INTRODUCTION

1Depuis la seconde moitié du XXème siècle, la question de l’attribution de la personnalité juridique aux organisations internationales a fait glisser l’écritoire de bon nombre de juristes. A cet égard, une étude de cas relative à la Francophonie serait particulièrement fructueuse.

2Le terme francophonie a, selon l’unanimité des auteurs, été pour la première fois évoqué par le géographe français Onésume Reclus dans son ouvrage France, Algérie et colonies1. Ainsi, en 1995, il fut décidé de créer l’Agence de la Francophonie pour amender l’Agence de coopération culturelle et technique conçue sous l’impulsion de Léopold Sédar Senghor, Hamani Diori et Habib Bourguiba le 20 mars 1970 à Niamey. Si l’objectif initial était de promouvoir la langue française, de veiller à son expansion2 et d’instituer un cadre de concertation et de coopération entre les pays ayant le français en partage3, la Francophonie s’est très vite fixée d’autres objectifs que l’on découvre dans sa Charte en date du 22 novembre 2005.

3Parmi les nouveaux éléments inscrits dans la Charte de 2005, on note l’attribution de la personnalité juridique à la Francophonie. En vertu de l’article 9 de ladite Charte, “l’Organisation internationale de la Francophonie (l’OIF) est une personne morale de droit international public et possède la personnalité juridique”.

4Si cette consécration textuelle serait, selon certains juristes, un critère suffisant pour attribuer à la Francophonie une personnalité juridique, d’autres auteurs semblent accorder plus d’importance à la réalité juridique. S’il en est ainsi, c’est parce que la proclamation de la Charte pourrait pécher par son caractère non impératif alors que l’absence même de règle écrite ne ferait pas obstacle à l’existence de la personnalité juridique. Pour y voir plus clair, il suffirait de se poser les questions suivantes :

5La simple proclamation textuelle est-elle de nature à faire reconnaître la personnalité juridique de la Francophonie ?

6La réalité juridique de la Francophonie n’est-elle pas antinomique avec la reconnaissance textuelle de sa personnalité internationale ?

7Il serait opportun d’étudier la reconnaissance textuelle de la personnalité internationale de la Francophonie (I) avant de montrer que cette thèse peut être contredite par la réalité juridique (II).

I – UNE RECONNAISSANCE TEXTUELLE DE LA personnaLITE INTERNATIONALE DE LA FRANCOPHONIE

8 La connaissance du membre d’un organe doit toujours être précédée par la connaissance de l’organe lui-même. Autrement dit, on ne saurait mieux comprendre la notion de personnalité juridique de la Francophonie sans prendre le soin de connaître l’organisation internationale de la Francophonie. S’il en est ainsi, c’est parce que la personnalité juridique est une condition de reconnaissance d’une organisation internationale. C’est ce qui apparaît dans la définition communément admise de l’organisation internationale : “une association d’États constituée par traité, dotée d’une constitution et d’organes communs et possédant une personnalité juridique distincte de celle des États membres”.4 En ce qui concerne la Francophonie, sa personnalité internationale est présumée existante (A) et son existence est confirmée par la Charte de 2005 (B).

A – Une personnalité internationale présumée existante

9Les États ont toujours été et le sont encore des sujets par excellence du droit international. Avec l’écoulement du temps, la nécessité de faire des organisations internationales des sujets de droit international s’est présentée. Le seul problème qui se pose à leur niveau est relatif à la reconnaissance de la personnalité juridique internationale étant entendu que celle-ci ne pose pas de problème dans le cadre interne. Un débat assez vif partage la doctrine. Mais, la thèse la plus communément admise s’appuie sur la jurisprudence de la Cour internationale de Justice. Celle-ci pose la présomption d’existence de la personnalité internationale des entités internationales5.

