1Les acteurs de la vie policière usent parfois de moyens inattendus pour dispenser à leurs contemporains leurs vues sur le fonctionnement et l’organisation de la police. Le commissaire général de police de Lyon, François-Louis-Esprit Dubois (1758-1828), offre un exemple significatif de la diversité de ces procédés. Conformément à la loi du 11 frimaire an VII concernant la comptabilité des communes et aux dispositions prévues par l’arrêté du 4 thermidor an X, le commissaire général est tenu de présenter devant le conseil municipal l’ensemble des dépenses qu’il a mandatées durant l’année écoulée. Alors qu’une telle pratique n’a donné lieu à aucun zèle particulier les deux années précédentes, le commissaire général Dubois, lors de la séance du 18 pluviôse an XI, saisit cette occasion pour donner un relief inédit à l’exercice. C’est en effet au détour de ce compte-rendu financier destiné aux conseillers municipaux de Lyon qu’il décide de livrer ses observations sur « chaque article des dépenses générales » de police1. À chaque chapitre de son budget, il insère systématiquement ses commentaires : modalités des traitements des policiers, mesures de l’efficacité policière, justifications des sommes engagées à titre exceptionnel, détails sur les fonds de la police secrète. Son travail terminé, Dubois opère même une longue digression qui vise à comparer les objets de sa police, la nouvelle police, avec les objets de l’ancienne police, avant la Révolution. Le mémoire du commissaire général Dubois éclaire ainsi sur la situation institutionnelle de la police lyonnaise au début du xix^e siècle. Il apporte par ailleurs un aperçu détaillé des préoccupations et des motivations qui animent les hauts fonctionnaires de police alors même que le système policier connaît des transformations inédites. Au cœur des interrogations de Dubois figure le problème des moyens financiers alloués à ses bureaux, un souci d’efficacité constant et la conscience de la multiplication des tâches policières.

2Les motivations d’un tel travail demeurent imprécises. Cependant, depuis la création du commissariat général de police, le corps municipal semble désireux de défendre ses « précautions locales » en matière de police, héritées des tâches édilitaires sous l’Ancien régime. Lors de la séance du 13 ventôse an X consacrée à l’examen des dépenses de police pour l’an IX, les conseillers municipaux et les maires décident de la création d’une commission « de tout ce qui concerne la police », ayant pour objectif de « porter ses vues sur les moyens à employer pour procurer la liberté et la sûreté de la voie publique, assurer la salubrité de la ville, réprimer la mendicité et le vagabondage et garantir les citoyens de toute atteinte à leurs personnes et à leurs propriétés2 ».

Éclairages institutionnels

La réorganisation de la police lyonnaise

3À la fin du xviii^e siècle et au début du xix^e siècle, la police de la ville de Lyon connaît une intense période de réorganisation. Alors que les premières années de la Révolution avaient donné aux municipalités des moyens supplémentaires d’exercer leur primauté en matière de police locale3, la réorganisation administrative opérée par le Consulat modifie considérablement le paysage institutionnel lyonnais. La célèbre loi du 28 pluviôse an VIII concernant la division du territoire de la République et l’administration introduit deux acteurs nouveaux dans l’organisation de la police : le préfet, d’une manière générale et le commissaire général de police plus spécifiquement. Nommé par le premier Consul, subordonné au préfet et au Ministre de la police générale, le commissaire général de police dispose néanmoins de prérogatives très larges4. L’arrêté du 5 brumaire an X précise l’étendue des tâches qui lui incombent : pouvoir réglementaire, délivrance des passeports, police des mendiants, police des prisons, police de la librairie, de l’imprimerie, des spectacles, réglementation des cultes, petite voirie, liberté, sûreté et salubrité de la voie publique, prévention des incendies et des noyades, police du commerce, police de l’approvisionnement, inspection des ports et des portes de la ville, possibilité de requérir la garde nationale et la gendarmerie, police judiciaire des petits délits5. À quelques exceptions près, ses attributions sont semblables à celles du lieutenant général de police de Lyon sous l’Ancien Régime6. Toutefois, l’organisation de ses bureaux est beaucoup plus aboutie. Alors que les différents lieutenants généraux de police de Lyon ne sont entourés que de quelques hommes (un « chef des bureaux de police », un secrétaire particulier et un inspecteur « chargé de la sûreté7 »), le commissaire général de police de Lyon dirige un système beaucoup plus structuré : un secrétariat général, un secrétariat particulier, un bureau de police et d’interrogatoire, un bureau de comptabilité, un bureau militaire et deux bureaux d’inspections (petite voirie et surveillance des ports)8. Aussi bien le Comité de police mis en place à partir de 1791 que les Bureaux généraux de police instaurés sous le Directoire n’ont reposé sur de tels fondements.

