Introduction

1S’il est vrai, comme le suggèrent Yves Cartuyvels et François Ost, qu’aujourd’hui, « le droit se met à courir »1 et que « l’urgence est devenue le registre temporel courant de la production juridique contemporaine »2, il semble que les réactions législatives aux disparitions récentes d’enfants en Belgique — focalisées sur « l’affaire Dutroux », devenue « référence unique pour des réformes »3 — constituent le paradigme même de cette accélération du temps juridique qui impose que « le décideur fasse preuve d’une capacité de réaction immédiate, quasiment en temps réel »4.

2Cependant, le degré d’immédiateté de la réaction des pouvoirs publics par rapport à un événément tragique comme celui de la disparition d’enfants est évidemment très relatif, et cela pour plusieurs raisons.

3Un premier facteur de relativité se situe au point de départ et réside dans l’interprétation des faits matériels, qui se déroule normalement selon un processus progressif, plutôt qu’instantané. Ce n’est, en effet, qu’après l’écoulement d’un certain temps, variable selon les circonstances, que la « non-présence » d’un enfant peut raisonnablement être interprétée comme une « disparition ». A fortiori, cette disparition ne sera-telle jugée « inquiétante » et ne rendra-t-elle des recherches, voire une instruction judiciaire, indispensables qu’à certaines conditions supplémentaires, parmi lesquelles, une fois encore, la prise en compte d’un délai minimum paraît inévitable5. A cela s’ajoute le fait que l’ampleur de l’événement n’est pas seulement liée à des éléments qui lui sont intrinsèques et originaires, mais est largement tributaire de facteurs qui lui sont extérieurs et subséquents : réactions des parents6, de proches ou de témoins, médiatisation des faits7, mobilisation de l’opinion publique, multiplication des disparitions, autant de facteurs qui contribuent, au fil du temps, à faire en sorte qu’une disparition ne constitue plus un fait « brut », ni même un fait « divers », mais devienne progressivement un « événement » proprement dit qui suscite non seulement, à travers sa dimension individuelle, en tant qu’« affaire », la réaction de l’appareil policier et judiciaire, mais encore, à travers sa dimension collective, en tant que « cause », c’est-à-dire « levier de changement social »8, la réaction des pouvoirs exécutif et législatif.

4Le degré d’immédiateté de la réaction des pouvoirs publics est cependant aussi relatif à la nature complexe de celle-ci. Si l’objet de nos réflexions se limitera aux réactions législatives aux disparitions d’enfants (y compris les initiatives législatives d’origine gouvernementale), et ne portera pas sur les réactions policières et judiciaires en tant que telles, il est évidemment impossible de faire abstraction de celles-ci en tant qu’elles ont suscité, en raison de leurs lacunes ou de leur lenteur, des réactions de nature législative. Paradoxalement, les réactions du parlement lui-même aux événements, y compris de ses commissions d’enquête, ont suscité, en raison des problèmes qu’elles ont engendrés ou des conséquences logiques qu’elles ont entraînées, des initiatives de réforme qui n’auraient sans doute pas vu le jour en l’absence de ces événements. On se trouve dès lors confronté, non pas à un phénomène purement linéaire où les faits matériels auraient suscité des réactions plus ou moins immédiates de la part des pouvoirs publics, mais à un phénomène largement circulaire — l’image du serpent dévorant sa queue vient évidemment à l’esprit — où les réactions des différents pouvoirs face aux faits matériels constituent souvent elles-mêmes des « événements » susceptibles de susciter de nouvelles réactions de la part des différents acteurs concernés : parents, presse, opinion publique, pouvoirs publics, et cela dans des délais plus ou moins rapides.

5Un autre facteur de relativité réside dans la nature même du processus législatif. Loin de s’accomplir dans l’instant, un tel processus comporte, comme on le sait, de nombreuses phases formelles de développement qui supposent un certain étalement dans le temps : adoption éventuelle d’un avant-projet de loi par le gouvernement, consultation de la section de législation du Conseil d’Etat9, dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi, examen en commission, dépôt éventuel d’amendements, discussion et adoption en séance publique, intervention, le cas échéant, du Sénat, sanction et promulgation, publication et entrée en vigueur. Comme on l’a dit, le temps est ainsi un « instrument indispensable de l’adoption des lois »10. La rapidité d’une réaction législative peut dès lors être évaluée à chacune des phases de ce processus, et pas seulement à l’une d’entre elles, que ce soit la première ou la dernière. Or, une telle évaluation suscite au moins une double difficulté. D’une part, en ce qui concerne le délai écoulé entre un événement et l’initiative législative qu’il suscite, outre les problèmes liés à l’identification précise de ces deux termes, il convient d’admettre qu’aucun critère autre qu’intuitif ne nous permettra de nous prononcer sur son degré de brièveté. D’autre part, en ce qui concerne la durée du processus législatif lui-même, aucune étude systématique n’a jamais été réalisée, à notre connaissance, en vue d’établir la durée « moyenne » ou « la plus fréquente » d’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi. Afin de fournir un critère au moins relatif— aussi imparfait soit-il — d’évaluation du degré de rapidité de ce processus, nous avons calculé que les lois publiées au Moniteur belge au cours d’une période de douze mois11 étaient sanctionnées et promulguées en moyenne 9 mois et 1 jour après le dépôt de la proposition de loi ou du projet de loi correspondant12. Ce critère quantitatif permettra ainsi de réduire le caractère intuitif de cette deuxième évaluation.

6En outre, on peut encore rappeler qu’à ces différentes étapes formelles du processus législatif, qui correspondent à ce qu’on a pu appeler le « temps innovateur, celui du choix et de la promotion », ainsi que le « temps intégrateur, celui de la discussion et de la mise en forme du discours législatif »13, s’en ajoutent encore d’autres, dont le caractère plus informel ne permet pas de minimiser l’importance. Certaines d’entre elles se situent en amont et seront évoquées : déclarations gouvernementales (du Premier ministre ou du Ministre de la Justice) annonçant des réformes ; résolutions adoptées par la Chambre et le Sénat, recommandations adoptées par une commission d’enquête parlementaire, etc. Elles correspondent à ce que l’on a pu appeler « le temps incubateur » de la législation, c’est-à-dire le temps de « l’émergence et de la gestation »14. D’autres se situent en aval du processus législatif et ne seront pas évoquées : ce sont les pratiques des différents pouvoirs et organes concernés par les réformes législatives, dont on laisse souvent entendre qu’elles se modifient par le seul effet d’une nouvelle loi, mais dont l’expérience montre la force d’inertie et les résistances. Elles correspondent à ce qu’on a pu appeler « le temps séparateur »15 de la législation, c’est-à-dire le temps « de la distanciation, de la connaissance et de l’efficacité de la loi ». A cet égard, seule la durée permettra de juger de l’effectivité des nouvelles normes adoptées et de leur efficacité au regard des objectifs annoncés. Ne faut-il pas craindre, en toute hypothèse, que le « plus jamais cela », souvent proclamé au fil des événements, ne soit quelque peu téméraire et n’idéalise considérablement le pouvoir des lois sur les faits ?

7Un dernier facteur de relativité, enfin, réside dans la difficulté d’établir le lien, direct ou indirect, susceptible de relier une réaction législative aux événements. Il va de soi, en effet, que sa seule proximité chronologique ne saurait, sans véritable pétition de principes, constituer un critère suffisant. A cet égard, on ne saurait notamment avaliser l’idée, apparemment entretenue par le Ministre de la Justice, que toutes les initiatives législatives prises par son ministère depuis les événements constitueraient autant de réactions liées à ceux-ci. Il est clair, en effet, qu’un grand nombre de ces initiatives visent des matières qui, même indirectement, paraissent dépourvues de tout lien avec les événements et les problèmes qu’ils ont mis en lumière16. A défaut d’un critère absolument déterminant, nous avons privilégié les initiatives législatives dont non seulement le contenu révèle un lien au moins indirect avec les événements, mais encore la justification s’accompagne d’une référence aux événements ou à certaines de leurs conséquences. Une telle référence, cependant, n’implique évidemment pas nécessairement que les événements aient constitué à eux seuls un facteur d’émergence de l’initiative ; dans de nombreux cas, en effet, ils semblent n’avoir été qu’un facteur de cristallisation, d’accélération, voire de simple réactivation. Inversement, cependant, un certain nombre d’initiatives législatives, même antérieures aux événements, ou tout au moins à certains d’entre eux, recoupent des problématiques débattues à propos des événements, mais sans qu’on puisse les considérer, à part entière, comme de véritables « réactions » à ceux-ci, dans la mesure où elles se présentent clairement à l’origine comme des réactions à d’autres événements, tels que les tueries du Brabant ou la traite des êtres humains, qui avaient également fait l’objet d’enquêtes parlementaires et suscité de nombreux projets de réforme. Cependant, en raison de la complexité et de la relative lenteur du processus législatif, déjà rappelées, on peut admettre qu’une initiative législative, originairement étrangère aux événements que nous analysons, soit « rattrapée » par ceux-ci, qu’elle soit ultérieure ment considérée comme une forme de « réponse » aux problèmes soulevés par ceux-ci, et qu’elle se voie, dans les phases subséquentes du processus législatif, « surchargée » en quelque sorte d’une motivation nouvelle qu’elle ne possédait pas au départ. La succession de différents événements suscite ainsi un enchevêtrement de réactions dont on constate les recoupements partiels. Cette forme paradoxale de rétroaction des événements sur une réforme législative en cours atteint son point culminant lorsqu’il s’agit, comme ce fut parfois le cas, de présenter une réforme législative déjà adoptée comme une forme de réponse aux événements. Ce n’est évidemment que dans un sens très élargi, et à notre sens impropre, que l’on pourra encore parler de « réactions législatives aux événements » dans ce dernier cas de figure.

8L’accélération du temps juridique trouve, dans les événements, une double illustration. D’une part, l’immédiateté des réactions gouvernementales et parlementaires semble, sous la pression des parents des victimes, de la presse et de l’opinion publique, être devenue un enjeu politique essentiel, indépendamment du contenu des réformes envisagées, illustrant ainsi l’idée que, parfois, « le temps du législateur est beaucoup trop long pour le temps du citoyen »17. D’autre part, l’accélération du traitement des affaires pénales, tout en n’étant pas l’objet exclusif de ces réformes, occupe cependant une place non négligeable au sein de celles-ci.

9Nous tenterons de le montrer à la lumière des propos qui ont annoncé, accompagné, voire suivi un certain nombre de ces réformes et amené leurs auteurs à les interpréter en termes de réponses, au moins partielles, aux problèmes soulevés par les événements.

Section 1. L’immédiateté des réformes comme enjeu politique

§ 1. Les réactions gouvernementales

A. L’émergence du thème de l’immédiateté

101. Il est certain que le gouvernement n’est pas resté inactif jusqu’au mois d’août 1996 en matière de réforme de la jutice pénale, comme en témoigne notamment le dépôt par le Ministre de la Justice, en juin 1996, de la Note d’orientation « Politique pénale. Exécution des peines », voire même en matière de disparitions d’enfants, comme l’illustre notamment la création, en septembre 1995, par le Ministre de la Justice d’une « Cellule nationale Disparitions » au sein du Bureau central de recherches de la gendarmerie, ou en matière d’abus sexuels à l’égard des mineurs, comme l’illustre le dépôt, le 10 mars 1995, d’un projet de loi relative aux abus sexuels à l’égard des mineurs18, devenu la loi du 13 avril 1995.

11Même si la disparition de plusieurs enfants leur était antérieure (5 août 1992 pour Loubna Benaïssa ; 24 juin 1995 pour Julie Lejeune et Mélissa Russo ; 23 août 1995 pour An Marchai et Eefje Lambrecks), aucune de ces initiatives, cependant, n’a été présentée, à l’origine, comme une « réaction » aux événements ou une « réponse » aux revendications suscitées par ceux-ci19. A fortiori, aucune de ces réformes n’a fait de l’immédiateté de la réaction un enjeu politique ou un élément essentiel de justification.

122. Ce n’est, semble-t-il, que le 30 août 1996, à l’issue d’un mois dramatique durant lequel on a assisté successivement à l’enlèvement de Laetitia Delhez (9 août), à l’arrestation de Marc Dutroux (12 août), à la découverte des corps de Julie et Mélissa (17 août) et à leur enterrement (22 août), que le gouvernement change pour la première fois d’attitude et s’exprime en termes de « réponse » et d’« immédiateté », tout en se référant à cet égard à des réformes non seulement à entreprendre, mais aussi déjà entreprises, voire déjà adoptées.

13Dans une brève communication20, le Premier Ministre Jean-Luc Dehaene affirme ainsi : « La mort et la disparition des enfants ont profondément touché la population ; ce drame interpelle chacun d’entre nous et chacune de nos familles... Nous partageons aussi intensément la terrible angoisse que connaissent les parents et les familles des autres enfants enlevés. Leur message doit être entendu. L’enquête judiciaire doit faire le plus rapidement possible toute la clarté. La Justice reçoit tout le soutien nécessaire à cette fin, tant en personnel qu’en moyens matériels... Déjà en 1995, la législation belge en matière de traite des êtres humains et d’exploitation sexuelle d’enfants a été renforcée... Elle sera appliquée sévèrement et sans pitié. J’ai immédiatement chargé le Ministre de la Justice de préparer plusieurs mesures et d’accélérer la mise en œuvre de certaines décisions prises antérieurement ».