1) Une présomption d’existence dégagée par la jurisprudence de la CIJ

10A l’inverse du droit interne où la hiérarchie des normes est de rigueur chez les juristes, en droit international, on note une certaine analogie voire égalité entre les normes juridiques. Cela étant, la jurisprudence de la Cour internationale de justice revêt un caractère normatif au même pied qu’un traité international. C’est ainsi qu’à propos de la personnalité internationale des États, c’est la Cour internationale de Justice (CIJ) qui a dégagé la jurisprudence de principe. En l’espèce, un agent de l’ONU, le comte Folke Bernadotte, a été envoyé par elle comme médiateur en Palestine. Il mourut au cours de ce service dans un attentat terroriste. Et, le problème s’est posé de savoir si l’ONU avait le droit de réclamer la réparation des dommages causés à elle-même, à la victime et aux ayants droit. La Cour, dans son avis du 11 avril 1949 ne pouvait, à bon droit, se livrer à une quelconque réponse sans avoir au préalable vérifié si l’ONU disposait d’une personnalité juridique. Ainsi, elle s’appuie sur la méthode d’interprétation dite de “l’effet utile” pour conclure à l’existence de la personnalité internationale de l’ONU.

11Faudrait-il alors transposer le raisonnement de la Cour à tous les cas similaires ou au cas de la Francophonie en l’occurrence ? La réponse nous parait positive6 en ce sens qu’en droit international l’avis de la Cour acquiert la même valeur juridique que celui d’un traité. Mais, il faudrait que, pour ce qui concerne la Francophonie, la présomption d’existence de sa personnalité internationale se vérifie à la lumière des termes de sa Charte. Il est aisé de découvrir que la Francophonie dispose d’une autonomie institutionnelle7 et que celle-ci bénéficie d’une effectivité remarquable.

12Plus encore, elle a une autonomie fonctionnelle, même si on le verra, celle-ci est fortement anéantie par la faiblesse des instruments juridiques qui sont à sa disposition. Cette dernière est consécutive aux objectifs prévus par la Charte : “La Francophonie, consciente des liens que crée entre ses membres le partage de la langue française et des valeurs universelles, et souhaitant les utiliser au service de la paix, de la coopération, de la solidarité et du développement durable, a pour objectifs d’aider : à l’instauration et au développement de la démocratie, à la prévention, à la gestion et au règlement des conflits, et au soutien à l’État de droit et aux droits de l’Homme ; à l’intensification du dialogue des cultures et des civilisations ; au rapprochement des peuples par leur connaissance mutuelle ; au renforcement de leur solidarité par des actions de coopération multilatérale en vue de favoriser l’essor de leurs économies ; à la promotion de l’éducation et de la formation”.

13Il ne faudrait pas perdre de vue que tous les objectifs de la Francophonie s’appuient respectueusement sur des traités internationaux8. Ce qui n’est rien d’autre que la volonté affichée par l’entité de faire d’elle une véritable organisation internationale. Tous ces éléments militeraient en faveur de la reconnaissance jurisprudentielle de la personnalité internationale de la Francophonie. S’il en est ainsi, c’est parce que compte tenu des arguments susmentionnés, il est fort probable que si la Francophonie se présentait devant le juge international pour une quelconque réclamation, la détermination par le juge de sa qualité de personnalité internationale serait aisée. Cette présomption d’existence de la personnalité internationale est soutenue par la doctrine.

2) Une présomption d’existence soutenue par la doctrine

14En droit interne, on le sait, l’État décide souverainement d’octroyer une personnalité juridique à des entités situées sur son territoire (c’est le principe de libre administration des collectivités territoriales). Faute de relation inégalitaire entre les acteurs du droit international, ce mode d’action n’existe pas chez les sujets du droit international. Ce qui fait que diverses conceptions convergent autour de la question de la personnalité internationale. Le juriste Manuel Diez de Velasco Vallejo témoigne de l’existence de trois tendances doctrinales9 : les uns pensent que les organisations internationales sont des sujets à part entière du droit international ; les autres penchent pour l’inexistence totale de personnalité internationale de l’organisation internationale ; un troisième courant s’accroche à une idée intermédiaire selon laquelle, les organisations internationales bénéficient d’une personnalité juridique internationale limitée à la réalisation de leurs objectifs.

15Il suffit de se ranger sur la seconde position doctrinale pour disqualifier la Francophonie au même titre que toutes les autres Organisations internationales. Ce qui serait contraire à la jurisprudence de la Cour précédemment analysée. En revanche, l’adhésion à la thèse d’une attribution automatique de la personnalité internationale aux entités internationales ne serait qu’opter pour une résolution totale et définitive de la question. Mais cette solution serait trop facile dans la mesure où la souveraineté des États serait probablement fortement anéantie dans la sphère internationale. La dernière idée semble plus pertinente en ce sens que l’existence de critères ayant trait à la reconnaissance de la personnalité internationale ne ferait que limiter les abus et garantir le bon fonctionnement de ces entités qui, il faut le souligner, ne pourraient guère se substituer aux États.

