La levée de l’anonymat de l’administration

Sébastien Saunier

doi:10.4000/books.putc.471

La levée de l’anonymat de l’administration

p. 47-84

Texte intégral

1L’article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations contient, dans la version actuellement en vigueur, non modifiée depuis son adoption, deux alinéas. Le premier précise que « dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté ». Le second dispose que « toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Ces deux dispositions forment ainsi le premier article du Chapitre II de la loi précitée, intitulé « Dispositions relatives à la transparence administrative ».

2La finalité de cette disposition, comme l’ont expliqué les premières études, était de consacrer le droit pour toute personne de connaître l’identité tant de l’agent qui traite son dossier que de l’autorité signataire d’une décision administrative. Très rapidement, un consensus s’est dégagé pour considérer que l’article 4 consacrait « le principe de la levée de l’anonymat »1 de l’administration. Les rapports parlementaires y faisaient du reste explicitement référence2. La rédaction de l’article 4 avait certes suscité quelques divergences entre le Sénat et l’Assemblée Nationale3 mais les parlementaires étaient unanimes quant à cette nécessité de mettre fin à l’anonymat qui, selon eux, « caractérise les relations entre les autorités administratives et les usagers des services publics »4

3A de multiples égards, la loi contient une disposition qui semble d’une portée remarquable. Premier constat, l’objectif poursuivi par le législateur est ambitieux puisqu’il s’agit de remettre en cause « un principe profondément ancré dans l’administration française »5, provenant de l’ancien « modèle de référence » Weberien selon lequel les agents ne devaient entretenir que des relations anonymes avec le public6, et qui faisait l’objet de critiques nées au XIX^e siècle, période où la satire administrative est devenue un genre littéraire à part entière7, renforcées dans le discours contemporain de réforme de l’Etat8. Deuxième constat, la disposition est originale. En effet, le juge administratif n’avait jamais imposé aux autorités administratives le respect de formes particulières lors de la signature des décisions administratives. Certes, des pratiques avaient été développées par les administrations françaises9 mais l’illisibilité de la signature n’entraînait pas l’annulation d’une décision si elle émanait de l’autorité compétente10. Troisième remarque, le rang conféré à ce principe dans la hiérarchie des normes est novateur, car ainsi que le soulignait Claudine Ledoux, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée Nationale, c’est « la première fois que cette question est traitée sous la forme d’une loi », ajoutant qu’« il est temps d’inscrire dans la loi une telle obligation »11. La rhétorique employée n’est pas sans souligner le caractère mythique de la loi comme si seule la forme législative était à la hauteur de l’enjeu présent et avait la solennité nécessaire. Enfin, du point de vue de son champ d’application, il faut encore souligner l’importance du texte, car la loi du 12 avril 2000 rend la disposition applicable à l’ensemble des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er c’est-à-dire non seulement aux administrations de l’Etat, mais aussi aux collectivités territoriales, aux établissements publics à caractère administratif, aux organismes de sécurité sociale et plus généralement, aux organismes chargés de la gestion d’un service public administratif12. Par conséquent, la loi du 12 avril 2000 fait accéder la « levée de l’anonymat » au rang d’une véritable « politique publique transversale ou générique » de réforme de l’administration13.

4Cependant, ces premières observations qui sont à porter au crédit de la loi du 12 avril 2000 méritent d’être accompagnées de trois correctifs. Première nuance, bien que novateur, l’article 4 se situe dans le prolongement de nombreux textes. Ces derniers, s’ils semblent accréditer une certaine constance des gouvernements successifs, ne sauraient d’ailleurs masquer les profondes divergences idéologiques qui traversent les chantiers de la réforme de l’Etat depuis plusieurs décennies14. En effet, il faut rappeler que les premières dispositions sur le sujet proviennent des circulaires du 10 avril 1976 et du 22 juin 197815, inspirées des discours de politique générale de J. Chirac et R. Barre qui dénonçaient le formalisme administratif et proclamaient « la lutte contre l’anonymat ». La levée de l’anonymat s’inscrivait alors dans un objectif de recherche de transparence par les gouvernements de l’époque qui dénonçaient la technocratie et critiquaient l’appareil administratif comme constituant un pouvoir abusif qui s’intercalait entre les élus politiques et les citoyens16. Quelques années plus tard, l’article 5 du décret du 28 novembre 1983 imposera aux services de l’Etat et à ses établissements publics la mention dans l’accusé de réception délivré à l’auteur d’une demande, du service chargé du dossier ou de l’agent à qui l’instruction a été confiée, sanctionnée par l’inopposabilité des recours à l’intéressé. La philosophie du texte est alors différente : il s’agit plutôt de lutter contre la « mal-administration »17, de défendre « la démocratie par le droit »18 et d’amorcer l’idée de droits des citoyens face à l’administration. L’idéologie portée par le principe de levée de l’anonymat a donc déjà fait l’objet d’une première mutation. Deux ans après, la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 dite « Circulaire Fabius »19, dont le contenu a même été annoncé dans les journaux télévisés, exige que les correspondances envoyées par les services de l’Etat indiquent clairement le nom de la personne chargée du dossier et l’adresse de son service ; il est également prévu que le nom des agents soit apposé sur la porte de leur bureau ou sur le guichet derrière lequel ils travaillent. La philosophie du texte est encore différente des précédentes : elle investit le registre de « la modernisation de l’administration » qui permet tout à la fois de réaffirmer le statut du service public et de la fonction publique tout en recomposant l’ensemble de façon plus moderne et plus adaptée aux transformations de la société dont participe l’amélioration des relations administration - administrés20. Dans un but similaire, la circulaire « Rocard » du 23 février 1989 relative au renouveau du service public réitèrera ces principes en y ajoutant la mention du numéro de téléphone21. La levée de l’anonymat de l’administration est donc à ranger dans la catégorie des « pavillons » susceptibles de « recouvrir toute sortes de marchandises »22…

5Une deuxième nuance concerne l’appellation choisie pour qualifier ce « principe ». En effet, l’expression « levée de l’anonymat » induit juridiquement en erreur. Certes, indirectement, il s’agit bien de mettre fin à l’anonymat. Le langage courant peut se satisfaire d’une telle expression. Le terme « anonymat », apparu dans le langage commun dans la seconde partie du XIX^e siècle23 signifie l’« état de la personne ou de la chose qui est anonyme » tandis qu’est « anonyme », au sens propre du terme24, ce « dont on ignore le nom, ou qui ne fait pas connaître son nom »25, le mot « anonyme » provenant du grec anônumos et ayant été formé à partir du terme onoma-atos, nom, et du privatif « an », désignant un rapport d’opposition, de négation, qui plus précisément dénote l’absence, le défaut26. Dans le vocabulaire juridique, l’anonymat se définit également comme « l’absence d’identification d’une personne dans le cadre d’une activité matérielle ou juridique donnée »27. Dès lors, en imposant dans les correspondances et dans les décisions administratives, les mentions du prénom, du nom, de la qualité ou encore l’adresse administrative, il s’agit bien de mettre un terme à l’anonymat des rapports entre les administrés et les administrations françaises. Toutefois, l’expression « levée de l’anonymat » peut générer deux confusions. La première résulte de ce que le terme « levée » possède des sens différents d’une part, dans le langage du droit et dans le langage courant, et d’autre part au sein même du vocabulaire juridique ce qui est gênant. En ce sens, lorsque les textes législatifs, réglementaires ou la jurisprudence y font référence, dans des exemples aussi variés que ceux de la levée de l’anonymat d’un patient28, d’un témoin29, d’une copie d’un étudiant30, d’un candidat à un concours31 ou encore d’un électeur32, le terme « levée » est employé, comme dans l’expression « levée de l’anonymat », dans sa signification courante, c’est-à-dire au sens de « supprimer ». Or, le langage juridique utilise aussi le terme « levée » pour lui donner un sens propre : par exemple, dans le contrat de vente, lorsque l’acheteur « lève » une option d’achat, il ne la supprime pas mais au contraire, il l’exerce, il la confirme, ce qui n’est bien évidemment pas l’esprit de la loi DCRA. De plus, lorsque le vocabulaire juridique utilise l’expression « levée de l’anonymat », comme dans les exemples précités, la levée de l’anonymat possède un caractère dérogatoire par rapport à une obligation d’anonymat. Il en est ainsi de la levée de l’anonymat du patient, qui doit être autorisée, autorisation qui « lève une interdiction » et « rend juridiquement possible l’accomplissement d’une activité, la tenue d’un comportement qui ne l’était pas avant leur interdiction »33. De même, la levée de l’anonymat des épreuves écrites avant la délibération du jury est prohibée. Dans le cas inverse, il y a « rupture de l’anonymat ». Dès lors, la « levée de l’anonymat » désigne fréquemment dans le lexique juridique une situation dérogatoire et ponctuelle au regard du principe de respect de l’anonymat. Or, stricto sensu, tel n’est pas l’objet de l’article 4. L’article 4 n’autorise pas la levée de l’anonymat d’une correspondance ou d’une décision administrative à la demande de la personne intéressée dans le respect du principe général d’anonymat des relations entre l’administration et les usagers. Il énonce un principe totalement inverse34. En empruntant le vocabulaire Kelsénien quant aux comportements commandés par une norme et aux différentes fonction de la norme35, il paraît alors préférable d’énoncer que l’article 4 de la loi DCRA commande positivement une action aux autorités administratives – un « agir actif » nous dit Kelsen - l’obligation d’identifier les agents et les auteurs des actes administratifs. De ce point de vue, le principe devrait plus rigoureusement être qualifié « principe d’identification des agents et des autorités administratives »36 ou « principe de personnalisation de la relation administrative ». Et, si l’on veut qualifier le comportement énoncé d’un point de vue passif, c’est-à-dire du point de vue de ce qu’il est demandé aux autorités administratives de ne pas faire37, le principe mériterait alors le qualificatif de « principe d’interdiction de l’anonymat ». On remarquera d’ailleurs que l’article 4 mentionne une seule fois le terme « anonymat », précisément, dans la situation inverse de la levée de l’anonymat soit lorsqu’il s’agit de maintenir l’anonymat en faveur de l’agent public. Pour ces raisons, les expressions « principe d’identification des agents et des autorités administratives », « principe de personnalisation de la relation administrative » et « principe d’interdiction de l’anonymat » seront privilégiées dans la suite de la communication.

6Enfin, troisième correctif, le principe de personnalisation de la relation administration - administré apparaît « décalé » par rapport à l’esprit de la loi DCRA. En effet, celui-ci est révélateur d’une nouvelle représentation de la relation administrative qui va au-delà du « concept central de citoyenneté »38 au cœur de la loi du 12 avril 200039. Car, si de nombreux mots peuvent être utilisés pour qualifier juridiquement le type de relation que l’intéressé entretient avec l’administration (« l’assujetti », l’« administré », l’« usager », le « client », le « citoyen », « le public », ou plus spécifiquement l’« assuré social », le « contribuable », etc.40), des conceptions distinctes de l’administration y correspondent41. Précisément, bien que la loi se rapporte aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », la levée de l’anonymat ne correspond déjà plus à un rapport existant entre un « citoyen » détenteur de droits et un « agent » mais les dépasse pour situer la relation entre deux « personnes » ce qui apparaît très nettement dans les termes mêmes utilisés par le texte42. L’anonymat, comme l’enseigne la philosophie, est en effet indissociablement lié au concept de personne43. Ainsi, le principe d’interdiction de l’anonymat dans la relation administrative révèle très bien de quelle façon, ainsi que le souligne D. Truchet, « le thème de la personne a relayé celui du citoyen » ; il s’agit déjà de « faire l’impasse sur le citoyen et lui substituer la personne »44, vocable plus adapté que celui d’individu pour désigner les agents publics45. Le principe d’identification des agents et des autorités administratives était donc en avance par rapport à l’esprit de la loi, confirmant peut-être que « cette quête de personnification est (…) l’élément moteur de l’évolution »46 du statut de l’usager des services publics.

7Au-delà de ces trois correctifs, il convient de souligner, plus fondamentalement, le point de convergence des interrogations que suscite cette disposition : le principe d’identification des agents et des autorités signataires des décisions administratives est-il « un objet du droit » ou plutôt « une question de comportement »47 ? Autrement dit, ce principe inscrit à l’article 4 est-il « un exposé de bonnes intentions »48 ou constitue-t-il un principe normatif ? Dès l’adoption de la loi, J. Chevallier s’interrogeait sur la portée de l’article 4 prévenant que l’« on peut se féliciter d’une personnalisation qui serait un facteur d’humanisation et rendrait possible l’établissement d’une relation de confiance entre l’Administration et les administrés, ou y voir une mesure d’ordre surtout symbolique, qui ne modifie pas réellement le contexte relationnel ». Il est inutile de préciser que la forme juridique de la loi ne garantie désormais plus la portée d’un texte49… Les rapports entre le droit et l’anonymat paraissent d’ailleurs particulièrement complexes. Dans sa thèse de doctorat, J.-C. Saint-Pau estime que « l’anonymat n’est pas une notion juridique »50. Cette affirmation semble se confirmer lorsque l’on consulte les index des ouvrages de droit administratif général qui ne comportent que très rarement une référence directe à ce terme51. Il en est de même des ouvrages de droit de la fonction publique qui ne comportent pas d’entrée spécifique pour ce vocable. A cet égard, aucune étude d’envergure, à notre connaissance, ne s’est jusqu’à présent interrogée sur les rapports entretenus entre l’anonymat et le droit public. L’étude de la question par les manuels de droit administratif général laisse plus spécifiquement penser que l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 est également une affaire de pratique administrative car, lorsque l’on se reporte aux développements consacrés à la signature des décisions administratives, il est étonnant de constater que la plupart des ouvrages de droit administratif ne font pas mention de l’article 4 de la loi DCRA à la rubrique « signature »52 de l’acte administratif, comme si l’état du droit n’avait pas changé depuis l’adoption du texte. Un des rares ouvrages à y faire référence présente l’article 4 comme un exemple « anedoctique » « … pas moins significatif » de l’évolution des droits du citoyen de savoir ce que font les autorités administratives53. Force est donc de constater que seuls les manuels et traités de science administrative comportent un renvoi à la question dans leur index54 accréditant l’idée que la question est plus une affaire de « mœurs administrative » et que l’introduction du principe d’identification des agents et des autorités administratives se réaliserait en marge du droit.

