1 Gaxie D. (dir), Luttes d’institutions, Enjeux et contractions de l’administration territoriale, Paris, L’Harmattan, 1997.

2 Le Lidec P., « Réformer sous contrainte d’injonction contradictoire. L’exemple du comité Balladur sur la réforme des collectivités locales », in Revue Française d’Administration Publique, n^o 131, mars 2009.

3 Sarkozy N., Discours de Toulon, 25 septembre 2008.

4 Ozouf-Marignier M-V., La formation des départements, La représentation du territoire français à la fin du XVIII^e siècle, Paris, EHESS, 1989, p. 36.

5 De gré, si ce n’est de force, bon nombre de pays de l’Union Européenne sont parvenus à rassembler leurs collectivités de base. Ainsi, l’Allemagne est passée de 14 338 à 8 414 communes entre 1968 et 1970, la Belgique de 2 359 à 596 en 1975, le Danemark de 1 387 à 277 en 1967. Cf. Mauroy P., Refonder l’action publique locale, Paris, Rapport de la Commission sur l’avenir de la décentralisation, octobre 2000.

6 Dans la partie introductive de son rapport à la commission des lois du Sénat, Jean-Patrick Courtois souligne que 943 fusions ont été prononcées entre 1971 et 2009 (dont 912 entre 1971 et 1975) et que seules 1 100 communes ont été réellement supprimées par ce biais. Cf. Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, 16 décembre 2009. Peu de textes ultérieurs sont venus revoir le cadre juridique de la loi Marcelin. À noter l’article 112 de la loi n^o 83-663 du 22 juillet 1983 et l’article 123 de la loi n^o 2004-809 du 13 août 2004 qui harmonise les modalités de consultation des électeurs.

7 Roussillon H., « La mort des communes ? » in Mélanges offerts à Paul Couzinet, Toulouse, université des sciences sociales de Toulouse, 1974, p. 671.

8 On remarquera la proximité entre cette procédure est celle définie dans la loi de réforme des collectivités territoriales pour rationaliser la carte intercommunale. Voir, le chapitre 8 du présent ouvrage, Le Saout R., Ségas S.

9 Selon l’expression et le modèle définis par Pierre Grémion dans son ouvrage Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Le Seuil, 1976.

10 DE Kervasdoue J., Fabius L., Mazodier M., Doublet F., « La loi et le changement social : un diagnostic. La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes », in Revue française de sociologie, vol. XVII, 1976.

11 Mabileau A., Le système local en France, Paris, Montchrestien, 1991, p. 74. Notons qu’en 2010, parmi plus de 900 personnes interrogées sur la possibilité de supprimer un échelon territorial, seuls 8 % d’entre elles souhaitaient que cette mesure vise les communes (Sondage TMO/AFCAP, mars et avril 2010, [www.tmoregions.fr]).

12 À la différence de la commune qui se caractérise par l’universalité de ses domaines d’intervention, les « EPCI » répondent au principe de spécialité c’est-à-dire qu’ils exercent en lieu et place des communes la ou les compétences que celles-ci lui ont déléguées. En ce sens, c’est bien l’institution communale qui demeure maîtresse du jeu dans la mesure où elle définit les modalités du transfert de compétences. Cette caractéristique apparaît cependant particulièrement ambivalente puisqu’au fur et à mesure de leur développement, les différents EPCI se voient attribuer des compétences essentielles et la possibilité de bénéficier d’une fiscalité directe, ce qui concourt à accentuer leur autonomie vis-à-vis de leurs composantes communales alors même que leurs représentants sont élus au second degré, c’est-à-dire nommés par les conseils municipaux. Sans nul doute, ce mode de désignation particulier ne permet pas de rapprocher le citoyen de l’institution intercommunale et contribue encore un peu plus au manque de lisibilité de l’espace politique local. Parallèlement, il préserve la liberté d’action des élus et leur exclusivité sur le fait intercommunal : c’est sans doute ce qui explique que l’intercommunalité ait su séduire et s’imposer, assumant des fonctions de plus en plus importantes en vue d’atténuer l’émiettement des entités communales. À cet égard, la désignation sur les listes électorales des représentants intercommunaux, prévue par la loi RCT, et ce, dès les élections municipales de 2014, si elle ne remet en cause l’immuabilité communale, loin s’en faut, devrait contribuer à rendre davantage visible l’institution communautaire. Voir le chapitre 9 du présent ouvrage, Bellanger E.

13 En effet, en dehors des quatre communautés urbaines créées autoritairement par la loi n^o 66-1069 du 31 décembre 1966 dans les villes de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg, l’État a rapidement écarté l’idée de toute démarche volontariste au profit d’une conception incitative qui prend acte de la primauté communale et de l’immuabilité de son découpage.