14Le même jour, dans une déclaration plus longue et plus détaillée faite au nom du Gouvernement, le Ministre de la Justice Stefan De Clerck adopte un ton analogue : « La Justice doit juger son travail dans le cadre des événements qui se sont déroulés les derniers jours et prendre les mesures nécessaires... Les conclusions tirées des événements récents ont contribué à une accélération, à une intensification et à une adaptation accrue du projet politique... De la même manière, la note de consensus sur la collaboration et la spécialisation entre les services de police devra aussi rapidement que possible être soumise au Parlement... Il convient de signaler que le gouvernement a déjà approuvé différents projets de loi dont l’importance est évidente. Il s’agit notamment : de l’avant-projet en matière de droit de procédure pénale et de l’avant-projet de loi tendant à institutionnaliser le Collège des Procureurs généraux et la fonction de magistrat national. Le premier projet est soumis au Conseil d’Etat pour avis ; quant au deuxième projet, l’avis vient d’être émis, de sorte que ce projet peut être déposé au Parlement dans les plus brefs délais... En ce qui concerne la coopération judiciaire internationale, des mesures seront élaborées pour accélérer et faciliter l’extradition et l’aide judiciaire... De nombreuses initiatives sont prises au niveau de l’assistance aux victimes. Dans ce domaine, notre pays effectue une procédure rapide de rattrapage... Dans les semaines à venir, un avant-projet de loi et un projet d’arrêté seront préparés en vue d’adapter la loi Lejeune... ».

15Enfin, toujours à la même date, dans une Note au Conseil des Ministres concernant des mesures de prévention, de répression et d’assistance aux victimes en matière de délits sexuels, le Ministre de la Justice développe encore plus longuement les éléments de réponse aux événements, que ces éléments soient déjà disponibles, en cours d’adoption ou à élaborer : « Différentes mesures ont déjà été prises. Cependant, d’autres mesures déjà prévues ou proposées, notamment dans la note d’orientation en matière de politique pénale et d’exécution des peines, doivent être appliquées d’une façon accélérée ou doivent être approfondies... L’adaptation légale nécessaire pour rendre plus accessible le Fonds spécial d’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence et pour faciliter la procédure a déjà été approuvée par le Conseil des ministres du 15 mars 1996. Dès que ce projet de loi reviendra du Conseil d’Etat, le Parlement pourra le traiter d’urgence... La note de consensus a été transmise au Parlement, où elle doit faire l’objet dans les meilleurs délais d’un débat d’évaluation afin de parvenir à une plus grande spécialisation et collaboration entre les services de police. De la sorte, le gouvernement pourra prendre très rapidement une décision en cette matière... Dans le cadre des développements récents, certaines mesures envisagées doivent être appliquées de manière accélérée et de nouvelles mesures doivent être élaborées... Il faut encore régler légalement diverses lacunes et les moyens matériels et humains doivent être adaptés le plus rapidement possible aux évolutions de la société et aux souhaits de la population... L’organisation et le déroulement des accompagnements ambulatoires doivent être adaptés d’urgence. Les efforts réalisés à la suite de la loi du 13 avril 1995 doivent être accélérés et intensifiés, en particulier en ce qui concerne les délinquants sexuels... La procédure même de la libération conditionnelle est très importante et doit être réformée d’urgence ».

16Ces réactions gouvernementales, largement médiatisées, seront ensuite communiquées au Parlement, dans le double but, semble-t-il, de désamorcer les critiques en soulignant l’importance et la rapidité de ces réactions, mais aussi d’inviter le Parlement à contribuer lui-même à l’accélération des réformes entreprises.

17Ces réactions feront ainsi d’abord, le 19 septembre 1996, l’objet d’une communication gouvernementale présentée par le Premier ministre devant la Chambre des représentants : « Quelle que soit l’ampleur de l’émotion, gardons-nous de porter des jugements erronés en tirant des conclusions hâtives... Ces derniers mois, le Ministre de la Justice a encore soumis une série de réformes au Conseil des ministres.... L’accord de gouvernement prévoit explicitement la continuation et l’intensification de cette politique de modernisation. Son exécution accélérée est rendue plus nécessaire encore par la problématique qui a été brutalement mise à jour ces dernières semaines... Le drame des enfants disparus et assassinés pose cruellement la question de l’exécution des peines, mais la réflexion a commencé bien avant. Le gouvernement demande au Parlement de prendre position, à brève échéance, sur ces trois documents... Ces propositions et celles de la Commission Franchimont relatives à la procédure pénale feront rapidement l’objet d’un débat parlementaire... Le Conseil des ministres du 15 mars 1996 a approuvé un projet de loi du Ministre de la Justice. Dès que ce projet aura été adapté à l’avis du Conseil d’Etat, le Parlement pourra le traiter d’urgence... Sur le plan législatif, le projet de loi instituant le Collège des Procureurs généraux et le magistrat national sera très prochainement déposé ».

18Ces réactions feront ensuite l’objet, le 1^er octobre 1996, d’une déclaration de politique générale du Premier ministre, lors de l’ouverture de la session parlementaire 1996-1997, dont la teneur met surtout l’accent sur « la responsabilisation à tous les niveaux » concernant la « volonté de tous de répondre aux inquiétudes » et, en particulier, la nécessité de dégager des priorités d’action qui devront être partagées par le gouvernement et le parlement : « Au cours des prochains mois, le Gouvernement prendra des décisions importantes en cette matière (justice et police). Ces décisions porteront sur 1) le projet de loi relatif au Collège des Procureurs généraux, 2) la répartition des missions entre les services de police, 3) la relation entre les services de police et la justice (plus particulièrement en matière de criminalité organisée) et 4) l’exécution des peines. A cette fin, le Gouvernement a soumis plusieurs notes de discussion au Parlement. Il demande au Parlement de prendre position, à brève échéance, sur ces documents, afin de lui permettre de prendre les mesures nécessaires dans ces quatre dossiers d’ici la fin de l’année. Il est évident par ailleurs qu’on ne peut perdre de vue la mise en œuvre du plan d’action du 30 août. Celui-ci est articulé autour de trois axes : l’assistance aux victimes, la procédure de libération conditionnelle et le traitement et le suivi des délinquants dangereux, et la coopération internationale. Il sera rendu plus concret durant les prochains mois par le dépôt de divers projets de loi ; le Gouvernement demande au Parlement de les discuter en priorité ».

193. Bien que le gouvernement ait commencé immédiatement à exécuter ses engagements, notamment en approuvant en deuxième lecture, le 4 octobre, un avant-projet de loi relatif au Fonds d’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence et en approuvant, le 11 octobre, après avoir reçu l’avis du Conseil d’Etat, le projet de loi instituant le Collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral, plusieurs événements successifs vont l’amener à renouveler publiquement ses engagements et sa volonté de hâter les réformes : l’arrêt de la Cour de cassation du 14 octobre, dit « arrêt spaghetti », dessaisissant le juge Connerotte pour cause de suspicion légitime21, suivi d’un mouvement en cascade de grèves et de manifestations, le dépôt, le même jour, de la proposition visant à instaurer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner la manière dont l’enquête, dans ses volets policiers et judiciaires, a été menée dans « l’affaire Dutroux-Nihoul »22, l’organisation, le 18 octobre, d’une table ronde au Palais royal rassemblant les parents des enfants disparus et coïncidant avec l’installation de la Commission nationale contre l’exploitation sexuelle des enfants et, enfin, la marche blanche du 20 octobre qui, à l’initiative des parents des enfants disparus, fit descendre plus de 300.000 personnes dans les rues de Bruxelles.

20Cette volonté d’accélérer les réformes se traduit d’abord par le dépôt, le jour même du 20 octobre, du projet de loi modifiant, en ce qui concerne l’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence, la loi du 1er août 1985 portant des mesures fiscales et autres23. Scindé en deux projets distincts par décision de la commission parlementaire de concertation24, ce projet aboutira à l’adoption des lois des 17 et 18 février 1997, aboutissement qui interviendra donc moins de quatre mois après le dépôt initial du projet.

21Cette volonté se manifeste ensuite, le 22 octobre, dans les engagements du Premier ministre, suite à la réunion avec les familles des enfants assassinés, enlevés et disparus, qu’il a tenue le 20 octobre : « Le Parlement sera invité à adopter dans les plus brefs délais les projets suivants, qui ont déjà été déposés : Fonds d’aide aux victimes ; Collège des procureurs généraux et magistrats nationaux. Si possible, une proposition de révision de l’article 151 de la Constitution sera encore déposée dans le courant de cette semaine. Fin novembre, début décembre au plus tard, un conclave ministériel spécial prendra des décisions concernant : la procédure pénale (projet Franchimont), avec une attention particulière pour un meilleur équilibre entre les positions respectives de la victime et de l’accusé ; l’exécution des peines : projet de loi visant à instaurer les tribunaux d’application des peines et adaptation de la loi relative à la libération conditionnelle ».

22Elle se manifeste également dans la Note de politique générale. Justice, présentée le 22 novembre 1996 par le Ministre de la Justice au Conseil des ministres : « Par le passé, des projets ambitieux se sont plus d’une fois heurtés à des ralentissements de tout genre qui ont finalement empêché une utilisation effective des crédits considérables qui avaient été accordés. Tous les intéressés devront faire preuve d’une attention suffisante et veiller à ce que les réformes puissent traverser rapidement les différents stades des procédures prévues... Une collaboration intense avec le Parlement sera indispensable afin de réaliser cet ensemble dans des délais raisonnables ».

23Elle est encore réitérée dans la Note de politique générale. Justice II, présentée par le Ministre de la Justice le 6 décembre 1996 : « Cette soudaine demande de réforme rapide et en profondeur a pu être partiellement rencontrée grâce aux initiatives politiques qui avaient déjà été amorcées... Il ressort de notre travail d’analyse et de concertation qu’une deuxième vague d’initiatives permettrait de renforcer ce qui a déjà été amorcé et d’accroître les chances de réaliser des réformes d’une efficacité maximale... La politique en faveur des victimes évolue à toute vitesse ».

24Cette même volonté se concrétisera également par le dépôt successif de plusieurs projets de loi importants, dont la conception — il faut le souligner — est antérieure aux événements, et par l’invitation faite par le Ministre de la Justice, dans chaque cas, à ce que le travail législatif se déroule aussi rapidement que possible. On se contentera de quatre exemples significatifs.

25A propos du projet de loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral, déposé le 26 octobre25, mais approuvé sous forme d’avant-projet par le Conseil des ministres le 22 mars, le rapport de la Commission de la Justice de la Chambre l’évoque en ces termes : « Sans vouloir mettre en péril la qualité du travail, le Ministre insiste sur la nécessité de finaliser ce projet de loi dans les meilleurs délais »26. « Le Ministre sou haite rendre ces nouvelles structures opérationnelles le plus rapidement possible »27. On peut d’ailleurs estimer que l’objectif fut atteint, puisque cette loi fut promulguée le 4 mars 1997, soit un peu plus de quatre mois après le dépôt du projet.

26En ce qui concerne le projet de loi relatif à l’amélioration de la procédure pénale au stade de l’information et de l’instruction, dit « projet Franchimont », déposé le 19 décembre 1996, la question de la rapidité est évidemment beaucoup plus délicate. Sans doute peut-on considérer, comme on l’a déjà rappelé, que le gouvernement a fait du dépôt de ce projet une de ses réponses prioritaires aux événements. Nul n’ignore cependant que son élaboration constitue initialement une réaction du gouvernement, non pas aux disparitions d’enfants, mais aux tueries du Brabant et aux travaux subséquents de la Commission parlementaire d’enquête sur la manière dont est organisée en Belgique la lutte contre le banditisme et le terrorisme, réaction qui s’est manifestée dans la déclaration gouvernementale du 5 juin 1990 et l’arrêté ministériel du 23 octobre 1991 créant la Commission pour le droit de la procédure pénale. Or, cet arrêté évoquait déjà, parmi ses objectifs, la nécessité de « mettre en évidence des réformes qui devraient être adoptées d’urgence, sans préjudice de choix plus fondamentaux ». Si cette urgence est sans doute apparue à nouveau d’actualité en 1996, il faut donc reconnaître que la réaction est venue en retard d’une série d’événements tragiques. Comme on a pu le souligner, en effet, « ce n’est qu’en raison des exigences des parents de Julie et Mélissa que le projet Franchimont est sorti des cartons du législateur où il sommeillait depuis 1994 »28. Quoi qu’il en soit des tergiversations passées, il faut évidemment reconnaître qu’ici encore la volonté d’accélérer le travail législatif fut couronnée d’un succès au moins relatif, puisque cette loi fut promulguée le 12 mars 1998, soit environ quinze mois après le dépôt du projet.

