1L’Andorre, le pays des Pyrénées, mérite pleinement le qualificatif de contradictoire. En effet, si elle demeure une Co-principauté, symbole du maintien à travers les âges d’une tradition médiévale1, elle entre de plain pied dans la modernité juridique avec l’adoption par référendum2 de la Constitution du 14 mars 1993. Cette constitution3 produit une véritable rupture avec le passé, une véritable révolution. Cette dernière se traduit juridiquement : les institutions changent, la justice change, le droit change.

2Pour comprendre pourquoi la Constitution de 1993 est un bouleversement pour le régime politique andorran, il convient de faire une rapide mise au point historique. Avant 1993, la co-souveraineté signifiait que les Coprinces étaient souverains, pas les Andorrans. Cette disposition perdurait depuis les paréages de 1278 et 1288 ! Situation étrange, alors que depuis 1419, le “Conseil de la terre”4 est censé représenter la population des vallées.

3Avec la Constitution de 1993, l’Andorre accède au statut d’Etat indépendant reconnu au plan international5. Dans le même mouvement, au plan interne, elle devient un Etat décentralisé. En effet, depuis les paréages et jusqu’à la Constitution de 1993, la souveraineté appartenait aux coprinces, l’Evêque de la ville catalane de la Seu d’Urgell et le Président de la République française. A partir de 1993, comme le proclame le préambule de la constitution, le peuple andorran devient le nouveau détenteur de la souveraineté. Cette tardive reconnaissance ne doit pas occulter une représentation déjà ancienne du peuple andorran au sein des institutions.

4Le “Conseil de la terre” (l’actuel Conseil général), fondé en 1419, a représenté, pendant des siècles, les intérêts des andorrans. Mais, les compétences de cette institution étaient limitées. Elles relevaient majoritairement de la gestion des affaires locales à partir d’un droit principalement coutumier. Les Coprinces exerçaient les autres compétences par l’intermédiaire de leur représentant permanent dans les vallées. Le Conseil s’est petit à petit démocratisé par le biais de réformes successives. Le droit de vote était à l’origine aux mains des chefs des grandes familles, il est passé en 18666 entre les mains de tous les chefs de familles. En 1933, ce sont tous les hommes de plus de 25 ans qui acquièrent le droit de vote, le suffrage ne devenant réellement universel qu’en 1973.

5Le régime politique choisi par les constituants pour exprimer ce changement de souveraineté constitue lui aussi une révolution. Le Conseil général se voit doter de la capacité d’impulser et de contrôler l’action politique d’un gouvernement qu’il aura élu. L’Andorre entre ainsi dans la cour des régimes parlementaires avec un gouvernement politiquement responsable devant le Conseil général.

6Introduite par la constitution de 1993, la forme actuelle de la Principauté d’Andorre est originale tant elle puise ses racines dans les profondeurs de son histoire et dans les techniques les plus abouties du droit constitutionnel contemporain (rationalisation du parlementarisme7, contrôle de constitutionnalité...). Les paroisses sont le symbole du maintien d’une tradition ancestrale au cœur d’une constitution des plus modernes. Institutions quasi millénaires, elles représentent les intérêts de plusieurs villages. Les paroisses se sont vues confiées des compétences et des pouvoirs réels pour agir dans le nouvel Etat8 qui s’est dessiné à cette date charnière de 1993. Elles apparaissent alors comme les institutions originales d’une organisation territoriale qui s’inspire à la fois du fédéralisme et de la décentralisation.

7Ces révolutions en nécessitaient une autre : l’instauration d’une justice constitutionnelle. Celle-ci n’allait pas de soi à cause de l’exiguïté du territoire et d’une forte tradition coutumière. Pourtant, le Tribunal constitutionnel andorran, tant dans son fonctionnement que dans ses compétences, apparaît comme un des plus modernes. C’est à lui qu’est confiée la charge de garantir la primauté de la charte fondamentale andorrane dans l’ordre juridique interne. A cette fin, il contrôle la conformité à la constitution des lois et des traités et est arbitre des conflits entre les différents pouvoirs publics. Ainsi, cette institution parachève l’instauration d’un Etat de droit en Andorre.

8Cette révolution au plus haut sommet de l’État s’accompagne d’un “toilettage” de tout le système judiciaire andorran. Jusqu’en 1993, les Coprinces exerçaient le droit de justice par l’intermédiaire de leur Bayle respectif. Depuis cette date, la justice est rendue au nom du peuple andorran, traduisant le complet transfert de souveraineté des Coprinces aux andorrans. Ce transfert a été l’occasion d’une modernisation de la justice caractérisée par sa trop grande complexité. Cette véritable rationalisation a aussi entraîné une simplification en instaurant une organisation judiciaire unique et en prohibant les juridictions spéciales. Dans ce même mouvement on assiste à la professionnalisation de la magistrature. La sagesse avérée des magistrats cède ainsi la place à des compétences professionnelles reconnues par concours. En conséquence, à partir de 1993, la justice est rendue au nom du peuple andorran par des juges indépendants et inamovibles.

9Véritable révolution juridique, la Constitution de 1993, introduit donc des bouleversements politiques et institutionnels majeurs dans le paysage accidenté de ces vallées pyrénéennes. Elle permet un réaménagement des pouvoirs de l’Etat (I) et l’instauration de l’Etat de droit en Andorre (II).

I – LA CONSTITUTION DE 1993 : LA RÉORGANISATION JURIDIQUE DES POUVOIRS POLITIQUES DE LA PRINCIPAUTÉ

10La charte constitutionnelle adoptée par référendum a permis des transformations nombreuses dans le paysage constitutionnel de l’Andorre.