8Du reste, sa qualité de « principe », généralement retenue par la doctrine, ne favorise guère une réponse claire à la question posée. L’anonymat n’étant vraisemblablement ni un concept philosophique ni une notion spécifiquement juridique, l’appellation choisie est séduisante : non seulement l’anonymat est « à la frontière du droit »55. Mais, de plus, l’idée d’anonymat comporte une certaine imprécision dans son contenu. Toutefois, comme le souligne P. Morvan, l’inconvénient des « principes juridiques » réside dans le fait qu’ils « sont abondamment mis à contribution pour ne rien exprimer, asservis à la rhétorique »56. Dès lors, il convient de vérifier si le principe d’identification des agents et des autorités administratives énoncé par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 est pure rhétorique ou constitue un principe normatif ? La réponse à apporter à cette question paraît devoir être, en l’état actuel du droit, nécessairement nuancée. Alors que le principe de personnalisation de la relation administrative est consacré par la loi DCRA, il demeure à la conquête de sa juridicité. L’analyse montre qu’il n’est encore qu’un principe en formation (I). Mais puisque l’objet du colloque est non seulement de dresser un bilan mais également d’esquisser des perspectives d’avenir, il convient de s’interroger sur « le devenir de ce principe » qui semble, lui, voué à un certaine prospérité (II).

I. Un principe en formation

9La volonté des pouvoirs publics de faire de la levée de l’anonymat de l’administration une priorité est clairement affichée. La diffusion de ce principe est assurée, par exemple, par le biais des sites Internet destinés aux usagers dont les portails « service public.fr »57 et « vie-publique.fr »58. Cependant, si la personnalisation de la relation administrative constitue en tant que « principe » une « règle de conduite »59 que les services publics doivent respecter, la référence à l’obligation d’identification dans les sources formelles de l’ordre juridique interne peut être interprétée de deux manières : parfois, elle semble révéler seulement une « tendance sociologique »60 et n’être réduite qu’« à une simple formulation d’objectif »61 ; dans d’autres cas, elle traduit l’émergence d’un authentique principe qui caractérise le fonctionnement des services publics administratifs. Cette double lecture se dégage aussi bien du droit écrit (A) que de la jurisprudence (B).

A./ La reconnaissance confuse du principe d’identification dans les textes de l’ordre juridique interne

10Paradoxalement, l’étude des textes qui font de la personnalisation de la relation administration – administré un principe alimentent deux visions opposées de sa juridicité. Avant l’adoption de la loi du 12 avril 2000, le choix de la circulaire entretenait déjà cette ambiguïté : contenant des instructions adressées par les chefs de service aux personnels, elles révélaient l’exercice du pouvoir hiérarchique62. Le Conseil d’Etat avait même considéré la circulaire « Fabius » de 1985 comme « une mesure d’organisation du service »63, non contestable par les agents, la catégorie des « mesures d’organisation du service » ayant été forgée par le juge administratif pour assurer le respect dû au principe hiérarchique64. Mais précisément, leur qualité de circulaire produisait un effet limité à « la vie intérieure de l’administration » et interdisait l’invocation du principe d’identification par les administrés devant le juge65. De plus, bien que la circulaire constitue la traduction du pouvoir hiérarchique, les textes demeuraient inappliqués. A cet égard, si quatre circulaires et un décret ont précédé l’adoption de l’article 4, c’est précisément parce que les pouvoirs publics constataient l’ineffectivité de cette obligation. Ainsi, entre 1985 et 2000, pas moins de onze questions parlementaires ont été posées demandant aux ministres quelles mesures seraient prises à l’avenir pour inciter les administrations à respecter ces dispositions tandis que les réponses ministérielles remarquaient l’inapplication des circulaires « Fabius » et « Rocard »66. Les termes mêmes employés par la circulaire du 23 février 1989 sont assez symptomatiques de la « crise » du pouvoir hiérarchique67 évoquant non « une obligation » mais « un effort » qui « doit être poursuivi ». Une « brochure » intitulée « Pour un meilleur accueil dans les services publics » a même été diffusée en 1995 aux chefs de service dans l’administration de l’Etat68.

11On pouvait légitimement s’attendre à ce que « l’onction législative » apportée par la loi du 12 avril 2000, renforce l’effectivité d’une règle jusque-là de simples circulaires69. Or, alors que désormais le principe est consacré par la loi, les autorités administratives ont eu paradoxalement recours à une multiplicité d’actes qui dévalorisent la portée du principe70. Trois exemples révèlent l’importance de ce phénomène.

12En premier lieu, alors que la loi du 12 avril 2000 avait été précisément adoptée pour dépasser l’inefficacité des circulaires, dès son adoption, les autorités administratives ont réintroduit une « pararéglementation »71 abondante. Il faut mentionner quelques illustrations : la circulaire ministérielle DSS n^o 2002-56 du 30 janvier 2002 sur l’application aux organismes de Sécurité Sociale des dispositions de la loi DCRA, la circulaire de la Caisse nationale d’assurance vieillesse n^o 2002-26 du 16 avril 2002 relative à l’application de la loi n^o 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations72, la lettre circulaire du 15 mai 2002 de la Direction de la Réglementation du Recouvrement et du Service (DIRRES) de l’URSSAF ou encore la circulaire du Ministère de l’Intérieur du 28 juillet 2003 sur l’application des dispositions de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations destinées aux Préfectures73.

13Deuxième illustration, délaissant le procédé hiérarchique, le principe d’identification des autorités administratives a été intégré dans des conventions d’objectifs signées par les administrations afin de responsabiliser les agents dans le cadre de politique de contractualisation interne. Dans ce but, la Direction Générale des Impôts a conclu, après l’adoption de la loi, un contrat d’objectifs et de moyens pour améliorer les relations de l’administration fiscale avec les contribuables, comprenant un indicateur permettant de mesurer la levée de l’anonymat74. Là encore, le résultat produit est juridiquement dissolvant puisque ces conventions d’objectifs sont des « contrats avec soi-même »75 et donc des actes dénués de portée juridique lorsqu’ils sont conclus entre des services appartenant à une même personne morale76.

14Un troisième exemple provient du développement de « chartes » c’est-à-dire d’« engagements écrits des administrations vis-à-vis des usagers » destinés « à sacraliser les initiatives de modernisation administrative »77. Ainsi, la Charte générique de l’accueil des usagers dite « Charte Marianne », expérimentée depuis le 1^er janvier 2004 et généralisée par la circulaire du 2 mars 200478, contient un engagement portant sur l’accueil « attentif et courtois » et sur le traitement des réclamations qui reprend les dispositions de la loi79. Pourtant, à nouveau, « la faiblesse juridique de la charte elle-même » est probable, celle-ci n’étant vraisemblablement pas « impérative »80. Et, que dire alors des demandes d’obtention de certification « QualiMarianne », « Qualiville » pour les communes, « QualiPref » pour les préfectures et les sous-préfectures, « QualiCG » pour les conseils généraux, certifications labellisant notamment le respect du principe d’identification, obtention qui relève d’« une démarche volontaire »81 alors que la loi confère au principe d’identification un caractère obligatoire. Tout se passe donc comme si l’interdiction de l’anonymat possédait un caractère volontaire et non contraignant…

15Ce cumul de textes aux statuts juridiques les plus variés produit des effets très incertains sur l’amélioration pratique du principe d’identification comme en témoignent les questions parlementaires et les réponses ministérielles postérieures à son adoption82 et, comme le soulignait récemment le Médiateur de la République83. Il génère, en outre, un effet symétriquement inverse sur sa juridicité.

B./ Les ambiguïtés de la jurisprudence sur la sanction en cas de manquements à l’article 4

16L’incertaine juridicité du principe d’identification se mesure également lorsque l’on s’intéresse à la sanction juridictionnelle. Sans nécessairement ériger la justiciabilité en critère unique de la juridicité, on peut admettre que le degré de sanction d’un manquement à la levée de l’anonymat est un indice de son impérativité84. A cet égard, il convient de dissocier les deux alinéas, l’alinéa 1 se rapportant aux correspondances et documents envoyés par les agents publics, l’alinéa 2 aux décisions administratives.

17Selon une jurisprudence désormais bien établie, le juge administratif considère que les mentions du nom, de la qualité et de l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire une demande ou de traiter une affaire n’ont pas à figurer sur la décision administrative finale qui ne doit faire apparaître que l’identité et la signature de l’autorité qui édicte la décision. L’absence des mentions relatives à l’agent sur la décision administrative n’est donc pas un vice de forme susceptible d’entraîner sa nullité85. L’alinéa 1 ne se rapporte donc qu’aux « courriers antérieurs à la décision prise »86. Le juge administratif dissocie clairement l’auteur de la décision de la personne qui la prépare87 précisant, en outre, qu’un accusé de réception au sens du décret du 6 juin 200188 n’est pas une correspondance au sens des décisions précitées et n’a donc pas à satisfaire ces mentions89.

18Une fois ce préalable posé, on constate que le juge administratif n’a été que rarement amené à trancher un litige portant sur la violation de l’alinéa 1. La difficulté est d’ailleurs ici d’identifier la sanction susceptible d’être encourue non-respect des formalités prescrites90. En effet, le formalisme imposé est ici d’une autre nature que celui prescrit à l’alinéa 291. Le non respect des mentions dans les correspondances n’est certes pas dénué pour l’administré de « conséquences juridiques ». Cependant, il n’est pas une condition de validité de l’acte juridique ; cette formalité est « une formalité purement matérielle » alors que la signature de la décision administrative constitue le moment de l’édiction de l’acte administratif92, et participe donc, de la production de la norme juridique. Logiquement, en cas de défaut des mentions prévues par l’alinéa 1er, la nullité ne devrait pas être retenue. C’est d’ailleurs ce qu’a jugé la cour administrative d’appel de Lyon, dans un arrêt du 26 février 2009, en considérant que « les dispositions du premier alinéa de cet article n’étant pas prescrites à peine de nullité, les requérants ne sauraient utilement s’en prévaloir » à l’encontre de la décision finale qui respectait les prescriptions de l’alinéa 293. Cependant, la cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt du 23 juin 200994 a examiné le non-respect de l’article 4 alinéa 1 lors de l’examen la légalité de la décision finale, vraisemblablement parce que le nom de l’agent chargé d’instruire le dossier figurait sur la décision attaquée. En l’espèce, malgré le caractère incomplet des mentions, elle n’a en déduit aucune irrégularité parce que le destinataire était un agent du service qui connaissait l’auteur de la correspondance95, retenant une approche pragmatique.

19En ce qui concerne le second alinéa, le contentieux est au contraire très abondant. Toutefois, le bilan de la jurisprudence apparaît contrasté, même si la tendance la plus récente paraît s’orienter vers une effectivité plus importante du principe d’identification des autorités signataires des décisions administratives. Ainsi que le montre l’analyse de la jurisprudence96, le juge administratif a imposé le respect de l’article 4 alinéa 2 à une très grande diversité d’autorités administratives, le respect des règles de signature ayant été étendu aux organismes privés gestionnaires d’un service public administratif dont les districts départementaux de football97, ce qui est conforme à l’esprit de la loi, ainsi qu’aux services publics pénitentiaires98, ce qui était l’un des intérêts de l’extension du champ d’application organique prévu par la loi DCRA à la différence des textes antérieurs99. Cependant, concernant le champ d’application matériel de l’article 4, le juge administratif, a adopté une interprétation plutôt stricte, la loi faisant référence aux « décisions » prises par l’une des autorités administratives citées à l’article 1. L’interprétation retenue a pour effet d’imposer uniquement cette règle de signature aux actes administratifs « décisoires », autrement dit aux actes administratifs unilatéraux « normatifs » et, par ailleurs, non réglementaires ainsi que l’a récemment confirmé expressément le Conseil d’Etat100. Cela exclut du champ d’application du principe d’identification de nombreux actes administratifs parmi lesquels les ampliations101, les décisions qui ne font pas grief102, auxquels il faut ajouter sans qu’il y ait pour autant de fondements solides, les délibérations des organes collégiaux des collectivités locales103, la jurisprudence étant cependant une nouvelle fois confuse104. En revanche, le destinataire de la décision semble peu importer, le juge administratif ayant imposé l’application de l’article 4, contrairement aux premières interprétations retenues,105 aux relations entre les agents et l’administration106. La seule véritable exclusion paraît résider dans les décisions dont le destinataire est une autre personne publique, dérogation consacrée par le Conseil d’Etat à propos de l’examen de la régularité des titres exécutoires107 et réitérée à plusieurs reprises par les cours administratives d’appel108. La solution a été appliquée également aux décisions adressées par l’Etat à un établissement public dont il assure la tutelle109, même si on peut, encore une fois, regretter les incohérences de la Haute juridiction administrative dans ce contentieux110.

