Introduction

1Récemment, différents États membres de l’Union européenne (UE) ont mis en place des politiques d’intégration à l’égard des ressortissants des pays tiers (Carrera 2006 ; Goodman 2010). Depuis 2002, l’UE a inscrit la question de l’intégration à son agenda et, n’ayant pas de compétence en la matière, elle a choisi de développer l’European Framework on Integration (Guild et al., 2009). Dans ce contexte, l’UE élabore une série d’instruments de politiques publiques. Cette contribution, basée sur une revue de la littérature, se concentre sur deux d’entre-eux : les modules d’intégration et les Handbook on Intergration. D’un point de vue pratique, la Commission européenne lance les initiatives et le réseau des National Contact Points (NCP) prend en charge leur réalisation, en s’appuyant sur des acteurs extérieurs, sélectionnés suite à des appels d’offres. En ce qui concerne les modules d’intégration, suite au conseil de la direction générale Justice et Affaires intérieures de juin 2007, le réseau des National Contact Point (NCP), soutenu par la Commission, a été invité à se pencher sur cette question. Pour assister le réseau des NCP, la Commission a lancé un appel d’offres1. C’est le consortium formé par Ramboll Management Consulting (DK) & Ecorys qui a été retenu pour l’appuyer dans cette mission. Ces derniers ont organisé un série de réunions et forums d’experts afin d’élaborer les modules d’intégration (Ghesquiere et alii, 2011). Mais la Commission travaille également avec d’autres acteurs pour élaborer ses instruments : les Handbook on Integration, manuels qui reprennent les différentes pratiques et initiatives nationales, ont été réalisés par une think thank indépendante, le Migration Policy Group (MPG).

2On remarque que des organisations non étatiques prennent en charge certains aspects de l’élaboration de la politique d’intégration. Celles-ci appartiennent au monde des ONG, comme le Migration Policy Group, ou obéissent à des logiques commerciales, à l’instar de Ramboll Management. On observe donc la mobilisation d’une multitude d’acteurs, étatiques ou non, autour de l’élaboration des instruments de politiques publiques.

3Comment dès lors appréhender ce mode de construction de l’action publique ? A partir d’une revue de la littérature, cette contribution propose une réflexion sur la pertinence des concepts de champ et de réseau pour étudier l’élaboration de ces deux instruments de la « politique européenne d’intégration », les modules d’intégration et les Handbook on Integration. Nous discuterons d’abord le concept de réseau, puis celui de champs pour ensuite s’intéresser à une approche tentant de combiner les deux.

I. Le concept de réseau

4Nous pouvons nous rapporter ici à la définition de Le Galès qui considère que « dans un environnement complexe, les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts. Ces réseaux jouent alors un rôle déterminant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l’action publique. » (Le Galès, 1995 : 14). Plusieurs auteurs ont discuté l’utilisation de la notion de réseau. Nous avons relevé trois perspectives qu’ouvrent cette notion puis relevons deux critiques.

5Premièrement, la notion de réseau permet alors d’approcher la diversité d’acteurs mobilisés par l’élaboration des modules, dans des espaces ne coïncidant plus spécialement avec le niveau national. Selon Delanty et Rumford (2005 : 123-124), la « notion de réseau européen » permet de saisir le dynamisme des espaces européens car elle combine connectivité, mobilité, cohérence et interface entre local et global. Les séminaires et forums internationaux d’experts chargés d’élaborer les modules d’intégration, l’existence d’un réseau de NCP visant à l’échange de « bonnes pratiques » nationales sont des zones dynamiques au sein desquelles une diversité d’acteurs interagit indépendamment des frontières nationales.

6Deuxièmement, la notion de réseau, de par son insistance sur les relations informelles et horizontales, permet de saisir les échanges au sein de ces zones dynamiques ainsi que la constitution d’un univers commun d’expériences. Selon le discours officiel de la Commission, l’élaboration des modules d’intégration lors de séminaires internationaux d’experts et la mise en place d’un réseau de NCP amènerait les individus à se rencontrer et à partager leur expérience. D’après elle, ces échanges devraient avoir pour résultat la création d’un socle commun à partir duquel les États membres pourraient s’inspirer pour élaborer leur propre politique. Sur le site consacré à l’intégration, la Commission développe clairement cette idée :

The modules refer to a collection of experience at national level and an identification of joint practices. Modules should take knowledge exchange to the next level by providing Member States with negotiated recommendations on how to improve their integration policies and practices, based on the best existing evidence of what works. The aim of these draft modules is thus to provide a common language and a reference framework regarding integration which facilitate ongoing knowledge exchange and help to increase the quality of policies and practices and the performance of practitioners and public service providers across the EU […]2.