11En premier lieu, les constituants ont fait le choix de la séparation des pouvoirs9. Pour ce faire, plutôt que de suivre le modèle américain, c’est-à-dire instaurer une séparation stricte des pouvoirs, ils optèrent pour une séparation souple10, caractéristique du régime parlementaire. On peut assurément y voir l’influence des grands voisins de l’Andorre, l’Espagne et la France, qui tous deux connaissent un régime politique parlementaire.

12En second lieu, les andorrans ont sélectionné la forme constitutive de leur Etat11. Leur choix s’est porté sur la décentralisation et confirme la remarque précédente de l’influence des deux contrées frontalières. Au demeurant la décentralisation choisie tient compte, comme nous le verrons, des particularismes locaux.

A – Une Révolution démocratique : l’instauration du régime parlementaire en Andorre

13La Constitution de 1993 est une véritable révolution car elle permet au peuple andorran d’accéder à la souveraineté. Antérieurement l’accès au pouvoir politique était limité pour les habitants des vallées. Seul le Conseil général les représentait, et ses pouvoirs étaient alors réduits. Le régime parlementaire permet une véritable représentation du peuple andorran et de ses intérêts. Les constituants, s’ils ont fait valoir le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, ne se sont pas coupés de la tradition. Si les andorrans ont acquis la souveraineté, ils n’ont pas voulu rompre les liens avec les Coprinces. Ces derniers sont, en effet, depuis des siècles, les garants de l’existence de l’Andorre. Le régime parlementaire apparaissait alors comme le compromis idéal. Il permet de satisfaire l’exigence démocratique incarnée par une représentation parlementaire efficace. Et il permet la préservation de la co-principauté par le statut de chef de l’Etat reconnu de manière indivise aux Coprinces12. La constitution précise que les Coprinces ont des pouvoirs égaux qui procèdent de la volonté du Souverain13. Comme dans tout régime parlementaire14, il convient de distinguer les compétences qui sont soumises à contreseing, de celles qui en sont dispensées15.

14Les compétences soumises à contreseing sont proches de celles que l’on trouve dans tout régime parlementaire. Il s’agit de la convocation aux votations (élections et référendum), de la nomination du chef de gouvernement, de la signature du décret de dissolution du Conseil général, de l’accréditation des représentants diplomatiques de l’Andorre et des représentants étrangers. Les Coprinces sanctionnent et promulguent les lois, nomment à certains postes de hauts fonctionnaires, ratifient les traités16. Le terme de sanction, au sujet des lois, signifie que les Coprinces, s’ils ne sont pas d’accord, peuvent agir par un pouvoir propre. Ainsi, ils peuvent saisir le Tribunal constitutionnel pour avoir un avis préalable sur la constitutionnalité d’une loi17. Il est à noter que ces actes soumis à contre-seing sont valables à partir du moment où l’un des Coprinces les a signés et que l’autre n’a pas agi pendant un délai donné par la constitution18.

15Les compétences non soumises à contreseing sont classiques elles aussi. Nomination au Tribunal constitutionnel, au Conseil supérieur de la justice, saisine du Tribunal constitutionnel pour avis préalable sur la constitutionnalité des lois et des traités avant ratification, pour régler un conflit de compétences entre les institutions. Les Coprinces sont libres d’organiser leurs services (notamment ceux de leur représentant permanent), de faire usage de leur droit de grâce. Ils ont aussi la possibilité de donner librement leur accord pour l’adoption d’un traité avant son approbation par le Conseil général19. Par contre, certains traités donnent plus d’importance aux Coprinces. Quand il s’agit de traités avec la France et l’Espagne relatifs à la sécurité intérieure, à la défense, au territoire de l’Andorre, à la représentation diplomatique, à la coopération judiciaire ou pénitentiaire, il faut qu’un représentant de chaque Coprince et du Gouvernement participent aux négociations. De même, dans ces domaines, l’accord des représentants précités est nécessaire à l’adoption du texte du traité20. Pour les autres traités et accords internationaux, le gouvernement peut demander qu’ils soient associés à la négociation21.

16Cependant, les Coprinces connaissent en Andorre des situations quelque peu différentes. L’Evêque d’Urgell est aussi l’Evêque de l’Andorre. Or l’Eglise catholique a une place particulière dans la Constitution andorrane. Cette dernière reconnaît, par exemple, les effets civils du mariage canonique22. De plus, l’Etat andorran rémunère les ecclésiastiques des églises de la Principauté et leur donne, le cas échéant, la nationalité de fonction23. Le chef de l’Etat français24, lui, n’a pas de comptes à rendre en France quand il agit comme Coprince. Il est considéré alors comme une autorité étrangère25.

17A côté des Coprinces, existent des institutions qui procèdent directement ou indirectement du peuple andorran. Le Conseil général et le gouvernement forment les deux axes autour desquels fonctionne le régime parlementaire.