L’emprise accrue du pouvoir central : le commissaire général Dubois

4Nouvelle, cette institution policière participe du processus d’érosion des pouvoirs locaux au profit du pouvoir central. Alors que les lieutenants généraux de police de Lyon étaient choisis systématiquement parmi les membres du Consulat de la ville ou parmi la noblesse lyonnaise, les commissaires généraux de police sont l’émanation directe et assumée du pouvoir central. Pour la première fois dans l’histoire de la police lyonnaise sont « substitués aux personnels locaux des hommes nommés et affectés par le gouvernement9 ».

5Lorsqu’il arrive en fonctions, « Dubois du Haut-Rhin10 » connaît en effet peu la situation lyonnaise. Il a déjà exercé de hautes fonctions administratives mais dans d’autres domaines et en d’autres lieux. Né à Landau en 1758, ancien officier municipal et avocat colmarien, conventionnel non régicide, modéré, il siège au Conseil des Cinq Cents et au Tribunal de Cassation de Paris avant d’être nommé commissaire du Directoire à Corfou où il est chargé de l’administration des trois départements des Iles Ioniennes (Corcyre, Ithaque et Egée) de septembre 1798 à mars 179911. Nommé commissaire général de police de Lyon à la suite de François Noël le 17 nivôse an IX (14 janvier 1801)12, ses fonctions le placent au cœur des tensions qui animent les différents protagonistes de la police de la ville de Lyon. La situation est d’autant plus difficile que Lyon porte encore les stigmates de la Révolution. Le siège de Lyon de 1793 et le démantèlement politique de la ville en trois municipalités qui suivit affecta gravement les activités urbaines.

Distribution des charges financières

6La question de la distribution des charges financières relatives à police est évidemment un enjeu essentiel de cette réorganisation. Elle n’échappe pas à Dubois. Les dépenses du commissariat général de police sont affectées pour partie sur le budget général de la commune, lequel budget est ensuite assujetti à l’accord du préfet.

Le traitement des agents de police

7Près de la moitié du budget du commissariat général de police est consacrée aux traitements des policiers. Dubois se borne à indiquer le niveau des traitements des officiers de police mais rappelle avec insistance qu’ils « ont été fixés par loi13 ». Cette précision relative à la nécessité d’uniformiser les mécanismes financiers au sein de l’appareil policier n’est pas anodine. La question de la rémunération des officiers police des grandes villes semble toujours poser problème au début du xix^e siècle. Malgré les différents arrêtés pris par les consuls, notamment celui du 4 thermidor an X, de nombreuses irrégularités ont été observées. Dans un rapport au Conseil d’État, le conseiller Ségur note à ce sujet que « les commissaires de police, dont le traitement est fixé par des arrêtés, reçoivent dans certains lieux plus, dans d’autres moins que ce qui est réglé par le gouvernement14 ». Dès son arrivée en fonction, Dubois doit faire face à une situation désordonnée et au mécontentement de ses hommes sur la question des salaires. L’arrêté du 23 fructidor an IX prévoit en effet que les traitements des commissaires de police sont fixés au prorata de la population15. Pour les commissaires de Lyon, Bordeaux et Marseille, le traitement annuel de chaque commissaire passe ainsi de 1 500 à 2 400 francs. Cependant, la municipalité ne verse pas les sommes nouvellement attribuées aux commissaires. Ce dysfonctionnement engendre des tensions au sein des bureaux de police. Le préfet Najac fait savoir à la municipalité que les commissaires de police lui ont fait parvenir une pétition pour réclamer les sommes dues. La municipalité, après quelques réticences, répond aux demandes des policiers et fait ordonner le versement des sommes non perçues par le préposé aux recettes communales.

