADA entreprise en 2000 se sont avérés relativement limités.

20Sur ce dernier point, le législateur est même allé à rebours de la mise en cohérence ébauchée par la loi DCRA, en instituant en 2002 un régime spécial d’accès des pupilles et des personnes adoptées à leur dossier15.

21Se substituant aux dispositions antérieures de la loi du 17 juillet 1978 modifiée, ce dispositif s’est notamment traduit par la création d’un organisme nouveau, le Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP).

22Cet organisme étant en particulier habilité à recevoir des demandes d’accès à la connaissance des origines de l’enfant16, la CADA se déclare désormais incompétente s’agissant de ces demandes17.

23Une telle exception au processus législatif d’harmonisation des règles d’accès aux documents administratifs est d’autant plus regrettable que loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades a rendu la CADA compétente pour l’accès des patients à leur dossier médical.

24De la même manière, si la loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement, qui transpose la directive du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, ainsi que le décret du 22 mai 2006 relatif à l’information et à la participation du public en matière d’environnement, refondent les dispositions du Code de l’environnement relatives au droit d’accès18, complétant dans un sens plus libéral le cadre général défini par la loi du 17 juillet 1978 modifiée19, ce dernier continue pour le reste à s’appliquer.

25Et dans un même esprit, la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, qui instaure des règles spécifiques au droit à l’information en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection complète le dispositif général, en confortant même les possibilités d’intervention de la CADA.

26Depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions, l’obligation de communication pèse en effet sur les exploitants d’une installation nucléaire de base (INB) et les responsables d’un transport de substances radioactives ou les détenteurs de telles substances, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur la nature administrative ou non des informations ou du document souhaités

27Mais le mécano issu du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 tel que modifié par celle du 12 avril 2000 a connu une réforme autrement plus substantielle avec l’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, texte complété par le décret du 30 décembre 2005 pris pour l’application de ces dispositions20.

28Au passage, il est intéressant de noter que, si, dans sa décision Ullmann du 29 avril 2002, le Conseil d’Etat a reconnu le droit d’accès aux documents administratifs comme l’une des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, au sens de l’article 34 de la Constitution21, la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit a autorisé le gouvernement à modifier et à compléter, par ordonnance, les dispositions de la loi du 17 juillet 1978, ainsi que les autres dispositions législatives portant sur l’accès à des documents administratifs ou à des données publiques22.

29Vivement critiqué par la doctrine, mais motivé par l’encombrement de l’ordre du jour parlementaire, le recours à la procédure des ordonnances cherchait à réaliser, dans un délai raisonnable, un ambitieux programme de simplification du droit et de codification.

30De façon plus spécifique, il permettait en outre de transposer avant la date limite du 30 juin 2005, la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 du Parlement européen et du Conseil concernant la réutilisation des informations du secteur public.

31De ce double point de vue, la question du droit d’accès aux documents administratifs (dans son acception la plus large) est donc révélatrice de l’effet de ciseaux résultant, d’une part, de la difficulté pour le pouvoir législatif à assumer pleinement l’étendue de sa compétence23 et, d’autre part, de l’encadrement croissant de cette dernière au niveau européen.

32Quoi qu’il en soit, le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 modifié par l’ordonnance de 2005 est désormais intitulé « de la liberté d’accès aux documents administratifs et de la réutilisation des informations publiques » et se structure en 4 chapitres respectivement consacrés à la « liberté d’accès aux documents administratifs », à « la réutilisation des informations publiques », à « la Commission d’accès aux documents administratifs » et à des « dispositions communes ».

33Une étude approfondie de l’encadrement de la réutilisation des informations publiques, c’est-à-dire, pour reprendre la définition donnée par le rapport relatif à l’ordonnance de 2005, de « l’utilisation de ces informations à des fins étrangères au but en vue duquel elles ont été produites », conduirait à dépasser les limites assignées à la présente étude.

34Notons simplement que si la reconnaissance du droit d’accès aux documents administratifs stricto sensu présente une forte coloration politique, en ce sens qu’elle trouve sa justification théorique dans la notion de « démocratie administrative », il n’en va pas de même s’agissant de la réutilisation des informations publiques, laquelle répond à des objectifs essentiellement économiques et sociaux.

35Dit autrement, il en va de l’accès aux documents administratifs (au sens large) comme de l’ensemble des droits fondamentaux : son avènement en tant que liberté politique se combine avec l’affirmation ultérieure de droits économiques et sociaux.

36Par ailleurs, s’ils modifient plusieurs dispositions du titre Ier de la loi de 1978, l’ordonnance du 6 juin 2005 et son décret d’application ne remettent pas en cause l’économie générale du régime d’accès aux documents administratifs.