20En cas de vice de signature, la confusion atteint son paroxysme lorsque l’on compare les solutions retenues par les juridictions judiciaires pour lesquelles le respect de l’article 4 est facultatif111 alors que pour le juge administratif les mentions prévues ont un caractère obligatoire et leur violation est susceptible d’entraîner la nullité de la décision112. Devant les juridictions administratives, les divergences concernent le caractère substantiel ou non substantiel de l’irrégularité en cas d’accomplissement irrégulier de la forme prescrite car les inconstances du Conseil d’Etat ont nourri deux courants contradictoires113, opposant pendant cinq ans les juridictions dites « formalistes » qui prononçaient la nullité dès lors qu’une irrégularité était constatée et les juridictions dites « pragmatiques » qui prononçaient la nullité que si les mentions incomplètes faisaient obstacle à « l’identification sans ambiguïtés de l’auteur », selon une lecture moins stricte du principe de personnalisation. La jurisprudence récente du Conseil d’Etat semble s’orienter vers l’adoption d’une solution de compromis114 puisque, saisi en tant que juge de cassation, il estime que les cours administratives d’appel ne commettent pas d’erreur de droit en annulant des décisions signées avec la seule mention « Le Maire » ou « L’adjoint au Maire », tout en précisant, cependant, que l’illégalité n’est encourue que si « ni la signature manuscrite, qui est illisible, ni aucune autre mention de ce document ne permet d’identifier la personne qui en est l’auteur ». Ainsi, la lisibilité de la signature ou une mention du document peut pallier l’absence de mention du nom et du prénom115.

21Pour autant, l’effectivité du principe d’identification ne semble pas totalement acquise, puisque les solutions récentes adoptées par le Conseil d’Etat manquent encore de clarté sur quatre problèmes : dans l’hypothèse de la seule mention de la qualité116, de l’inscription de l’initiale du prénom117, lorsqu’une décision explicite irrégulièrement signée a été adoptée à la place d’une décision implicite118 et enfin, sur l’admission d’une équivalence des mentions à travers un document envoyé à l’administré, préalablement ou postérieurement à la décision administrative119 émanant de l’auteur de l’acte120.

22Ainsi, les contours de l’interprétation jurisprudentielle du principe de personnalisation restent encore en cours d’élaboration malgré la formulation simple et concise retenue par le législateur… Pour autant, même si le principe de personnalisation de la relation administrative n’est qu’en formation, il a déjà dépassé le stade d’une « mesure d’ordre symbolique »121 et produit des effets tangibles du point de vue de la légalité formelle des décisions administratives. « Principe en formation », il convient également de dresser des perspectives et de s’interroger sur son devenir.

II. Le devenir du principe

23Le principe d’interdiction de l’anonymat est destiné à une certaine fortune. Le propos s’appuie sur un constat, celui de la convergence des droits administratifs européens en la matière (A). Par conséquent, le droit administratif français ne saurait rester à l’écart d’un mouvement profond de juridicisation de la personnalisation de la relation administrative, car, dans cette hypothèse, comme le souligne plus généralement F. Melleray, « la pire des défenses du droit administratif français serait (…) de se complaire dans l’autosatisfaction ou de ne prétendre le défendre qu’au nom de la diversité culturelle »122. Dès lors, le devenir du principe suppose de lever quelques obstacles qui obèrent son vraisemblable succès (B).

A./ La convergence des droits administratifs européens

24L’étude du droit administratif européen est riche d’enseignements quant aux conditions de formes imposées à la signature des décisions administratives. Indépendamment de l’objet ainsi dénommé, le « droit administratif européen » se prêtant à des définitions diverses123, il convient de constater une rencontre remarquable autour de ce principe.

25En premier lieu, on peut s’attacher au « droit de l’Union européenne que l’on peut tenir pour du droit administratif »124. L’analyse est ici intéressante en ce que ce droit administratif n’est pas fondé sur les mêmes mythes que le droit administratif français. « Les concepts d’intérêt général, de service public, d’utilité publique, si familiers au droit administratif français (…) ne sont pas clairement présents en arrière plan des règles mises en œuvre du droit communautaire. La notion d’effectivité, d’efficacité de l’action (…) paraît plus déterminante »125. Pour autant, plusieurs dispositions réglementent et forgent « un standard »126 de la signature des « actes communautaires d’exécution »127. En tant que telle, la question n’est pas réglée par les traités, à la différence d’une autre règle de forme qu’est la motivation128. Il faut donc se référer aux règlements intérieurs du Conseil129 et de la Commission130 qui contiennent les règles relatives à la signature des actes adoptés. Il revient spécialement au juge de l’Union européenne d’avoir précisé le régime juridique commun aux « actes communautaires d’exécution »131 : la signature assurant l’authentification de l’acte, c’est-à-dire « la qualité » que l’écrit est « réellement l’œuvre de celui qui s’en dit l’auteur »132, la signature d’un acte par son auteur constitue, comme l’a indiqué la Cour, une forme substantielle au sens désormais de l’article 263 TFUE133, dont la violation peut entraîner l’annulation134. Le droit de l’Union européenne exige donc que « tout acte de l’administration produisant des effets juridiques soit certain notamment quant à son auteur… »135 et que la signature soit manuscrite136. Un acte dont on ne peut « identifier avec certitude quel a été l’auteur de sa version définitive, et pour lequel il est établi que la procédure d’authentification, prévue par la réglementation communautaire, a été totalement méconnue (…) ne peut être qualifié de décision au sens de l’[ex-]article 189 du traité ». Le Tribunal de première instance a même considéré qu’« un tel acte est entaché de vices particulièrement graves et évidents, qui le rendent juridiquement inexistant »137, solution en revanche non retenue par la Cour138. Les formules employées par les juridictions de l’Union européenne constituent d’ailleurs une véritable leçon pour les administrativistes français souvent prompts à discréditer le formalisme : « L’ensemble de ce formalisme rigoureux qui s’attache à l’élaboration, à l’adoption et à l’authentification des actes est nécessaire à la garantie de la stabilité de l’ordre juridique et à la sécurité juridique des sujets auxquels s’imposent les actes des institutions communautaires »139.

26En outre, à l’initiative du Médiateur européen, un Code européen de bonne conduite administrative a été élaboré en 1999 afin de promouvoir une véritable éthique de l’administration européenne dans ses relations avec les citoyens de l’Union140. Ce document de référence, qui a été approuvé par le Parlement européen par sa résolution du 6 septembre 2001, comprend à l’article 12 une obligation de courtoisie141, et prévoit à l’article 14 les mentions d’identification du fonctionnaire qui traite le dossier à respecter dans les accusés de réception142. Même si le code reste encore dénué de force obligatoire, la Commission refusant de présenter une proposition de règlement qui donnerait un caractère impératif à ces dispositions143, les institutions et les organes européens ont adopté également des Codes de bonne conduite administrative144. Par exemple, celui de la Commission européenne comprend également plusieurs dispositions très précises relatives à l’identification de ses agents dans les correspondances145, les communications téléphoniques146 et les courriers électroniques147.

27Cette obligation de signature permettant « d’identifier avec certitude l’auteur » pourrait désormais posséder valeur de droit primaire, puisque l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne148 consacre « le droit à une bonne administration ». L’énumération des éléments du droit à une bonne administration mentionnés ne renvoient pas explicitement à l’exigence d’identification des agents de l’Union européenne149. Cependant, la liste n’est pas exhaustive. Et, les juridictions de l’Union ont déjà considéré « l’ensemble de ce formalisme rigoureux qui s’attache à l’élaboration, à l’adoption et l’authentification des actes » comme une « garantie » du « principe de bonne administration »150. Les différentes institutions de l’Union estiment également que leur code de bonne conduite énonce des « principes de bonne administration »151. La doctrine partage généralement ce point de vue et y voit une manifestation du principe dans l’ordre juridique européen152. Dès lors, outre le fait qu’il doit être respecté par les organes de l’Union, il pourrait constituer une source supplémentaire de la communautarisation du régime des décisions administratives153, et donc servir de fondement juridique complémentaire à la loi du 12 avril 2000 spécialement lorsque la décision administrative a pour objet de mettre en œuvre le droit de l’Union154 et ce, malgré le principe d’autonomie institutionnelle et procédurale155.

28En second lieu, lorsque l’on étudie les droits administratifs des Etats européens, on constate également une remarquable convergence qui permet d’éclairer le cas français. Comme le souligne d’ailleurs la Cour de Justice de l’Union Européenne, les principes applicables au niveau de l’Union « s’inspirent des principes dégagés par les ordres juridiques nationaux »156. Le choix de quelques « grands pays » permet de couvrir les principaux groupes de droits administratifs qui, selon la typologie présentée par M. Fromont157, ne sont pas répartis selon binôme common law – droits romanogermaniques, mais davantage entre le « groupe français » (France, Pays-Bas, Belgique, Italie, Grèce), le « groupe allemand » (Allemagne, Autriche, Suisse, Pologne), le groupe « mi-français mi-allemand (Espagne, Portugal, Suède, Finlande) et le groupe « britannique » (Grande-Bretagne, Irlande, Danemark, Norvège). Or, précisément, on constate une même tendance à une protection renforcée du principe d’identification des autorités administratives confirmant la constat plus général de M. Fromont selon lequel, dans l’élaboration des décisions administratives, « un certain rapprochement se dessine et les différents systèmes juridiques ne sont pas aussi éloignés les uns des autres qu’on pourrait le penser au premier abord »158.

29Concernant le « groupe allemand », les solutions consacrent strictement cette exigence. Ainsi, en droit administratif allemand, l’indication du nom de l’autorité administrative auteur de l’acte et sa signature constituent traditionnellement une condition substantielle de validité de l’acte159. Le § 37 de la loi sur la procédure administrative non contentieuse du 25 mai 1976 dispose qu’« un acte administratif écrit ou électronique doit permettre d’identifier l’autorité administrative qui l’édicte et comporter la signature ou la transcription du nom du chef de service en cause, de son représentant ou de son délégué »160. De même, le principe est appliqué strictement en droit suisse où « les dispositions qui exigent la forme écrite, la signature de l’acte ou la mention de son auteur doivent être observées sous peine de nullité », le terme de « nullité » correspondant à la notion d’inexistence en droit français161.

30Parmi le groupe « mi-français mi-allemand », l’exemple espagnol est intéressant : tandis que plusieurs dispositions de la Constitution du 27 décembre 1978 concernent les rapports entre l’administration et les administrés162, la loi 30/1992 du 26 novembre 1992 relative au régime juridique des administrations publiques et de la procédure administrative commune dispose à l’article 3 alinéa 5 que « dans leurs relations avec les citoyens, les Administrations publiques agissent en conformité avec les principes de transparence et de participation » et l’article 35 proclame le droit « le droit : b) d’identifier les autorités et la personne du service des Administrations publiques » chargée de traiter le dossier163, mis en œuvre par un texte d’application très précis du 3 février 1993164.

31Au sein du « groupe français », le droit administratif français n’apparaît pas particulièrement précurseur. Par exemple, en droit belge, la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration au niveau fédéral165 concrétisait déjà le principe de droit à la transparence administrative énoncé à l’article 32 de la Constitution166, en prévoyant des mécanismes dits de « publicité active » parmi lesquels il est énoncé que « toute correspondance émanant d’une autorité administrative fédérale indique le nom, la qualité, l’adresse et le numéro de téléphone de la personne en mesure de fournir de plus amples informations sur le dossier »167.

32A cet égard, le droit produit dans le cadre du Conseil de l’Europe semble en retrait. Le principe n’est mentionné ni dans la Résolution 77 (31) de 1977 sur la protection de l’individu au regard des actes de l’administration168, ni dans la Recommandation 80 (2) concernant l’exercice de pouvoirs discrétionnaires par l’administration169, ni dans la Recommandation 87 (16) relative aux procédures administratives intéressant un grand nombre de personnes, ni dans la Recommandation CM/Rec (2007) 7 relative à une bonne administration qui contient une article 17 relatif à la « forme des actes administratifs » mais sans faire directement référence à leur signature. On pourrait cependant envisager de rattacher le principe d’identification à l’alinéa 1^er de l’article 17 selon lequel « Les actes administratifs doivent être formulés de façon simple, claire et compréhensible. »

B./ Vers l’octroi de nouvelles garanties ?

33Le succès du principe d’identification des agents et des autorités administratives passe vraisemblablement par l’octroi de deux garanties supplémentaires, l’une au profit des agents, l’autre des usagers.