7Troisièmement, d’après la théorie des réseaux, la capacité de chacun de peser sur les autres, à travers le réseau, dépend de sa propre position qui est elle-même déterminée par la structure du réseau d’interactions (Van Campenhoudt 2012). Cela permet de poser un certain regard sur l’influence que certaines petites organisations, telles que le Migration Policy Group ont. Adrian Favell (2000) relève que l’influence du Migration Policy Group (MPG), tient en partie à sa position au centre d’un large réseau international de militants spécialisés dans l’immigration et les minorités ethniques qui recherchent des entrées à Bruxelles.

8Une critique faite à l’approche en termes de réseau est qu’elle sous-tend une vision consensuelle de la société et une conception horizontale du pouvoir. Selon Cécile Robert (2010), la valorisation du sens du compromis des experts et la définition de la négociation « comme un pur échange d’arguments entre personnes désintéressées » (Robert, 2010 : 337) contribuent à gommer toute la dimension conflictuelle des avis et rapports rendus. En ce qui concerne l’élaboration des modules, plusieurs experts ont critiqué le manque de transparence de l’agence de consulting chargée de l’élaboration des modules, Ramboll Management. Selon eux, elle a traité les discussions ayant eu lieu lors des séminaires d’experts de manière très consensuelle, ne rendant pas compte du caractère parfois houleux des débats (Ghesquière et al., 2011).

9Une autre critique, qui s’inscrit dans la lignée de la première, est celle faite au discours associé au réseau, notamment celui tenu par la Commission qui a été mentionné ci-dessus. Ce discours valorise l’organisation de séminaires d’experts et l’échange de bonnes pratiques en leur sein. Cet idéal du « travail en réseaux » et d’échanges entre experts tend à éluder la dimension politique ou les enjeux de pouvoir qui restent cependant sous-jacents. En effet, selon Douillet et Massard (2010), la direction générale compétente (DG JLS) constitue des groupes d’experts pour désamorcer la dimension politique et conflictuelle des questions. L’informalité des comités d’experts favorise les prises de positions, ce qui permet non seulement de délimiter les positions des États membres et groupes d’intérêts mais aussi ce qu’il est possible de négocier. En d’autres termes, les dissensions politiques n’ont pas disparu mais sont anticipées au sein des comités d’experts et intégrées aux solutions proposées (Douillet et de Maillard, 2010). En outre, à l’échelle européenne, Jean-Michel Eymeri-Douzans (2010) considère que le recours aux experts par la Commission s’apparente plus, sous couvert du projet dépolitisé de diffusion d’informations, à une tentative d’intrusion et de renforcement de son pouvoir dans des matières où les États membres sont souverains.

10A partir de ces deux critiques, il s’avère que la dimension conflictuelle des échanges et la question du pouvoir reste importante mais les réseaux ne la place pas au centre de l’analyse. En effet, l’utilisation de la notion de réseau et le discours qui lui est associé tend à évacuer, voire à anticiper, toute la dimension conflictuelle de l’action publique. Cela nous amène à envisager l’élaboration des modules d’intégrations à l’aune d’autres concepts.

11Certains auteurs ont proposé une approche bourdieusienne, davantage centrée sur les acteurs, de la construction européenne. Celle-ci propose non seulement alternative aux perspectives habituellement utilisées pour analyser la construction européenne mais aussi ouvre de nouvelles pistes de réflexion en ce qui concerne les causes, les effets et le but de l’Union européenne (Favell et Guiraudon, 2011). Dans la suite de cette contribution, nous précisons cette approche puis nous évaluons quelles pistes elle ouvre ainsi que les problèmes que cela pose.

II. Le concept de champ

12Selon l’approche bourdieusienne de la notion de champ, les élites s’affrontent pour le pouvoir social et chaque nouveau champ est source de pouvoir social. Dans cette lutte, elles se distinguent en tant que groupes à l’aide de pratiques, de savoirs, de relations et de savoir-faire qui sont propres aux membres du groupe (Favell, 2000).