8En la matière, l’attitude de la commune est invariable. Au moment de l’examen des dépenses de police, la municipalité préconise systématiquement des réductions de traitements ou, quand la loi ne le permet pas, des réductions d’effectifs. Le débat sur le nombre de commissaires est ici un élément central des tensions entre pouvoir central et pouvoirs locaux. De 1800 à 1811, la ville, guidée par des motivations financières évidentes, renouvelle chaque année sa demande de voir diminuer le nombre de commissaires de police de neuf à six. Il faut souligner ici que la ville de Lyon connaît jusqu’alors une tradition de sous-équipement en personnels policiers. Sous l’Ancien Régime, seuls dix commissaires, à raison de un par quartier de police encadrent la ville, soit environ un commissaire de police pour 11 000 habitants. Ce chiffre, comparé aux ratios observés dans les autres villes françaises à la même époque (1/6 300 à Lille et 1/12 000 à Paris, alors que Paris compte un niveau hiérarchique de plus, les inspecteurs) atteste d’une situation de faiblesse en matière d’encadrement policier. Au début des années 1780, le nombre de commissaires de police est parfois diminué périodiquement, souvent en fonction de contraintes financières. Toutefois, la loi de pluviôse an VIII tente de rétablir l’équilibre et prévoit une proportion de un commissaire pour 10 000 habitants, ce qui aurait du porter théoriquement le nombre de commissaires de police à treize. Ces dispositions, qui auraient pu avoir une influence directe sur l’organisation et l’efficacité de la police, ne furent jamais appliquées à Lyon16.

Comment mieux payer la police ?

9La question des traitements des membres de la police lyonnaise étant très sensible, Dubois fonde son argumentaire sur la difficulté des missions de police. Il justifie la revalorisation des salaires de ses hommes par le zèle de ceux qui consacrent « leur existence au service public » et dont « le ministère est pénible, sans cesse exposé aux rebuts, aux injures et même à des dangers réels17 ». La volonté d’augmenter les revenus des commissaires et des agents subalternes a souvent été une posture des cadres de la police lyonnaise. Dès la première moitié du xviii^e siècle, un projet lyonnais indiquait déjà que « les gages des commissaires sont très médiocres » et qu’on « pourrait accorder des gratifications à ceux qui s’acquittent le mieux de leur devoir » et qui « sauront se rendre utiles au public »18. Dubois propose à partir de l’an XI des augmentations substantielles de salaires aux surveillants et aux gardes-pompiers dont il estime le niveau « indigne » (respectivement de 6 % et 65 %)19.

10Toutefois, les pratiques d’Ancien Régime sont fortement ancrées dans l’exercice quotidien de la police et Dubois doit y faire face. En février 1801, Dubois saisit son homonyme parisien, le préfet de police de Paris Dubois, pour savoir si « les commissaires de police de Paris sont dans l’usage de percevoir des droits pécuniaires sur les procès-verbaux de contraventions qu’ils ont l’occasion de dresser soit sur les déclarations ou plaintes qui leurs sont faites20 ». Le Préfet de police lui répond que les commissaires de police ne sauraient prétendre « à quelque rétribution » et qu’ils « se doivent d’exercer gratuitement leurs fonctions21.

La recherche de l’efficacité : la police secrète

11Le dispositif policier au sein duquel compte agir Dubois est également fondé pour une large part sur la police secrète. Affectée elle aussi sur les finances de la ville par l’entremise d’un crédit ouvert par le préfet sur les fonds communaux, elle est l’objet de débats, de contestations et de projets. Au cœur des desseins de Dubois, cette question est un élément central du « nouveau » dispositif policier lyonnais.