18Le Conseil général26 est l’héritier du Conseil de la terre qui représentait le peuple depuis 1419. C’est la volonté de trouver un compromis qui marque le parlement andorran du sceau de l’originalité. Cette assemblée représente, en effet, de façon mixte et paritaire les sept paroisses et la population de la Principauté. Cela a évité de créer deux assemblées, ce qui aurait pu sembler être excessif pour un si petit territoire27. Vingt-huit conseillers siègent à cette chambre pour un mandat de quatre ans28. Le mode de scrutin29 est différent suivant la circonscription d’élection. Pour la circonscription paroissiale, le scrutin est de liste, mais majoritaire. Pour la circonscription nationale, le scrutin est aussi de liste, mais à la proportionnelle. Les élus sont égaux en droits et en devoirs et ne sont soumis à aucun mandat impératif30. Après les élections les conseillers élisent, parmi eux, le syndic général et le sous-syndic31. Ils forment la syndicatura qui organise les travaux de la chambre32. Ces responsables ne peuvent exercer leurs fonctions plus de deux mandats consécutifs complets33. Le Conseil général exerce le pouvoir législatif, approuve le budget de l’Etat, et donne l’impulsion à l’action politique du gouvernement et la contrôle34. Le Conseil général ne peut adopter des résolutions que si la moitié, au moins, des conseillers est présente35. A côté des lois ordinaires, il existe des lois qualifiées36 qui demandent la majorité absolue des membres du Conseil général. Dans certains domaines, comme les compétences des comuns, les transferts de ressources à ceux-ci, les votations, l’adoption de la loi qualifiée requiert la majorité absolue des conseillers élus dans les paroisses et la majorité absolue des conseillers élus dans la circonscription nationale37. Le Conseil général désigne le “chef du gouvernement”, à la majorité absolue au premier tour, à la majorité relative au second tour entre les deux candidats arrivés en tête. Une fois élu, le chef du gouvernement est nommé par les Coprinces38. Il désigne ensuite ses ministres, dont le nombre est fixé par la loi39. On se rapproche ici du système américain de désignation des secrétaires d’Etat40. Le gouvernement a pour rôle de diriger la politique nationale et internationale de l’Andorre, de diriger l’administration de l’Etat, et d’exercer le pouvoir réglementaire41. C’est le chef du gouvernement ou le ministre responsable qui signe les actes des Coprinces42. Le chef du gouvernement ne peut exercer sa charge plus de deux mandats consécutifs complets. De même, les ministres ne peuvent cumuler leur charge avec celle de conseiller général ou de fonctionnaire43. Le Conseil général et le gouvernement se partagent l’initiative législative44. Contrairement à la France, l’initiative peut aussi provenir d’un dixième du corps électoral, ou de trois “comuns”45.

19Le régime parlementaire implanté en Andorre peut-être qualifié de rationalisé46. La constitution organise les moyens d’action réciproques détenus par l’exécutif et le législatif. Le gouvernement est, solidairement, politiquement responsable devant le Conseil général47. Sa responsabilité peut être engagée par le dépôt d’une motion de censure à l’initiative d’un cinquième des conseillers généraux48. L’adoption de la motion se fait à la majorité absolue des membres de la chambre législative, entre le troisième et le cinquième jour de son dépôt49. Deux autres limitations à la mise en jeu par le Conseil général de la responsabilité politique du gouvernement existent. D’une part, il faut attendre six mois après l’élection d’un chef du gouvernement pour mettre en jeu sa responsabilité50. D’autre part, il faut un délai d’un an pour que le signataire d’une motion puisse en signer une nouvelle51. Ces règles, classiques dans un régime parlementaire rationalisé, sont de nature à assurer une stabilité ministérielle.

20La question de confiance52, à l’initiative du chef de gouvernement, est l’autre manière de mettre en jeu la responsabilité politique53 du gouvernement54. Cette confiance est, par contre, accordée à la majorité simple. Si elle n’est pas obtenue, le gouvernement doit démissionner55. Par ces procédures, le gouvernement apparaît protégé et renforcé par rapport à l’exécutif qui l’avait précédé. Pourtant, Oscar Ribas, à la tête du gouvernement depuis 1982 à ce titre premier chef de gouvernement du nouveau régime instauré par la Constitution de 199356, a du présenter la démission de son cabinet après le rejet d’une question de confiance, par vingt voix contre huit57.

21Un autre élément classique du régime parlementaire présent en Andorre, est le droit de dissolution58. Il appartient au chef du gouvernement, après délibération du cabinet, de demander aux Coprinces la dissolution du Conseil général59. Cette dissolution ne peut être prononcée si une motion de censure a été déposée ou l’état d’urgence déclaré60. De même aucune dissolution ne peut avoir lieu dans le délai d’un an qui suit les élections précédentes61. Une dissolution a eu lieu en janvier 1997 à l’instigation du chef de gouvernement Marc Forné. Son parti, l’Union libérale, a d’ailleurs gagné ces élections, et il fut alors naturellement renouvelé à son poste62.

22S’il n’y a pas, à l’instar de la France63, de séparation des domaines de la loi et du règlement, il existe une procédure similaire à celle de l’article 3864. Par une loi, le Conseil général peut déléguer l’exercice de la fonction législative au gouvernement en précisant la matière déléguée et la durée de la délégation65. En cas d’extrême urgence et de nécessité, le gouvernement peut demander au Conseil général d’adopter, par un vote unique, dans un délai de quarante huit heures, “un texte comportant plusieurs articles”66. Toujours dans le cadre de la rationalisation, le gouvernement a seul l’initiative législative en matière de loi budgétaire67. De même, existe dans la constitution un article proche de l’article 40 de la Constitution française de 1958. Il permet de limiter la latitude d’action des parlementaires dans la discussion législative. La procédure prévue est par contre propre à la principauté. En effet, seuls les amendements sont concernés, et le refus du gouvernement peut être levé par un vote à la majorité absolue de la chambre68.

23Si l’introduction du régime parlementaire en Andorre est une révolution, les principes qu’il met en oeuvre sont en revanche relativement classiques. La forme de l’Etat choisie par les constituants fait, elle, montre de plus d’originalité.

B – Une séparation verticale des pouvoirs originale

24L’Etat décentralisé qui sert de cadre d’action au pouvoir politique andorran est le symbole de la singularité de la co-principauté. Il allie à la tradition la plus ancienne les techniques démocratiques les plus modernes.