37Poursuivant l’effort de clarification entrepris par la loi du 12 avril 2000, l’ordonnance de 2005 précise, simplifie et enrichit la définition des documents communicables donnée par l’article 1^er de la loi de 1978 notamment en ne faisant plus référence à la forme et au support des documents en cause, en transposant les jurisprudences relatives, d’une part, aux documents détenus par les administrations mais n’émanant pas d’elles24 et, d’autre part, aux documents détenus ou élaborés dans le cadre d’une mission de service public25, et en mettant en évidence le caractère non exhaustif de la liste des documents présentés comme ayant un caractère administratif26.

38L’ordonnance et le décret de 2005 précisent également que si le refus de communication doit en principe être notifié au demandeur sous forme de décision écrite, motivée et portant l’indication des voies et délais de recours, ce refus peut également résulter du silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité compétente.

39De manière plus libéral, et sous la contrainte des règles communautaires27, les règles spécifiques aux informations relatives à l’environnement excluent toutefois l’application de l’article 5 de la loi du 11 juillet 1979 qui subordonne la motivation, en cas de rejet implicite, à une demande de communication des motifs présentée par l’intéressé.

40Les dispositions relatives aux modalités de saisine de la CADA et à la procédure devant celle-ci sont par ailleurs toilettées par l’ordonnance et le décret de 200528.

41Plus fondamentalement, la Commission sort renforcée de la réforme qui étend sensiblement ses missions et ses pouvoirs.

42Le statut d’autorité administrative indépendante de la CADA est en effet consacré par la loi qui précise et revoit par ailleurs sa composition.

43Ses moyens sont également étoffés, grâce, en particulier, à la création des postes de rapporteur général adjoint, de rapporteurs non permanents et de chargés de missions permanents.

44L’ordonnance de 2005 pose enfin le principe d’une obligation pour les administrations de désigner une personne responsable de l’accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques.

45Cette dernière mesure, dont le champ est particulièrement large29, répond à trois objectifs principaux, à savoir faciliter l’instruction des demandes au sein des administrations, apporter une expertise juridique et assurer la liaison avec la CADA.

46Fondant à l’origine « beaucoup d’espoirs sur cette mesure »30, la Commission en a toutefois dressé un premier bilan « très décevant »31 en raison notamment des retards pris dans la désignation des personnes responsables.

47Sous la ferme impulsion de la CADA, il semble toutefois que « le réseau des personnes responsables » se mette progressivement, pour ne pas dire lentement, en place32.

48Dans le prolongement de la réforme de 2005, l’ordonnance du 29 avril 2009 prise en application de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives, procède enfin à un nouveau toilettage de la loi du 17 juillet 1978 destiné à en renforcer la lisibilité tout en déterminant des garanties supplémentaires pour le citoyen33.

49Sur le premier point, et comme le souligne fort justement la CADA dans son rapport d’activité 2008, « le principe de transparence administrative, qui est l’un des droits fondamentaux du citoyen dans ses relations avec l’administration, ne saurait se présenter, dans son expression, comme une entorse à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et de clarté de la loi, ou plus généralement au principe de sécurité juridique ».

50L’ordonnance du 29 avril 2009 cherche ainsi, en 1^er lieu, à assurer une plus grande cohérence des régimes de communication des documents administratifs avec le régime général de la loi du 17 juillet 1978.

51Elle procède pour ce faire à une harmonisation de ce régime général avec celui des archives publiques en ce sens notamment que la définition de la notion de « documents administratifs » est alignée sur celle d’« archives publiques », issue de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives34.

52Toujours dans un souci d’unification et de meilleure compréhension, l’ordonnance de 2009 étend par ailleurs le champ de compétence de la CADA à d’autres régimes de communication, essentiellement s’agissant des informations relatives au cadastre, en matière d’élections, en ce qui concerne les enquêtes publiques et en matière fiscale.

53Afin d’assurer une lisibilité renforcée de la loi du 17 juillet 1978, l’ordonnance du 29 avril 2009 s’inscrit en second lieu dans une démarche de clarification et de précision d’ordre rédactionnelle destinée à améliorer la compréhension du droit.

54En particulier, l’ordonnance supprime la notion de « document non administratif », effectivement inadaptée s’agissant de documents émanant de l’administration, et instaure une simple distinction entre les documents communicables et ceux qui ne le sont pas.

55S’agissant du 2^e objectif de la réforme de 2009, relatif à la définition de garanties supplémentaires pour les citoyens, l’ordonnance inscrit dans la loi deux principes dégagés par la pratique de la CADA.