13Selon Adrian Favell (2000), il est désormais question de l’émergence d’un « champ politique de l’immigration » : les fonctionnaires nationaux n’ont pu monopoliser ce domaine au niveau européen, ce qui a permis à de nouveaux acteurs d’investir ce champ politique qui se constituait. Cet auteur remarque l’émergence de nouveaux acteurs transnationaux, notamment d’ONG. Celles-ci sont basées à Bruxelles auprès des institutions européennes et évoluent dans un petit milieu monopolisé par un nombre restreint d’acteurs clés situés dans les bureaux bruxellois. Leur influence politique est inversement proportionnelle au degré d’ouverture de ce milieu. Une telle approche ouvre plusieurs perspectives.

14Tout d’abord, cette approche permet de raisonner en termes de possession de capital et de ressources. En effet, la réussite dans le milieu européen requiert la possession d’un capital culturel ainsi que des compétences qui lui sont propres (Abélès et Bellier 1996 ; Favell 2000). Le Migration Policy Group s’est déjà illustré par la maitrise de certains capitaux dans l’élaboration d’une autre politique européenne, celle de la lutte contre les discriminations. En effet, l’influence du Groupe Ligne de départ (constitué par le Migration Policy Group) dans l’élaboration de cette politique tient au fait qu’il ait proposé des solutions qui correspondaient au contexte institutionnel européen. En d’autres termes, il a utilisé les bases existantes des traités, saisi les concepts dans l’air du temps et formulé ses propositions dans le jargon juridique communautaire. Pour ce faire, il s’est fait aider par certains acteurs ayant un savoir-faire et des connaissances (Guiraudon, 2004).

15En outre, ce type d’approche pose la question de la manière dont « les acteurs politiques saisissent et utilisent des opportunités politiques européennes mais aussi dont ils les monopolisent et les reproduisent. » (Favell, 2000 : 6). En effet, un des moyens pour s’assurer le monopole et la reproduction est la construction de réseaux fermés et l’exclusion des « non-initiés » par la construction d’obstacles en termes de savoir-faire et de compétences. De plus, pour la Commission et la direction générale compétente, la DG JLS, le recours à des commissions d’experts peut être considéré comme une ressource, voire comme un moyen d’acquérir une légitimité par rapport aux États membres dans un champ politique contesté (Douillet et de Maillard, 2010). Aborder la question en termes de maîtrise de ces différents capitaux (culturel, symbolique, social) et de la position des acteurs au sein du champ, permet de poser en d’autres termes la question de l’influence de ceux-ci : qui est autorisé à légitimement participer à l’élaboration des modules d’intégration et pourquoi certains acteurs parviennent mieux que d’autres à faire entendre leur voix ? (Mérand, 2011).

16Ensuite, étant en présence d’un nouveau champ et de nouveaux « euroacteurs », la socialisation de ces derniers est une autre piste de recherche que le concept de champ ouvre. Certains défendent l’idée d’une certaine continuité entre la socialisation primaire et européenne : l’entrée dans le champ européen permet aux experts de valoriser, à l’aune des critères propres à l’UE, des compétences acquises antérieurement (Robert, 2010). Pour d’autres, l’UE demande aux acteurs politiques de faire un « choix européen » dans leur carrière : ils doivent s’éloigner du cadre de l’État-Nation dans lequel ils ont été socialisés pour s’engager dans ce nouveau cadre européen (Favell, 2000).

17Le concept de champ pose également la question de l’autonomie du champ européen par rapport aux autres champs, notamment celui national. Selon différents auteurs, le milieu européen offre la possibilité à certains acteurs d’accéder à une position relativement autonome. En effet, les ressources et pratiques propres à l’Europe diffèrent de celles des élites nationales (Favell, 2000). L’UE représente un lieu de pouvoir et de légitimité plus récent au sein duquel la souveraineté nationale a tendance à s’effacer (Marks et al., 1996). Les forums de coopération intergouvernementaux permettent à certains agents étatiques de se soustraire aux contraintes nationales et d’y gagner en autonomie (Guiraudon, 2010).