25Dans de nombreuses vallées reculées des Pyrénées des communautés d’intérêt se sont formées de manière autarcique. En pays andorran, c’est autour de la paroisse que s’est cristallisée cette solidarité. Solidarité renforcée aussi par le fait religieux qui relie les habitants à leur clocher. Contrairement aux autres vallées pyrénéennes, cette solidarité a traversé les siècles et trouve sa pleine expression dans la Constitution adoptée par le peuple andorran en 1993. Ce texte novateur fonde la combinaison entre certains principes de la décentralisation69 et certains principes du fédéralisme. En somme, la fusion de l’uniformité juridique, pilier de l’Etat unitaire, et de la participation des collectivités englobées, fondement de l’Etat fédéral.

26La paroisse (parroquia) est la division territoriale administrative de l’Andorre70. Les comuns sont les conseils démocratiquement élus de ces paroisses71. A leur tête se trouvent le maire –consol major– et le maire adjoint –consol menor– élus par les dix conseillers de chaque comu. Le conseil paroissial, quant à lui, est élu au suffrage universel (masculin depuis 1933 ; féminin depuis 1973) et à la représentation proportionnelle72. La liste arrivée en tête se voit attribuer la moitié des sièges à pourvoir, la seconde moitié étant attribuée selon la méthode du plus fort reste73. La tradition des paroisses, quasi-millénaire en Principauté d’Andorre, est renforcée de nos jours par la constitution. Cette dernière énumère les sept paroisses et garantit ainsi constitutionnellement leur existence74. Les paroisses sont des collectivités publiques ayant la personnalité juridique et le pouvoir d’édicter des normes locales. Ces dernières doivent être soumises à la loi et avoir la forme d’ordonnances, de règlements ou de décrets75. Elles doivent, de plus, agir selon le principe d’autonomie administrative, reconnu et garanti par la constitution. Traditionnellement les comuns représentent les intérêts de la paroisse, approuvent et exécutent le budget paroissial76. C’est la loi qualifiée (loi organique) du 4 novembre 1993 qui délimite leurs compétences conformément à la constitution77. On peut citer, entre autres exemples, l’urbanisme, le cadastre, la culture, les recensements... En sus de leurs ressources propres (impôts traditionnels, exploitation des ressources naturelles...) la constitution dispose qu’une loi qualifiée doit déterminer les transferts de ressources du budget général aux comuns. Une part de ces transferts s’effectue à égalité entre les paroisses, une autre part, variable, est répartie proportionnellement à la population, à l’étendue du territoire de la paroisse et selon d’autres facteurs78. Cette dernière mesure permet aux paroisses d’affronter les besoins sans cesse croissants de leurs administrés.

27Le texte fondateur de l’Andorre moderne perpétue un autre symbole de la tradition séculaire de ses vallées. En effet, la constitution garantit l’existence des quarts et veïnats et laisse à la loi le soin de déterminer leurs compétences et leurs relations avec les comuns en tenant compte des us et coutumes79. Ces subdivisions de quelques paroisses80 sont les organes politiques les plus élémentaires de la tradition andorrane. Ils regroupent quelques maisons et l’ensemble des chefs de familles forme le conseil de l’institution. Jusqu’en 1993 le conseil de comu devait compter un représentant de chaque regroupement familial de sa paroisse”81 Cette tradition se perpétue par la pratique de mettre sur les listes électorales des paroisses un habitant de chaque quart ou veïnat, usage qui permet de représenter l’ensemble du territoire de la paroisse.

28Arrivé à ce point du développement, force est de constater que l’Andorre est un Etat unitaire décentralisé somme toute assez classique. La tradition y demeurant seulement implantée plus solidement qu’ailleurs, et les paroisses y ayant précédé l’Etat. L’originalité est à rechercher auprès du principe de participation, “clef de voûte” du fédéralisme82^, qui connaît de singulières applications reposant sur la constitution83

29.D’une part,¹ les paroisses, par l’intermédiaire de leur conseil, ont des compétences, garanties par la constitution, qui leur permettent d’agir directement sur les institutions étatiques. De ce fait, trois comuns conjointement, et un dixième du corps électoral national peuvent présenter des propositions de lois au Conseil général84. Pareillement, les lois et décrets pris en application d’une délégation législative peuvent être déférés auprès du Tribunal constitutionnel par trois comuns85. De la même manière, le Tribunal constitutionnel connaît aussi des litiges relatifs à l’interprétation ou à l’exercice des compétences entre les organes de l’Etat et les comuns sur saisine de ces derniers ou d’un autre organe de l’Etat concerné86.

30D’autre part, le Conseil général, organe législatif de la principauté, assure la représentation mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses87. Autrement dit, l’organe législatif unique de l’Etat unitaire andorran représente paritairement les collectivités décentralisées et la population nationale ! On ne saurait mieux traduire la constitutionnalisation de l’importance historique des paroisses. Cette participation organique, classique de l’Etat fédéral, s’accompagne d’une participation fonctionnelle. En effet, les lois qualifiées relatives au régime électoral, au référendum, aux compétences des comuns et aux ressources qui leurs sont transférées exigent, pour leur approbation, la majorité absolue des élus des circonscriptions paroissiales et la majorité absolue des élus dans la circonscription nationale. Au contraire, les autres lois qualifiées ne demandent que la majorité absolue des membres du Conseil général88 pour être adoptées. Le Conseil général participe aussi au fonctionnement de l’Etat en approuvant ou en dénonçant à la majorité absolue les traités internationaux89. De même, un cinquième des conseillers peut, comme les coprinces ou le chef du gouvernement, demander un contrôle préalable de la constitutionnalité d’un traité international avant ratification90. De plus à la majorité des deux tiers des conseillers généraux il est possible de céder des compétences, législatives, exécutives ou judiciaires à des organisations internationales91.