34En premier lieu, le principe d’identification des agents et des autorités administratives fait manifestement l’objet au stade de sa mise en œuvre pratique de réticences et de craintes exprimées par les agents170. Pour de nombreuses organisations syndicales, le principe de personnalisation, notamment lorsqu’il implique le port d’un badge nominatif serait d’une part, une source de remise en cause des principes d’égalité et de neutralité du service public et, d’autre part, porteur de risques d’atteintes à la sécurité de l’agent, à la fois sur son lieu de travail et dans sa vie privée171. Il est vrai que la personnalisation de la relation administrative se situe en rupture avec la conception classique de la fonction publique, ce qui explique les difficultés d’application des différents textes. Rappelons qu’au XIX^e siècle, l’administré était considéré par la doctrine classique comme un « citoyen », les deux termes étant alors fréquemment employés. L’apparition de la notion d’usager du service public qui s’est substituée à celle de citoyen à partir du début du XX^e siècle a accompagné une dépersonnalisation de la qualification des individus chargés de représenter le service public172. C’est en effet à la même période, c’est-à-dire au cours du premier tiers du XX^e siècle, que naît l’idée d’« une » « fonction publique » liée à la notion de service public, dans laquelle l’agent public est défini comme un « serviteur permanent de l’intérêt collectif de la Nation »173 auquel on demandera de « s’identifier réellement à l’Institution étatique en sacrifiant ses intérêts personnels »174. Parallèlement, se forge également l’idée que « l’autorité que les fonctionnaires exercent en tant qu’organes de l’Etat se détache de leur personne pour réapparaître en tant qu’activité au service de la société »175. Incontestablement, le principe de personnalisation de la relation administrative est, eu égard à son objet, aux antipodes d’un rapport dé-personnalisé.

35Jusqu’à présent, la question de la conciliation du principe d’identification et des principes traditionnels du service public n’a pas été formellement tranchée par le juge administratif. Dans l’arrêt du 20 mai 1988, Fédération syndicaliste des travailleurs des PTT-FO176, le Conseil d’Etat a estimé irrecevable la requête destinée à contester la circulaire « Fabius » de 1985. D. Jean-Pierre souligne que le Conseil d’Etat « n’a pas répondu au fond sur la conciliation des normes invoquées par les syndicats et a remis à plus tard la réponse à donner à une question toujours controversée »177. Certes, la question de la sécurité des fonctionnaires n’a pas été passée sous silence lors du vote de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000. C’est précisément la raison pour laquelle l’alinéa 1er prévoit des cas de maintien de l’anonymat : « Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté. ». Cependant, cette dérogation n’a vocation à s’appliquer, selon les travaux parlementaires, qu’aux agents « qui exercent des activités de sécurité dans la police, la gendarmerie ou les douanes »178. La disposition n’a, du reste, fait l’objet que de quelques applications jurisprudentielles179. Une piste de réflexion dans l’apaisement des inquiétudes pourrait alors être recherchée dans une amélioration de la protection des agents publics et notamment de sa mise en œuvre. Certes, comme l’ont souligné les rapporteurs du projet de loi, l’agent public bénéficie d’une obligation de protection qui incombe à l’administration180, principe général du droit applicable même sans texte181 et « rappelé » par l’article 11 de la loi du 11 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en cas de menaces, de violences, d’injures, de diffamations ou outrages dont ils peuvent faire l’objet à raison de leurs fonctions182. Il n’a d’ailleurs pas échappé à la doctrine que cette obligation prendrait une « importance croissante (...) du fait des réglementations libérales sur le contact direct avec l’administrés »183. Il n’en reste pas moins que deux difficultés doivent être signalées. La première résulte de la liste des bénéficiaires de l’obligation de protection : tous les agents soumis par la loi du 12 avril 2000 au principe de personnalisation ne sont pas pris en charge dans le cadre l’obligation de protection fonctionnelle. On songe ici par exemple aux agents des personnes privées qui gèrent un service public administratif, qui doivent respecter l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, mais qui ne possédant pas le statut d’agent public184 ne bénéficient pas des garanties de la protection fonctionnelle185. On pense également aussi aux personnels des services publics administratifs régis par un contrat de droit privé prévu par la loi, et qui ne sont pas non plus des bénéficiaires de l’obligation de protection186. La seconde difficulté résulte de la mise en œuvre de l’obligation de protection : il serait souhaitable comme l’avait suggéré la doctrine il y a plusieurs années, que « la collectivité institue une procédure permettant une remontée rapide et fiable de l’information sur l’agression à un service chargé de son instruction »187, ce qui n’est pas encore systématiquement le cas.

36La seconde évolution indispensable concerne les messageries et les procédures électroniques à l’égard desquelles la législation est encore en friche en matière de personnalisation de la relation administrative. P. Sablière s’interroge légitimement : « On assiste actuellement à une évolution rapide et insidieuse qui va peut-être, à terme, conduire à la dématérialisation complète des supports papier, non sans poser la question de savoir s’il en résultera une plus grande accessibilité du droit et plus de facilités pour les usagers des administrations, ou, au contraire, une plus grande difficulté tant que la « fracture numérique » sera toujours une réalité »188. Plus précisément, G. Koubi remarque que les liens qui permettent de contacter l’administration sont généralement de faible visibilité189. Le rapport remis le 12 février 2010 par le groupe « Experts numériques » piloté par Franck Riester sur « L’amélioration de la relation numérique à l’usager » souligne également que le contact d’une administration par mail est « hétérogène » : « La plupart le propose, mais le mail n’est pas toujours traité, ou dans un délai non raisonnable (> 2 semaines) »190. La dématérialisation des supports papiers n’est pas envisagée par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, qui ne fait aucune référence à Internet, à la différence de l’article 16 de la loi qui régit les demandes ou les déclarations soumises à une condition de délai191 et à la différence aussi des textes équivalents dans les droits administratifs européens. Par exemple, le § 37 de la loi allemande sur la procédure administrative non contentieuse du 25 mai 1976 dans sa version consolidée, dispose que « si un acte administratif est pris sous la forme électronique, alors qu’une règle de droit lui impose une forme écrite, le certificat qualité lié à la signature, ou un certificat connexe d’attribution – lui-même qualifié – doit également permettre l’identification de l’autorité administrative émettrice »192. Des dispositions similaires existent dans les codes de bonne conduite administrative des institutions de l’Union européenne193. Seule l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives194, prévoit à l’article 2 qu’« une autorité administrative peut répondre par voie électronique à toute demande d’information qui lui a été adressée par cette voie par un usager ou par une autre autorité administrative ». Cependant, elle ne précise pas les mentions de la réponse. L’article 8 se rapporte à la possibilité d’une signature électronique des actes des autorités administratives sans en préciser non plus la teneur. Certes, pour être valable, la signature électronique doit être apposée par un procédé qui permette « l’identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec l’acte auquel elle s’attache et assure l’intégrité de cet acte »195. Ce procédé doit être conforme « aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l’article 9 ». Par conséquent, comme le soulignait E.-A. Caprioli, « en droit public, on observera une différence notable par rapport au dispositif du droit privé196 (…). Il faut que le procédé de signature soit conforme au référentiel de sécurité spécifique à la sphère publique ». Il reste que le texte d’application précisant le référentiel de sécurité n’a été adopté que tardivement, par le décret du 2 février 2010197.

37Jusqu’à présent, le juge administratif n’a pas été saisi, à notre connaissance, d’un litige portant sur l’application des deux alinéas de l’article 4 à un courriel ou à une décision émise sous une forme électronique. Cependant, on peut souhaiter que celui-ci transpose la règle énoncée qui, en définitive, relève du devoir de courtoisie198, applicable également au fonctionnaire internaute199. Cette extension pourrait s’appuyer sur quelques précédents : les juridictions administratives ont déjà étendu son application aux dispositions spécifiques qui réglementaient la signature, qu’il s’agisse de la législation relative aux titres exécutoires200, des règles applicables aux certificats médicaux prévus par l’article R. 4127-76 du CSP201 ou de la gestion automatisée des points du permis de conduire prévue par le Code de la route202, solution fort ressemblante au problème étudié. Le traitement automatisé des procédures de sanctions administratives en matière de permis de conduire qui consiste à apposer sur chaque décision un fac-similé de la signature du fonctionnaire compétent et les mentions correspondantes a été jugé conforme à l’article 4 de la loi du 12 avril 2000. Il ne s’agissait certes pas d’une signature électronique, comme le souligne C. de Salins dans ses conclusions, mais de la reproduction d’une image de la signature et des mentions prévues. L’essentiel paraît toutefois acquis : le juge administratif semble établir une équivalence juridique entre le courrier papier et les formes modernes de correspondances et de décisions203. La solution devra être clairement confirmée.

38Peut-être convient-il de conclure en précisant que l’avenir du principe de personnalisation de la relation administrative supposera également de résoudre une difficulté d’une tout autre ampleur : celle de son rang par rapport aux autres principes juridiques du droit des services publics. Le principe de personnalisation n’étant pas un principe « cardinal »204 du fonctionnement du service public205, la question est alors de savoir s’il doit être rattaché à l’un de ces « nouveaux principes » qui auraient pour objet de compléter les « lois de Rolland », mais alors lequel ? La transparence206, la qualité du service public207, « l’accessibilité au/du service public »208 ? Ou bien, doit-on le considérer comme un principe détaché des précédents et destiné à receler une autonomie, élément parmi d’autres d’un régime différencié des services publics209 ? Il s’agit, on le voit, d’un problème essentiel mais auquel une décennie d’application du texte ne permet pas d’apporter de réponse immédiate.

Notes de bas de page

1 Selon J. Arrighi de Casanova et S. Formery, « l’article 1^er pose le principe d’une « levée de l’anonymat », « Une nouvelle étape de l’amélioration des relations entre l’Administration et les citoyens : la loi « DCRA » du 12 avril 2000 », RFDA 2000, p. 727 ; P. Ferrari évoque également « le principe de la levée de l’anonymat », « Les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », AJDA 2000, p. 471 ; B. Delaunay considère que « l’article 4 de la loi DCRA impose désormais la levée de l’anonymat à toutes les autorités administratives mentionnées à l’article 1^er », « La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », RDP 2000, p. 1201 ; J.-L. Pissaloux fait référence à « la généralisation de la levée de l’anonymat », in « Relations des citoyens avec les administrations : le changement dans la continuité », Les Petites Affiches 14 février 2001, p. 4 et s. J. Chevallier mentionne uniquement « la levée de l’anonymat prévue à l’article 4 » sans le qualifier de principe. Cf. « Les transformations de la relation administrative : mythe ou réalité », D. 2000, chron., p. 580.

2 C. Ledoux, Rapport de la commission des lois, AN, n^o 1936, 25 mai 1999, p. 19 : « la levée de l’anonymat dans les relations entre les autorités administratives et les citoyens contribue à renforcer la transparence administrative. » ; v. aussi, J.-P. Amoudry, selon lequel cet article consacre « le principe de la levée de l’anonymat », in Rapport de la commission des lois, Sénat, n^o 248, 3 mars 1999

3 Sur la forme, le Sénat avait réécrit l’article 4 en transformant l’alinéa 2 qui se rapporte aux décisions administratives en un article 16A nouveau, situé en tête du chapitre relatif au régime des décisions administratives. Cependant, les députés ont considéré que cette solution rompait « la cohérence des dispositions relatives à la levée de l’anonymat initialement regroupées à l’article 4 ». Sur le fond, une première divergence portait sur le champ d’application des autorités administratives concernées. Le Sénat avait souhaité généraliser l’application de l’article 4 à l’ensemble des personnes morales chargées d’une mission de service public, et donc aussi aux organismes chargées de la gestion d’un service public industriel et commercial. Cependant, cette initiative des sénateurs a été considérée par Claudine Ledoux comme « peu pertinente » car « les SPIC développent à l’égard des usagers des relations d’une toute autre nature que celles qui résultent de décisions unilatérales prises par les services publics administratifs ». En outre, le Sénat avait préféré à la mention du nom et du prénom, le renvoi à « l’identité de l’agent ». Or, Claudine Ledoux a fait pertinemment valoir que l’identification d’une personne suppose, en droit civil, d’en connaître également le domicile et l’état civil, « éléments » qui n’ont « nulle raison d’être portés à la connaissance du public ». Cf. sur les facteurs d’identification civile, G. Cornu, Droit civil, Les personnes, Domat, Montchrestien, 13^e édition, 2007, n^o 37 et s.

4 Rapport J.-P. Amoudry, Sénat, préc.

5 Y. Jegouzo, M.-F. Bechtel, M.-C. Henry-Meininger, « La levée de l’anonymat des fonctionnaires », RFAP 1985, n^o 34, p. 366.