16En résumé, il faudrait alors avancer l’idée de la présomption de personnalité comme l’a pertinemment écrit le professeur Pierre-Marie Dupuy : “(…) en l’état actuel des choses, on peut affirmer qu’il existe en droit international général une présomption de personnalité internationale au bénéfice des organisations intergouvernementales”10. Mais il a tenu de préciser le caractère simple de cette présomption. En clair, elle doit être confirmée par les termes de la charte constitutive de chacune d’entre elles (organisations intergouvernementales)”.

17Cela montre bien qu’il est permis de présumer que la Francophonie détient une personnalité internationale, mais il va falloir vérifier si cette présomption est rendue irréfragable par les termes de la Charte ou encore si les États membres de la Francophonie sont tenus de mentionner de façon expresse la personnalité internationale de leur entité internationale.

B – Une existence confirmée par la Charte de la Francophonie

18La Charte de 2005 mentionne de façon expresse que la Francophonie est titulaire d’une personnalité juridique internationale. Cette auto-proclamation ne pouvait que susciter l’analyse de la part de la doctrine. C’est ainsi qu’après avoir énoncé la teneur de la consécration textuelle, il ne serait pas inintéressant de s’orienter vers l’analyse qu’en a fait la doctrine.

1) La teneur de la consécration textuelle

19Optimiste dans ses objectifs et confiante dans ses réalisations, la Francophonie a déjà eu la prétention d’avoir acquis la personnalité juridique et l’a évoqué à l’occasion de la dixième conférence des chefs d’États et de gouvernement des pays ayant le français en partage en ces termes : “(…) la Francophonie s’est progressivement développée grâce à une série d’acquis de nature politique, juridique et institutionnelle qui lui donnent aujourd’hui toute sa personnalité”11.

20Ce qui montre bien que la Charte de la Francophonie de 2005 ne vient que pour renforcer cette prétention en faisant une mention expresse relative à l’existence de la personnalité internationale de cette entité internationale. C’est ainsi qu’en vertu de l’article 9 de ladite Charte, “l’Organisation internationale de la Francophonie (l’OIF) est une personne morale de droit international public et possède la personnalité juridique.”. Autrement dit “l’OIF peut contracter, acquérir, aliéner tous biens mobiliers et immobiliers, ester en justice ainsi que recevoir des dons, legs et subventions des gouvernements, des institutions publiques ou privées ou des particuliers.”

21Le juriste ne passerait pas sous silence la redondance qui apparaît clairement sur la disposition annonciatrice de la personnalité internationale de la Francophonie. Compte tenu de la définition que la doctrine s’est attelée de donner de l’Organisation internationale (Cf. I.), la phrase suivante suffisait largement : “la Francophonie est dotée d’une personnalité juridique internationale” ou “la Francophonie est une organisation internationale”, ou encore “la Francophonie est une personne morale de droit international public”. Le texte de l’article 9 est alors mal rédigé et cette mauvaise rédaction aurait pour méfaits de semer une confusion sur la définition des notions d’Organisation internationale et de personnalité juridique.

22Cependant, rien n’empêche au lecteur de la Charte de connaître que la Francophonie est bien dotée, du moins théoriquement, de la personnalité juridique internationale. Ce qui ne fait que corroborer la présomption de personnalité que la jurisprudence a dégagée et qu’une partie de la doctrine a confirmé. Là encore, la doctrine est divisée sur la suffisance de la reconnaissance textuelle.

2) L’analyse doctrinale de la reconnaissance textuelle

23Le juriste accorde, c’est évident, une importance capitale aux textes normatifs. La valeur d’une règle dépend de la place qui lui est réservée dans un texte. Par texte, il faut sous entendre ici l’acte constitutif de l’Organisation internationale. Et, il s’agit bien évidemment de la Charte de la Francophonie dans le cas d’espèce.