27Enfin, à l’occasion du dépôt du projet de loi instituant les commissions de libération conditionnelle, le 26 mars 1997, ainsi que du projet de loi relatif à la libération conditionnelle, le 10 juin 1997, le Ministre de la Justice tient encore un discours analogue en ces termes : « Les événements dramatiques d’août 1996 en rapport avec les filletttes qui ont été enlevées ont exercé une pression sur l’ensemble de la Justice et des modifications sont attendues à court terme, et ce également en ce qui concerne les libérations conditionnelles... la pratique doit d’urgence être revue et améliorée »29. En outre, selon le rapport fait au nom de la Commission de la Justice du Sénat, « le ministre déclare qu’... il lui semble important d’examiner le présent projet le plus rapidement possible »30 et « tient à remercier la Commission de la Justice pour la diligence avec laquelle elle voudra bien examiner le projet de loi instituant les commissions de libération conditionnelle »31. Cependant, comme il le fut rappelé, « la prise en considération de cette matière ne date pas d’aujourd’hui »32, la « note ‘d’orientation politique pénale et exécution des peines’ du mois de juin 1996 contenait déjà des propositions visant à moderniser la réglementation en matière de libérations conditionnelles »33 et la nécesssité de réformer le système de la libération conditionnelle avait déjà été constatée précédemment, « indépendamment des événements dramatiques récents »34. Une fois encore, les événements apparaissent dès lors davantage comme un facteur d’accélération, plutôt que d’émergence proprement dite de la réforme envisagée. En tout état de cause, l’accélération semble également s’être produite, puisque la loi relative à la libération conditionnelle fut promulguée le 5 mars 1998 et la loi instituant les commissions de libération conditionnelle, le 18 mars 1998, soit, dans les deux cas, moins d’un an après le dépôt des projets de loi.

28Par ailleurs, sans invoquer explicitement l’urgence, différents projets de loi déposés à la même époque font clairement écho aux événements et à certaines de leurs conséquences.

29Ainsi, le projet de loi du 6 janvier 1997 portant modification de la nouvelle loi communale, de la loi du 2 décembre 1957 sur la gendarmerie et de la loi du 27 décembre 1973 relative au statut du personnel du corps opérationnel de la gendarmerie, sans se référer lui-même aux événements, prolonge manifestement les propos du Ministre de la Justice qui, dans sa note du 30 août 1996, rappelait que parmi « d’autres démarches importantes afin d’optimaliser la lutte contre la criminalité et d’en assurer la réussite », « il était depuis longtemps nécessaire de définir de manière précise les missions de la gendarmerie, de la police judiciaire et de la police communale ». Ce projet a abouti à l’adoption de la loi du 3 avril 1997.

30Dans le même sens, on citera encore le projet de loi du 26 mars 1997 relatif au casier judiciaire central, à propos duquel le rapport fait au nom de la Commission de la Justice de la Chambre précise que « le projet de loi s’inscrit évidemment dans l’ensemble des mesures visant à accroître la cohérence et l’efficacité de la politique criminelle, ce qui est devenu une nécessité absolue à la suite des événements dramatiques que le pays a connus au cours des derniers mois »35. Ce projet a abouti à l’adoption de la loi du 8 août 1997.

31De même, le projet de loi du 9 juin 1997 portant modification de la loi du 27 décembre 1973 relatif au statut du corps opérationnel de la gendarmerie affirme-t-il que « cette modification s’impose pour pouvoir réserver les suites adéquates au rapport de la commission d’enquête parlementaire sur la manière dont l’enquête, dans ses volets policiers et judiciaires, a été menée dans « l’affaire Dutroux-Nihoul et consorts », approuvé à l’unanimité par la Chambre des Représentants »36. Ce projet a abouti à l’adoption de la loi du 16 juillet 1997.

32On citera également le projet de loi du 23 septembre 1997 constituant l’Institut national de criminalistique et de criminologie en service de l’Etat à gestion séparée37 qui paraît faire suite à l’affirmation du Ministre de la Justice, dans sa note du 30 août 1996, qu’« il convient de prévoir des moyens supplémentaires en personnel et en matériel destinés à l’INCC ». Ce projet a abouti à l’adoption de la loi du 15 décembre 1997.

33On citera enfin le projet de loi du 4 décembre 1997 modifiant les articles 43, § 5 et 43quinquies de la loi du 15 juin 1935 concernant l’emploi des langues en matière judiciaire, complétant l’article 43 de la même loi et y insérant un article 43septies38 qui, sans se référer explicitement aux événements, précise que cette réforme s’inscrit « dans le cadre d’un ensemble de mesures visant à porter remède au manque structurel de magistrats dans les juridictions de Bruxelles »39, manque qui avait été cruellement mis en lumière à l’occasion des événements.

344. Comme si ces différentes manifestations de la volonté du gouvernement d’accélérer les réformes n’étaient pas suffisantes, un nouvel événement adventice va encore les renforcer : l’évasion retentissante de Marc Dutroux, le 24 avril 1998.

35Le jour même, en effet, un communiqué du Conseil des ministres annonce : « Le Gouvernement poursuivra les réformes déjà décidées en matière de justice et de police. Il compte sur la collaboration de la majorité et de l’ensemble du parlement pour les mettre en oeuvre rapidement ».

36Ce message sera suivi, le 30 avril 1998, d’une communication plus longue, mais convergente, du Gouvernement, dont on retiendra les passages suivants : « Le Gouvernement prendra une initiative concernant le statut disciplinaire des magistrats et des fonctionnaires de police afin d’accélérer les procédures, de mieux responsabiliser les intéressés et d’éviter le risque qu’elles ne conduisent à une impunité de fait des personnes mises en cause »... « Il est du devoir du Gouvernement et du Parlement de restaurer la confiance de nos concitoyens envers les institutions. A cette fin, les réformes de la justice et de la police doivent être menées rapidement à bien »... « Dans le prolongement de ces premières réformes, le gouvernement entend mener à bien avec le Parlement et le plus rapidement possible deux autres réformes fondamentales, souhaitées dans le rapport de la commission d’enquête parlementaire ‘Dutroux’. Il s’agit de la création d’un Conseil supérieur de la Justice et de la réforme de la police »... « Le Gouvernement espère que les travaux pour les deux réformes pourront se terminer rapidement dans ce même état d’esprit, même si cela nécessite un rythme de réunions soutenu »... « Une prise de décision rapide s’impose. L’adoption des lois ne constitue qu’un premier pas, certes indispensable, mais le travail n’est pas terminé. Pour la population, ces réformes ne seront réalité que si elles sont visibles sur le terrrain, dans la vie quotidienne. C’est pourquoi les nouvelles réglementations doivent être rapidement appliquées sur le terrain ».

37Dans sa Déclaration de politique générale du 13 octobre 1998, prononcée lors de l’ouverture de la session parlementaire, le Premier Ministre eut d’ailleurs l’occasion d’insister sur le fait que cet objectif était sur le point d’être atteint : « En collaboration avec le Gouvernement, des partis politiques appartenant tant à la majorité qu’à l’opposition ont pris, dans l’accord de l’Octopus, l’initiative d’une réforme approfondie de la Justice et des Polices... Il s’agit à présent de transposer ces réformes en textes de loi de sorte qu’elles puissent entrer en vigueur durant cette législature. Les travaux des commissions de la Justice et de la Police ont bien progressé au cours du mois de septembre. Les rapports de ces commissions sont prêts et la Chambre pourra dès la semaine prochaine entamer l’examen des propositions en séance plénière. Nous pourrons ainsi atteindre l’objectif que nous nous étions fixé : traduire la réforme en textes de loi au début de l’année prochaine ».

38Outre les réformes issues de cet accord qui seront évoquées plus loin, dans la mesure où elles ont pris la forme de propositions de loi, on signalera encore le dépôt de plusieurs projets de loi faisant suite à divers engagements pris antérieurement par le gouvernement.

39On citera tout d’abord le dépôt, le 26 novembre 1998, d’un projet de loi portant assentiment à l’Accord de coopération entre l’Etat et la Communauté flamande en matière d’assistance aux victimes, qui fait notamment référence au fait que « notre pays a connu récemment de grands remous en raison des problèmes vécus par les victimes » ainsi qu’aux « conclusions des différentes commissions d’enquête parlementaire à ce sujet »40.

40On citera de même le dépôt, le 14 décembre 1998, d’un projet de loi portant assentiment à l’Accord de coopération entre l’Etat fédéral, la Communauté française et la Région wallonne en matière d’assistance aux victimes, qui fait également écho au fait que « notre pays a été, dans une période récente, fortement ébranlé par les problèmes liés aux victimes », ainsi qu’aux « conclusions des différentes commissions d’enquête parlementaire à ce sujet »41.

41On évoquera encore deux projets de loi relatifs aux « maisons de justice », déposés l’un et l’autre le 17 décembre 1998 : le projet de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire et transférant certains membres du personnel en service auprès des parquets ou attachés à une commission de probation, et le projet de loi modifiant certaines dispositions du Code pénal, du Code d’instruction criminelle, de la loi du 17 avril 1878 contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, de la loi du 9 avril 1930 de défense sociale à l’égard des anormaux et des délinquants d’habitude, remplacée par la loi du 1er juillet 1964, de la loi du 29 juin 1964 concernant la suspension, le sursis et la probation, de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive, de la loi du 5 mars 1998 relative à la libération conditionnelle et modifiant la loi du 9 avril 1930 de défense sociale à l’égard des anormaux et des délinquants d’habitude, remplacée par la loi du 1er juillet 1964. Rédigé dans des termes identiques, l’exposé des motifs précédant ces deux projets laisse entendre qu’ils tendent à concrétiser la décision prise par le gouvernement, le 30 août 1996, de « créer les maisons de justice, à raison d’une par arrondissement judiciaire », en raison notamment du fait qu’« au cours des dernières années, des critiques ont été émises concernant le manque d’accessibilité de la Justice aux citoyens »42. Le Ministre eut encore l’occasion de préciser que le compartimentage actuel des assistants de justice « fut d’ailleurs l’un des problèmes qui surgirent dans l’affaire Dutroux », car « en raison de la grossesse de l’assistante de justice, M. Dutroux est resté plusieurs mois sans êtrre suivi »43.

B. En contrepoint : le thème de la durée

42En contrepoint de ces discours placés sous le signe de l’immédiateté, il convient cependant d’observer le souci simultané du gouvernement d’éviter à la fois que la rapidité des réformes ne tourne à la précipitation et que les réformes ponctuelles et immédiates empêchent la réalisation de réformes structurelles et durables. A une logique « instantanéiste » se superpose ainsi, sans l’abolir pour autant, une logique « gradualiste » dont on peut également relever plusieurs illustrations.

43Dans sa communication gouvernementale du 19 septembre 1996, le Premier ministre souligne déjà que « ces réformes demandent du temps », qu’il serait « illusoire de croire que toutes les mesures déjà adoptées et celles qui doivent être prises permettront de résoudre le problème de la criminalité du jour au lendemain » et que « la réforme et la modernisation sur le terrain représentent une mission de tous les jours, un travail soutenu à tous les niveaux, pendant des années ».

44Cette idée est précisée dans la Note de politique générale. Justice, présentée, le 22 novembre 1996, par le Ministre de la Justice : « Nous avons... assisté à l’éclosion fulgurante d’un mouvement social réclamant un aménagement approfondi de notre système judiciaire. Toutefois, la pression actuelle et justifiée en faveur d’innovations essentielles ne peut nous pousser à mener une lutte précipitée contre les symptômes du mal. Nous devons, au contraire, œuvrer, plus que par le passé à une modernisation fondamentale, cohérente et durable de notre troisième pouvoir, à savoir la justice. Il convient donc d’inscrire les très nombreuses initiatives et idées concrètes dans le cadre d’une vision globale en matière de justice. Cela signifie qu’il faut à tout moment refaire la synthèse de tous les projets en cours... En cette époque turbulente, nous devons donc continuer à distinguer les arbres de la forêt ».

45La Note de politique générale. Justice II, présentée par le Ministre de la Justice le 6 décembre 1996 traduit encore le même souci : « Plus que jamais, il s’agit de veiller à ce que les réformes engagées soient intégrales, cohérentes et durables. L’apport de nouvelles initiatives contribuera sans doute à répondre à ce souci d’intégralité et de durabilité, tandis que la synthèse de toutes ces initiatives devra prouver que l’ensemble est cohérent. Dans une phase ultérieure, tous les objectifs fixés et toutes les initiatives prises à des moments différents devront pouvoir être intégrés dans ce schéma de manière ordonnée. En effet, il est primordial que chaque citoyen de ce pays puisse situer et suivre chaque étape de l’évolution de ces dernières années et des années à venir ».

46Enfin, en termes généraux, c’est sans doute dans son ouvrage Les arbres et la forêt. Réformer la justice44, paru fin 1997, qu’à travers la double métaphore, déjà utilisée précédemment des arbres et de la forêt, le Ministre de la Justice évoque de la manière la plus explicite cette nécessaire dialectique entre les réformes ponctuelles et structurelles, et de leurs corrélats temporels : l’instant et la durée, la rapidité et la lenteur : « Je tente surtout d’inscrire les nombreuses initiatives qui ont été prises dans le cadre d’une vision plus globale de l’avenir de la justice, car les informations en cette matière sont éparses, et le citoyen n’en reçoit que des fragments sur des innovations très diverses. En somme, les arbres cachent la forêt... La sylviculture est un travail de patience ; il existe certes des essences à croissance rapide, mais les arbres les plus forts poussent lentement. Plus lentement que nous ne le voudrions. Je ne peux donc pas promettre que nous récolterons immédiatement tous les fruits du travail en profondeur que nous sommes en train d’accomplir »45... « La lenteur du processus législatif a pour inconvénient que le droit ne suit pas toujours le rythme des évolutions sociales, mais il offre par contre l’indispensable avantage d’une relative sécurité juridique. Les modifications de loi en matière de justice en effet ne relèvent pas de l’improvisation. Jadis, les lois étaient faites pour l’éternité — cent ans au moins —, et il est étonnant de constater combien de dispositions légales, voire combien de Codes du droit belge, ont atteint cette limite d’âge. Le droit est durable, ce n’est pas une matière volatile. Il doit offrir une portée durable.... Une législation instable et changeante ne servirait personne »46... « Il existe toujours un décalage entre le moment où apparaissent de nouveaux phénomènes et celui où s’élaborent les mécanismes pour les combattre avec efficacité. Il faudra veiller toutefois à ce que cet écart reste le plus limité possible »47.