6 J. Chevallier, Science administrative, Thémis, PUF, 4^e édition, 2007, p. 305 et s., spéc. p. 240 et s. sur « Les relations avec les administrés »

7 V. l’étude de G. Thuillier, Bureaucratie et Bureaucrates en France au XIX^e siècle, Librairie Droz, Genève, 1980

8 V. E. Gristi, La réforme de l’Etat, Vuibert, 2007, p. 37 et s.

9 Cf. F. Bellanger, « Les présomptions d’authenticité et de sincérité des actes administratifs », RDP 1968, p. 571

10 CE 18 janvier 1950, Consorts Tricornot, Rec. p. 678

11 Rapport C. Ledoux, Assemblée Nationale, préc.

12 Sur l’exclusion des SPIC, v. la note 3

13 V. la définition analytique de la réforme administrative énoncée par P. Bezes, Réinventer l’Etat, Les réformes de l’administration française (1962-2008), PUF, 2009, p. 15 qui distingue « les politiques de réforme de l’administration » des « changements multiples qui se produisent par ailleurs dans l’Etat et peuvent affecter, indirectement, son administration »

14 Cf. en ce sens, l’éclairant ouvrage de P. Bezes, Réinventer l’Etat, Les réformes de l’administration française (1962-2008), PUF, 2009 qui retrace les sources matérielles des différentes réformes

15 Les deux textes ont été proposés par les comités d’usagers institués en 1975. Cf. J. Chevallier, « Le mythe de la transparence administrative », in La transparence administrative, CURAPP, PUF, 1988, p. 249

16 Ibid.

17 P. Sabourin, « Recherches sur la notion de maladministration dans le système français », AJDA 1974, p. 396.

18 P. Bezes, Réinventer l’Etat, Les réformes de l’administration française (1962-2008), op. cit., p. 246

19 Relative à la personnalisation des relations entre l’administration et ses usagers. Cf. le commentaire d’Y. Jegouzo, M.-F. Bechtel, M.-C. Henry-Meininger, « La levée de l’anonymat des fonctionnaires », op. cit., p. 366

20 P. Bezes, Réinventer l’Etat, Les réformes de l’administration française (1962-2008), op. cit., p. 302 et s., spéc. p. 307-308

21 « L’effort de personnalisation des relations entre les agents et les usagers doit être poursuivi sans relâche. Il faut veiller en particulier à ce que dans toute correspondance administrative figurent clairement le nom de l’agent chargé du dossier, l’adresse de son service et le numéro de téléphone permettant à l’usager de contacter la personne compétente pour obtenir des informations complémentaires. »

22 Selon la formule de M. Tricot, concl. sur CE, Ass., 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, RPDA 1954, p. 50

23 Il apparaît dans le Littré en 1864, dans Larousse en 1866 et sera admis par l’Académie en 1878. Cf. en ce sens, J.-C. Saint-Pau, L’anonymat et le droit, Thèse, Bordeaux, 1998, p. 7

24 Au sens figuré, est aussi « anonyme » ce qui est « impersonnel, neutre, sans originalité »

25 Dictionnaire de la langue française Le Robert. Les antonymes du vocable sont donc les termes : « signé », « personnalisé », « connu » ou encore « nominatif »

26 G. Cornu, Linguistique juridique, Montchrestien, 2^e édition, 2001, p. 172

27 J.-C. Saint-Pau, L’anonymat et le droit, op. cit., p. 8

28 Article 108 de la loi n^o 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, JORF n^o 0167 du 22 juillet 2009, page 12184

29 Article 706-60 de la Loi n^o 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, JORF n^o 266 du 16 novembre 2001 page 18215

30 CE, 27 novembre 1995, M. X., req. n^o 159247 ; CAA Marseille, 4 novembre 2003, Université de la Méditerranée Aix-Marseille II, req. n^o 99MA01820

31 CE, 27 juin 1969, Sieur X., req. n^o 75790 ; CE, 15 février 1978, Sieur X., req. n^o 00968 ; CAA Paris, 25 février 1999, Département du Val de Marne, req. n^o 97PA01265 ; CE, 29 novembre 2007, M. Thierry A., req. n^o 310933

32 Délibération de la CNIL n^o 2009-210 du 30 avril 2009 portant avis sur la mise en place d’un traitement automatisé de données à caractère personnel pour les élections par voie électronique des Français de l’étranger (dossier n^o 1349782)

33 B. Thullier, L’autorisation : Etude de droit privé, LGDJ, Paris, 1996, p. 27, cf. aussi p. 34 : « L’acte permissif écarte juridiquement l’applicabilité d’une norme prohibitive de manière plus ou moins radicale ». Cf. également, P. Livet, L’autorisation préalable et les libertés publiques, LGDJ, 1974, p. 20 : « Dès lors que l’on soumet une activité quelconque à l’autorisation préalable, c’est qu’elle est interdite, sauf à obtenir une permission ». V. aussi, C. Groulier, Norme permissive et droit public, Thèse, Limoges, 2006, p. 144 et s. : si l’auteur relativise la présentation dominante selon laquelle toutes les normes permissives sont édictées dans un contexte prohibitif pour y faire exception, il admet que l’autorisation est une « faculté-exception » : « Celles-ci visent à limiter le champ d’application d’une norme impérative préalable, à lui faire exception ; autrement dit, elles permettent autant la levée d’une interdiction que la soustraction à une obligation »

34 J.-L. Pissaloux évoque d’ailleurs « la généralisation de la levée de l’anonymat » opérée par la loi du 12 avril 2000, op. cit.

35 H. Kelsen, Théorie générale des normes, trad. de Allgemeine Theorie der Normen, Manz Verlag Wien, 1979, PUF, 1996, spéc. Chapitre 25, « Les fonctions de la norme », p. 125-126

36 Sous la réserve d’admettre que le principe d’identification des agents et des autorités administratives a une portée différente de l’identification des personnes privées puisqu’il n’inclut pas la communication du domicile. Cf. supra la note 3

37 Comme l’explique Kelsen, « tout commandement peut aussi être présenté comme une interdiction ». Ainsi la phrase « il est commandé d’obéir à ses parents » équivaut à la phrase « il est interdit de désobéir à ses parents ». Dès lors, tout commandement inclut l’« abstention passive d’une action ». H. Kelsen, ibid., p. 125

38 J. Chevallier, « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? », op. cit., p. 577

39 Voir G. Dumont, La citoyenneté administrative, Thèse, Paris II, 2002. Cf. également le rapport de G. Dumont supra.

40 P. Laroque, Les usagers des services publics industriels, Sirey, 1933 ; J. du Bois de Gaudusson, L’usager du service public administratif, LGDJ, t. 115, 1974 ; B. Delaunay, L’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés (Contribution à l’étude des réformes administratives entreprises depuis 1945), LGDJ, t. 172, 1993 ; D. Truchet, « Le point de vue du juriste : personnes, administrés, usagers, clients ? », in Administration : droits et attentes des citoyens, Colloque de l’IFSA des 4 et 5 décembre 1997, La documentation française, 1998

41 J. Chevallier, « Les figures de l’usager », in Psychologie et science administrative, PUF-CURAPP, 1985, p. 35 et s.

42 L’alinéa 1^er précise explicitement que le destinataire détenteur du droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse de l’agent » est « toute personne… » et non tout « citoyen ». Quant aux « agents » ou « autorités administratives » concernés, le maintien de ces deux qualificatifs classiques ne doivent pas induirent en erreur : lorsque l’on parle d’un écrit anonyme, « c’est en réalité la personne qui est visée à travers ces formules » ainsi que le souligne J.-C. Saint-Pau, L’anonymat et le droit, op. cit., p. 8

43 Le terme « anonymat » n’est d’ailleurs pas répertorié par les principaux dictionnaires de philosophie. Il faut se tourner vers les termes « impersonnel », « personnel » et « personne » pour y trouver un renvoi. V. par exemple, S. Auroux (dir.), Les notions philosophiques, PUF, 1992 ; M. Blay (dir.), Grand dictionnaire de la philosophie, Larousse, CNRS Editions, 2003 ; P. Foulquier et R. Saint-Jean, Dictionnaire de la langue philosophique, PUF, 1969 ; A. Lalande, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, PUF, réed. 2010 ; sur le concept de personne en droit public, cf. X. Bioy, Le concept de personne humaine en droit public, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, Dalloz, 2003

44 D. Truchet, « Le point de vue du juriste : personnes, administrés, usagers, clients ? », op. cit. : pour l’auteur, la référence à la « personne » est plus englobante que la mention du « citoyen » et trouve un fondement différent sous l’influence du mouvement des droits de l’homme.

45 En ce sens, I. Dréan-Rivette souligne que, si les mots « personnalisation » et « individualisation » sont fréquemment utilisés l’un pour l’autre, « le mot personnalisation paraît effectivement plus adapté que celui d’individualisation lorsqu’il s’agit de s’adresser notamment à des personnes morales ». V. La personnalisation de la peine dans le code pénal, L’Harmattan, 2005, p. 14

46 D. Truchet, « Le point de vue du juriste : personnes, administrés, usagers, clients ? », préc.

47 Selon la formule employée par Y. Jegouzo à propos du concept de transparence, in « Le droit à la transparence administrative », Rapport public du Conseil d’Etat, La documentation française, 1991, p. 199

48 Conseil d’Etat, De la sécurité juridique, Rapport public 1991, La Documentation française, p. 33

49 La multiplication des prescriptions législatives dénuées de portée normative est désormais un phénomène bien connu. Cf. not. Conseil d’Etat, De la sécurité juridique, op. cit., p. 33 ; Conseil d’Etat, Sécurité juridique et complexité du droit, Rapport public, La Documentation française, 2006

50 J.-C. Saint-Pau, L’anonymat et le droit, op. cit., p. 7

51 Le terme « anonymat » n’est pas mentionné dans les index des ouvrages suivants : J.-L. Autin et C. Ribot, Droit administratif général, Litec, 5^e édition, 2007 ; P. Delvolvé, Droit administratif, 4^e édition, 2006 ; M. Degoffe, Droit administratif, Ellipes, 2008 ; P. Foillard, Droit administratif, Paradigme, 13^e édition, 2009 ; P.-L. Frier, J. Petit, Précis de droit administratif, Montchrestien, 5^e édition, 2008 ; G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, Sirey, 10^e édition, 2007 ; G. Lebreton, Droit administratif général, 5^e édition, Dalloz, 2009 ; M. Lombard, G. Dumont, Droit administratif, Dalloz, 8^e édition, 2009 ; J. Morand-Deviller, Droit administratif, 11^e édition, Montchrestien, 2009 ; D. Truchet, Droit administratif, Thémis, PUF, 2^e édition, 2009 ; J. Waline, Droit administratif, Dalloz, 2008

52 V. cependant pour une mention du texte, G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, op. cit., p. ; M. Lombard, G. Dumont, Droit administratif, op. cit., p. ; J. Morand-Deviller, Droit administratif, op. cit., p. ; D. Truchet, Droit administratif, op. cit., p. 149

53 D. Truchet, Droit administratif, préc., p. 149

54 J. Chevallier, Science administrative, PUF, 4^e édition, 2007, p. 342. Voir déjà, Vivien, Etudes administratives, t. 1, Guillaumin, 1852, p. 352 : « Il faudrait donner plus aux rapports personnels et directs. Rien n’est plus trompeur que l’administration assise et toujours armée d’une plume. Trop souvent, celui qui a envoyé une lettre croit que son devoir est accompli (…). Il n’y a de bonne administration que celle qui voit par ses yeux, qui se montre et qui parle »

55 Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, LGDJ, Paris, 1972, p. 35 : « Les principes sont à la frontière du droit ; ils gouvernent celui-ci, et guident le juge qui en est l’artisan autant que l’interprète »

56 P. Morvan, « Principes », in D. Alland et S. Rials, Dictionnaire de la culture juridique, PUF, Lamy, éd. Quadrige, 2003, p. 1201

57 Cf. dans la rubrique « Papiers-citoyenneté », la mention des « obligations de l’administration face aux demandes des usagers » : « Informations durant l’instruction du dossier : l’usager a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administrative de l’agent en charge de traiter sa demande. Les courriers adressés au demandeur doivent les mentionner. L’anonymat de l’agent ne peut être invoqué que pour des motifs de sécurité publique ou de sécurité des personnes », avec en référence l’article 4 de la loi du 12 avril 2000

58 Par exemple, sur le portail http://www.vie-publique.fr/ il est indiqué que « la levée de l’anonymat des agents publics a été assurée » par le décret de 1985 et la loi DCRA

59 L. Rolland, Droit administratif, Cours de doctorat, 1938-1939, Les Cours de droit, 1939, p. 14

60 Selon l’expression utilisée par A.-S. Mescheriakoff à propos du principe de mutabilité, Droit des services publics, PUF, 1997, p. 185

61 Conseil d’Etat, De la sécurité juridique, op. cit., p. 33

62 J.-C. Groshens, « Le pouvoir des supérieurs hiérarchiques sur les actes de leurs subordonnés », AJDA 1966, p. 140 et s. ; M. Hecquard-Théron, « De la mesure d’ordre intérieur », AJDA 1981, p. 235 et s., spéc. 237 : « Elles sont impératives lorsqu’elles imposent à leurs destinataires la conduite soit matérielle soit juridique à tenir dans l’application des textes législatifs ou réglementaires. Mais le caractère impératif ne tient pas à l’acte, il est celui de la structure hiérarchique dans laquelle s’inscrit la mesure »

63 CE, 20 mai 1988, Fédération syndicaliste des travailleurs des PTT-FO, req. n^o 69662

64 Les personnels, ainsi que les associations et syndicats n’ont pas intérêt leur donnant qualité pour agir contre les mesures « relatives à l’organisation du service » dans lesquels ces personnels sont employés. Cf. R. Chapus, Droit du contentieux administratif, 12^e édition, 2006, n^o 595

65 Cf. Y. Gaudemet, « Remarques à propos des circulaires administratives », in Mélanges Stassinopoulos, LGDJ, 1974, p. 561 : « Lorsque l’Administration a recours aux circulaires, ce n’est pas en raison de son aptitude à créer du droit, mais en effet de sa nature institutionnelle » ; X. Prétot, « Le régime des circulaires et institutions est-il réductible à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir ? », Mélanges Franck Moderne, Paris, 2004, p. 357 et s. : « les circulaires et instructions ne constituent pas, au premier chef, un phénomène juridique, et s’il est vrai quelles produisent parfois les effets qui s’attachent d’ordinaire aux actes unilatéraux (…), ce n’est en quelque sorte que de manière purement accidentelle ».