31La Charte fondamentale de la Principauté est également touchée par cette participation fonctionnelle. Sa révision ne peut s’effectuer que sur l’initiative des coprinces conjointement, ou du tiers des membres du Conseil général92. L’adoption de cette révision passe obligatoirement par le vote aux deux tiers de la chambre législative, précédemment à sa ratification référendaire93.

32Au final, sur ce point, l’originalité de l’Andorre réside dans le fait que les compétences et l’organisation des paroisses proviennent du modèle de l’Etat unitaire alors que leur participation directe et indirecte à l’Etat les rapprochent du modèle de l’Etat fédéral.

33L’instauration d’un Etat moderne dans la Principauté pyrénéenne ne saurait se suffire des éléments déjà exposés. C’est pourquoi la Constitution de 1993 a aussi participé à l’implantation de l’Etat de droit en ces terres enclavées.

II – L’INSTAURATION DE L’ETAT DE DROIT EN ANDORRE

34L’établissement d’une constitution a d’abord comme objectif de traduire par écrit le contrat social94 qui unit toutes les composantes d’un pays. Ce premier principe du constitutionnalisme95 posé, l’expérience constitutionnelle de par le monde a prouvé que l’Etat de droit96 ne saurait se contenter d’une déclaration de principe sans efficacité juridique97. C’est pourquoi les constituants andorrans ont décidé de la création du Tribunal constitutionnel98. Là aussi se fait sentir l’influence des pays voisins, aussi bien au niveau des hommes (juges constitutionnels français), qu’au niveau de l’organisation (l’empara andorran proche de l’amparo espagnol).

35Traditionnellement, la rationalisation des pouvoirs concerne l’exécutif et le législatif. En Andorre, la justice est aussi concernée par des modifications profondes, aussi bien dans son organisation que dans ses compétences.

A – L’affirmation du “constitutionnalisme” par la création du Tribunal constitutionnel

36De nos jours, l’existence d’une justice constitutionnelle, qui garantit la suprématie de la constitution dans l’ordre juridique interne99, apparaît comme une condition sine qua non à l’instauration de l’Etat de droit. Pourtant, la commission tripartite, chargée de l’élaboration de la Constitution de 1993, discuta longtemps de l’utilité d’une telle institution dans un Etat si petit100. Finalement, l’idée d’instaurer une cour constitutionnelle fut retenue. En effet, la constitution poserait forcement des problèmes d’interprétation, sources de conflits. Or, la rédaction de cette constitution répondait justement à la volonté de sortir d’une longue période de luttes entre les Coprinces et le Conseil général. Un arbitre constitutionnel sembla donc utile, voire nécessaire101. En revanche, l’importance démographique toute relative de la Principauté conduisit à limiter à quatre le nombre de juges constitutionnels, et à permettre à des personnes étrangères d’exercer cette fonction. Ils obtiennent à cette fin la nationalité de fonction102 durant leur mandat. Nouvelle singularité andorrane qui permet à quelques brillants juristes français de s’illustrer103. Les Coprinces nomment les quatre magistrats, le Conseil général en choisi deux à la majorité des trois cinquièmes, et les Coprinces un chacun104. Ainsi donc, par ce biais, on s’assure que les membres élus recueillent, sinon l’unanimité, au moins l’assentiment d’une forte majorité, renforçant d’autant leur légitimité. De même, offrir aux Coprinces la possibilité de nommer deux gardiens de la charte fondamentale, participe à l’équilibre si particulier du partage du pouvoir au sein des institutions andorranes. Peuvent être nommés comme magistrats constitutionnels les personnes possédant une expérience reconnue en matière juridique et institutionnelle105. C’est une originalité qui le distingue du Conseil constitutionnel français, où il n’est pas demandé de compétences particulières, et le rapproche de la Cour d’arbitrage belge106. Le tirage au sort, nouvelle originalité, trouve une place particulière dans le fonctionnement du Tribunal constitutionnel107. D’une part, il est utilisé pour la désignation du président et du vice-président du tribunal. Ainsi le Président n’est pas désigné par les autorités de nomination, ce qui est une garantie supplémentaire de l’indépendance de la juridiction vis-à-vis des pouvoirs constitués. Mais en plus, ce ne sont pas les membres eux-mêmes qui élisent leur président. On évite ainsi un peu plus l’écueil, souligné avec talent par le doyen Georges Vedel108, d’un possible “gouvernement des juges”109. De même, contrairement au Conseil constitutionnel français, le président n’a pas de voix prépondérante en cas de partage des voix. C’est le rapporteur de l’affaire qui peut faire “pencher la balance” de la justice de son côté110. Cette règle a pour objectif de favoriser l’avis de celui qui connaît le mieux le dossier. D’autre part, le tirage au sort est utilisé pour la répartition des affaires entre magistrats111. Cette règle a pour finalité d’éviter qu’un juge spécialisé dans un contentieux puisse imposer trop facilement ses conclusions à ses collègues112. Par ce biais est assuré un vrai dialogue entre les juges constitutionnels, garantie d’un vrai débat démocratique nécessaire à la justice constitutionnelle. C’est tous les deux ans, au renouvellement partiel, qu’a lieu le tirage au sort. La durée du mandat des juges constitutionnels, indépendants et inamovibles, est de huit ans non renouvelable immédiatement113. Ce qui a induit pour la première composition du tribunal des mandats à durées différentes : deux ans, quatre ans, six ans, et huit ans. Les deux premiers juges constitutionnels nommés étant renouvelables, ils furent renouvelés. La fonction de juge constitutionnel est incompatible avec certaines fonctions comme la direction d’un parti politique, d’un syndicat, la représentation d’intérêts privés114. Ces incompatibilités ont pour objectif de s’assurer que le juge soit “indépendant de toute autorité étatique” (Kelsen), garantie supplémentaire de l’autonomie des membres du Tribunal constitutionnel, qui renforce d’autant sa légitimité. Pour les actes ou omissions que les magistrats commettent sans rapport avec leur mandat ils ne bénéficient d’aucune immunité, ni de privilège115. Pour ce qui est de leur responsabilité civile ou pénale d’actes commis dans le cadre de leurs fonctions, celle-ci est engagée devant le “Tribunal supérieur de justice”116 ; autre garantie de l’indépendance des juges, puisque c’est un tiers à leur activité qui a la possibilité d’engager leur responsabilité pour les actes les plus graves. Le Tribunal constitutionnel est lui-même compétent pour connaître de la responsabilité disciplinaire de ses membres117. Les magistrats sont assistés dans leur travail par un secrétariat général qui joue un grand rôle dans la réception, la préparation des dossiers et la rédaction des jugements. Un officier conseil l’assiste dans ses tâches.