47De manière plus concrète, par ailleurs, quatre projets permettent encore d’illustrer cette tension dialectique présente dans les réactions gouvernementales.

48L’illustration la plus développée réside sans doute dans le projet de loi instituant les commissions de libération conditionnelle et le projet de loi relatif à la libération conditionnelle, où, au souci d’urgence qui accompagnait leur dépôt et que nous avons déjà évoqué, s’ajoutait le souci « que les présents projets de loi n’entravent pas les travaux préparatoires de la loi de principe (relative au système pénitentiaire, pour laquelle le Professeur Dupont a été chargé de rédiger un projet) au point d’hypothéquer irrémédiablement les choix fondamentaux qui doivent encore être effectués dans la perspective de la loi de principe »48, notamment quant au point de savoir s’il convient de recourir à l’établissement éventuel d’un tribunal d’exécution des peines, plutôt que d’une commission administrative de type pluridisciplinaire. C’est dans cette perspective que le Ministre de la Justice a défendu le modèle de la « commission » qui, selon lui, « peut... répondre, y compris à court terme, à la demande en matière d’approche et de composition pluridisciplinaires », mais « n’empêche nullement la création à terme d’un tribunal d’exécution des peines », dont l’« opportunité ne peut être appréciée en connaissance de cause que lorsque l’on disposera d’un ‘droit d’exécution des peines’ au plein sens du terme et qui en règlera tous les aspects »49. La logique gradualiste, voire quasi expérimentale qui préside à la justification de cette solution se trouve plus longuement développée dans le Rapport de la Commission de la Justice du Sénat : « Le ministre... confirme que les projets relatifs à la libération conditionnelle ne sont qu’une première étape dans un ensemble plus vaste. Il lui semble préférable de traiter pas à pas une série de matières urgentes qui font l’objet d’un consensus et de les compléter et corriger éventuellement par la suite, plutôt que de ne rien faire et d’attendre que l’ensemble puisse être examiné. De cette manière, on pourra enregistrer des résultats concrets à court terme... Le ministre estime dès lors souhaitable d’installer dès maintenant les commissions de libération conditionnelle et de moderniser la loi Lejeune. Attendre un débat global n’est pas une solution. En outre, le travail effectué aujourd’hui ne sera pas perdu, bien au contraire. L’acquisition d’une certaine expérience du fonctionnement de ces commissions et la formation de spécialistes qui pourront faire apport de leur expérience aux vrais tribunaux d’exécution des peines lui paraissent extrêmement importantes... Par conséquent, le ministre estime qu’il ne serait pas réaliste de créer dès maintenant un tribunal d’exécution des peines, sans pouvoir prendre en considération les aspects connexes. Par contre, il est urgent de préciser la loi Lejeune et pouvoir revoir la libération conditionnelle, la commission est une première étape nécessaire. Une approche pragmatique paraît donc être le meilleur choix »50.

49Une deuxième illustration, moins développée que la précédente, réside dans les principes de base adoptés en matière de réorganisation des services de police, dont la mise en œuvre, en termes de « phasage », se trouve décrite et justifiée de la manière suivante : « La présente note constitue un objectif à atteindre dans les meilleurs délais. L’expérience d’autres pays démontre qu’une réorganisation de cette ampleur ne peut être précipitée, encore moins improvisée.... Il s’indique de procéder par étapes, chacune rendant la suivante irréversible. L’intention est de mettre en œuvre cette structure de police le plus vite possible. Le gouvernement présentera un planning. A la fin, n’existera plus qu’une police structurée à deux niveaux »51.

50A titre de troisième exemple, on citera encore le projet de loi visant à assurer l’augmentation du nombre de magistrats, dans le cadre du programme gouvernemental pluriannuel « Justice » pour la période 1998-200052. Ici encore, tout en invitant le parlement à « confirmer sans délai ce transfert de compétences au Roi »53, le Ministre de la Justice évoque une logique d’intervention à la fois gradualiste et expérimentale : « Le gouvernement a opté pour une extension du cadre en plusieurs phases étalées sur l’ensemble du plan pluriannuel de la justice 1998-2000, mais tient à réaliser au moyen d’un seul et unique projet de loi la modification légale qui doit rendre l’extension du cadre possible... Par ailleurs, le gouvernement entend explicitement prévoir une évaluation à un moment donné, en l’occurrence en l’an 2000. Le but de cette évaluation est de vérifier dans quelle mesure les magistrats supplémentaires qui seront en fonction à ce moment-là auront déjà contribué à la réalisation des objectifs avancés par le projet de loi visant à améliorer la procédure pénale au stade de l’information et de l’instruction »54.

51Enfin, bien qu’il soit peut-être moins caractéristique, on citera également le projet de loi du 4 janvier 1999 relatif à la protection pénale des mineurs55. Dernier en date des projets gouvernementaux directement inspirés par les « événements tragiques du mois d’août 1996 marqué par la découverte des corps de plusieurs enfants disparus et l’arrestation des auteurs présumés »56, ce projet reconnaît d’emblée qu’il a fait l’objet d’une maturation plus grande que les précédents. Annoncé par le gouvernement le 30 août 1996, il est « le fruit de près de deux années de réflexions »57, issues des travaux de la commission nationale contre l’exploitation sexuelle des enfants installée le 18 octobre 1996, d’une « étude doctrinale et de droit comparé », de « la synthèse de plus de 250 réponses à un questionnaire adressé aux magistrats du parquet du siège », ainsi que d’études complémentaires demandées par la ministre de l’emploi et du travail chargée de la politique d’égalité des chances entre hommes et femmes58. Il en conclut à « la difficulté de procéder dans des délais rapides à une réforme globale des dispositions du Code pénal dans ce domaine »59. En revanche, tout en rejetant l’idée que ce projet « puisse être qualifié de provisoire »60, et invoquant « l’urgence d’adopter des dispositions renforçant la protection pénale des mineurs, le gouvernement a opté pour une actualisation du Code pénal par des modifications ponctuelles mais néanmoins significatives, lesquelles pourront ensuite servir de base à une réforme globale »61.

52Selon des variantes sans doute différentes, ce type de processus s’inscrit ainsi clairement dans le cadre du procédé très contemporain des lois expérimentales qui ont pour caractéristique de « permettre à l’autorité d’acquérir les connaissances nécessaires pour adopter un jour une réglementation définitive, de mettre en place une procédure d’information et d’apprentissage pour le législateur » et constituent ainsi « le premier temps d’un processus législatif complexe qui, au bout du compte, vise à pérenniser la loi »62. Il appartient en particulier à la catégorie des « programmes finalisés », dans lesquels « les lois visant à réaliser des politiques publiques se caractérisent par le fait qu’elles cherchent à atteindre progressivement dans le temps et par étapes des objectifs plus ou moins précis »63. Si le recours à un tel processus est évidemment incompatible avec l’adoption immédiate d’une réforme définitive, elle constitue, en revanche, le procédé idéal pour répondre simultanément aux exigences, apparemment contradictoires, d’une législation immédiate et d’une législation durable.

§ 2. Les réactions parlementaires

A. Le non-dit de l’urgence dans les initiatives

53Si les réactions parlementaires aux événements ont été, bien qu’en ordre dispersé, globalement plus nombreuses et parfois plus rapides que les réactions gouvernementales, nous ne relèverons ici que celles qui ont été explicitement justifiées en référence aux événements. Comme dans le cas de certaines initiatives législatives de nature gouvernementale, il apparaît en effet que de nombreuses propositions de loi concernant les abus sexuels à l’égard des mineurs ont été déposées entre le mois de mars 1994 et le mois d’août 1996, mais la plupart d’entre elles apparaissent davantage comme des réactions aux conclusions de la Commission d’enquête parlementaire sur la traite des êtres humains, voire à la pétition dite de « lutte contre la pédophilie » déposée le 17 juin 1994 par Mme Marie-France Botte et M. Lelièvre, que comme des réactions aux disparitions d’enfants64.

54En revanche, nombreuses sont les propositions de loi dont la justification se réfère aux événements, mais, quoiqu’elles aient été souvent introduites très rapidement après leur survenance, il est rare, assez curieusement, qu’elles invoquent explicitement la nécessité de les traiter, voire de les adopter, de manière immédiate. Dans certains cas, il est vrai, le contenu de ces propositions est largement antérieur aux événements et la survenance de ceux-ci semble avoir seulement fourni à leurs auteurs l’occasion de réactiver leur initiative.

55Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut, semble-t-il, regrouper chronologiquement ces propositions de loi en quatre catégories.

561. Une première catégorie de propositions se situe avant le mois d’août 1996. On citera notamment :

• la proposition de loi modifiant la loi du 31 mai 1888 établissant la libération conditionnelle dans le système pénal, déposée, le 16 octobre 1995, par MM. Patrick Dewael, Ignace Van Belle et Marc Verwilghen, qui se réfère au fait que « l’opinion publique constate avec horreur que de plus en plus de fillettes disparaissent et sont ensuite trouvées assassinées »65 ;

• la proposition de loi portant création d’un service « Interpol Enfant » déposée, le 7 décembre 1995, par Mme Lizin, qui se réfère aux « drames récents (qui) ont mis particulièrement en évidence l’insuffisance des instruments juridiques et policiers en cas de disparition de mineurs d’âge ou de violence envers les mineurs d’âge »66 ;

• la proposition de loi modifiant la loi du 31 mai 1888 établissant la libération conditionnelle dans le système pénal en vue de réprimer de manière plus effective les infractions graves, déposée, le 18 décembre 1995, par MM. Luc Willems, Tony Van Parys, Johan Vandeurzen et Servais Verhestraeten, qui se réfère notamment aux « récents enlèvements et viols de mineurs »67. On constate cependant qu’aucune de ces propositions n’évoque l’urgence de les voir adoptées.

572. Une deuxième catégorie de propositions se situe entre le 12 août 1996, date de l’arrestation de Marc Dutroux, et le 14 octobre 1996, date de l’arrêt de la Cour de cassation dessaisissant le juge Connerotte. Parmi ces propositions on citera :

• la proposition de loi abrogeant la loi du 31 mai 1888 établissant la libération conditionnelle dans le système pénal, déposée, le 20 août, par MM. Verreycken et Van Hauthem, qui invoque le fait que « tout parent est choqué par les événements actuels en rapport avec les délinquants anormaux qui s’adonnent à la pédophilie » et en particulier le fait qu’« un récidivisite a abusé de la libération conditionnelle pour donner à nouveau libre cours à ses tendances »68 ;

• la proposition de loi soustrayant aux lois protectrices les auteurs ou les suspects de délits sexuels, déposée, le 5 septembre, par M. Verreycken, qui évoque « le drame de Julie Lejeune et de Mélissa Russo » et le fait que « nous ne pouvons pas effacer la mort tragique des enfants victimes, mais nous pouvons mieux protéger les autres enfants et prémunir les générations futures contre les agissements des pervers »69 ;

• la proposition de loi instituant le tribunal d’application des peines, déposée, le 17 septembre, par MM. Antoine Duquesne et Louis Michel, qui évoque le fait que « l’application actuelle de la loi établissant la libération conditionnelle dans le système pénal... se caractérise trop souvent par un quasi-automatisme menant aux conséquences dramatiques que l’on sait »70, tout en se référant à une proposition déjà déposée le 25 octobre 1995 par MM. Verwilghen, Dewael et Van Belle, dont l’initiative elle-même ne semble pas liée aux événements ;

• la proposition de loi insérant dans le Code pénal un article 386quater aux fins de définir la notion de « bonnes mœurs », déposée, le 7 octobre, par M. Verreycken, qui se réfère explicitement au fait que « l’actualité dramatique que nous connaissons montre que notre législation n’est pas bonne du tout, et même qu’elle présente des lacunes permettant aux pédophiles de récidiver, tandis que la demande de production de films pornographiques et d’horreur destinés à exciter les sens, et de représentations du même genre ne sont pas suffisamment contrecarrées, parce que le code pénal ne définit pas clairement la notion de bonnes mœurs »71, tout en rappelant que cette proposition reprend le contenu d’une proposition déposée par le même auteur le 11 mars 1993 ;

• la proposition de loi modifiant la loi du 31 mai 1888 établissant la libération conditionnelle dans le système pénal, déposée, le 14 octobre, par M. Roger Hotermans, qui invoque le fait que « les récents événements qui ont marqué la Belgique et les commentaires qui en furent faits ont, le plus souvent, posé avec acuité la question de la révision de la loi du 31 mai 1888 établissant la libération conditionnelle dans le système pénal »72 ;

• la proposition visant à instaurer une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner la manière dont l’enquête dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans « l’affaire Dutroux-Nihoul et consorts », déposée, également le 14 octobre, par MM. Didier Reynders, Patrick Dewael et Marc Verwilghen, qui se réfère évidemment aux « événements tragiques qui ont bouleversé notre pays à la fin de cet été (et) ont une nouvelle fois mis en lumière l’existence de problèmes importants dans le fonctionnement de notre appareil policier et judiciaire », tout en précisant que « cette demande est d’ailleurs formulée par le Comité Julie et Mélissa » et que cette commission d’enquête « sera chargée d’entendre les victimes et les parents des victimes dans les plus brefs délais »73.