66 Rép. min., JO AN, 13.03.1986, p. 1109 (Q., 27.01.1986, M. Sapin Michel, p. 295) ; Rép. min., 7.11.1988, JO AN, p. 3164 (Q., 12.09.1988, M. Chouat Didier, p. 2503) ; Rép. min., JO AN, 19.12.1988, p. 3767 (Q., 24.10.1988, M. Salles Rudy, p. 2972) ; Rép. min., JO AN, 06.03.1989, p. 1149 (Q., 10.10.1988, M. Drouin René, p. 2796) ; Rép. min., JO AN, 29.01.1990, p. 448 (Q., 18.09.1989, M. Dailler Jean-Marie, p. 4114) ; Rép. min., JO Sénat, 25 juillet 1991, p. 1543 (Q, 30 mai 1991, M. Marcel Vidal, p. 1077) ; Rép. min., JO AN, 25.11.1991, p. 4819 (Q., 21.10.1991, M. Pinte Etienne, p. 4278) ; Rép. min., JO AN, 9.12.1996, p. 6464 (Q., 14.10.1996, M. Cardot Pierre, p. 5363) ; Rép. min., JO AN, 19.04.1998, p. 2377 (Q., 19 avril 1998, M. Deprez Léonce, p. 5379) ;. Rép. min., JO AN, 19 avril 1999, p. 2377 (Q., 5 oct. 1998, M. Deprez Léonce, p. 5379) ; Rép. min. JO Sénat, 22 avril 1999, p. 1334 (Q, 15 octobre 1998, M. Serge Mathieu, p. 3234)

67 A. Legrand, « Un instrument du flou : le pouvoir hiérarchique », Mélanges R. Drago, Economica, 1996, p. 59 et s.

68 Rép. min., JO AN, 9.12.1996, p. 6464 (Q., 14.10.1996, M. Cardot Pierre, p. 5363)

69 « Loi du 12 avril 2000. Art. 4 », in Code de l’administration, Dalloz, 2010

70 Le phénomène est amplement connu. Cf. Conseil d’Etat, De la sécurité juridique, préc., p. 20 : « Qui dit inflation dit dévalorisation »

71 D. Mockle, Recherches sur les pratiques administratives pararèglementaires, LGDJ, Paris, 1984.

72 Rappelant que « l’anonymat doit être levé dans les relations entre les caisses de la branche retraite et leurs assurés » (circulaire de commentaire de la circulaire du 30.01.2002 précitée)

73 Circulaire du 28 juillet 2003, INTD0300083C, Relative à l’application des dispositions de la loi n º 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, Bulletin officiel du Ministère de l’Intérieur, Numéro 3, Troisième trimestre 2003, p. 171, dont l’objet de « rappeler le contenu et les conséquences pratiques (…) des dispositions issues de la loi du 12 avril 2000 »

74 Conseil des Impôts, Les relations entre les contribuables et l’administration fiscale, XX^e Rapport, novembre 2002

75 L. Richer, Droit des contrats administratifs, LGDJ, 6^e édition, 2008, p. 10 ; v. également sur le contrat avec soi-même, P. Delvolvé, « Marchés publics : des « contrat maisons », RDUE 2002, p. 53

76 Ce qui a été souligné très tôt par la doctrine, v. M. Hecquard-Théron, « La contractualisation des actions et des moyens publics d’intervention », AJDA 1993, p. 451 et s. Cf. sur la « faiblesse juridique » des conventions d’objectifs, L. Cluzel-Métayer, Le service public et l’exigence de qualité, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, Dalloz, 2006, p. 165 et s. ; Conseil d’Etat, Le contrat, mode d’action publique et de production de normes, Rapport public 2008, La Documentation française, p. 231 : « Ces contrats n’ayant aucune valeur juridique et pouvant être remis en cause à tout moment »

77 L. Cluzel-Métayer, Le service public et l’exigence de qualité, op. cit., spéc. p. 174

78 Circulaire du Premier Ministre du 2 mars 2004 relative à la charte de l’accueil des usagers, JO 3 mars 2004, p. 4271

79 Le premier se traduit par l’engagement suivant : « nous vous donnons le nom de votre interlocuteur » ; le second engagement est : « nous vous offrons la possibilité de contacter M. X., chargé des relations avec les usagers de notre service. Vous pouvez le contacter au »

80 L. Cluzel-Métayer, Le service public et l’exigence de qualité, op. cit., spéc. p. 188 qui ajoute : « On reste dubitatif quant à la portée juridique de ce dispositif : la mise en jeu de la responsabilité administrative des agents pour non respect des engagements pris est pour le moins improbable, tout comme la possibilité pour les usagers d’invoquer la circulaire à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir »

81 P. Lignières et L. Cluzel-Métayer, « La certification des administrations », DA n^o 8, août 2009, prat. 5

82 Rép. min., JO AN, 17 mars 2003, p. 2083 (Q., 26.08.2002, M. Deprez Léonce, p. 2918 ; Rép. min., JO AN, 22 sept. 2003, p. 7329 (Q., 23.06.2003, M. Deprez Léonce, p. 4953 ; Rép. min., JO AN, 16 novembre 2004, p. 9036 (Q., 22 juin 2004, M. Deprez Léonce, p. 4610) ; Rép. min., JO AN, 1 mars 2005, p. 2250 (Q., 21 décembre 2004, M. Deprez Léonce, p. 10180 ; Rép. min., JO AN, 13 septembre 2005, p. 8533 (Q, 2 août 2005, M. Deprez Léonce, p. 7489). En ce qui concerne l’Etat, selon les réponses ministérielles, le principe d’identification semble mieux respecté qu’autrefois. En 2005, un dispositif d’évaluation externe de la Charte Marianne basé sur le principe des « usagers mystères » qui envoient des courriers et des courriels « mystères » aurait fait apparaître que l’obligation d’identification dans les correspondances est respecté dans 9 cas sur 10 mais nettement moins dans l’accueil physique et téléphonique (un cas sur cinq environ la respecte). En ce sens, Rép. min., JO AN, 13 septembre 2005, p. 8533 (Q, 2 août 2005, M. Deprez Léonce, p. 7489). En outre, il est particulièrement difficile d’évaluer son respect par les administrations ne relevant pas de l’Etat, et notamment par les collectivités territoriales.

83 Le Médiateur de la République constatait toujours l’absence de personnalisation de la relation administration – administré. Cf. not. Rapport public annuel, 2008, p. 31 et s. : « Quatre ans après le lancement de la Charte Marianne (…), dans leur pratique quotidienne, les services et les délégués du Médiateur de la République ne peuvent que constater, trop souvent, une réelle distorsion entre les déclarations d’intention et la réalité ». Cf. également Rapport public annuel, 2009, spéc. p. 9. Surtout, il est difficile d’évaluer son respect par les administrations ne relevant pas de l’Etat, et notamment par les collectivités territoriales

84 Ce qui n’a pas échappé à Francis Donnat selon lequel écarter la nullité pour vice de forme revenait à « vider de tout contenu la formalité voulue par le législateur », cité par M. Guyomar, concl. sur CE, 15 novembre 2006, Mme Devois, préc.

85 Selon une formule désormais bien établie, « il résulte de ces dispositions que l’exigence de la mention du nom, de la qualité et de l’adresse administrative de l’agent chargé d’instruire une demande ou de traiter une affaire ne concerne que les correspondances adressées aux intéressés et non les décisions administratives sur lesquelles doivent figurer, outre la signature de leur auteur, la mention du prénom et du nom et la qualité de celui-ci ». Cf. en ce sens, CAA Bordeaux, 23 février 2006, M. Lahoucine X., n^o 05BX02276 ; CAA Lyon, 28 février 2006, M. Orhan X., n^o 05LY01637 ; CAA Nancy, 10 décembre 2007, Mme Abra, n^o 07NC00165 ; CAA Bordeaux, 14 février 2008, M. Simon Martin Luther King X., n^o 07BX01680 ; CAA Nancy, 26 mai 2008, M. Mahfoud X., n^o 06NC01543 ; CAA Nancy, 16 octobre 2008, Préfet de Meurthe-et-Moselle, n^o 07NC01402 ; CAA Lyon, 14 janvier 2010, Mme Fatima A., n^o 08LY01682

86 CAA Bordeaux, 14 février 2008, M. Simon Martin Luther King X., n^o 07BX01680

87 « Mme X. ne saurait soutenir utilement que la signataire de l’acte ne serait pas son auteur au motif qu’il aurait été préparé par » l’agent administratif (CAA Bordeaux, 23 juin 2009, Mme Christel X., n^o 08BX00558).

88 Décret n^o 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l’application du Chapitre II du Titre II de la loi n^o 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l’accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives. Voir sur ce point, le rapport de B. Delaunay, infra

89 TA Paris, 30 avril 2009, Société Cise, n^o 0618403 : à propos d’un accusé de réception d’une déclaration d’intention d’aliéner un bien immobilier, suivi d’une décision d’exercice par la Ville de Paris du droit de préemption. « L’article 1^er du décret précité impose la mention notamment de « la désignation, l’adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier », mentions différentes de celles prévues par l’article 4 de la loi du 12 avril 2000.

90 La question n’est pas évoquée par les rapports parlementaires

91 Sur la différence de nature de ces formalismes, provenant de la distinction au sein de la forme juridique des formalités matérielles et des formes normatrices, cf. S. Saunier, Recherche sur la notion de formalisme en droit administratif français, PUAM, 2007, t. 1., spéc. p. 206 et s.

92 R. Hostiou, Procédure et Formes de l’acte administratif unilatéral, LGDJ, 1975, p. 206, p. 235-236

93 CAA Lyon, 26 février 2009, Mme Y., n^o 07LY02587 ; cf. également, CAA Versailles, 27 juin 2006, Mme Annie X., n^o 05VE00577

94 Cf. également, TA de Paris, 30 avril 2009, Société Cise, préc.

95 CAA Bordeaux, 23 juin 2009, Mme Christel X., n^o 08BX00558, à propos de correspondances échangées entre un agent public et la Préfecture de la Gironde, préalablement à la décision de résilier son contrat de travail d’infirmière assistant le médecin de prévention. En l’espèce, la CAA a constaté que les prénoms, nom et adresse administrative de l’agent auteur de la correspondance sont mentionnés mais qu’en revanche, faisait défaut la mention de la qualité de l’agent. Or, elle n’en déduite aucune irrégularité parce qu’« il ressort des pièces du dossier qu’il était le chef du service départemental d’action sociale ou l’intéressé était affectée ».

96 Pour une étude approfondie de la jurisprudence adoptée spécifiquement sur l’alinéa 2, nous nous permettons de renvoyer à notre article. « La signature de la décision administrative. Bilan d’étape de la jurisprudence depuis la loi du 12 avril 2000 », RFDA 2010, p. 489 et s.

97 CAA Nantes, 18 nov. 2010, Association L’Eglantine Vierzon Football, n^o 09NT01342, à propos d’une décision d’interdiction d’un club de participer à un tournoi prononcée par la commission d’appel de discipline de la ligue : « La ligue du Centre de football, qui participe au sein de la Fédération française de football à l’organisation de ce sport en France, constitue une autorité administrative au sens de l’article 1er de la loi du 12 avril 2000, et est en conséquence, contrairement à ce que soutient la ligue du Centre de football, soumise aux dispositions de l’article 4 de cette loi ; qu’aux termes de l’article 6 de l’annexe 2 au règlement général de la Fédération française de football portant règlement disciplinaire et barème des sanctions de référence, repris par l’article 19, point n^o 6 des statuts de la ligue du Centre de football, la commission disciplinaire d’appel de la ligue est composée de cinq membres dont un président et un secrétaire ; que le procès-verbal de la séance du 28 février 2008 de cette commission, produit à la demande de la cour, s’il comporte les noms et qualités du président et du secrétaire général de ladite commission ne comporte pas la signature dudit président ; que, par suite, l’Association L’Eglantine Vierzon Football est fondée à soutenir que la décision litigieuse ne satisfait pas aux exigences de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 précitée et est entachée d’illégalité »

98 CE, 26 juill. 2011, Ministre de la Justice, n^o 328535 : illégalité d’une mesure de mise à l’isolement adopté par un directeur de maison d’arrêt non respectueuse de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000

99 V. B. Delaunay, « La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », op. cit., spéc. p. 1198

100 Si la solution se dégageait très clairement des arrêts adoptés, cf. explicitement, CE, 23 mars 2011, Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité, n^o 329642 : « Ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées à l’encontre d’un acte réglementaire ».

101 CE, 22 février 2002, Senina, n^o 231414. La solution est depuis constante

102 Cf. par exemple, à propos de l’arrêté fixant les dates d’ouverture de l’enquête publique portant sur le projet de carte communale, CAA Bordeaux, 11 juill. 2008, M. André Valières, n^o 06BX02600, AJDA 2008, p. 2359.