14 Notons cependant que certains auteurs, tel Maurice Bourjol, prenant en quelque sorte le contre-pied du discours attestant de l’obsolescence du maillage politico-administratif français et voyant dans le regroupement des communes le moyen privilégié d’y remédier, postule que l’intercommunalité est, en fait, sous-tendue par la volonté d’ajuster les modes de gestion du territoire national au système fédéral allemand, sur lequel semble prendre appui le « modèle européen ». Cf. Bourjol M., Intercommunalité et Union Européenne, Paris, LGDJ, 1993. Dans cette logique, le discours sur l’intercommunalité s’apparente à un « système symbolique » selon la définition qu’en donne Pierre Bourdieu, c’est-à-dire une « structure structurée », une grammaire organisant la représentation du système politique local : « Instruments de connaissance et de communication, les “systèmes symboliques” ne peuvent exercer un pouvoir structurant que parce qu’ils sont structurés. » Bourdieu P., Algérie 60. Structures économiques et structures temporelles, Paris, Éditions de Minuit, 1977, p. 407.

15 Delcamp A., « La commune en France et en Europe », in Pouvoirs, n^o 95, novembre 2000, p. 135.

16 Cf. Rapport du Conseil économique et social de 2005 et le rapport d’information n^o 679, enregistré au Sénat le 28 juin 2011, portant contribution à un bilan de la décentralisation, p. 108.

17 Le Lidec P., « Réformer sous contrainte d’injonction contradictoire. L’exemple du comité Balladur sur la réforme des collectivités locales », op. cit.

18 Le Lidec P., « Les responsables des collectivités ont été jugés incapables de proposer de véritables changements », in Intercommunalités n^o 139, novembre 2009.

19 Ibidem.

20 Assez caractéristiques de la rhétorique des « experts » vilipendant le millefeuille territorial, les propos tenus par Edward Jossa, Directeur général des collectivités locales et qui avait participé aux travaux du comité Balladur, le 20 janvier 2009, dans le cadre de son audition par la mission collectivités territoriales du Sénat. Il affirme en effet, à cette occasion, « que le nombre très important de collectivités territoriales qui se traduit par l’existence de 59 000 employeurs locaux et de 39 000 autorités fiscales constituait moins un surcoût qu’un frein à l’évolution de l’organisation territoriale ». Cf. [www.senat.fr/compte-renducommissions/20090119/mtcl.html#toc3].

21 Cf. Balladur E., Il est temps de décider, Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, 2009, p. 39.

22 Ibidem, p. 40.

23 Ibid., p. 50.

24 Ibid., p. 72.

25 Pour ce faire et, dans un souci d’exemplarité, le rapport propose dans un premier temps la création de onze « métropoles », catégorie de collectivités locales à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution et qui bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux communes et de la clause générale de compétence. Voir le chapitre 4 du présent ouvrage, Cadiou S., Olive M.

26 Balladur E., Il est temps de décider, Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, op. cit., p. 77.

27 On peut par ailleurs considérer que l’énonciation d’un discours réellement « subversif », professant publiquement la rupture avec l’ordre communal ordinaire et proposant la construction d’un nouveau sens commun territorial, fondé sur l’échelon intercommunal ne peut être efficace que s’il émane d’un locuteur légitime, c’est-à-dire, autorisé à produire ce type de discours. Or, les dispositions spécifiques des membres du comité Balladur, qui font prévaloir l’expertise technique sur le politique contribuent à la moindre efficacité du discours produit et obèrent d’autant sa capacité à mobiliser élus locaux et nationaux. Cf. Bourdieu P., « Décrire et prescrire. Note sur les conditions de possibilité et les limites de l’efficacité politiques », Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n^o 38, 1981.

28 Réagissant à la pulication du rapport issu des travaux du comité Balladur, l’AMF rappellera dans l’édition de Maire Info datée du 27 février 2009, qu’« au moment où la France est confrontée à une profonde crise économique et sociale, la très forte hausse du taux de chômage est aujourd’hui la principale préoccupation des élus locaux. Alors que leur mobilisation est essentielle, tant pour relancer l’investissement que pour assurer la cohésion sociale du territoire, l’AMF veillera tout particulièrement à ce que les réformes envisagées ne fragilisent pas leur action ». Dans ce contexte, l’AMF s’oppose à tout dispositif qui « absorberait les communes. Elle estime qu’une telle démarche ne permettrait pas de répondre à la diversité des besoins de nos concitoyens, confrontés à de sérieuses difficultés économiques et sociales, qui nécessitent des actions de proximité ». Elle revendique, enfin, pour la commune « le statut de seule collectivité à entretenir une “grande proximité” avec ses administrés », soulignant qu’elle « est une composante essentielle de la vitalité de notre démocratie et de la cohésion sociale ».