37En matière de compétences, le Tribunal constitutionnel est l’interprète118 suprême de la constitution119. Il a en cette matière un monopole qui le distingue du Conseil constitutionnel français qui, lui, subit la concurrence du Président de la République120. Mais vu l’ampleur de ses pouvoirs, certaines limites lui ont été posées, limites qui permettent aussi de garantir la légitimité du Tribunal constitutionnel en encadrant son action. Le Tribunal constitutionnel ne peut ni juger en opportunité politique, ni censurer, ni féliciter ou faire des recommandations aux autres pouvoirs publics121, ce qui est une assurance pour que les magistrats constitutionnels se cantonnent à une activité purement juridique, et évite une nouvelle fois le piège du “gouvernement des juges”. De plus, la cour est tenue de motiver ses décisions, et ses précédents s’imposent à elle, sauf à les lever à la majorité absolue122. Ces obligations permettent, elles aussi, d’encadrer l’activité du Tribunal et, de ce fait, renforcent d’autant sa légitimité. L’originalité de la constitution andorrane se traduit aussi dans les compétences que le Tribunal constitutionnel a seul capacité à exercer. A côté du contrôle de constitutionnalité (a priori et a posteriori), le Tribunal constitutionnel est aussi l’arbitre des conflits de compétences entre les organes constitutionnels, et est aussi le protecteur des droits fondamentaux par le recours d’empara123.

38D’abord, le Tribunal constitutionnel connaît des recours en inconstitutionnalité a posteriori contre les lois votées par le Conseil général, et les décrets pris en application d’une délégation du Conseil général. La saisine est ici fermée, puisque seuls le chef du gouvernement, un cinquième des membres du Conseil général, et trois comuns peuvent saisir les magistrats constitutionnels. Ce mode de saisine est quand même révélateur du fonctionnement particulier de l’Etat décentralisé andorran qui donne la possibilité de saisir aux collectivités décentralisées ; fonctionnement qui, une nouvelle fois se rapproche du fonctionnement de l’Etat fédéral. La saisine doit avoir lieu dans les trente jours suivant la publication du texte. Le Tribunal connaît aussi des recours en inconstitutionnalité contre le règlement du Conseil général. Seul un cinquième des membres de cette chambre est compétent pour le saisir, à l’inverse du Conseil constitutionnel français qui est obligatoirement saisi des règlements des assemblées parlementaires124. Le Tribunal peut aussi être saisi d’une question préjudicielle contre une loi ou un décret législatif nécessaire à la solution d’un litige par un magistrat l’estimant raisonnablement inconstitutionnel125. Cette exception d’inconstitutionnalité est qualifiée en Andorre de “procès incident d’inconstitutionnalité”, le Tribunal étant libre de déclarer le recours recevable ou pas126.

39A côté de ces contrôles a posteriori, il existe des possibilités de garantir la constitution a priori. Les lois peuvent être soumises à une demande d’avis préalable sur leur constitutionnalité par chaque coprince durant le délai qui leur est assigné pour promulguer les lois –soit, entre le huitième et le quinzième jour de l’adoption du texte–. Ne sont pas concernés par cette procédure les décrets législatifs127. Pareillement, peut être demandé un avis préalable de constitutionnalité pour les traités internationaux approuvés par le Conseil général et pour les accords internationaux conclus par le Gouvernement, nouvelle originalité par rapport à la France, introduite par la loi qualifiée du quatorze décembre 1995. Dans ce cas sont autorisés à saisir le gardien de la constitution, chacun des Coprinces, un cinquième des membres du Conseil général et le chef du gouvernement128. Malgré leur dénomination, ces sentences entraînent l’interdiction de la promulgation de la loi, de la ratification des traités ou de l’approbation des accords. Ces compétences permettent un réel contrôle de constitutionnalité des différentes normes, et plus particulièrement des lois. Les saisines, larges et variées, garantissent la suprématie dans l’ordre interne du contrat social qui unit les andorrans à leurs pouvoirs publics. En un mot, elles permettent la démocratie constitutionnelle.