103 A propos de la délibération d’un conseil municipal, CAA Nancy, 27 nov. 2008, Ville de Strasbourg, n^o 07NC01571

104 Pour la soumission des délibérations à l’article 4, CAA Bordeaux, 11 juill. 2008, M. André X., n^o 06BX02600 ; CAA Lyon, 10 déc. 2009, M. B., M. A. et Association Carton Rouge, n^o 08LY02350

105 CAA Bordeaux 30 décembre 2005, M. Christophe X., n^o 04BX01034, rendu à propos d’une décision de révocation d’un fonctionnaire : « Le requérant ne peut utilement, en l’espèce, se prévaloir des dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, lesquelles ne sont applicables que lors d’un échange entre un usager et l’administration »

106 Cf. par exemple, à propos de sanctions disciplinaires : CE, 15 novembre 2006, Mme Devois, AJDA 2007, p. 254, concl. M. Guyomar ; CAA Marseille 19 juin 2007, Mme Viviane X., n^o 02MA02294 ; TA Dijon, 25 octobre 2007, M. Gérard Chartres, Rev. Lamy Collectivités territoriales, 04-2008, act. n^o 34, note F. Renouard ; CAA Paris, 4 août 2008, M. James Gandossi, n^o 07PA00478 ; CAA Lyon, 4 novembre 2008, Melle Isabelle X, n^o 06LY01578

107 CE, 30 juill. 2010, SDIS de la Charente, n^o 309578 et n^o 309579 : « Considérant que le législateur, qui a eu pour objectif d’améliorer l’accès des citoyens aux règles de droit et la transparence administrative, n’a pas entendu régir, par les dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, les relations entre les personnes morales de droit public ; que, par suite, une collectivité territoriale ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions à l’encontre d’une décision émise par un établissement public administratif »

108 CAA Bordeaux, 14 déc. 2010, SDIS de la Charente, n^o 07BX02208 ; CAA Marseille, 3 mars 2011, Commune de Pertuis, n^o 09MA1085 ; CAA Bordeaux, 22 mars 2011, SDIS de la Charente, n^o 10BX02265

109 CE, 26 juillet 2011, Société Air France, n^o 329818, à propos d’une décision ministérielle d’homologation des redevances aéronautiques.

110 Cf. la solution parfaitement inverse dans le cadre d’un référé-suspension : CE, 28 juill. 2009, Société Air France, n^o 329819 où il est jugé que l’absence de respect des mentions précitées est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision ministérielle homologuant les tarifs des redevances contestées

111 Cf. Cass., avis, 22 mars 2004, n^o 00400002P, Travail et Protection sociale, n^o 6, juin 2004, note X. Prétot : « L’omission des mentions prévues par l’article 4, alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000 n’est pas de nature à justifier l’annulation par les juridictions statuant en matière de contentieux général de la sécurité sociale des mises en demeure délivrées par les URSSAF »

112 Par exemple, CE, 11 juillet 2009, Association ERECA, n^o 315961 : « La présence de ces mentions dans une décision administrative constitue une formalité substantielle »

113 V. nos explications sous CE, 30 décembre 2009, Commune du Cannet-des-Maures, AJDA 2010, p. 1488

114 CE, 11 mars 2009 Commune d’Auvers-sur-Oise, JCP A 2009, p. 2089, comm. G. Pélissier ; JCP 2009, p. 60, chron. B. Plessix ; CE, 30 décembre 2009, Commune du Cannet-des-Maures, préc.

115 V. cependant pour un exemple de réticence à annuler une décision en raison de l’absence de mention du prénom, CAA Nantes, 18 févr. 2011, Mme Raymonde X. et Daniel X, n^o 09NT01839 : « L’arrêté contesté comporte la signature de son auteur, indiquant de manière lisible son nom, précédé de la mention pour le maire, l’adjoint délégué ; qu’ainsi, et bien que ne comportant pas le prénom de son signataire, en l’absence d’ambiguïtés sur la qualité et l’identité de l’auteur du permis de construire litigieux, la décision contestée n’a pas méconnu les dispositions législatives précitées ».

116 Cf. dans le sens de l’annulation, CE, 11 mars 2009, Commune d’Auvers-sur-Oise, préc. ; CE, 21 juill. 2009, ERECA, préc. ; CE, 11 févr. 2011, Melle Irène A., n^o 335505 ; contra CE, 29 mai 2009, Société Les Laboratoires Servier, n^o 307162.

117 Cf. sur le caractère suffisant de l’initiale, CE, 28 novembre 2003, Mme Rahou, req. N^o 249389 ; CE, 28 novembre 2003, M. Douidi, n^o 249390 ; contra CE, 28 mai 2010, M. Moguelet, n^o 328686, AJDA 2010, p. 1060 : illégalité d’une délibération d’un jury d’examen qui mentionnait le nom et la qualité du président mais qui ne permettait pas d’identifier son prénom : « dès lors qu’aucune autre mention de cette délibération ni aucun autre document porté à la connaissance de M. A ne permettait de connaître aisément le prénom de ce président, et donc par là même d’identifier celui-ci avec certitude, cette méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 doit être regardée comme revêtant en l’espèce un caractère substantiel, qui entache l’acte attaqué d’illégalité »

118 Cf. dans le sens du caractère facultatif du respect des mentions en cas de décision explicite adoptée à la place d’une décision implicite, CE, 14 mai 2008, Mme B., n^o 289745 ; contra CE, 28 juillet 2009, Société Air France, n^o 329819.

119 Sur l’admission d’une équivalence des formes à respecter, CE, 26 mars 2004, Fédération nationale des infirmiers, n^o 255265 ; CE, 29 mai 2009, Société Les Laboratoires Servier, préc. ; CE, 17 mars 2010, GAEC de l’Ouchette, n^o 312381 ; CE, 28 mai 2010, M. Moguelet, préc ; CE, 14 juin 2010, M. Christian A., n^o 286218 ; CE, 30 déc. 2010, M. Marcel Cadenel, n^o 329900, AJDA 2011, p. 348 : « Que, si l’arrêté du 3 avril 2006 délivrant une autorisation de stationnement à M. C ne comporte pas, en méconnaissance de ces dispositions, l’indication du prénom et du nom du signataire, il ressort des pièces du dossier, notamment de la circonstance que le requérant avait été destinataire, quelques semaines auparavant, d’un autre arrêté du maire comportant ces indications, que le maire de la commune pouvait être identifié comme étant également l’autorité signataire de l’arrêté du 3 avril 2006 ; que, dès lors, la méconnaissance des dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 n’a pas, dans les circonstances de l’espèce, revêtu un caractère substantiel pouvant justifier l’annulation de la décision attaquée » ; pour un rejet de l’équivalence, v. CAA Bordeaux, 2 juin 2009, Commune de Montrozier, n^o 08BX0030 ; CE, 21 juillet 2009, ERECA, préc. ; CE, 16 novembre 2009, SNC Anse de Toulvern, n^o 322554.

120 Car « ces prescriptions ne s’appliquent qu’à l’auteur de la décision et non aux signataires du courrier de transmission de cette décision » : CE, 23 juill. 2010, Mme Dalila A., n^o 323645

121 J. Chevallier, préc., p. 581.

122 F. Melleray, « L’imitation des modèles étrangers en droit administratif français », AJDA 2004, p. 1229

123 J.-B. Auby et J. Dutheil de la Rochère, Droit administratif européen, Bruylant, Bruxelles, 2007, spéc. « Introduction générale », p. 3 et s.

124 Ibid., p. 3

125 Ibid., p. 8

126 Jürgen Schwarze, Droit administratif européen, Bruylant, Bruxelles, 2^e éd., 2009, p. 1452 : « La rédaction de la décision elle-même s’effectue aussi suivant des règles standardisées déterminées »

127 O. Dubos et M. Gautier, in Droit administratif européen, op. cit., p. 127 et s.

128 Prévue à l’article article 296 du TFUE, ex-article 253 TCE

129 V. déjà la Décision du 15 sept. 2006 portant adoption de son règlement intérieur (2006/683/CE, Euratom), spéc. article 15 ; Décision du 1^er déc. 2009 portant adoption de son règlement intérieur (2009/937/UE), spéc. article 15 intitulé « Signature des actes » : « Le texte des actes adoptés par le Parlement européen et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire, ainsi que celui des actes adoptés par le Conseil, est revêtu de la signature du président en exercice lors de leur adoption et celle du secrétaire général. Le secrétaire général peut déléguer sa signature à des directeurs généraux du secrétariat général »

130 Voir déjà, l’article 11 du Règlement intérieur de la Commission [C2000 (3614)] ; v. l’article 11 de la décision de la Commission du 24 février 2010 modifiant son règlement intérieur (2010/138/UE, Euratom) : « Il est établi un procès-verbal de chaque réunion de la Commission. Les projets de procès-verbaux sont soumis à l’approbation de la Commission au cours d’une réunion ultérieure. Les procès-verbaux approuvés sont authentifiés par les signatures du président et du secrétaire général ». Article 17 : « L’authentification des actes adoptés par la Commission » dont l’alinéa 1 énonce : « Les actes adoptés en réunion sont joints de façon indissociable, dans la ou les langues dans lesquelles ils font foi, à une note récapitulative établie dès la fin de la réunion de la Commission au cours de laquelle ils ont été adoptés. Ces actes sont authentifiés par les signatures du président et du secrétaire général apposées sur la dernière page de la note explicative »

131 O. Dubos et M. Gautier, in Droit administratif européen, op. cit., p. 130-131.

132 En ce sens F. Bellanger, « Les présomptions d’authenticité et de sincérité des actes administratifs », RDP 1968, p. 543 et s., spéc. p. 546 ; sur cette définition également adoptée par le juge communautaire, cf. TPI, aff. T-79/89, T-84-89, T-85-89, T-89/89, T-91-89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 et T-104/89, 27 février 1992, BASF AG et autres contre Commission des Communautés européennes, Rec. 1992, II, p. 315, points 72 et s. : à propos d’une décision prise dans le cadre de la procédure d’application de l’article 85 du traité CEE

133 Ex-article 173 du traité CE, devenu l’ex-article 230 CE

134 CJCE, 6 avril 2000, Commission des Communautés européennes c. Imperial Chemical Industries ple (ICI), aff. C-286/95 P., Rec. p. I-2341 : à propos d’une décision de la Commission relative à la procédure d’application de l’article 86 du Traité, non signée par le Président et le secrétaire exécutif de la Commission dans les conditions prévues à l’article 12 du règlement intérieur 63/41/CEE de la Commission du 9 janvier 1963 (JO 1963, 17, p. 181)

135 Point 45. La Cour fonde la solution sur le respect du principe de sécurité juridique

136 TPI, 27 février 1992, BASF AG et autres contre Commission des Communautés européennes, préc., sommaire point n^o 3

137 Ibid., point 96

138 CJCE, 15 juin 1994, Commission c. BASF, aff. C-137/92, Rec. 1994 p. I-2555, concl. W. van Gerven, AJDA 1994, p. 726, note P. Le Mire.

139 TPI, 27 février 1992, BASF AG et autres contre Commission des Communautés européennes, préc., point 76

140 W. Yeng-Seng, « Le médiateur européen, artisan du développement du droit à une bonne administration comunautaire », RTDH 2004, p. 526 et s., spéc. 549 et s. ; J. Mendes, « La bonne administration en droit communautaire et le code européen de bonne conduite administrative », RFAP 2009, p. 555-571

141 « Le fonctionnaire est consciencieux, correct, courtois et abordable dans ses relations avec le public. Dans ses réponses à la correspondance, aux appels téléphoniques et aux courriers électroniques, le fonctionnaire s’efforce d’être aussi serviable que possible et il répond de manière aussi complète et exacte que possible aux questions posées. »

142 Article 14 – Accusé de réception et indication du fonctionnaire responsable : « 1. Toute lettre ou requête adressée à l’institution fait l’objet d’un accusé de réception dans un délai de deux semaines, sauf si une réponse substantielle peut être envoyée dans cette période. 2. La réponse ou l’accusé de réception indique le nom et le numéro de téléphone du fonctionnaire qui traite le dossier ainsi que le service auquel il appartient. 3. L’envoi d’un accusé de réception et d’une réponse n’est pas nécessaire lorsque les lettres ou les requêtes sont en nombre excessif ou lorsqu’elles revêtent un caractère répétitif ou inapproprié »

143 J. Mendes, « La bonne administration en droit communautaire et le code européen de bonne conduite administrative », op. cit., p. 558

144 Par exemple, la Banque Européenne d’Investissement (Journal officiel no C 017 du 19/01/2001 p. 0026 – 002) ; v. aussi la Décision du secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune du 25 juin 2001 établissant un code de bonne conduite administrative pour le secrétariat général du Conseil de l’Union européenne et de son personnel dans leurs relations professionnelles avec le public

145 « La réponse mentionne le nom de la personne responsable du dossier et indique comment le joindre »

146 « Tout membre du personnel est tenu de s’identifier ou d’identifier son service au téléphone et de répondre aux appels le plus rapidement possible »

147 « Le personnel répond rapidement aux messages électroniques, selon les lignes directrices de la section relative aux communications téléphoniques »

148 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, n^o 2000-C 364/01, JOCE, n^o C364, 18 décembre 2000, p. 18

149 « 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union.
2. Ce droit comporte notamment :
- le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ;
- le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires ;
- l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions.
3. Toute personne a droit à la réparation par la Communauté des dommages causés par les institutions, ou par leurs agents dans l’exercice de leurs fonctions, conformément aux principes généraux communs aux droits des Etats membres.
4. Toute personne peut s’adresser aux institutions de l’Union dans une des langues des traités et doit recevoir une réponse dans la même langue. »

150 TPI, 27 février 1992, BASF AG et autres contre Commission des Communautés européennes, préc., point 76

151 Cf. concernant le code de la Commission, « Le Code de bonne conduite administrative prévoit d’offrir aux citoyens la possibilité de déposer une plainte sur l’inobservation par la Commission européenne des dispositions du Code, ce qui signifie que les manquements aux principes de bonne administration énoncés par celui-ci, peuvent être dénoncés. »

152 V. par exemple, R. Bousta, Essai sur la notion de bonne administration en droit public, L’Harmattan, 2010, spéc. p. 133 à propos du l’article 14 du Code européen de bonne conduite administrative : l’auteur critique les présentations doctrinales qui ne rattachent pas l’identification des agents aux principes de bonne administration

153 R. Noguellou, « L’influence du droit communautaire sur le régime des décisions administratives », in J.-B. Auby et J. Dutheil de la Rochère (dir), Droit administratif européen, op. cit., p. 915 et s.