56Il s’agit, d’une part, de ce que la Commission nomme elle-même « la clause de la législation la plus favorable », et, d’autre part, de l’obligation de transmission des demandes mal dirigées.

57Ainsi, afin que soit appliqué le régime le plus favorable au demandeur, l’ordonnance prévoît que lorsque l’administration, ou la CADA, est saisie d’une demande de communication d’un document administratif susceptible de relever de plusieurs des régimes d’accès, il lui appartient de l’examiner d’office au regard de l’ensemble de ces régimes.

58Par ailleurs, lorsqu’une administration est saisie d’une demande de communication portant sur un document administratif qu’elle ne détient pas, mais qui est détenu par une autre administration, elle doit désormais la transmettre à cette dernière et en aviser l’intéressé.

59Au terme d’un processus trentenaire, la loi du 17 juillet 1978 telle que modifiée par celle du 12 avril 2000 puis par les ordonnances de 2005 et de 2009, constitue ainsi, pour reprendre les mots du Vice-président du Conseil d’Etat, « la pierre angulaire de la transparence administrative »35.

60En ce sens, le régime de communication des documents administratifs peut sans doute être présenté comme ayant atteint une certaine « maturité »36.

61Pour autant, les limites du dispositif ne doivent pas être occultées.

62Dans le cadre du régime général, l’étendue du droit d’accès reste ainsi limitée par la consécration législative des « verrous » résultant, d’une part, du rattachement du document à une mission de service public et, d’autre part, de l’exclusion des documents préparatoires.

63De la même manière, l’exclusion de principe, d’origine prétorienne, des documents d’ordre juridictionnel ou qui ne sont pas détachables d’une procédure juridictionnelle, apparaît discutable, voire contra legem37.

64L’articulation du régime général avec certaines législations spécifiques gagnerait également à être clarifiée.

65Il serait par ailleurs envisageable, voire souhaitable, de faire évoluer la composition de la CADA, afin d’y intégrer des représentants de la société civile, ou de confier à cette Commission, à l’instar du pouvoir de sanction dont elle est déjà dotée en matière de réutilisation des informations publiques, un pouvoir d’injonction assorti d’astreinte, en cas de refus ou de silence injustifié de l’administration.

66La mise en place, quelquefois évoquée, de nouvelles procédures juridictionnelles, tel que, par exemple, un « référé communication »38, apparaît moins pertinente, en raison de l’existence du référé « mesures utiles » déjà prévu par l’article L. 521-3 du Code de justice administrative39.

67En outre, si le recours à la CADA est effectivement conçu comme un outil efficace de prévention du contentieux, l’accès aux documents de l’administration présente parfois, en lui-même, un intérêt pratique limité dans la perspective d’un procès.

68Tout d’abord, les informations obtenues dans le cadre du droit d’accès ne sauraient être utilisées pour contourner les dispositions du Code de justice administrative relatives à la recevabilité des requêtes.

69L’exemple du contentieux « de masse » des permis de conduire est sur ce point particulièrement intéressant.

70Il est vrai qu’en application de l’ordonnance du 6 juin 2005, la communication du relevé intégral des mentions affectant le permis de conduire, instituée par l’article L. 225-3 du Code de la route, s’exerce dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978.

71Et si cette communication est traditionnellement assurée par le préfet du département dans lequel le demandeur a son domicile, depuis le 1^er juillet 200740, le titulaire du permis de conduire peut également consulter directement le solde des points affectés à son permis de conduire au moyen d’un site internet dédié et sécurisé dénommé « Télépoints ».

72Toutefois, dans un arrêt très récent du 27 janvier 2010, le Conseil d’Etat a rappelé que le titulaire du permis qui demande l’annulation d’une décision portant retrait de points ou invalidation de son permis ne peut se borner à produire le relevé d’information intégral issu du système national des permis de conduire où elle est enregistrée, mais doit produire la décision elle-même, telle qu’il en a reçu notification dans les conditions prévues à l’article R. 223-3 du Code de la route ou, en cas d’impossibilité, apporter la preuve des diligences qu’il a accomplies pour en obtenir la communication.

73Dit autrement, la production du relevé d’information intégral ne suffit pas à regarder une demande comme étant présentée conformément aux dispositions de l’article R. 412-1 du Code de justice administrative en vertu desquelles la requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de la décision attaquée41.

74Par ailleurs, lorsqu’il intervient parallèlement à un contentieux porté devant le juge administratif, le recours aux procédures prévues en matière de droit d’accès peut présenter un intérêt limité compte tenu notamment des règles de preuve applicables au litige.