À police secrète, dépenses secrètes

12Les dépenses secrètes suscitent tout d’abord un certain nombre de controverses quant à leur origine, à leur utilisation et à leur efficacité. Dubois indique dans un premier temps les financements de la police secrète ont « cessé par une disposition du gouvernement » sans apporter au conseil municipal de plus amples compléments d’information. En réalité, la police secrète reposait pour partie sur des financements peu avouables, issus des produits de plusieurs maisons de jeu disséminés dans la région lyonnaise. Dubois en connaît d’ailleurs parfaitement la situation. Dans une lettre adressée au préfet Najac en date du 12 frimaire an XI, il évoque la décision du gouvernement de fermer ces maisons de jeu et d’ouvrir un crédit substantiel de 45 000 francs sur la caisse communale pour suppléer aux fonds supprimés22. Ce nouveau système atteste de la volonté de mettre en place une police secrète rationalisée, aux revenus fixes et déterminés par la volonté du pouvoir central. Dubois précise même que certains de ses « agents » reçoivent désormais des traitements fixes, les intégrant de fait dans l’organisation de ses bureaux. La « mouche » du xviii^e siècle devient, à l’aube du xix^e siècle, agent appointé du service public. Mieux organisée, la police secrète est également dotée de moyens conséquents et inédits. Comparée à celle de l’Ancien Régime, la part des dépenses secrètes (hors traitements des agents de police) passe à Lyon de 1.5 % en 1783 à 20 % en 180223. Par ailleurs, certaines pratiques policières secrètes héritées de l’Ancien Régime sont persistantes. Dubois souligne l’impérieuse nécessité d’un lien direct entre le chef de la police d’une ville et ses indicateurs, en dehors de tout autre intermédiaire, exceptés, dans quelques cas, les commissaires de police. On retrouve évidemment cet aspect dans le fonctionnement de la police d’Ancien Régime lorsque Lenoir, nouvellement installé lieutenant général de police de Paris, recevait secrètement de Sartine, son prédécesseur, le nom de ses affidés dans la capitale24.

13Si ces mutations semblent aller de soi pour Dubois, elles engendrent des tensions croissantes entre la ville et le commissariat général de police. Ces tensions conduisent Dubois à justifier, exemples à l’appui, de l’utilité et de l’efficacité de cette « police parallèle ». L’institutionnalisation et l’émergence publique de la police secrète cristallisent les tensions entre le commissaire général de police et l’autorité municipale. Dès lors de nombreux questionnements quant à la nature de la police secrète agitent nos protagonistes. Pour Dubois, la police secrète est assurément un mécanisme d’intervention préalable au travail de la police ostensible, y compris celle exercée dans le cadre municipal. La police de sûreté, fût-elle invisible, sert, selon lui, les intérêts de la ville de Lyon et peut justifier que ses moyens soient pris sur les fonds de la municipalité. Pour la municipalité, au contraire, la police secrète relève de la police générale de sûreté et cette « dépense tient à assurer les intérêts de la grande famille et non de cette seule commune25 ». Les membres de la commission chargée d’examiner les dépenses de police demandent même que le commissaire général de police et le préfet « soient invités à concourir à faire cesser le crédit ouvert26 » sur la caisse municipale. La différenciation entre les intérêts locaux et les intérêts généraux, entre police municipale et police générale de sûreté ne semblent pas prévaloir dans l’esprit de Dubois. C’est précisément sur cette différenciation que reposent les revendications des municipalités pour « refuser la mainmise du gouvernement central et pour préconiser le partage des dépenses de police27 ». Toutefois, Dubois, à travers les quelques exemples qu’il donne, ne dévoile évidemment pas l’ensemble des activités de la police secrète aux conseillers municipaux. Il se borne à quelques affaires de grand banditisme, de fausse monnaie, d’associations de malfaiteurs et de vols de bijoux. Il livre finalement peu d’éléments quant à une des activités principales de la police secrète : la police politique. Les quelques éléments relatifs à la surveillance exceptionnelle organisée lors de la Consulte Cisapline et le séjour du Premier Consul à Lyon semblent aller de soi et ne sont pas de nature à fournir de vastes éclairages sur la police de l’ombre.

D’autres innovations

14Fondée sur la police secrète érigée comme « le moyen le plus efficace d’arriver à des résultats sûrs », la conception de la police de Dubois repose également sur une organisation beaucoup plus large de ses services, souvent loin des rues de Lyon. Dans son mémoire, Dubois donne un bref aperçu de la localisation de ses agents dans les villes situées en dehors de Lyon. Ils sont placés dans un dispositif organisé en étoile autour de Lyon, souvent dans les villes où se tenaient des foires importantes : Montmerle et Châlons, Beaucaire sur le Rhône, Dijon et Bourg-en-Bresse. Dubois dessine ici les contours d’une administration déployée sur une aire qui dépasse largement le cadre de la ville-centre. Il souhaite donner l’image d’une ville qui n’est plus un isolat policé par ses édiles mais un organe inséré dans une stratégie policière beaucoup plus large, intégrée et globalisante.