24Aussi pertinente que puisse paraitre la consécration textuelle, la plupart des auteurs semblent accorder plus d’importance à la réalisation des objectifs mentionnés dans le texte. La personnalité internationale de la Francophonie se détermine par rapport aux compétences internationales qu’elle exerce et qui sont consignées dans la Charte de la Francophonie. Cela s’explique par le fait que “le fondement des compétences internationales d’une organisation réside dans les règles de l’organisation, qui figurent pour l’essentiel dans les actes constitutifs de l’organisation, dans ses décisions et résolutions adoptées conformément aux dits actes et dans sa pratique bien établie (…) L’ensemble de ses compétences permet de définir la personnalité juridique internationale dont jouit chaque organisation en particulier”.12

25Cette volonté d’accorder une place capitale à la pratique juridique de l’entité internationale est d’autant plus fiable qu’elle se justifie par la naissance d’une entité dotée de personnalité internationale de façon empirique en l’absence de tout acte constitutif. Il s’agit en l’occurrence de l’Organisation pour la sécurité et de la coopération en Europe (l’OSCE). Encore une fois, cela montre bien qu’en dépit de toute la considération que l’on puisse accorder à la Charte de la Francophonie et à la mention de la personnalité internationale qui y est faite, il n’en demeure pas moins que la réalité juridique semble plus intéressante chez les juristes.

26En clair, “Le problème reste ouvert même lorsqu’une règle expresse semble lui donner une solution positive (…) L’existence ou l’absence de ces règles est indifférente pour le juriste qui ne doit considérer exclusivement que la réalité juridique et pas le décor”13. Ce qui nous amène à orienter notre réflexion sur la réalité juridique de la Francophonie, qui à bien y regarder, semble remettre en cause “le décor”, c’est-à-dire, la consécration textuelle de la personnalité internationale (II).

II – UNE PERSONNALITE INTERNATIONALE DE LA FrancoPHONIE REMISE EN CAUSE PAR LA REALITE JURIDIQUE

27Le juriste doit se préoccuper aussi bien de l’acte constitutif de l’Organisation que de la réalité juridique qu’elle offre. En ce qui concerne la Francophonie, la rigueur affichée par la thèse de l’existence textuelle de la personnalité internationale est fortement atténuée par la réalité juridique. En ce sens, on observe que la valeur juridique de la Charte est très limitée (A). On remarque aussi que la Francophonie ne dispose pas d’un véritable pouvoir de contrôle et de sanction (B).

A – Une remise en cause perceptible dans la valeur juridique de la Charte de la Francophonie

28L’existence d’une organisation internationale est toujours assortie d’un accord de volontés conclu entre États souverains. Dans l’ordre international, c’est le principe du consensualisme qui prévaut. L’unilatéralisme n’y trouve aucunement son terrain de prédilection. Cela étant, l’adoption de la Charte de la Francophonie est le fait de tous les États ayant le français en partage. Mais, il faut le dire tout de suite, l’édiction d’une telle Charte ne semble pas respectueuse de la procédure normale d’adoption d’un acte juridique. Elle pècherait aussi par son caractère non contraignant.

1) Une insuffisance ressentie dans la procédure d’adoption de la Charte

29En droit interne, la modification des termes de la Charte fondamentale est toujours assujettie au respect scrupuleux de la procédure établie par ladite Charte. Même si les organisations internationales ne disposent pas d’une plénitude de compétences pour être comparée à des États, il n’en demeure pas moins qu’elles restent des sujets, au second degré, du droit international. C’est pour cette raison qu’une réforme qui tend à reconnaître leur personnalité internationale devrait suivre une procédure normale d’adoption d’un texte juridique. En l’espèce, pour ce qui concerne la Francophonie, sa Charte de 2005 qui lui confère explicitement sa personnalité juridique est l’amendement de l’agence de la Francophonie qui est l’amendement de la Convention de Niamey du 20 mars 1970 (Article 9 de la Charte de la Francophonie).

30Il reste clair que les États parties à l’acte constitutif sont en vertu du principe “Pacta sunt servanda” tenus par les termes de la Convention. Et, ceci ne pourrait être juridiquement valable que lorsque les États signataires de l’acte constitutif respectent la procédure de ratification et d’intégration de l’acte dans leur ordonnancement juridique interne respectif. Or en ce qui concerne la Convention de Niamey du 20 mars 1970 qui est censée être un acte constitutif qui fonde l’organisation internationale de la Francophonie (puisque les autres chartes ne sont que des amendements de ladite charte), elle n’a, semble-t-il, été que la résultante d’une conférence de chefs d’États et de gouvernement dont la mise en vigueur n’est subordonnée au respect d’aucune formalité juridique.