154 Article 51 § 1 de la Charte

155 « Qui implique que le droit communautaire ne s’intéresse pas à la manière dont les Etats s’acquittent de leurs obligations communautaires dès lors que celles-ci sont effectivement mises en œuvre » (cf. R. Noguellou, précitée, p. 917)

156 Ibid, point 68

157 M. Fromont, Droit administratif des Etats européens, PUF, Paris, 2007, p. 13

158 Ibid., p. 209

159 E. Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, trad. de l’allemand par M. Fromont, Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 368

160 Traduction établie pour le Ministère fédéral de l’Intérieur par C. Autexier, Anne Cathaly-Stelkens, Helène Langlois, Centre juridique franco-allemand – Université de la Sarre

161 A. Grisel, Droit administratif suisse, Dalloz, Editions Ides et Calendes, Paris, Neuchâtel, 1970, p. 205

162 Article 103 : « 1. L’administration publique sert objectivement l’intérêt général et agit conformément aux principes d’efficacité, de hiérarchie, de décentralisation, de déconcentration et de coordination, en se soumettant pleinement à la loi et au droit. » ; article 105 : « La loi détermine : a) la consultation des citoyens, directement ou par l’intermédiaire des organisations et des associations reconnues par la loi, dans le processus d’élaboration des dispositions administratives qui les concernent ;
b) l’accès des citoyens aux archives et aux registres administratifs, sauf en ce qui concerne la sécurité et la défense de l’État, la recherche des délits et l’intimité des personnes ;
c) la procédure suivant laquelle les actes administratifs doivent être pris, garantissant, s’il y a lieu, la consultation de l’intéressé. »

163 Artículo 35. Derechos de los ciudadanos : « Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos : (…) b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos ».

164 Résolución de 3 de febrero de 1993, de la Secretaría del Estado para la Administración Pública, por la que se define el sistema de identificación común del personal al servicio de la Administración General del Estado, BOE de 11 febrero de 1993 (n^o 036)

165 Qui participe de « l’important travail législatif qui s’est développé au cours de la décennie 1990-2000 visant à assurer (…) une plus grande transparence dans les relations administrations-administré ». cf. P. Lewalle, L. Donnay, Contentieux administratif, 3^e édition, Larcier, 2008, p. 52 ; cf. également l’exposé des motifs de la loi selon lesquels la loi du 11 avril 1994 doit « mener à une administration plus accessible et plus conviviale, assurer la transparence et rompre la méfiance et l’incompréhension des citoyens envers une autorité qu’il est difficile de cerner, émanciper le citoyen dans la défense de ses droits, renforcer le contrôle externe sur le fonctionnement du pouvoir exécutif et augmenter les possibilités qu’a le citoyen d’intervenir dans le processus décisionnel » (exposé des motifs, doc. Chambre, n º 1112/1-92/93, p. 1). V. aussi, la Charte de l’utilisateur des services publics, circulaire n^o 370, Moniteur belge du 22 janvier 1993

166 « Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134. »

167 Spéc. article 2, 3o. Cf. également la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l’administration dans les provinces et les communes (spéc. art. 3) et le décret du 7 mars 2001 relatif à la publicité dans les intercommunales wallonnes, M. B. du 20 mars 2001, p. 8719, spéc. art. 2-3o

168 Adoptée par le Comité des Ministres le 28 septembre 1977, lors de la 275^e réunion des Délégués des Ministres

169 Adoptée par le Comité des Ministres le 11 mars 1980, lors de la 316^e réunion des Délégués des Ministres

170 Cf. Rép. min., JO AN, 13 septembre 2005, p. 8533 (Q, 2 août 2005, M. Deprez Léonce, p. 7489) : « Les responsables locaux expriment souvent leur difficulté à faire accepter par leurs agents des pratiques telles que l’usage de badges ou de chevalets nominatifs. Ceux-ci sont réticents notamment par crainte de leur sécurité personnelle »

171 V. Déjà lors de l’adoption de la « Circulaire Fabius » du 30 janv. 1985, le commentaire d’Y. Jegouzo, M.-F. Bechtel, M.-C. Henry-Meininger, « La levée de l’anonymat des fonctionnaires », op. cit., p. 197

172 G. Dumont, La citoyenneté administrative, op. cit., p. 103 et s., spéc. p. 106

173 C. Kaftani, La formation du concept de fonction publique en France, LGDJ, 1998, p. 150

174 Ibid., p. 2-3

175 Ibid., p. 124-125 : l’auteur ajoute que « la relation Etat-fonctionnaire ne doit plus être l’expression d’un lieu d’allégeance personnelle du fonctionnaire à sa fonction mais le produit d’un rapport dépersonnalisé établi par des règles juridiques qui régissent d’une façon générale et objective l’organisation de toutes les fonctions publiques ».

176 Req. n^o 69662

177 D. Jean-Pierre, L’éthique du fonctionnaire civil, son contrôle dans les jurisprudences administrative et constitutionnelle françaises, LGDJ, 1999, p. 340

178 Rapport Ledoux, préc.

179 Cf. pour une application, CAA Nantes, 30 sept. 2010, Ministre de la justice et des libertés, n^o 09NT02314, à propos d’un rapport d’incident préalable à l’adoption d’une sanction de mise en cellule disciplinaire : « Le compte-rendu d’incident prévu par l’article D. 250-1 du code de procédure pénale ne constitue ni une décision, ni l’instruction d’une demande, ni le traitement d’une affaire ; qu’en outre, le président de la commission de discipline a pu légalement décider d’anonymiser ledit compte-rendu afin de protéger la sécurité de son auteur ; que le vice de procédure allégué n’est, par conséquent, pas constitué »

180 Rapport Amoudry, préc.

181 CE, sect., 3 déc. 1948, Commune de Berre-L’Etang, Rec. p. 457

182 J.-M. Auby, J.-B. Auby, D. Jean-Pierre, A. Taillefait, Droit de la fonction publique, Précis, Dalloz, 6^e édition, 2009, n^o 638 et s., n^o 1072 et s.

183 A. Plantey, La fonction publique, Traité Général, Litec, 2^e édition, 2001, n^o 1454

184 CE, 4 avril 1962, Chevassier, Rec. p. 244, D. 1962, p. 327, concl. Braibant

185 L’article 50 de la loi n^o 96-1093 du 16 décembre 1996 a étendu le droit à protection aux seuls agents publics non titulaires

186 P. Moreau, B. Cazin, « La protection fonctionnelle des agents publics : un édifice inachevé », AJFP 1999, p. 23. D. Jean-Pierre, « La protection des fonctionnaires et agents publics par la collectivité publique », JCP A., 22-28 avril 2003, Etude n^o 1408. Cf. à propos, à propos des contrats emploi-solidarité, sur l’absence de qualité d’agent public, T. confl., 3 juill. 2000, Franchini, Dr. adm. 2000, comm. 230, obs. R. S. Sur l’exclusion des agents de droit privé du bénéfice du droit à la protection, CE, 26 juin 1968, Caisse primaire de sécurité sociale du Calvados, Rec. p. 403. En revanche, « la circonstance que la personne qui demande le bénéfice de cette protection a perdu la qualité d’agent public à la date de la décision statuant sur cette demande est sans incidence sur l’obligation de protection qui incombe à la collectivité publique qui l’employait à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire à l’agent », v. CE, 26 juill. 2011, Mme A., n^o 336114

187 P. Moreau, B. Cazin, « La protection fonctionnelle des agents publics : un édifice inachevé », op. cit., p. 23

188 P. Sablière, « Nul n’est-il censé ignorer Internet ? », AJDA 2010, p. 127

189 G. Koubi, « Des ou dé-connexions administratives en messages électroniques », JCP A., 7 juill. 2008, n^o 2170

190 Rapport du groupe « Experts Numériques », L’amélioration de la relation numérique à l’usager, 12 févr. 2010, p. 22 : « De plus, si certaines administrations acceptent de recevoir un mail, elles traitent par courrier postal la réponse et ne capitalisent pas sur le media choisi par l’usager »

191 « Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un document auprès d’une autorité administrative peut satisfaire à cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d’un envoi postal, le cachet de la poste faisant foi, ou d’un procédé télématique ou informatique homologué permettant de certifier la date d’envoi »

192 Traduction établie pour le Ministère fédéral de l’Intérieur par C. Autexier, Anne Cathaly-Stelkens, Helène Langlois, Centre juridique franco-allemand – Université de la Sarre

193 Voir supra

194 H. Hamant, « L’adaptation du droit à la mise en ligne des procédures administratives », DA 2006, chron. 10 ; T. Piette-Coudol, « Les procédures administratives électroniques réglementées », DA 2006, comm. 20 ; E.-A. Caprioli, « Commentaire de l’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives », Comm. com. Électr. 2006, comm. 75 ; L. Cluzel-Métayer, Procédures administratives électroniques, J.-Cl. A., Fasc. 109-24

195 Comme l’explique L. Cluzel-Métayer, « en d’autres termes, la signature électronique doit permettre d’identifier l’auteur d’un acte, à l’instar d’une signature manuscrite sur un document papier, mais aussi de garantir son intégrité », « La signature électronique des actes des autorités administratives », DA octobre 2010, p. 51

196 Soumis au décret du 30 mars 2001, pris pour l’application de l’article 1316-4 du Code civil et relatif à la signature électronique, JO 31 mars 2001. Cf. J.-F. Blanchette, I. de Lamberterie, « Le décret du 30 mars 2001 relatif à la signature électronique : lecture critique, technique et juridique », JCP E., n^o 30, 26 juillet 2001, p. 1269 et s.

197 Décret n^o 2010-112 du 2 février 2010, pris pour l’application des articles 9, 10 et 12 de l’ordonnance n^o 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, JO 4 février 2010, p. 2072

198 F. Colin, « De la courtoisie dans le service public », AFJP 2006, p. 40 et s.

199 A. Cavaniol, « Le fonctionnaire internaute est-il affranchi de ses obligations déontologiques ? », AJDA 2011, p. 252

200 « Si, ni l’article L. 252 A du LPF, ni les articles L. 1617-5 et R. 2342-4 du CGCT, ni la circulaire du 18 juin 1998 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales, et établissements publics locaux, ni l’instruction budgétaire et comptable applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif n^o 06-022-M14 ne prévoient, pour les titres exécutoires, qu’ils doivent comporter le nom, le prénom, la qualité et la signature de leur auteur, ces circonstances ne peuvent utilement être opposées aux dispositions législatives » en question : CAA Versailles 28 décembre 2006, Commune de Ris-Orangis, AJDA 2007, p. 686, note J. Pellissier

201 « L’exercice de la médecine comporte normalement l’établissement par le médecin, conformément aux constatations médicales qu’il est en mesure de faire, des certificats, attestations et documents dont la production est prescrite par les textes législatifs et réglementaires. Tout certificat, ordonnance, attestation ou document délivré par un médecin doit être rédigé lisiblement en langue française et daté, permettre l’identification du praticien dont il émane et être signé par lui ». Pour leur soumission à l’article 4 de la loi DCRA, v. CAA Lyon 22 mars 2007, Préfet de l’Isère, n^o 06LY01229 : « La décision prise au vu d’un avis irrégulier est elle-même entachée d’irrégularité » ; CAA Douai 30 mai 2007, Préfet de la Seine-Maritime c. Mme Z., AJDA 2007, p. 1463, note P. Le Garzic ; contra CAA Paris 15 mai 2007, M. Parfait Séa X., n^o 06PA04117

202 Pour conclure que « l’ensemble des garanties qui encadre la procédure (…) sont de nature à regarder la gestion automatisée des points affectés au capital du permis de conduire comme conforme à la législation et la réglementation qui s’imposent à l’administration ». V. CE, Avis, 31 mars 2008, M. Christian A et M. Stéphane B., n^o 311095, JCP A. 2 juin 2008, p. 2139, concl. C. de Salins

203 Cf. également sur l’admission implicite de la possibilité pour une décision administrative d’être formulée sur un blog, CE, ord. réf., 5 janvier 2006, Raphaël M., JCP G., 2006, II, 10101, note S. Saunier

204 Sous ce terme, G.-J. Guglielmi, G. Koubi et G. Dumont rangent les trois « principes classiques », le principe d’égalité, de continuité et de mutabilité. Cf. Droit du service public, Montchrestien, 2^e édition, 2007, spéc. p. 529

205 Rappelons qu’il n’est pas applicable aux services publics industriels et commerciaux, v. supra note 3

206 Ce que l’on peut déduire de l’insertion de l’article 4 de la loi dans le Chapitre II intitulé « Dispositions relatives à la transparence administrative »

207 L. Cluzel-Métayer, Le service public et l’exigence de qualité, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de thèses, 2006

208 G.-J. Guglielmi, G. Koubi et G. Dumont, Droit du service public, op. cit., spéc. p. 639 et s.

209 V. sur cette évolution, D. Truchet, « Unité et diversité des « grands principes « du service public », AJDA 1997, numéro spécial, p. 38

Auteur

Sébastien Saunier

Maître de conférences en droit public Université de Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou

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