75L’exemple d’un contribuable ayant demandé au Tribunal administratif de Toulouse de prononcer l’annulation du refus du Trésorier-payeur général de la Haute-Garonne de lui communiquer, en dépit d’un avis favorable de la CADA, des commandements de payer, des avis à tiers détenteurs ainsi que les justificatifs postaux de leur notification, alors même qu’il avait déjà introduit devant la même juridiction une demande de décharge de l’obligation de payer des impositions résultant d’actes de poursuites ultérieurs, permet d’illustrer cette idée.

76L’article L. 274 du Livre des procédures fiscales prévoît que « les comptables du Trésor qui n’ont fait aucune poursuite contre un contribuable retardataire pendant quatre années consécutives, à partir du jour de la mise en recouvrement du rôle, perdent leur recours et sont déchus de tous droits et de toute action contre ce redevable ».

77Bien entendu, un avis à tiers détenteur peut interrompre cette prescription de l’action en vue du recouvrement, à la condition toutefois d’avoir été régulièrement notifié tant au tiers détenteur qu’au redevable concerné42.

78De la même manière, à défaut d’avoir été régulièrement notifié à l’intéressé, un commandement de payer ne constitue pas un acte interruptif de prescription.

79Il appartient ainsi au juge administratif, seul compétent pour connaître des contestations portant sur l’exigibilité des sommes réclamées par un acte de poursuite émis par un comptable public, d’apprécier si un commandement ou un avis à tiers détenteur antérieur a pu, compte tenu des conditions dans lesquelles il a été notifié, interrompre la prescription de l’action en recouvrement43.

80Et il revient toujours à l’administration de justifier de l’envoi au contribuable de l’acte interruptif de prescription44.

81A défaut, la décharge de l’obligation de payer les sommes réclamées ne pourra qu’être prononcée par le tribunal saisi du litige.

82Dans ces conditions, dans les affaires soumises au Tribunal administratif de Toulouse, si la CADA a effectivement considéré que les avis à tiers détenteurs et les commandements de payer antérieurement diligentées par l’administration fiscale à l’encontre du contribuable, ainsi que la preuve de dépôt et l’accusé de réception postal relatifs à la notification à celui-ci de ces actes de poursuites, étaient des documents administratifs communicables de plein droit à l’intéressé en application des dispositions combinées des articles 2 et 6 de la loi du 17 juillet 197845, l’intérêt d’une telle communication s’avérait des plus limité dès lors qu’une opposition à poursuites était déjà engagée.

83Au surplus, l’efficacité de ce recours aux procédures d’accès était réduite, le comptable public faisant efficacement valoir qu’il était dans l’incapacité de remettre la main sur une partie des documents postaux en cause, justifiant ainsi l’absence de leur communication à l’intéressé46.

84En effet, une autorité administrative qui n’a pas été en mesure, malgré les recherches qu’elle a effectuées, de retrouver le document dont la communication lui est demandée, ne méconnaît pas les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 en refusant de communiquer ledit document en raison de cette impossibilité matérielle47.

85Pour autant, faute pour l’administration de justifier du caractère interruptif de la prescription des avis à tiers détenteurs antérieurs, le tribunal a prononcé, dans le cadre de l’opposition à poursuites dont il était saisi, la décharge de l’obligation de payer48.

86Au final, débouté de sa demande tendant à l’annulation du refus du Trésorier-payeur général de la Haute-Garonne de lui communiquer l’intégralité des documents demandés, le contribuable a tout de même obtenu gain de cause dans le cadre de son opposition à poursuites, par le simple jeu des règles de preuve applicables à ce litige.

87Une jurisprudence récente fournit enfin un autre exemple des limites pratiques inhérentes au droit d’accès, s’agissant cette fois de ses modalités d’exercice.

88Dans cette affaire, un citoyen visiblement en litige avec les organes dirigeants de la Ligue Nationale de Karaté et Arts Martiaux entendait obtenir de la Ligue de Karaté de Bourgogne, la communication sur support informatique des livres journaux, balances comptables, bilans et comptes de résultats des exercices comptables clos du 31 août 2001 au 31 août 2004.

89La Ligue bourguignonne ayant implicitement refusé de faire droit à cette demande de communication de documents comptables sur support informatique, l’intéressé a alors introduit un recours devant le Tribunal administratif de Dijon.

90Ce dernier a rejeté la requête au motif qu’il était établi que les documents demandés ne pouvaient être extraits que sur support papier, les disquettes informatiques du logiciel utilisé n’étant pas compatibles avec des programmes extérieurs pour des raisons de sécurité, de sorte que la Ligue était fondée à demander que la communication des documents en cause soit limitée à la remise de photocopies que l’intéressé devait préalablement payer49.