40Une autre originalité de la constitution est la capacité offerte au Tribunal constitutionnel d’être juge des conflits de compétences entre les organes constitutionnels. Cette compétence découle naturellement du monopole de l’interprétation de la constitution qui appartient au Tribunal constitutionnel. Cette aptitude permet aux magistrats constitutionnels de régler souverainement les interprétations différentes de la constitution qui peuvent être faites par les pouvoirs constitués, pouvoir d’importance au regard de l’expérience constitutionnelle de la France, dont les conflits d’interprétation ont pu parfois entraîner des blocages institutionnels.129

41Ces conflits peuvent naître entre le Conseil général, le Gouvernement, les “comuns”. Le tribunal statuant aussi bien sur les conflits positifs (la décision d’un organe empiétant sur les compétences d’un autre organe), que pour les conflits négatifs (une institution, ayant essuyé un refus lors d’une mise en demeure d’agir à une autre institution, saisit le Tribunal constitutionnel)130. Ces conflits peuvent aussi avoir lieu entre les Coprinces, le Gouvernement, le Conseil général et le Conseil supérieur de la justice. Ils peuvent, pareillement, être positifs ou négatifs. Dans le cadre de ces conflits, un particulier lésé par l’inaction de deux institutions compétentes (conflits négatifs) peut saisir le Tribunal constitutionnel131. Ces saisines doivent avoir lieu dans les trente jours de la publication de l’acte faisant grief ou suivant le silence de l’administration valant réponse tacite.

42Enfin, le Tribunal constitutionnel connaît des recours d’empara. Tout particulier peut faire protéger ses droits fondamentaux par les gardiens de la Charte fondamentale. Ce recours est, par contre, interdit quand il s’agit de l’expulsion d’un résident étranger ou du non-renouvellement de son titre de séjour. Ce recours est à rapprocher de l’amparo du voisin espagnol132. Ce recours est opposable aux actes des pouvoirs publics qui lèsent les droits fondamentaux133. Il n’est recevable qu’après épuisement de la procédure d’urgence et prioritaire, qui comprend deux degrés134. Il est possible aussi, si la violation alléguée a eu lieu au cours d’une instance judiciaire, de saisir le juge constitutionnel. Pour cela, pendant longtemps, il fallait passer par un filtre, l’accord du “Ministère fiscal”135. Cet écran a été établi au regard de l’encombrement de la Cour constitutionnelle espagnole, qui a du établir un filtre sérieux pour limiter les recours136. Mais ce filtre a été modifié par la loi qualifiée du 22 avril 1999, sous la pression d’un recours devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme137, le “Ministère fiscal” se contentant maintenant d’un simple avis. Les requérants voient donc s’ouvrir cette voie d’accès à la justice constitutionnelle. Le justiciable a aussi l’obligation d’effectuer un recours préalable à l’autorité judiciaire pour qu’elle revienne sur la décision contestée.

43Quel que soit le mode de saisine, le Tribunal constitutionnel a deux mois pour rendre sa décision.

44Après plus de dix ans de pratique, il apparaît que le Tribunal constitutionnel est d’abord le gardien des droits fondamentaux. En effet son activité est très largement tournée vers ce contentieux, puisque presque quatre vingt quatre pour cent des recours que reçoit le Tribunal constitutionnel lui sont liés. Suivent les recours en inconstitutionnalité pour sept pour cent, les actions incidentes pour moins de trois pour cent138.

45Pour conclure, il faut remarquer que, contrairement au Conseil constitutionnel français, le Tribunal constitutionnel n’est pas compétent en matière de contentieux électoral. Ce sont les juridictions ordinaires qui ont la charge de ce contentieux. Ce dernier élément ne doit pas occulter les larges compétences et capacités d’action du Tribunal constitutionnel qui en font une juridiction constitutionnelle exemplaire, juridiction dont l’accès est largement ouvert, aussi bien aux citoyens andorrans qu’aux pouvoirs constitués. Le Tribunal constitutionnel participe donc largement à la réussite de l’introduction du “constitutionnalisme” en Principauté.

46Mais, l’Etat de droit a aussi été affermi par la réforme qu’ont connue les institutions judiciaires.

B – La rationalisation des institutions judiciaires

47Pour parfaire les réformes entamées par la commission tripartite, les institutions judiciaires ont aussi subi plus qu’un “toilettage”, des réformes profondes. Là aussi l’Andorre fait figure d’exception. Il faut souligner, que s’il est en effet classique de rationaliser les pouvoirs exécutif et législatif, il l’est beaucoup moins de rationaliser le troisième pouvoir qu’est la justice.

48Le premier changement fondamental est, qu’à partir de 1993, la justice est rendue au nom du peuple andorran139. Antérieurement, c’étaient les Coprinces qui détenaient le droit de justice. L’organisation était complexe et loin des canons de l’Etat de droit moderne.

49En conséquence la Constitution de 1993 instaure une organisation judiciaire unique et prohibe les juridictions spéciales140. Les magistrats sont nommés par le Conseil supérieur de la justice et sont recrutés sur concours public141. Leur mandat est de six ans, renouvelable jusqu’à atteindre la limite d’âge. Durant l’exercice de leurs fonctions ils sont inamovibles, et en outre ils ne sont liés que par la constitution et la loi142. Une nouvelle originalité de la Constitution andorrane, que nous avons rencontrée par ailleurs, est qu’il est permis de recruter des juges et des procureurs généraux dans les états voisins143. La loi qualifiée sur la justice du trois septembre 1993 distingue trois grandes catégories de contentieux : civil-administratif-pénal.