15Le mémoire du commissaire général Dubois permet également de déceler les innovations qui ont été mises en place sous son autorité lors de l’année écoulée. Ces nouveautés concernent tout d’abord la surveillance de la ville la nuit et la lutte contre les incendies. La surveillance nocturne de la ville n’est évidemment pas nouvelle. Sous l’Ancien Régime, les commissaires de police effectuaient des rondes quotidiennes (au moins jusqu’à minuit)28. Toutefois, les procès-verbaux des rondes de la police d’Ancien régime montrent très bien que leur activité se limitait bien souvent à la surveillance systématique des tavernes et des cabarets. Durant les premières années de la Révolution, à tout le moins de 1790 à 1793, la mise en place d’une soixantaine de citoyens surveillants se rapproche de l’initiative Dubois, à ceci près que leur mission de surveillance des rues était aussi diurne. La nouveauté exposée par Dubois tient au fait qu’il érige ces surveillants en un corps et qu’il leur confie une mission spécifique. La recherche d’efficacité passe ici par une amorce d’organisation plus militaire, qui rappelle des structures plus anciennes dont les desseins étaient voisins (Compagnie du Guet, compagnie des Arquebusiers, Milice bourgeoise). Il en va de même lorsqu’il s’agit de la lutte contre les incendies. Au xviii^e siècle, on ne compte plus les règlements de police destinés à parer au mieux lors de ces situations d’urgence. Dans les années 1770, le lieutenant général de police Prost de Royer a d’ailleurs contribué à rénover les approches en la matière, en ajoutant aux mesures traditionnelles d’urgence des mesures plus préventives29. Toutefois, l’efficacité recherchée par Dubois doit passer là encore par une organisation rationalisée de la compagnie des gardes-pompiers et fondée sur « l’esprit de corps30 ». Là encore, Dubois plaide pour une organisation plus militaire et plus corporatiste de ses services. Pour autant, il s’agit de services annexes à l’exercice de la police et le « noyau dur » de l’organisation policière – les commissaires de police – échappe encore à cette logique. Depuis la mise en place de la lieutenance générale de police à Lyon en 1700, en l’absence de compagnie des commissaires et de niveau hiérarchique inférieur (les inspecteurs), les commissaires de police ne semblent pas avoir développé, comme ce fut le cas à Paris, cet « esprit de corps » sur lequel Dubois paraît fonder une partie de l’efficacité de ses hommes.

Quelle police pour Lyon ?

16Le mémoire de Dubois fournit des indications précieuses sur la nature du « débat policier » qui agite la municipalité de Lyon, le commissariat général de police et la préfecture. Ces discussions posent le problème des rapports entre la police et les éléments de la société, de la porosité qui existerait entre les changements survenus en France depuis 1789 d’une part, le fonctionnement, les pratiques, les modes d’action et les procédures internes à la police d’autre part. Les préoccupations de Dubois attestent d’un esprit davantage soucieux de l’adaptation de son administration aux nouvelles réalités du temps qu’à la recherche d’une éventuelle continuité avec la police d’Ancien Régime.

Éléments du débat : ancienne et nouvelle police

17La période de réorganisation des principaux organes de police est visiblement entourée du souvenir de l’Ancien Régime La longue comparaison opérée par Dubois entre ancienne et nouvelle police est symptomatique des représentations qui structurent la réflexion policière de l’époque. L’idée de dresser ce tableau comparatif ne naît pas ex nihilo dans l’esprit de Dubois. Lors de la session du conseil municipal de septembre 1802 destinée à examiner les comptes de la police, les conseillers municipaux avaient formulé leurs « vues sur les moyens à employer pour procurer la liberté et la sûreté de la voie publique, assurer la salubrité de la ville, réprimer la mendicité et le vagabondage et garantir les citoyens de toute atteinte à leurs personnes et à leurs propriétés31 ». Les travaux de cette commission portent en réalité sur la défense du droit de police de la municipalité. Ils fondent leur projet sur la restauration de la police telle qu’elle était avant la Révolution, et notent même que :

« La ville de Lyon sous la Monarchie se gouvernait très républicainement et les citoyens ont toujours été jaloux de conserver une surveillance sur leur administration intérieure et de police qui était entièrement municipale. Les prévôts des marchands et échevins, tous magistrats élus sur la présentation ou la nomination des notables citoyens, étaient les chefs et les présidents du Tribunal de police32. »