91Toutefois, dans un arrêt avant dire droit du 29 février 2008, le Conseil d’Etat a cassé ce jugement pour un défaut de réponse à un moyen, puis, statuant comme juge du fond, d’une part, a précisé que la requête n’était pas dépourvue d’objet du seul fait que la Ligue avait proposé la communication des documents demandés sous format papier, et, d’autre part, a ordonné une enquête sur place visant à déterminer si les caractéristiques du système et du logiciel informatiques utilisés par la Ligue pour la tenue de sa comptabilité, permettaient, ou non, la production d’une copie sur support informatique50.

92Le 6 octobre 2008, sur la base des résultats de l’enquête sur place réalisée par son rapporteur et un membre de son service informatique, le Conseil d’Etat a considéré que la Ligue ne pouvait sérieusement soutenir que le logiciel utilisé pour ses opérations comptables ne permettait pas la communication, sur support informatique, des livres journaux et balances comptables demandées.

93A la lecture des conclusions du rapporteur public, il apparaît en effet que le logiciel en cause disposait d’une fonctionnalité, très simple d’utilisation, permettant d’exporter les informations comptables concernées dans un format « .txt ».

94S’agissant du bilan et du compte de résultats, issus d’un second logiciel, la Haute assemblée a par ailleurs estimé qu’il n’était pas établi qu’une impossibilité technique faisait obstacle à la communication sur support informatique, par le cabinet comptable de la Ligue, des documents en cause.

95Le Conseil d’Etat a semble-t-il été sensible aux arguments développés sur ce point par son rapporteur public pour qui « tout document papier peut aujourd’hui être facilement numérisé à l’aide d’un photocopieur, d’une imprimante, pour un coût très modique », sous format « PDF ».

96Et dès lors qu’aucun obstacle technique ne semblait s’y opposait, injonction a été faite à la Ligue, sous astreinte, de communiquer à l’intéressé, sur un support informatique, l’ensemble des documents demandés51.

97Or, si la Ligue a rapidement déféré à cette injonction, le demandeur a visiblement été dans l’impossibilité d’accéder à certains des documents en cause, faute pour lui de disposer de deux des trois logiciels informatiques nécessaires.

98Il a alors demandé au Conseil d’Etat de liquider l’astreinte.

99Le 17 février dernier, la Haute juridiction a rejeté cette nouvelle requête au motif qu’il résulte des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 que la Ligue de Karaté de Bourgogne n’était pas tenue d’enregistrer les documents qu’elle devait communiquer à l’intéressé à l’aide d’un autre logiciel ou sous un format différent de celui qu’elle utilise52.

100Comme le relevait déjà le Rapporteur public dans ses conclusions sur la décision du 6 octobre 2008, « le droit à la communication des documents administratifs, sur le support choisi par le demandeur, n’impose tout de même pas à l’administration d’élaborer un document particulier, sur un support différent de ceux dont elle dispose. Ainsi, soit le document existe seulement sous format papier, et l’intéressé peut choisir de le consulter sur place, ou en obtenir la photocopie, ou encore une version numérisée (ce qu’un photocopieur numérique peut faire aussi facilement qu’une photocopie). Soit le document existe sous format informatique, et l’intéressé peut alors, outre les choix précédents, en obtenir une copie numérique, mais seulement sur le support informatique utilisé par l’administration ».

101Une telle solution est à coup sûr conforme à la lettre de l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 6 juin 200553.

102Elle semble également correspondre à la position adoptée par la CADA dès le 27 avril 200054.

103Sur le terrain du bon sens, on peut toutefois s’interroger sur la pertinence de règles contraignant l’administration à faire droit à des demandes de communication de documents qui ne pourront pas être lus par les demandeurs.

104Sans doute, prend-on ici conscience du nécessaire, mais fragile, équilibre, entre, d’une part, la volonté de reconnaître au citoyen, dans une optique de renforcement de « la démocratie administrative », de nouvelles possibilités d’accéder aux documents de l’administration, et, d’autre part, le légitime souci de ne pas imposer aux autorités administratives des contraintes excessives.

105Dit autrement, ayons garde que le droit d’accès aux documents devienne, en pratique, une liberté largement formelle, dès lors que la relation entre l’administration et l’usager serait appréhendée sous un angle trop théorique.

106Et puisque Jean Sébastien BACH a si bien maîtrisé l’art du « contrepoint », c’est-à-dire celui de la juxtaposition de lignes mélodiques distinctes conférant toute sa beauté et son efficacité à la musique polyphonique, qu’il soit permis de se référer à son œuvre pour y distinguer « Le clavier bien tempéré », plutôt que « L’art de la fugue ».