31On sait qu’en droit interne, la révision d’une Constitution dite rigide ne peut se faire qu’avec l’aval des représentants de la Nation. Alors comment la Francophonie qui se dit respectueuse de la démocratie et qui ne fait que promouvoir l’application de cette forme de gouvernement peut-elle s’aventurer à l’élaboration d’un tel acte sans qu’il n’y ait eu des consultations parlementaires ou populaires ? Pour que la Francophonie puisse être une véritable organisation internationale, il faut que l’acte constitutif de cette organisation soit ratifié par tous les États membres. Une ratification par voie parlementaire ou par voie référendaire. Comment des ministres ou de chef d’États qui ne sont dans une démocratie les seuls représentants du peuple peuvent-ils consentir librement à un acte dont les conséquences juridiques auraient normalement des changements sur la situation leurs États respectifs ? L’absence de ratification ne fait que témoigner du caractère politique et non juridique de l’acte constitutif comme l’a souligné avec pertinence Marcelin SOME : “En réalité, la Charte de la Francophonie du 23 novembre 2005 est un accord purement politique destiné à contourner les problèmes politiques et juridiques que pourraient susciter l’adoption d’un véritable traité constitutif”.14 Ce qui ne fait que créer des doutes sur l’existence réelle de la personnalité juridique de la Francophonie.

2) Une insuffisance repérée dans la valeur normative de la Charte

32Le non respect d’une procédure normale d’adoption d’une véritable Charte francophone ne passerait pas sans remettre en cause le caractère normatif de la Charte elle-même. Un acte juridique se définit, paraît-il, toujours par sa vocation à déterminer le comportement de son destinataire. La Charte de la francophonie revêt-elle une valeur normative incontestable apte à appuyer la thèse de l’existence de la personnalité internationale de la dite entité ?

33La réponse à cette question exige une analyse théorique et concrète. Pour ce qui est de l’analyse théorique, il faut se référer à la réputation dont bénéficient les règles que prévoient les actes constitutifs. Nous avons vu précédemment que la mention de la personnalité internationale de la Francophonie est explicite dans la Charte de la Francophonie. Mais, cette disposition semble insuffisante si l’on en croit à Roberto Quadri. Ce dernier affirme que : “(...). Comme il est vrai que l’absence d’une telle règle n’implique pas nécessairement la négation de la personnalité juridique de l’entité considérée, il est également vrai que la présence d’une règle expresse n’a aucune valeur. Les règles de ce genre, en effet, n’ont pas un caractère normatif, elles n’expriment qu’une opinion dont l’exactitude doit être prouvée sur la base des données positives…”15

34Il suffit de faire foi à ces propos pour déduire que la Charte de la Francophonie est réputée pour ne revêtir aucune valeur juridique, ou à tout le moins, aucune valeur normative incontestable. Mais qu’-est-ce qui le prouve concrètement ? Un acte n’est normatif que s’il crée des changements dans la situation juridique de son destinataire. On est ici dans le cadre du consensualisme. Ce qui fait que les auteurs de la Charte sont aussi juridiquement destinataires de celle-ci. Le caractère non normatif de la Charte s’explique par le fait qu’elle ne pose pas d’obligations, mais elle établit des “objectifs”16. En d’autres termes la Charte de la Francophonie n’impose pas des contraintes à l’entité internationale. En revanche, on peut parler d’une normativité de la Charte de 2005 en ce sens que toutes les dispositions afférentes à “l’organisation institutionnelle” de la Francophonie trouvent une effectivité indéniable. Autrement dit, les règles prévues par la Charte ont pu créer des situations juridiques. C’est dans cette optique qu’il ne serait pas dépourvu de pertinence de parler de l’insuffisance de la valeur normative de la Charte de la Francophonie. Ce qui ne fait, encore une fois, qu’amoindrir la qualité de la personnalité internationale que l’on a pu octroyer à la Francophonie. On peut observer aussi que l’existence de la dite personnalité juridique est remise en cause par les capacités juridiques de l’entité internationale. (B).