58A cette dernière exception près, on constate qu’aucune de ces propositions n’invoque non plus l’urgence des réformes proposées. On constate même qu’une proposition de loi, celle de MM. Duquesne et Michel relative à l’institution du tribunal d’application des peines, suggère, dans des termes très proches de ceux utilisés ultérieurement par le Ministre de la Justice, d’« étaler dans le temps la mise en application du système préconisé en organisant, à titre transitoire, son application expérimentale dans un nombre limité d’arrondissements judiciaires », avec comme conséquence que, « sur base des résultats de cette application limitée, le Roi pourra soit décider de la poursuite de l’expérience ainsi limitée, soit de son extension à d’autres peines ou d’autres arrondissements judiciaires » et que « la mise en application du système préconisé à l’ensemble des peines pénales et à l’ensemble du territoire judiciaire belge pourrait ainsi être réalisée de manière souple et progressive »74.

593. Un troisième groupe de propositions se situe entre le 15 octobre 1996, lendemain de l’arrêt Connerotte, et le 24 avril 1998, date de l’évasion de Marc Dutroux. Parmi celles-ci, on citera notamment :

• la proposition de loi tendant à l’introduction dans notre législation des peines incompressibles sanctionnant des actes criminels d’une extrême gravité, déposée, le 18 octobre 1996, par M. Antoine Duquesne, qui se réfère au fait que « les événements tragiques que notre pays a connus ces dernières semaines nous rappellent qu’un débat urgent doit être mené sur la problématique de l’exécution des peines privatives de liberté »75 ;

• la proposition de loi modifiant le Code judiciaire et le Code d’instruction criminelle en ce qui concerne la suspicion légitime et l’impartialité du juge d’instruction, déposée, également le 18 octobre 1996, par M. Verhofstadt et consorts, qui affirme que « l’arrêt de la Cour de cassation du 14 octobre 1996 relatif à l’affaire Dutroux a montré clairement qu’il était nécessaire de redéfinir, dans la loi, la notion de l’impartialité et de l’indépendance du juge, en particulier en ce qui concerne le juge d’instruction »76 ;

• la proposition de loi modifiant les articles 542 et 545 du Code d’instruction criminelle, déposée, le 22 octobre 1996, par M. Vandenberghe et consorts, qui invoque le fait qu’« au vu de l’évolution des idées concernant la place de la victime dans la procédure pénale et des événements qui se sont pro- duits récemment, il conviendrait d’affiner la notion d’impartialité lorsqu’elle s’applique au juge d’instruction »77 ;

• la proposition de loi visant à renforcer la surveillance des libérés et des personnes condamnées pour faits de mœurs commis sur la personne d’un mineur, déposée, le 7 novembre 1996, par Mmes Lizin et Milquet, qui affirme qu’« une des grandes leçons du drame qui vient de se dérouler en ce qui concerne la découverte des corps de Julie, Mélissa, An et Eefje est que chacun, à l’endroit où il assure une parcelle de responsabilités, doit accorder une priorité absolue à la recherche des crimes contre les enfants, au suivi des libérés et des personnes condamnées pour faits de mœurs à l’égard des mineurs »78 ;

• la proposition de révision de l’article 151 de la Constitution, déposée, le 8 novembre 1996, par M. Geert Bourgeois, qui invoque le fait que « la Marche blanche du 20 octobre 1996 a eu l’effet catalyseur sur le processus de dépolitisation des nominations » et que « le but de l’opération doit être d’arriver à un corps de magistrats indépendants, éminents et intègres »79 ;

• la proposition de loi insérant dans le Code d’instruction criminelle un article 60bis relatif aux cas de disparition de mineurs d’âge, déposée, le 20 décembre 1996, par M. Anciaux et consorts, qui invoque le fait que « l’enquête, menée ces derniers mois, sur l’enquête relative aux enfants disparus a mis en évidence une série de déficiences graves de notre appareil judiciaire » et que « l’objet de la présente proposition de loi est de faire en sorte que l’un des faits les plus choquants qui ont eu lieu ne puisse plus se reproduire »80 ;

• la proposition de loi visant à renforcer la surveillance des libérés et des personnes condamnées pour faits de mœurs sur la personne d’un mineur, déposée, le 10 janvier 1997, à la Chambre, par Mme Jacqueline Herzet et consorts81, et dont le contenu et la référence aux événements sont identiques à ceux déjà évoqués à propos de la proposition de loi déposée au Sénat le 7 novembre 1996 par Mmes Lizin et Milquet ;

• la proposition de modification du Règlement de la Chambre des représentants visant à instaurer l’« initiative populaire », déposée, le 5 février 1997, par MM. Patrick Van Gheluwe et Peter Roose, qui se réfère au fait qu’« une fois de plus, les événements tragiques survenus récemment dans notre pays ont mis en lumière la profonde perplexité que le fonctionnement des institutions nationales inspire à un grand nombre de nos concitoyens », qu’« une critique souvent exprimée est que le citoyen a parfois l’impression de n’être plus écouté », qu’« il s’agit là d’une évolution dangereuse pour notre système démocratique, et c’est dès lors le souci de contrer cette évolution qui motive directement le dépôt de la présente proposition »82 ;

• la proposition de loi supprimant, pour les auteurs présumés d’actes portant atteinte à l’intégrité physique des personnes, la protection offerte par les dispositions des lois relatives aux analyses physiologiques et au stockage des données à caractère personnel, déposée, le 7 février 1997, par M. Jaak Van den Broeck, Mme Alexandra Colen et M. Bart Laeremans, qui se réfère aux événements dans les termes suivants : « La disparition tragique de Julie Lejeune et Mélissa Russo a balayé le sentiment de sécurité relative qui régnait en Belgique, où l’on se croyait à tort protégé contre les abuseurs d’enfants. Il s’est avéré subitement que le fait de pointer un doigt accusateur en direction de l’Asie, de l’Afrique et de l’Europe de l’Est, n’empêchait pas qu’en Belgique également des fournisseurs, des vendeurs et des acheteurs d’enfants puissent se livrer à leurs odieuses activités. S’il est impossible de rendre la vie aux malheureuses petites victimes, nous pouvons toutefois veiller à mieux protéger nos enfants et les générations futures contre les agissements de ces pervers. Il faut pour cela que le législateur examine et affine toutes les lois qui protègent ces infâmes scélérats »83 ;

• la proposition instituant une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les réseaux pédophiles en Belgique et leurs relations internationales, déposée, le 27 février 1997, par Mme Lizin et consorts, qui invoque le fait que « le travail parlementaire de grande qualité effectué par la commission sur la traite des êtres humains d’abord et par la commission Dutroux ensuite, n’a pu approfondir suffisamment la problématique des réseaux pédophiles et leurs relations au-delà des frontières »84 ;

• la proposition de loi complétant l’article 90ter du Code d’instruction criminelle, déposée, le 18 mars 1997, par Mme Pierrette Cahay-André, qui se réfère aux événements dans les termes suivants : « Les événements récents liés aux enlèvements d’enfants en Belgique démontrent à suffisance que des mesures de surveillance, telles les écoutes téléphoniques, doivent pouvoir être ordonnées par le juge d’instruction lorsqu’il existe des indices sérieux que le fait dont il est saisi constitue un enlèvement d’enfant »85 ;

• la proposition de loi complétant le Code d’instruction criminelle, en ce qui concerne les cas de disparitions inquiétantes de mineurs, déposée, le 25 mars 1997, par MM. Geert Bourgeois, Marc Verwilghen, Renaat Landuyt, Jo Vandeurzen, Serge Moureaux, Vincent Decroly et Mmes Jacqueline Herzet et Nathalie de T’Serclaes, qui invoque les faits suivants : « L’enquête sur l’enquête qui a été menée ces derniers mois dans le cadre des disparitions d’enfants a mis en lumière un certain nombre de manquements graves dans notre appareil judiciaire. Lors de la disparition inquiétante de Julie et de Mélissa, en 1995, les recherches ont démarré avec une extrême lenteur. Plusieurs juges d’instruction se sont intéressés au dossier sans qu’il y ait la moindre coordination. Après la disparition inquiétante de Loubna Benaïssa, aucun juge d’instruction n’a été désigné. La présente proposition vise à éviter qu’une des anomalies les plus flagrantes ne puisse se répéter à l’avenir »86 ;

• la proposition de loi modifiant la loi du 1er juillet 1964 de défense sociale à l’égard des anormaux et des délinquants d’habitude en vue de renforcer les garanties pour la mise en liberté d’internés, déposée, le 25 avril 1997, par M. Antoine Duquesne, qui se réfère aux événements dans les termes suivants : « L’expérience mais aussi les tragiques événements récents ont malheureusement prouvé que des erreurs d’appréciation étaient commises, entraînant des récidives avec mort d’homme et justifiant de nouveaux internements. En la matière, il n’est d’ailleurs pas rare que des experts se contredisent au moment de l’instruction de la demande de remise en liberté, comme ils se contredisent parfois au moment de l’examen de la demande d’internement... Les crimes horribles commis par des personnes atteintes d’un grave déséquilibre mental qui nous ont été récemment dévoilés révoltent l’opinion »87. Simultanément, se trouve cependant précisé que cette proposition reprend en partie une proposition déjà déposée au Sénat le 14 novembre 1988 et à la Chambre le 28 février 1992 et le 9 novembre 1995, manifestant ainsi que son contenu n’a pas été initialement inspiré par les événements, mais seulement réactivé par ceux-ci ;

• la proposition de loi visant à instituer une consultation populaire au sujet du rétablissement de la peine de mort, déposée, le 15 mai 1997, par M. Hughes Wailliez, qui invoque les événements de la manière suivante : « Dans le mépris le plus complet de l’opinion de l’écrasante majorité de nos concitoyens, en état de choc depuis les récentes affaires qui ont assombri l’actualité de façon épouvantable, la peine de mort a été abolie il y a plusieurs mois... Plus que jamais, je suis conforté dans ma position par les événements qui endeuillent notre pays »88 ;

• la proposition de loi modifiant l’article 210 du Code d’instruction criminelle, déposée, le 25 juin 1997, par MM. Boutmans et Jonckheer, qui s’accompagne de la justification suivante : « la commission d’enquête parlementaire « sur la manière dont l’enquête, dans ses volets policiers et judiciaires, a été menée dans l’affaire Dutroux-Nihoul et consorts » a formulé, dans son rapport du 14 avril 1997... la recommandation suivante : ‘La poursuite dans des dossiers concrets en degré d’appel doit être assurée par le magistrat du parquet qui s’est chargé de la poursuite en premier ressort. Ainsi, l’unité et la qualité de la politique en matière de poursuites seront mieux assurées et le parquet général pourra se consacrer davantage à ses missions de contrôle, de coordination et d’appui’. Il semblait évidemment souhaitable de laisser les parquets généraux prendre eux-mêmes la décision en ce qui concerne chaque cas concret, et donc de ne pas imposer cette procédure... La présente proposition se borne dès lors à créer une possibilité, laissant aux procureurs généraux le soin de décider eux-mêmes s’ils recourront à cette possibilité de manière sporadique ou systématique89 ;

• la proposition de loi modifiant l’article 210 du Code d’instruction criminelle, déposée à la Chambre, le 22 septembre 1997, par MM. Franz Lozie, Vincent Decroly et consorts90, dont le contenu et la référence aux événements sont identiques à ceux qui ont été évoqués à propos de la proposition déposée au Sénat le 25 juin 1997 par MM. Boutmans et Jonckheer ;

• la proposition de loi visant à la création d’un registre en vue de la prévention des crimes et délits de nature sexuelle à l’égard des mineurs, déposée, le 22 septembre 1997, par Mme Lizin et M. Desmedt, qui se réfère aux événements dans les termes suivants : « Le temps est venu de tirer la leçon de tous les drames que nous avons vécus et chacun, à partir du poste de responsabilité qui est le sien, doit agir en ce sens, que ce soit sur le plan législatif ou moral. La réforme du casier judiciaire était une étape importante dans cette voie. La deuxième étape qui semble s’imposer est celle de la création d’un registre spécialement prévu en vue de la prévention de la récidive des crimes et délits de nature sexuelle à l’égard des mineurs. La présente proposition de loi vise à renforcer la sécurité autour de la personne du mineur91 ;

• la proposition de loi modifiant la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, déposée, le 19 novembre 1997, par MM. Antoine Duquesne et Didier Reynders, qui invoque le fait que « le concours entre une enquête parlementaire et une instruction judiciaire est maintenant possible » et que « l’actualité récente a démontré la pertinence de cette habilitation, même si toutes les précautions n’ont pas toujours été prises pour éviter des excès ou des empiètements »92 ;

• la proposition de loi modifiant l’article 30 du Code d’instruction criminelle en vue de lutter plus efficacement contre la pornographie enfantine, déposée, le 6 février 1998, par Mmes Miche Dejonghe, Myriam Vandenberghe, Lizette Croes, Pierrette Cahay-André, Colette Burgeon, Marilou Van den Poel-Welkenhuysen, Annemie Van de Casteele et Véronique Cornet, qui se réfère au fait que « les événements dramatiques qui ont secoué notre pays... ont clairement fait apparaître la nécessité d’appréhender la pornographie enfantine sur le terrain avec plus de rigueur »93 ;

• la proposition de loi modifiant la loi du 1er août 1985 portant des mesures fiscales et autres en ce qui concerne l’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence commis avant le 6 août 1985, déposée, le 16 février 1998, par M. Servais Verhestraeten et consorts, qui, tout en visant principalement « les victimes des attaques attribuées aux tueurs du Brabant », se réfère au fait que « la problématique des victimes a également été mise en exergue de manière particulièrement aiguë par les commissions d’enquête parlementaire concernant les enfants disparus... » et que « le rapport de la commission Dutroux contient plusieurs propositions visant à améliorer la situation de la victime »94. Cette proposition est devenue la loi du 8 juin 1998 ;

• la proposition de loi relative à la consultation du dossier répressif et visant à modifier l’article 61ter du Code d’instruction criminelle et l’article 450ter du Code pénal, déposée, le 27 mars 1998, par MM. Erdman et Lallemand et consorts, qui se réfère notamment au fait que « tenant compte des exigences qui avaient trouvé un écho dans le grand public et eu égard aux circonstances dramatiques d’août 1996, le Sénat a adopté à l’unanimité, le 20 décembre 1996, la proposition de loi Erdman et consorts et concrétisé le droit de consultation »95.