18Cependant une limite de l’approche en termes de champs est qu’elle offre un regard restreint sur les relations entre divers acteurs, considérés individuellement : un champ se définit par son autonomie et ce sont les champs, et non les acteurs, qui sont en relation. C’est une limite importante car il est essentiel de saisir ces relations entre acteurs provenant de différents champs. En effet, les effets de l’européanisation des politiques publiques « dépendent aussi de la présence d’acteurs multi-positionnées dans le milieu européen, national et international susceptibles de traduire à leur façon et à leurs propres fins la vulgate européenne » (Guiraudon, 2010 : 23). De surcroit, certains acteurs jouent aussi un rôle de « passeurs » entre le discours européens et le cadre national, en se plaçant en « pédagogues » de l’Europe qui expliquent aux acteurs nationaux la nécessité de faire des compromis et de ne pas bloquer les décisions (Guiraudon, 2010).

III. A partir de ces réflexions, quelles perspectives ?

19A partir de cette revue de la littérature, nous estimons que les deux concepts montrent leur fécondité car ils ouvrent chacun certaines pistes de réflexion. Mais chacun comporte également des limites : le concept de réseau ne permet pas de saisir pleinement la question du pouvoir et celui de champ ne permet pas de rendre compte des relations entre les différents champs. Ne pourrait-on pas alors « jongler » entre ces deux notions ? Certains appellent en effet à intégrer dans les réseaux d’action publique une théorie du pouvoir (Richardson, 1995). Nous pensons que l’exercice théorique de Luc Van Campenhoudt qui consiste à « problématiser le pouvoir à partir d’une approche centrée sur les réseaux » (Van Campenhoudt, 2010 : 17) représente une piste. Ce dernier propose une matrice théorique qui distingue deux questions : celle du pouvoir dans le réseau et celle du pouvoir du réseau. Ces deux interrogations sont distinguées selon une dimension actantielle ou structurelle. De cette matrice émergent quatre hypothèses qui abordent chacune la question du pouvoir selon un angle spécifique. Nous retenons la quatrième selon laquelle « le pouvoir dépend de la position des pôles du réseau dans leurs champs respectifs et de la structure des capitaux correspondante » (Van Campenhoudt, 2010 : 30). Cette hypothèse est intéressante car elle reconnait l’importance des relations au sein du réseau sans oublier celle des ressources. En effet, selon Luc Van Campenhoudt :

C'est ici, précisément, sur la question du pouvoir structurel du réseau, que la notion bourdieusienne de champ trouve donc sa place et sa pertinence. Le pouvoir du réseau dépend en effet de sa capacité de mettre en relation des personnes (ou entités collectives) en position élevée dans leur propre champ, détentrices de ressources (économiques, sociales, culturelles ou symboliques) importantes propres à ce champ, et qu'elles sont susceptibles de faire circuler dans le réseau et/ou d'utiliser au bénéfice du réseau. (Van Campenhoudt, 2010 : 31).

20Cette hypothèse nous permet d’articuler ce qui s’avère essentiel pour rendre compte du rôle joué par certains dans l’élaboration des outils de politiques publiques tels que les modules européens d’intégration ou Handbook on Integration : l’importance de la position des acteurs au sein d’un réseau et de la maîtrise des certains savoirs et savoir-faire. En effet, d’une part, l’influence des acteurs dans l’élaboration des instruments de la politique d’intégration s’explique par leur carnet d’adresses, ce qui pose la question du réseau. Par exemple, MPG fait figure d’acteur-clé car il se place au sien d’un réseau de militants spécialisés cherchant des entrées à Bruxelles (Favell, 2000). D’autre part, la question de l’expertise (et de la compétence qui y est associée) et de la maîtrise de capitaux culturels et symboliques est tout aussi essentielle. Les modes d’élaboration des modules européens d’intégration et des Handbooks on Integration mobilisent une diversité d’acteurs (étatiques ou non). Les rapports produits par ces derniers prennent la forme de recommandations pratiques, exempts de débats politiques. La maîtrise de savoirs techniques et/ou experts devient alors un enjeu dans la mesure où elle permet non seulement de prendre part à l’élaboration de la politique d’intégration au sein de forums. En d’autres termes, il est essentiel de comprendre quelles sont les ressources qui leur permettent de prendre part aux processus d’élaboration et pourquoi ces ressources sont jugées légitimes. Raisonner en termes de maîtrise de capitaux au sein de champ autorise à poser cette question.