B – Une remise en cause visible dans les capacités juridiques de la Francophonie

35Rappelons que la personnalité juridique est communément admise comme l’aptitude juridique à être titulaire de droits et d’obligations. De fait, une entité internationale ne peut affirmer éloquemment sa personnalité internationale que lorsqu’elle dispose d’un pouvoir normatif. On sait que dans l’ordre international, c’est le consensualisme qui prime fortement sur l’unilatéralisme. Ce qui fait que le pouvoir d’édicter des actes unilatéraux dont peut disposer l’entité internationale ne peut avoir lieu que sur la base du consensualisme. En plus, ledit pouvoir devrait être renforcé par le pouvoir de contrôle et de sanction si l’on veut être en présence d’une personnalité internationale indiscutable. En ce qui concerne la Francophonie, on note une faiblesse significative aussi bien du pouvoir normatif que du pouvoir de contrôle et de sanction.

1) Une faiblesse avérée du pouvoir normatif de la Francophonie

36À la différence des États qui sont naturellement dépositaires de la plénitude des compétences, les Organisations intergouvernementales ne sont titulaires que d’une personnalité fonctionnelle limitée par le principe de spécialité. De fait, pour éviter de porter atteinte à la souveraineté des États, ce pouvoir normatif devrait être mentionné dans l’acte constitutif. On sait qu’a fortiori la Charte de la Francophonie prévoit dans l’article premier de son titre premier que : “La Francophonie respecte la souveraineté des États, leurs langues et leurs cultures. Elle observe la plus stricte neutralité dans les questions de politique intérieure.”. Autrement dit, cette entité internationale ne se reconnaît pas la tâche de prendre une décision qui serait de nature à porter atteinte au principe de non ingérence dans les affaires intérieures sous réserve, bien-sûr, des compétences qui lui sont dévolues par les États membres sur le fondement du principe de consensualisme.

37À présent, la question qu’il convient de se poser est de savoir si la Francophonie dispose d’un pouvoir normatif. Pour apporter des réponses à cette question, il suffit de se référer à la Charte de 2005 qui est, rappelons-le, l’acte constitutif de l’entité internationale. Il faut signaler, de prime abord, que le pouvoir normatif dont on parle ici est celui qui s’exercerait directement sur les États membres et non pas sur les organes de la Francophonie. Il s’agit d’un pouvoir normatif interne et non externe. À cet égard, il est fait mention de l’article 3 relatif au sommet que “(le sommet)17 adopte toute résolution qu’il juge nécessaire au bon fonctionnement de la Francophonie et à la réalisation de ses objectifs.” Cette disposition s’apparente à celle prévue à l’article 9 selon laquelle : “L’OIF remplit toutes tâches d’étude, d’information, de coordination et d’action. Elle est habilitée à faire tout acte nécessaire à la poursuite de ses objectifs”.

38On recueille ici le pouvoir de prendre des “résolutions” et celui d’édicter des actes “nécessaires” à la poursuite des objectifs de la Francophonie. En se basant sur les dispositions susmentionnées, on peut soutenir que la Francophonie est dotée d’un pouvoir normatif car les États membres sont destinataires de ces actes. Ce qui est confirmé par Simone Mbarga18. Outre la prise d’acte qui exige la participation de tous les États réunis dans le cadre du sommet, il faut ajouter l’une des compétences du secrétaire général de la Francophonie qui consiste à intervenir en cas d’urgence pour proposer “des mesures spécifiques” conformément à l’article 7 de la Charte de la Francophonie19.

39Au demeurant, la Charte ne s’est pas prononcée sur le type de règle qui accompagne la prise de décision. Est-ce la règle de l’unanimité ou de la majorité qui est établie ? Le texte reste silencieux. Ce qui ne fait que créer des doutes sur le caractère normatif des actes et contribuer à la remise en cause de la personnalité internationale de la Francophonie. Ces résolutions ressemblent plus à des injonctions ou des pressions politiques qu’à des règles assorties de sanction. D’où l’existence contestable du pouvoir de contrôle et de sanction de la Francophonie.