60A une exception près, une fois encore, aucune de ces propositions n’évoque cependant l’urgence en vue de les voir adoptées.

614. Une dernière catégorie de réactions, enfin, se situe après le 24 avril 1998, date de l’évasion de Marc Dutroux. On citera à cet égard :

• la proposition de résolution relative à la nomination de Melchior Wathelet à la Cour européenne de justice, déposée, le 28 avril, par M. Verreycken et consorts, qui, invoquant le fait que « la brève escapade de Marc Dutroux a provoqué une onde de choc qui a poussé deux ministres qui œuvraient (trop lentement certes) à réformer le système judiciaire et policier archaïque, à présenter leur démission », alors que « entre-temps, celui qui a autorisé — en dépit d’avis négatifs formulés par des personnes compétentes — la remise en liberté de Dutroux et qui a permis ainsi à celui-ci de perpétrer ses forfaits, continue tranquillement à dire le droit depuis son siège européen »96, prévoit que « le Sénat demande instamment au gouvernement fédéral de communiquer sans délai aux gouvernements des Etats membres les constatations de la commission Dutroux à propos du juge européen Wathelet »97 ;

• la proposition de résolution relative à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire, résultant d’une « concertation octopartite », déposée, le 26 mai, par M. Vandenberghe et consorts et adoptée le 28 mai, qui, se référant aux propositions émises par « plusieurs commissions d’enquête de la Chambre des représentants et du Sénat »98, prévoit que « le Sénat... s’engage à adopter rapidement les propositions de loi qui doivent donner une base légale à ces réformes »99.

62Dans les deux cas, cette fois, l’urgence est explicitement invoquée. Dans le deuxième cas, cette invocation a d’ailleurs été suivie d’effet, puisque la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire a fait l’objet de quatre propositions déposées le 15 juillet 1998 :

• la proposition de révision de l’article 151 de la Constitution, déposée par MM. Olivier Maingain, Geert Bourgeois, Antoine Duquesne, Patrick Dewael, Pierre Beaufays, Renaat Landuyt, Thierry Giet et Jo Vandeurzen qui ne se réfère pas directement aux événements, mais bien à la « résolution relative à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire... adoptée par la Chambre des représentants et le Sénat, le 28 mai 1998 »100. Cette proposition a abouti à la modification de la Constitution du 20 novembre 1998 ;

• la proposition de loi organisant un service de police intégré à deux niveaux, déposée par MM. Louis Vanvelthoven, Jean-Pierre Detremmerie, Paul Tant, Charles Janssens, Karel Van Hoorebeke, Olivier Maingain, Marc Verwilghen et Didier Reynders, qui se réfère notamment aux conclusions de « la commission d’enquête parlementaire « Dutroux-Nihoul et consorts »101. Cette proposition est devenue la loi du 7 décembre 1998 ;

• la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil Supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats, déposée par MM. Antoine Duquesne, Patrick Dewael, Olivier Maingain, Geert Bourgeois, Thierry Giet, Jo Vandeurzen, Pierre Beaufays et Renaat Landuyt, qui rappelle notamment que « le mode de fonctionnement du pouvoir judiciaire a fait l’objet de sévères critiques à l’occasion de plusieurs événements extrêmement dramatiques survenus ces dernières années » et que « pendant ‘la marche blanche’ en 1996, des justiciables ont exprimé de manière collective et massive leur mécontentement face aux nombreux dysfonctionnements dans le fonctionnement de la justice et à l’absence de vision globale et cohérente »102. Cette proposition est devenue la loi du 22 décembre 1998 ;

• la proposition de loi sur l’intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le conseil des procureurs du Roi, déposée par MM. Vandenberghe, Lallemand, Erdman, Mme Milquet, MM. Coveliers, Foret, Anciaux et Desmedt, qui ne se réfère pas directement aux événements, mais bien à « la note sur les lignes de force de la réforme de l’organisation judiciaire, qui résulte de la concertation octopartite et a été adoptée par le parlement par les résolutions du 28 mai 1998 »103. A la différence des propositions précédentes, elle précise que « les modifications de loi proposées... laissent un temps de réflexion limité afin d’achever les réformes prévues de façon cohérente » et ajoute que « la présente proposition de loi n’a par conséquent pas la prétention d’offrir une solution globale à de multiples problèmes occasionnés par des réformes aussi profondes »104. Considérant ainsi que « l’entrée en vigueur de la présente loi dépendra également de la modification ou de l’entrée en vigueur d’autres lois »105, la proposition prévoit que sa date d’entrée en vigueur « sera déterminée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres »106. Cette proposition est devenue la loi du 22 décembre 1998 ;

63A ces initiatives s’ajoutent encore les propositions suivantes :

• la proposition de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne le régime disciplinaire applicable aux membres de l’ordre judiciaire, déposée le 10 juillet 1998, par M. Renaat Landuyt, qui, bien que ne se référant pas explicitement aux événements, évoque les lacunes de la loi qui « ont parfois empêché, par le passé, les autorités disciplinaires compétentes d’intervenir » notamment en cas de « négligence dans l’exercice de leur fonction »107 ;

• la proposition de loi relative aux juristes de parquet et aux référendaires, déposée, le 19 janvier 1999, par M. Desmedt et consorts, qui, sans se référer directement aux événements, entend s’inscrire dans les « ’lignes de force sur la réforme de l’organisation judiciaire’ de l’accord octopartite... sur la réforme de la police et la justice »108. Cette proposition a abouti à la loi du 24 mars 1999 relative aux juristes de parquet et aux référendaires et complétant et modifiant certaines dispositions du Code judiciaire et de la loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats ;

• la proposition de loi modifiant le titre V du livre II de la deuxième partie du Code judiciaire, déposée, le 21 janvier 1999, par M. Thierry Giet, qui, rappelant que « la question de la discipline (judiciaire) a refait surface avec éclat dans le cadre et à la suite des commissions d’enquêtes parlementaires relatives aux enlèvements d’enfants et aux tueries du Brabant qui ont révélé nombre de problèmes et d’hiatus dans l’organisation et le fonctionnement des institutions judiciaires », estime qu’il est « impérieux, vu les divers événements encore récents dans les mémoires, les critiques et les questions qui ont fusé ces derniers mois à l’encontre de cet aspect du monde judiciaire, d’envisager une refonte du système disciplinaire actuellement en vigueur dans notre royaume »109 ;

• la proposition de loi portant le statut disciplinaire des membres du personnel des services de police, déposée, le 4 février 1999, par MM. Paul Tant, Claude Eerdekens, Louis Vanvelthoven, Didier Reynders, Jean-Pierre Detremmerie, Marc Verwilghen, Olivier Maingain et Karel Van Hoorebeke, qui constitue un « prolongement » de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux et entend tirer « les leçons... de récents dossiers disciplinaires importants dont il fut question dans les médias »110. Il est rappelé également que « l’accord octopartite du 23 mai recommande... l’élaboration rapide du texte dont question »111 ;

• la proposition de loi modifiant le Code d’instruction criminelle, le Code rural, la loi provinciale, la nouvelle loi communale, la loi sur la fonction de police et la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, déposée, le 11 février 1999, par MM. Claude Eerdekens, Louis Vanvelthoven, Didier Reynders, Paul Tant, Jean-Pierre Detremmerie, Marc Verwilghen, Olivier Maingain et Karel Van Hoorebeke, qui entend « remplacer certaines dispositions des diverses lois énumérées » « dans un souci de cohérence par rapport à la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux »112 ;

• la proposition de loi modifiant le Code judiciaire en ce qui concerne les traitements des magistrats de l’ordre judiciaire, déposée, le 3 mars 1999, par MM. André du Bus de Warnaffe, Jo Vandeurzen, Thierry Giet, Marc Verwilghen, Antoine Duquesne, Renaat Landuyt, Geert Bourgeois et Olivier Maingain, qui se réfère à « la proposition de résolution relative à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire, proposition signée le 26 mai 1998 par les membres de la concertation octopartite »113.

64Tout en constatant la multiplicité et la rapidité des réactions parlementaires aux événements, on peut dès lors observer, paradoxalement, qu’à de rares exceptions près, auxquelles on peut ajouter les conclusions du rapport et du rapport complémentaire de la commission Dutroux qui insistent l’un et l’autre sur la nécessité d’un suivi afin que les recommandations puissent être « concrétisées à court terme »114 et « réalisées à bref délai »115, ces réactions ne s’accompagnent généralement pas, à la différence des réactions gouvernementales, de propos relatifs à la nécessité de les voir aboutir dans des délais rapides.

B. Les résistances à l’urgence dans le travail parlementaire

65A cette double constatation, on peut encore ajouter que, si l’accélération du processus législatif a été réelle, elle s’est surtout réalisée sous la pression du gouvernement et non sans susciter des résistances dans le chef de certains parlementaires. Selon le langage utilisé par Jacques Commaille, on serait tenté de dire, à cet égard, que l’on a parfois assisté à la résistance d’une temporalité juridique traditionnelle par rapport à une tendance très nette à « une perte d’autonomie relative » et à « une porosité croissante avec les temporalités sociales et politiques »116.

66On citera par exemple les réactions suscitées par le projet de loi du 24 octobre 1996 modifiant la loi du 3 avril 1953 d’organisation judiciaire, dont l’objet était de renforcer le cadre des juges au tribunal de première instance de Neufchâteau, en faisant passer le cadre de quatre unités à cinq. A l’argument invoqué par le Ministre de la Justice selon lequel « il est indispensable de prévoir immédiatement la désignation d’un second juge d’instruction pour les dossiers précités », que « le cadre... actuellement fixé à 4 unités doit être d’urgence porté à 5 »117 et qu’« il faut... choisir entre la prise de mesures. structurelles, qui bien qu’étant incontestablement nécessaires, ne pourront être prises à bref délai et l’option consistant à apporter une solution immédiate au problème ponctuel qui se pose actuellement à Neufchâteau », plusieurs parlementaires opposent l’objection que « ce projet vise à résoudre un problème provisoire en lui apportant une solution définitive », qu’il s’agit là d’une « loi de circonstance » et que « la mesure proposée ne remédie en rien à un problème qui est d’ordre structurel »118. Ces objections n’empêchèrent cependant pas le projet d’aboutir rapidement à l’adoption de la loi du 21 novembre 1996, dont la promulgation date donc de moins d’un mois après le dépôt du projet de loi.

67Un deuxième exemple réside dans le projet de loi du 19 décembre 1996 relatif à l’amélioration de la procédure pénale au stade de l’information et de l’instruction, à propos duquel « des voix se sont élevées... pour que l’on ne réforme pas dans la précipitation »119 et dont la discussion a été en partie « reportée, à la demande du président et de plusieurs membres de la commission d’enquête ‘Dutroux-Nihoul et consorts’, jusqu’après la publication des conclusions de cette commission »120. Ce ralentissement partiel de la procédure n’a cependant pas empêché l’adoption du projet dans des délais très raisonnables.

68Un autre exemple réside dans le projet de loi du 26 mars 1997 instituant les commissions de libération conditionnelle, dont le Ministre de la Justice a eu, comme on l’a déjà rappelé, l’occasion de souligner l’urgence. Au sein de la Commission de la Justice, des discussions intervinrent cependant concernant le calendrier, au cours desquelles un sénateur déclara notamment qu’« il n’arrive pas à comprendre pourquoi ce projet est placé à l’ordre du jour maintenant et en toute hâte », ce qui amena d’ailleurs un autre à rétorquer que « le ministre est toujours critiqué, soit parce qu’il agit trop lentement, soit parce qu’on lui reproche d’aller trop vite »121. Un autre membre objecta encore que « le projet à l’examen a été élaboré notamment sous la pression des circonstances et de l’opinion publique et qu’il est toujours dangereux de légiférer trop rapidement »122. Pas plus que dans le cas précédent, cependant, de telles réticences ne firent obstacle à l’accélération du processus législatif.