50La Battlia est la juridiction compétente pour connaître des recours enpremière instance en matière civile et administrative. Elle trouve son origine dans le paréage de 1278, bel exemple du maintien de la tradition andorrane dans la modernité juridique. Par contre, la Battlia de la Constitution de 1993 est passablement différente de ses devancières. En effet, avoir une sagesse reconnue ou une réputation irréprochable ne suffit plus pour être bayle, la réussite à un concours public est devenue nécessaire. De même, il n’existe plus deux Battlia, une par Coprince, mais une seule qui rend la justice au nom du Peuple andorran. Il n’est donc plus possible de choisir le bayle de son choix, donc le juge du Coprince de son choix. En matière pénale, la Battlia remplace aussi le “Tribunal des battles”, et est compétente pour connaître des délits mineurs et des contraventions pénales. Ce sont trois juges qui siègent pour les délits et un bayle unique pour les contraventions. En matière civile, dans un litige, la juridiction statue par un juge unique jusqu’à un montant déterminé par la loi. Ce montant dépassé, la chambre compétente siègera collégialement. En matière administrative le juge unique statue pour les contentieux liés à la sécurité sociale. Dans les autres cas, c’est la formation collégiale qui statuera. La Battlia est composée de neufs bayles répartis dans les trois sections existantes. Un Bayle est nommé président de l’institution par le Conseil supérieur de la justice. Son rôle est de représenter, organiser et faire fonctionner la Battlia. De plus, il a la mission de répartir annuellement les magistrats entre les différentes sections et désigne ceux qui seront suppléants au Tribunal de Corts.

51Le Tribunal de Corts, institution ancienne144, a une compétence exclusivement pénale. Mais, contrairement à la Battlia qui a vu son importance croître, il va perdre dans les réformes effectuées son statut d’institution suprême en matière répressive. Il est juge au premier degré des délits majeurs, dont les crimes. L’instruction des dossiers ayant été effectuée par les juges de la Battlia. Le Tribunal de Corts est, aussi, juge en appel des décisions prises par cette dernière en matière de délits mineurs et contraventions pénales. Celui-ci est formé d’un président, d’un vice-président, et de trois magistrats. Hormis le cas de flagrant délit, le Tribunal de Corts est seul à pouvoir faire arrêter, inculper et poursuivre les membres du Conseil général et les membres du Gouvernement145.

52Il est à remarquer que, contrairement à la France, il n’y a pas en Andorre de Cours d’assises, donc pas de jury populaire. De plus, en matière criminelle, les décisions sont susceptibles d’appel. Enfin, l’obligation de motiver toute décision de justice s’applique même en matière pénale. Donc l’intime conviction n’entraîne pas la culpabilité de l’accusé, ce sont les preuves qui doivent motiver le jugement.

53Le “Tribunal supérieur de la justice”, qui d’une certaine manière remplace le Tribunal supérieur de chaque coprince et le Tribunal supérieur de Corts qui existaient avant 1993, comprend trois chambres pour autant de contentieux différents. Il connaît des appels interjetés contre les résolutions de la Battlia en matière civile et administrative, et contre les décisions du Tribunal de Corts. Le “Tribunal supérieur de la justice” connaît aussi des recours en révision contre ses propres décisions. Et enfin, c’est lui qui juge les membres du Conseil général et les membres du Gouvernement mis en accusation par le Tribunal de Corts146.

54Le “Conseil supérieur de la justice” est l’organe indépendant qui nomme les magistrats composants les différentes juridictions147. Il est composé de cinq membres nommés, un par chaque Coprince, un par le “syndic général”, un par le chef du gouvernement et un par l’ensemble des magistrats. Ce système permet d’assurer la participation des pouvoirs constitués et garantit donc le pluralisme. Principe fondamental, aussi bien pour l’exercice d’une justice égale pour tous, que pour la démocratie elle-même. Leur mandat est de six ans, et est renouvelable une seule fois. C’est le magistrat nommé par le “syndic général” qui préside le “Conseil supérieur de la justice”148. Ce dernier, par ses pouvoirs de représentation, de direction et d’administration, veille à l’indépendance et au bon fonctionnement de la justice149. Il exerce sur les magistrats le contrôle disciplinaire et, veille à ce que la justice ait les moyens d’agir, garantie supplémentaire de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Pour cela, il dispose du droit d’établir des rapports relatifs à l’application des lois concernant la justice ou relatifs à la situation de la justice elle-même150. Il faut noter que la nationalité andorrane est ici une condition sine qua non pour être nommé dans cette institution151.

55Une juridiction originale très ancienne, qui a disparu avec la constitution de 1993, mérite d’être citée. Il s’agit du Tribunal de veeduria. Juridiction à plusieurs instances qui était composée principalement des consols des paroisses. De par son nom, qui découle du Latin videre, les juges réglaient le litige après littéralement une inspection “oculaire”. Il s’agissait le plus souvent de conflits de voisinage. Institution symbolique de l’Andorre, car elle traduit la volonté de régler les litiges dans la discrétion. De plus, les coprinces, titulaires du droit de justice, ne sont pas représentés, au moins dans les deux premiers degrés de la juridiction. Les andorrans jugeaient les andorrans loin du titulaire de ce droit : premier acte de souveraineté s’il en est !

56Auprès des tribunaux siège un “Ministère fiscal”. Il veille à la défense et à la mise en œuvre de l’ordre juridique, ainsi qu’à l’indépendance des tribunaux. Devant ces derniers, il lui appartient de demander l’application de la loi pour la sauvegarde des droits des citoyens et la défense de l’intérêt général152. Il est composé de membres nommés, pour un mandat de six ans renouvelable, par le “Conseil Supérieur de la justice” parmi les personnes remplissant les conditions pour être juge153. C’est le “Procureur général de l’Etat” qui dirige le ministère public154.

57Cette rationalisation a permis d’abord une clarification de la répartition des compétences entre les différentes juridictions. Elle a, après, permis de simplifier l’accès à la justice. Elle a permis ensuite de garantir pour l’ensemble des Andorrans l’égalité devant la justice. Elle a, enfin, assuré l’indépendance de la Justice, condition indispensable à l’achèvement de l’Etat de droit, oeuvre fondamentale des constituants de 1993.