2) Une existence contestable du pouvoir de contrôle et de sanction

40Le pouvoir de contrôle et de sanction est une prérogative, par excellence, d’une entité dotée d’une forte personnalité juridique. C’est un privilège qui a un lien direct avec la souveraineté. En ce qui concerne le pouvoir de contrôle de la Francophonie, l’article 7 de la Charte dispose que : “Le Secrétaire général se tient informé en permanence de l’état des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone.” On peut parler ici d’un pouvoir de contrôle en ce sens que le Secrétaire Général publie tous les deux ans un rapport faisant état des activités qui se mènent sur l’espace francophone. Ainsi le dernier rapport de 2008-2010 confirme le contrôle qu’exerce la Francophonie sur les États membres. Il y est explicitement mentionné que “(S)’appuyant sur un travail de veille continue, par la collecte permanente d’informations et l’évaluation systématique des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés à l’aune des engagements de Bamako, la Francophonie dispose d’outils propres à une prévention tant structurelle qu’opérationnelle”20.

41Cependant, quelle que soit l’importance du travail de veille qu’effectue la Francophonie sur les États membres, force est de constater qu’il serait plus adéquat de parler d’un pouvoir de supervision et non de contrôle. Même si les deux termes paraissent synonymiques, le terme contrôle semble plus juridique et que le pouvoir de contrôle a généralement pour effet d’aboutir à une sanction. En clair, en droit, le pouvoir de contrôle débouche généralement sur un pouvoir de sanction. Or, la Francophonie s’évertue toujours à jouer un rôle de prévention des conflits et de médiation. Contrairement à l’Union européenne ou à l’Organisation des nations unies, aucune disposition de la Charte ne prévoit des sanctions pour non respect des règles établies.

42Encore une fois, cette carence de sanction ne fait que participer à la remise en cause de la personnalité de la Francophonie21. Si les droits de l’homme et la démocratie sont au cœur des préoccupations de la Francophonie, leur violation par des États devrait donner lieu à la prise de mesures coercitives de la part de l’Organisation. Car, nous dit le professeur Forteau “pour être considérée comme l’autorité en charge de faire respecter les droits de la personne humaine, l’organisation internationale doit exercer une véritable juridiction sur le territoire administré (…)”22.

43En revanche, deux éléments sont à relever : d’une part, il faut reconnaître que l’absence d’un pouvoir de sanction parait logique en ce sens que la Charte de la Francophonie ne fait que viser des “objectifs”. D’autre part, la solution de la médiation nous paraît la voie royale pour régler certains problèmes, car la prise de sanction aurait pour inconvénient de heurter dans une certaines mesures le respect du principe d’égalité entre les États. Qui serait chargé d’infliger des sanctions à un État-membre très puissant dont la participation financière est très importante ?

CONCLUSION

44En somme, l’analyse de l’acte constitutif et de la réalité juridique de la Francophonie permet de comprendre qu’elle est bien une entité internationale autoproclamée dépositaire d’une personnalité juridique sans respect aucun d’une procédure d’édiction d’un acte juridique et est dépourvue d’un véritable pouvoir de contrôle et de sanction même si on sait qu’elle est bien titulaire d’un patrimoine propre. Mais, il ne faudrait pas perdre de vue qu’en raison de l’objectif premier de la Francophonie consistant à promouvoir l’expansion de la langue française, le bon sens militerait fortement en faveur de la mobilisation des moyens diplomatiques et politiques au détriment des moyens strictement juridiques pour atteindre l’objectif principal (la langue française) et les objectifs que l’on pourrait qualifier de secondaires, même s’ils ne le sont pas selon la Charte de la Francophonie. De fait, la présomption d’existence de la personnalité internationale que bénéficie la Francophonie, confirmée par son acte constitutif fait face à la valeur normative discutable de sa Charte de 2005 et au caractère très limité voire inexistant de son pouvoir de contrôle et de sanction.

45 A contrario, sans la moindre prétention d’une exhaustivité, il est permis de soutenir que l’intention des États de doter leur Organisation d’une personnalité internationale est à prendre en compte. Qui plus est, l’absence de pouvoir de sanction ne devrait pas être considérée comme un handicap à l’existence d’une personnalité internationale. Les organisations internationales devraient faire prévaloir le pouvoir du dialogue, et de la concertation tout en évitant le plus possible de prendre des sanctions. Car une telle attitude aurait pour conséquence d’ériger les États puissants en “éternels donneurs de leçons et en gendarmes du monde”. En outre, personne ne peut ignorer le caractère universel de certaines valeurs, mises en avant par les organisations internationales, telles que les droits de l’homme, la démocratie..., mais force doit être de considérer que leur application nécessite la prise en compte des réalités sociales et culturelles de chaque État.