69Un dernier exemple, enfin, est fourni par le projet de loi du 4 janvier 1999 sur la protection pénale des mineurs. Bien que ce projet ait fait l’objet, comme nous l’avons déjà rappelé, d’une maturation plus longue que bien d’autres, et qu’il ait été sur le point d’être adopté par la Chambre après avoir bénéficié d’un vote unanime au sein de la Commission de la Justice, son renvoi en commission fut décidé, après avoir suscité les objections virulentes de juristes et de spécialistes de la jeunesse et de la santé mentale123. Bien que ce renvoi ait failli reporter la discussion sur l’ensemble du projet à la prochaine législature, il a finalement abouti à un compromis consistant à adopter toutes les dispositions du projet et à « engranger sans retard des acquis importants faisant suite aux travaux de la commission sur les enfants disparus »124, à l’exception de l’article 23 relatif à l’incrimination pénale de l’atteinte à l’intégrité sexuelle du mineur, particulièrement controversé, dont le retrait a été justifié par le fait qu’il est « préférable de poursuivre le débat ultérieurement et de donner du temps au temps »125, débat qui « aura certainement lieu au cours de la prochaine législature »126. Le texte ainsi amendé par la commission fut adopté par la Chambre en séance plénière le 1er avril 1999127. Malgré cette concession, le texte transmis par la Chambre a fait l’objet d’une décision d’évocation de la part du Sénat en date du 3 mai 1999, qui, en raison de la dissolution des Chambres, a fait obstacle à son adoption au cours de la même législature.

Section 2. L’accélération du traitement des affaires pénales comme objet de réforme

70L’accélération du temps juridique ne se manifeste pas seulement dans l’immédiateté, au moins relative, des réactions gouvernementales et parlementaires aux événements. Elle se traduit également dans le contenu de ces initiatives législatives, dont un certain nombre ont pour objet spécifique de contribuer, à des titres divers, à l’accélération du traitement des affaires pénales. On se contentera de citer les projets et les propositions de loi où la volonté d’atteindre un tel objectif est la plus explicite.

§ 1. Les initiatives gouvernementales

71En matière d’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence, le projet de loi du 18 octobre 1996 modifiant, en ce qui concerne l’aide aux victimes d’actes intentionnels de violence, la loi du 1er août 1985 portant des mesures fiscales et autres, prévoit que « le simple dépôt de plainte ouvre déjà le droit à faire valoir ses prétentions à une aide d’urgence, sans qu’il faille prouver la constitution de partie civile, la simple intention de se constituer partie civile pouvant suffire à ce stade »128.

72Faisant écho à l’affirmation du Premier Ministre, le 30 août 1996, selon laquelle « l’enquête judiciaire doit faire le plus rapidement possible toute la clarté », le projet de loi du 24 octobre 1996 modifiant la loi du 3 avril 1953 d’organisation judiciaire prévoit de faire passer le cadre des juges au tribunal de première instance de Neufchâteau de quatre unités à cinq afin de permettre « immédiatement la désignation d’un second juge d’instance pour les dossiers précités »129.

73Bien qu’il vise également d’autres objectifs, le projet de loi du 26 octobre 1996 instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral tend notamment à attribuer aux magistrats fédéraux « une compétence particulière dans le cadre de l’exercice de l’action publique, celle de prendre toutes les mesures urgentes qui sont nécessaires dans le cadre de l’exercice de l’action publique, aussi longtemps que la compétence d’un procureur du Roi n’est pas déterminée »130 et le Ministre de la Justice a eu l’occasion de souligner à cet égard, dans sa Note du 30 août 1996, qu’« il est apparu, les semaines passées, que le travail des magistrats nationaux est particulièrement précieux ».

74Faisant suite aux engagements pris par le Premier Ministre, le 20 octobre 1996, le projet de création en Belgique d’un centre pour enfants disparus a été mis à l’étude dès novembre 1996 et a fait l’objet d’un rapport de Mme Lizin, au nom de la Commission de l’intérieur et des affaires administratives, le 14 mai 1997. Parmi les tâches opérationnelles du Centre, dont le rapport fait état, figure notamment « l’installation d’un numéro d’urgence » auquel s’appliquera notamment le principe que le Centre « avertira immédiatement la police lorsqu’il recueillera une information relative à une disparition » et que le Centre prendra « l’initiative de contacter immédiatement les parents qui auront appelé le numéro d’urgence », le but étant « d’accroître la proportion d’enfants retrouvés et, surtout, de les retrouver rapidement », l’un des principes directeurs étant la « rapidité de la réaction »131.

75Enfin, s’inscrivant dans le cadre du programme pluriannuel « Justice » pour la période 1998-2000 approuvé le 7 octobre 1997, et invoquant entre autres « l’analyse de l’affaire Dutroux par la commission d’enquête parlementaire »132, le projet de loi du 15 avril 1998 entend, comme la loi du 9 juillet 1997 contenant des mesures en vue de résorber l’arriéré judiciaire dans les Cours d’appel, qui institua les conseillers suppléants, répondre à une « croissance continue de l’arriéré judiciaire au point d’en arriver à des délais de fixation injustifiés »133. Cet arriéré, selon « une évaluation limitée, réalisée par le Service de la Politique criminelle, et qui porte sur l’application de la nouvelle procédure de comparution accélérée » n’a pu être résorbé, car, paradoxalement, « il s’avère que cette procédure requiert un investissement beaucoup plus intense (et, par conséquent, plus de temps) de la part du parquet » et qu’« en pratique, force est de constater que la plupart des parquets déclarent ne pas faire grand usage de cette procédure car elle requiert un tel engagement en termes de personnel qu’il faudrait procéder à un retrait injustifiable de moyens humains auprès d’autres sections du parquet »134.

76Enfin, les projets de loi du 17 décembre 1998 relatifs aux maisons de justice manifestent la volonté de répondre aux critiques que suscitent, en matière d’accessibilité de la Justice, « des procédures longues et compliquées », en « visant à améliorer l’efficacité de la justice, à optimiser l’approche humaine et à accroître l’accessibilité »135.

§ 2. Les initiatives parlementaires

77Devançant les initiatives prises par le gouvernement en matière de création d’un centre pour enfants disparus, la proposition de loi du 7 décembre 1995 portant création d’un service « Interpol Enfant », déposée par Mme Lizin, se fonde également sur l’idée que « la création d’une telle stucture dans notre pays, capable de gérer un drame humain, de mettre en œuvre immédiatement tous les moyens nécessaires à la recherche des disparus, et de mener des actions de fond permettant d’améliorer les techniques de lutte contre la criminalité, doit être envisagée »136.

78Partiellement liée à la rapidité de l’instruction, et faisant suite à l’arrêt Connerotte, la proposition de loi du 18 octobre 1996 modifiant le Code judiciaire et le Code d’instruction criminelle en ce qui concerne la suspicion légitime et l’impartialité du juge d’instruction, déposée par M. Verhofstadt et consorts entend consacrer « une application marginale de la notion de suspicion légitime à l’égard des juges d’instruction afin de répondre au « risque de paralyser le juge d’instruction » et « de voir accorder plus d’importance aux règles formelles qu’au contenu de l’instruction »137. Dans le même sens, la proposition de loi du 22 octobre 1996 modifiant les articles 542 et 545 du Code d’instruction criminelle, déposée par M. Vandenberghe et consorts, tend à « éviter à l’avenir que le juge ne soit entravé dans son instruction »138.

79Concernant l’accélération du traitement spécifique des affaires de disparitions de mineurs, la proposition de loi du 20 décembre 1996 insérant dans le Code d’instruction criminelle un article 60bis relatif aux cas de disparition de mineurs d’âge, déposée par M. Anciaux et consorts, prévoit que la déclaration de disparition sera transmise « sans délai... au procureur du Roi compétent, qui sera tenu à son tour de requérir sans aucun retard un juge d’instruction à propos de cette disparition »139. Cette proposition se réfère au fait que « lors de la disparition de Julie et Mélissa en 1995, les recherches n’ont été mises en branle que très lentement », alors que, en cas de disparition d’enfants mineurs, « il est très important que les recherches débutent aussi rapidement que possible » et que « les premières heures et les premiers jours de l’enquête peuvent avoir une importance cruciale pour son bon déroulement »140. En guise de conclusion, la proposition de loi « vise à apporter la garantie que lors de la disparition de mineurs, l’on désignera immédiatement un juge d’instruction qui diligente l’enquête..., qui pourra être engagée de manière rapide et efficace »141. Proche de la précédente, la proposition de loi du 25 mars 1997 complétant le Code d’instruction criminelle, en ce qui concerne les cas de disparitions inquiétantes de mineurs, déposée par MM. Geert Bourgeois, Marc Verwilghen, Renaat Landuyt, Jo Vandeurzen, Serge Moureaux, Vincent Decroly et Mmes Jacqueline Herzet et Nathalie de T’Serclaes, prévoit qu’« un juge d’instruction devra immédiatement être désigné en cas de disparition inquiétante de mineurs », afin de « permettre de garantir l’ouverture rapide d’une instruction sérieuse et efficace »142. Comme dans le cas de la proposition précédente, elle se fonde sur le fait que, « lors de la disparition inquiétante de Julie et Mélissa, en 1995, les recherches ont démarré avec une extrême lenteur », alors que « lorsqu’un mineur disparaît de façon inquiétante, il est essentiel que les recherches démarrent le plus tôt possible », car « les premières heures et les premiers jours peuvent être décisifs pour l’issue de l’enquête »143.

80Parmi les différentes recommandations formulées par la Commission Dutroux, on retiendra également celles qui concernent le problème de l’acccélération du traitement des affaires pénales. En premier lieu, la Commission recommande « la rédaction d’un procès-verbal d’urgence de disparition lorsqu’une disparition est qualifiée d’’inquiétante’ par le déclarant », procès-verbal qui « sera immédiatement (en temps réel) transmis au parquet, à la cellule disparitions ainsi qu’aux différents services de police et aux unités en patrouille dans le secteur concerné »144 Par ailleurs, elle « souhaite que le processus d’informatisation des parquets soit accéléré et généralisé »145. Elle recommande également « de demander au ministre de la Justice d’examiner dans quels arrondissements les problèmes relatifs à l’arriéré judiciaire sont les plus graves »146 ; elle émet le vœu que « la période s’écoulant entre la clôture de l’enquête et le procès soit la plus courte possible » et estime que, « pour que les affaires délicates soient bien traitées et pour que les affaires aboutissent tout simplement, il faut non seulement que les affaires soient fixées rapidement mais que le siège soit stable et ne se modifie pas d’une fois à l’autre » ; elle juge enfin qu’« un problème ponctuel devrait pouvoir trouver remède : des vacances judiciaires qui continuent à s’étaler sur deux mois, ce qu’aucune entreprise ne peut se permettre aujourd’hui »147. En outre, elle recommande de charger le parquet général de veiller à ce qu’« il y ait un échange d’informations efficace et rapide entre tous les parquets du pays »148 et que « la poursuite dans des dossiers concrets en degré d’appel (soit)... assurée par le magistrat du parquet qui s’est chargé de la poursuite en premier ressort », de sorte que « l’unité et la qualité de la politique en matière de poursuites seront mieux assurées et le parquet général pourra se consacrer davantage à ses missions de contrôle, de coordination et d’appui »149. Dans son rapport complémentaire, on ajoutera encore que la Commission recommande « de permettre le regroupement entre les mains d’un seul juge d’instruction des enquêtes qui n’ont pas de lien de connexité entre elles mais qui présentent pourtant une caractéristique commune », ce qui présenterait l’avantage que le juge d’instruction « disposerait d’une vue d’ensemble sur ce phénomène criminel et d’une expertise dans le traitement judiciaire de ces affaires », mais que « ces dernières n’étant pas jugées ensemble, on ne subirait pas les inconvénients provoqués par les longs procès portant sur des dossiers immenses »150.

81En matière de perquisitions, la proposition de loi du 10 juillet 1997 modifiant l’article 28septies du Code d’instruction criminelle, déposée par MM. Renaat Landuyt, Antoine Duquesne, Franz Lozie et Marc Verwilghen, entend permettre au juge d’instruction de renvoyer le dossier au procureur du Roi en vue de la poursuite de l’information, même lorsque le juge a dû effectuer une perquisition. La justification invoquée à l’appui de cette modification réside dans le fait que « le système... éviterait, d’une part, qu’un procureur du Roi attende trop longtemps pour requérir un juge d’instruction (par crainte de perdre la maîtrise de son dossier) et, d’autre part, que le juge d’instruction soit inutilement surchargé »151.