18Cette vision des choses est évidemment partielle. À titre d’exemple, la nomination du lieutenant général de police procédait de facto de pressions extérieures à Lyon par l’entremise des Villeroy, gouverneurs militaires de la ville. En 1775, le lieutenant général Prost de Royer est maintenu à son poste par le Roi pour une durée indéterminée, sans que le corps de ville soit consulté33. Le travail de cette commission dresse ensuite un tableau comparatif précis des situations entre police d’Ancien régime et police nouvelle. L’efficacité de l’ancienne police se fonde, selon eux, sur plusieurs constats. Le corps de ville, composé du Prévôt des marchands et des échevins, disposait, le cas échéant, de la force armée (Compagnie franche du régiment du lyonnais, Compagnie des Arquebusiers et Compagnie du Guet) ainsi que d’une meilleure capillarité au sein de la société grâce à la milice bourgeoise, implantée dans les 28 penonnages de la ville. Ils soulignent par ailleurs que les patrouilles étaient faites « avec intelligence et dirigées par la police » et que le maillage policier lyonnais était beaucoup plus resserré. Face à cette ancienne police idéalement esquissée, ils pointent les défauts de la nouvelle police. La surveillance de la ville est confiée à des troupes de lignes – en dehors de l’autorité du commissaire général de police – qui ne connaissent pas les localités et leurs patrouilles se limitent à la seule visite des corps de garde ; le corps des surveillants de nuit mis en place par le Commissaire général de police n’a pas encore fait ses preuves ; l’efficacité de la police est gravement remise en cause depuis que les réquisitions doivent procéder d’un ordre écrit. Les conseillers municipaux préconisent même que le commissaire général de police soit proposé par la ville au Préfet, que son mandat soit limité à six années, comme c’était le cas sous l’Ancien Régime, et que les bureaux de police soient placés sous leur autorité directe34. On retrouve ici la posture traditionnelle des villes visant à défendre un droit politique, le droit de police. Cependant, la nature du débat a changé. La ville n’invoque plus son « immémorial » et « naturel » droit de police pour justifier sa primauté comme ce fut le cas au moment de la mise en place des lieutenants généraux de police en province à partir de 169935. Elle érige, fût-ce artificiellement, la nécessité de rétablir une police crédible parce qu’efficace.

19Les réflexions de Dubois sur l’ancienne et la nouvelle police sont probablement nées de la controverse ouverte par les travaux de la commission municipale. Il choisit le même moment institutionnel, à savoir l’examen du budget de police, pour porter la contradiction aux conseillers municipaux.

Les « nouvelles branches » de la police ?

20Dubois s’engage dans la voie comparatiste ouverte par les travaux de la commission municipale. Cependant, l’essentiel de son propos est de démontrer qu’ancienne et nouvelle police ont des attributs spécifiques, liés à « la différence énorme des temps et des circonstances ». Les vues de Dubois sur la police d’Ancien Régime simplifient toutefois des situations souvent beaucoup plus complexes. Il esquisse le portrait suranné d’une France du xviii^e siècle apaisée par « la douceur de vivre », dans laquelle l’organisation harmonieuse des corps sociaux était le gage d’une tranquillité assurée par des moyens puissants, parfois violents. Sans forcément adhérer à ce modèle social, il déduit que la police avait alors un rôle de moindre importance et que son activité ne justifiait pas autant de soins.

21Selon Dubois, la police a vu naître des « branches nouvelles » qui ont une origine commune : elles sont toutes nées du désordre révolutionnaire. Le premier de ces désordres est de nature politico-religieuse. « Esprit de division », « esprit de haine et de parti » sont de nouveaux objets, potentiellement dangereux, soumis à la surveillance de la police. Le mémoire laisse clairement transparaître davantage d’hostilité du chef de police à l’égard du désordre en lui-même qu’à l’égard de la nature de celui-ci. Dans l’esprit de Dubois, la police politique devient service public au même titre que la police des autres domaines susceptibles de générer du désordre. Dans la pratique, Dubois ne dément pas ses principes. Comme le rappelle à plusieurs reprises Louis Trénard, Dubois exerce sur Lyon une étroite surveillance politique. Lors des différents plébiscites d’août 1802 (consulat à vie) et de mai 1804 (hérédité), il surveille activement l’opposition36. Après le rétablissement du culte catholique et à l’occasion de la Fête-Dieu de juin 1803, Dubois écrit le rapport suivant au Grand Juge :