82Inspirée par une des recommandations de la Commission Dutroux, déjà évoquée, la proposition de loi du 22 septembre 1997 modifiant l’article 210 du Code d’instruction criminelle, déposée par MM. Franz Lozie, Vincent Decroly et consorts, prévoit la possibilité, pour le procureur général, de déléguer ses fonctions à un membre du parquet du procureur du Roi qui a rendu le jugement en première instance. Cette proposition est explicitement justifiée par le fait que « dans les affaires criminelles, on perd souvent beaucoup de temps parce que le procureur général ou des magistrats du parquet doit étudier l’affaire depuis le début », alors que « le magistrat du parquet qui a instruit le dossier en première instance est... censé le connaître dans ses moindres détails » et « est en outre familiarisé avec l’argumentation développée par le(s) suspect(s) et les autres parties »152.

83On citera encore quelques « lignes de force de la réforme de l’organisation judiciaire » citées dans la note accompagnant, en annexe, la proposition de résolution relative à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire du 26 mai 1998, et qui invoquent explicitement l’objectif de contribuer à la résorption de l’arriéré judiciaire. On citera d’abord le fait que l’« intégration poussée des tribunaux au niveau de la première instance dans un tribunal d’arrondissement composé de plusieurs sections, chacune compétente pour un contentieux spécifique (civil, pénal, commercial, familial,...) pourra augmenter l’efficacité » et constituera « un moyen efficace pour combattre l’arriéré judiciaire »153. On citera également « le principe de l’institution, au niveau de chaque arrondissement d’une chambre de compétence (guichet avec fonction de ‘dispatching’) afin d’arriver à une organisation aussi cohérente et efficace que possible des tribunaux », « sans que cela n’entraîne un quelconque retard dans la procédure »154. On citera encore le fait que « la revalorisation des tâches des secrétaires de parquet et du personnel des greffes permettra un glissement des activités au niveau du suivi de la procédure et la réduction de l’arriéré judiciaire »155. On citera enfin le « traitement des flagrants délits par une chambre spécialisée, dans le cadre légal existant des procédures accélérées », au terme duquel « une réaction judiciaire immédiate pourra être donnée aux délits qui souvent suscitent le plus un sentiment d’insécurité chez les citoyens et qui troublent le plus l’opinion publique »156.

84S’inscrit dans le même sens la proposition de loi insérant une procédure rapide dans le Code d’instruction criminelle, déposée, le 16 juillet 1998, par M. Geert Bourgeois qui part de la conviction que « notre appareil judiciaire ne réagit ni assez rapidement ni avec suffisamment de fermeté à diverses formes de criminalité »157 et prône, en conséquence, « la création d’une véritable procédure accélérée »158.

85Par ailleurs, la proposition de loi portant le statut disciplinaire des membres du personnel de police, déposée, le 4 février 1999, entend répondre à l’invitation du gouvernement « d’accélérer les procédures » et « viser à une procédure plus rapide, certainement pour les sanctions légères »159.

86De même, la proposition de loi relative aux juristes de parquet et aux référendaires, déposée, le 19 janvier 1999, précise notamment que « la revalorisation des secrétaires de parquet et du personnel des greffes permettra... un glissement des activités au niveau du suivi de la procédure, ce qui aura une influence positive sur la résorption de l’arriéré »160.

Conclusions

87Nous avons tenté de voir dans les réactions législatives aux événements liés à l’affaire Dutroux et à ses retombées une double illustration du phénomène d’accélération du temps juridique, sous la forme, d’une part, de l’ampleur et de l’immédiateté au moins relative de ces réactions envisagées en tant que telles ; sous la forme, d’autre part, de réactions ayant spécifiquement pour objet de contribuer à l’accélération du traitement des affaires pénales.

88Sous leur deuxième forme, on peut estimer que ces réactions législatives ont une portée paradigmatique moins évidente. D’une part, en effet, l’on peut considérer que l’accélération de la justice pénale a fait l’objet, ces dernières années, de réflexions et de réformes dans la plupart des pays, y compris la Belgique161, et cela indépendamment de toute référence aux événements. D’autre part, il apparaît clairement que la majorité des initiatives législatives suscitées par les événements ont un contenu étranger à cette problématique. Il n’en demeure pas moins vrai, cependant, que cette question occupe une place non négligeable dans les réformes proposées. Parmi les initiatives citées, l’on peut en effet dénombrer 7 projets et 9 propositions de loi qui entendent, au moins partiellement et sous des aspects divers, contribuer à cette accélération. Par ailleurs, cette problématique occupe, comme on l’a rappelé, une place essentielle dans les recommandations formulées par la « Commission Dutroux » ainsi que dans la note relative à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire, résultant de la récente concertation octopartite.

89Sous sa première forme, par ailleurs, le phénomène de l’accélération du temps juridique paraît trouver dans les événements une illustration particulièrement caractéristique, à un point tel que l’on a pu suggérer que les réformes projetées ont été conçues « pour le plaisir de réformer »162, ou, si l’on préfère, « conçues dans l’urgence, parce que leur principale vertu et raison d’être était de faire naître dans l’opinion publique la conviction que les problèmes mis au jour allaient enfin être pris à bras-le-corps et trouver une solution efficace »163.

90D’une part, l’ampleur des réactions législatives liées directement ou indirectement aux événements est relativement impressionante. Quoique discutables, nos critères de sélection, qui semblent plutôt de nature à sous-estimer leur nombre, nous ont amené à retenir 18 projets et 42 propositions (dont 2 propositions de révision de la Constitution, 1 proposition de révision du Règlement de la Chambre, 2 propositions de résolution et 2 propositions instituant une commission d’enquête parlementaire), soit 60 initiatives d’origine gouvernementale ou parlementaire. Il est probable qu’un phénomène d’une telle ampleur soit sans précédent.

91D’autre part, même si un tel jugement doit être nuancé, la rapidité de ces réactions est, globalement, certaine.

92Il convient cependant d’observer que cette rapidité s’est, par la force des choses, manifestée différemment selon l’origine gouvernementale ou parlementaire des réactions.

93Etant donné les contraintes spécifiques qui pèsent sur les initiatives législatives d’origine gouvernementale et limitent leur capacité de réaction immédiate, il n’est pas étonnant que cette rapidité ait surtout caractérisé les déclarations gouvernementales, à la fois quant à leur relative immédiateté et quant à leur contenu, marqué par une véritable rhétorique de l’urgence des réformes, destinée autant à apaiser l’opinion publique qu’à accélérer le processus législatif. Il faut cependant relever que cette immédiateté est toute relative, car elle correspond, en ce qui concerne les premières déclarations du 30 août 1996, à un délai de 8 jours par rapport à l’enterrement de Julie et Mélissa, mais de 18 jours par rapport à l’arrestation de Marc Dutroux, sans compter évidemment le délai beaucoup plus long qui s’est écoulé entre ces réactions et les différentes disparitions elles-mêmes. Ce délai de réaction s’est, en revanche, réduit à deux jours par rapport à la « marche blanche », en ce qui concerne les engagements pris par le Premier Ministre le 22 octobre 1996. Enfin, l’évasion de Marc Dutroux, le 24 avril 1998, suscita une déclaration le jour même, suivie d’une communication décisive 6 jours plus tard.

94Quant aux projets de loi d’initiative gouvernementale, il apparaît clairement que ceux qui ont été le plus rapidement déposés ont été sans doute conçus parallèlement à certains des événements, mais indépendamment d’eux. Les événements n’ont dès lors joué qu’un rôle d’accélérateur dans leur mise en œuvre et c’est d’ailleurs dans cette perspective que le gouvernement s’y est généralement référé. A part de rares exceptions, telles que le projet de loi du 24 octobre 1996 visant à renforcer le cadre des juges de Neufchâteau, dont le texte fut adopté en première lecture le 18 octobre et soumis le jour même à un avis d’urgence du Conseil d’Etat, c’est-à-dire deux jours avant la date prévue de la marche blanche, il semble que la proximité entre le dépôt de certains projets et certains événements liés à l’affaire Dutroux relève davantage d’une heureuse coïncidence que d’une politique délibérée qui supposerait une réelle maîtrise du calendrier. Inversement, si le dépôt des projets retenus s’est échelonné entre le 20 octobre 1996 et le 4 janvier 1999, c’est-à-dire de manière moins immédiate pour certains d’entre eux, on peut estimer que cette relative lenteur ne relève pas de la responsabilité du gouvernement, mais est imputable, pour l’essentiel, à différents facteurs dont il n’avait pas la maîtrise. Il semble donc que le gouvernement ait, comme il l’avait promis, agi, dans l’ensemble, « le plus rapidement possible ». Certains diront même qu’il a agi « trop rapidement », c’est-à-dire dans la précipitation.

95En ce qui concerne les réactions parlementaires, par ailleurs, on ne sera pas surpris de constater que les initiatives ont été généralement plus rapides que celles du gouvernement. On constate, en effet, que 3 propositions de loi liées aux événements ont été déposées entre le 16 octobre et le 18 décembre 1995, témoignant d’une capacité évidente de réaction rapide par rapport aux disparitions elles-mêmes. Cette capacité se confirme encore par le dépôt, entre le 20 août et le 14 octobre 1996, de 5 propositions de loi liées aux événements, dont deux, il est vrai, reprennent le contenu de propositions antérieures conçues indépendamment de ceux-ci, ainsi que par le dépôt, le 14 octobre, d’une proposition visant à instaurer une commission d’enquête parlementaire. Si le dépôt continu, après cette date, de nouvelles propositions de loi témoigne évidemment d’une réaction de moins en moins rapide par rapport aux disparitions elles-mêmes, les 3 propositions liées au problème de la suspicion légitime, déposées entre le 18 octobre et le 26 octobre 1996, manifestent une capacité de réaction presque instantanée par rapport à l’arrêt Connerotte, prononcé le 14 octobre, qui les a suscitées. On peut en dire de même pour la proposition de résolution relative à la nomination de Melchior Wathelet à la Cour européenne de justice, déposée le 28 avril 1998, en rapport avec l’évasion de Marc Dutroux intervenue quatre jours plus tôt. Enfin, le dépôt, le 15 juillet 1998, de quatre propositions relatives à la réforme des services de police et de l’organisation judiciaire, résultant d’une concertation octopartite, peut être légitimement considéré comme une réaction rapide par rapport à la résolution adoptée, en cette matière, par les deux assemblées législatives le 28 mai, un mois après l’évasion de Marc Dutroux.

96Contrastant avec cette rapidité globale d’intervention, nous avons constaté cependant que la rhétorique de l’urgence, si présente dans les discours gouvernementaux, paraissait généralement absente dans les développements accompagnant les propositions déposées. Doit-on y voir un aveu d’impuissance individuel de leurs auteurs quant à la maîtrise du calendrier parlementaire, voire plus radicalement, quant aux chances de voir ces propositions suivies d’effet, comme si le rôle essentiel de l’initiative parlementaire résidait dans leur dépôt même, plutôt que dans leur adoption ? Il est en tout cas significatif que c’est lorsque les parlementaires sont sortis de leur rôle traditionnel et ont formulé soit des propositions de résolution, soit des recommandations, dont on peut penser qu’elles s’adressent notamment au gouvernement, que la rhétorique de l’urgence a fait sa réapparition.

97On constate, enfin, que le phénomène de l’accélération semble clairement affecter le processus législatif lui-même, quelle que soit l’origine, gouvernementale ou parlementaire, de l’initiative. A cet égard, on peut procéder à une comparaison entre la durée moyenne ou la plus fréquente d’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi, telle que nous l’avons calculée à titre indicatif au départ de cette étude, et la durée correspondante d’aboutissement des initiatives législatives spécifiquement liées aux événements. Ayant identifié 20 lois, issues de ces initiatives et publiées au Moniteur avant le 12 avril 1999, nous avons calculé que la durée moyenne écoulée entre le jour du dépôt du projet ou de la proposition et le jour de leur sanction et de leur promulgation était de 5 mois et 19 jours, soit une durée inférieure à la moyenne générale de 3 mois et 14 jours ou, si l’on préfère, un raccourcissement d’environ 40 %. Quant à la répartition de leur durée d’adoption en termes de fréquence, on constate que 15 lois (75 %) ont été promulguées moins de 6 mois après le dépôt du projet ou de la proposition, alors que le pourcentage général des lois adoptées dans ce délai est de 43,4 % ; 3 lois (15 %) l’ont été entre 6 mois et 1 an, alors que le pourcentage général est de 32,6 % ; 2 lois (10 %) l’ont été entre 1 an et 2 ans, alors que le pourcentage général est de 18,9 % ; aucune loi (0 %) n’a été jusqu’ici adoptée plus de 2 ans après la date de l’initiative, alors que le pourcentage général est de 5,1 %164. Etant donné, cependant, qu’un certain nombre d’initiatives liées aux événements sont encore suceptibles d’aboutir, l’avenir nous dira si ces conclusions provisoires se trouvent confirmées ou non.

98On ne saurait cependant achever ces conclusions sans rappeler que la rhétorique de l’urgence n’a pas entièrement éliminé le souci de la durée, que l’immédiateté de nombreuses initiatives n’a pas empêché une plus grande maturation pour d’autres et que l’accélération du travail parlementaire ne s’est pas toujours réalisée sans résistances. Comme on l’a rappelé, c’est souvent le recours à des dispositions ponctuelles, destinées à être complétées ultérieurement dans le cadre d’une réforme plus globale, ou le recours à des dispositions partiellement expérimentales, destinées à être évaluées ultérieurement en vue d’une modification ou d’une consécration plus définitive, qu’un compromis politique a pu être trouvé entre les exigences, apparemment contradictoires, de l’immédiateté et de la durée.