« Certains individus traitèrent de mathevons et de jacobins quelques-uns des spectateurs ; d’autres prenaient les chapeaux sur la tête des plus voisins pour les jeter à leurs pieds. Une fermentation sourde, pour ou contre les processions, s’est propagée37. »

22Autre « nouvelle branche » née du désordre selon Dubois : le contrôle de la mobilité. C’est un domaine essentiel des compétences de Dubois, dont les bureaux ont pour activité principale la délivrance des passeports et la lutte contre le vagabondage38. Pour Dubois, la Révolution a généré de considérables transferts de populations et du nomadisme. Il dessine les contours d’une population « immorale et dangereuse » : les prisonniers évadés, les conscrits déserteurs, escrocs. Il semble d’ailleurs très préoccupé par les conséquences pratiques de la mise en place de la conscription militaire. La résistance et l’insoumission à la conscription, génératrices de désertion et de désordres, constituent effectivement un problème majeur pour les autorités de police. Entre 1799 et 1806, de 40 à 50 % des conscrits sont considérés comme déserteurs ou réfractaires dans le département du Rhône et les statistiques sont similaires dans des départements voisins (Loire, Saône-et-Loire, Isère)39.La volonté de neutraliser ces catégories de la population, mobiles et sans emploi, n’est cependant pas nouvelle. Dans une lettre adressée en août 1777 à Lenoir, le lieutenant général de police de Lyon, Prost de Royer, livre exactement le même ressenti et, excédé, affiche sa volonté « d’assujettir les forçats libérés et autres repris de justice qui infestent Lyon et nos provinces⁴⁰ ». Tocqueville avait pointé dans L’Ancien Régime et la Révolution les similitudes qui existaient entre ancienne et nouvelle administration par sa célèbre maxime : « Qui lit un préfet lit un intendant ». À bien des égards, ce trait pourrait s’appliquer à l’organisation de la police lyonnaise : qui lit un commissaire général lit un lieutenant général. Néanmoins, là encore, Dubois fait peu de cas des mécanismes et des pratiques de surveillance des populations mobiles dont il a hérité ; comme si pour être crédible et efficace, sa police devait à tout prix se défaire des liens qui l’unissent à des systèmes et à des rouages d’Ancien Régime.

23Enfin, Dubois traite de la différence des méthodes utilisées par la police et la justice, avant et après la Révolution. Il opère une comparaison brutale entre des pratiques, selon lui, systématiquement homicides quels que soient les crimes et les délits commis sous l’Ancien Régime et les nouveaux caractères du système judiciaire, attaché à la proportionnalité des délits et des peines. Manichéen à souhait, Dubois déplore néanmoins l’inertie liée aux nouvelles dispositions pénales qui permettent la remise en liberté, selon lui prématurée, de nombreux détenus qui viennent alimenter des populations jugées dangereuses et récidivistes. Une fois de plus, Dubois privilégie ici un point de vue interne à la police fondé sur des exigences d’efficacité.

24Le mémoire du commissaire général Dubois est, à plus d’un titre, un indice précis des changements et des interrogations policières en ce début du xix^e siècle. L’organisation de la police est au cœur du tiraillement qui agite pouvoir national et pouvoir local. Si l’État se désengage de plus en plus sur le plan financier, en chargeant les villes de trouver les ressources nécessaires au budget de la police, il essaie d’imposer avec force une tutelle administrative beaucoup plus ferme et étroitement liée à la volonté d’asseoir un modèle national de police. Cependant, le rétablissement d’une municipalité unique à partir de 1805 et la personnalité du nouveau maire, Fay de Sathonay, conduisent au conflit avec le commissaire général Dubois. Ce dernier demande même à plusieurs reprises à partir de 1806, sur les motifs de plaintes renouvelées à l’encontre du maire de Lyon, à regagner Paris pour reprendre ses fonctions à la Cour de Cassation. Finalement, il est remplacé le 28 février 1809 par Maillocheaux. Dubois demeure pourtant un des cadres de la police napoléonienne. Le 7 mars 1809, il devient Directeur de la police dans le gouvernement de Toscane.