29 Exposé des motifs du projet de loi n^o 60 de réforme des collectivités territoriales, p. 12.

30 La procédure de fusion renouvelée sera d’ailleurs adoptée sans « optimisme excessif » par la commission des lois du Sénat. Courtois J. P., Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, 16 décembre 2009, p. 89.

31 Courtois J. P., Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit. p. 90.

32 Suggéré par le comité Balladur et repris dans l’étude d’impact de la loi RCT, ce « bonus », est égal à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle la première année et bénéficie, les années suivantes, d’une garantie d’évolution. Cf. « Projet de loi de réforme des collectivités territoriales », Etude d’impact, 16 décembre 2009, p. 52.

33 Jean-Patrick Courtois justifie le retrait de l’incitation financière en arguant le fait qu’elle risque d’avoir « des effets pervers » puisqu’alors que pour certains « l’incitation risque de ne pas être à la hauteur des enjeux », pour d’autres, « cette dotation bonifiée qui sera prélevée sur l’enveloppe globale attribuée aux communautés et communes, pénalisera les autres collectivités ». Courtois J. P., Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit., p. 91.

34 À cet égard, le rapport produit dans le cadre de la mission sénatoriale sur les collectivités locales, qui avait été constituée dans la foulée de la publication des résultats du comité Balladur afin de formaliser la vision du Sénat sur l’organisation des pouvoirs locaux, a « éludé » la question des fusions communes. Krattinger Y., Gourault J., Rapport d’information au nom de la mission temporaire sur I’organisation et 1’évolution des collectivités territoriales, rapport d’information n^o 471, Sénat, juin 2009.

35 Le chapitre III de la loi RCT comprend les articles 8, 9, 10 et 11.

36 Pour les parlementaires PS, l’intercommunalité, sans cesse évoquée dans leurs interventions, constitue en effet une alternative crédible parce qu’éprouvée aux procédures de fusion de communes proposées par le Gouvernement. Emblématique de ce registre argumentatif, Jean-Pierre Chevènement, sénateur du territoire de Belfort, à l’initiative de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 qui affirme ainsi que « cet article [8] reste dangereux et inutile. Pour avoir défendu la loi 1999, que M. Mercier connaît bien, puisqu’il était le rapporteur de ce texte au Sénat, nous pensions avoir trouvé une solution simple et pratique au problème dit de “l’émiettement communal”. Je précise que ce phénomène présente aussi de nombreux avantages. En effet, nous nous plaisons tous à rappeler que la commune est l’échelon de base de la démocratie, l’école de la démocratie et que nous avions résolu le problème à partir du moment où l’on mettait en commun les compétences stratégiques des communes, à travers les communautés de communes et d’agglomération, les communautés urbaines et, bientôt, les métropoles » [Sénat, 2 février 2010].

37 Le sénateur centriste de l’Eure, Hervé Maurey, quant à lui, « ne crois pas, comme M. Chevènement, que cet article soit dangereux », « mais je rejoins notre collègue quand il dit que cet article est inutile » poursuit-il. « En effet, tel qu’il est rédigé, avec cette double condition de majorité de deux tiers des conseillers municipaux des communes représentant deux tiers de la population, à laquelle s’ajoute la nécessité d’un référendum dans chaque commune, il est certain que nous ne serons pas nombreux dans nos départements à assister à la création de communes nouvelles… Le risque, aujourd’hui, est donc de passer encore des heures à discuter d’un article qui, s’il n’est pas un peu revisité, pourrait ne pas trouver à s’appliquer du tout. C’est d’autant plus vrai que la commission des lois a aussi supprimé l’incitation financière qui existait à l’origine pour que ces EPCI puissent se transformer en communes nouvelles » [Sénat, 2 février 2010]. Autrement dit, si à l’inverse de son collègue de la majorité, Bruno Sido, Hervé Maurey souhaite la mise en place d’une procédure de fusion simplifiée, c’est bien au regard de la complexité du dispositif proposé qu’il finit par proposer la suppression du dispositif.

38 On dénombre 19 occurrences, rien qu’en 1^re lecture du texte de loi RCT au Sénat, usitant le terme « respect » et évoquant la nécessité de « respecter » les communes et les libertés communales.

39 On notera la similitude de ces arguments à ceux développés lors des débats sur la loi Marcellin pour refuser les fusions de communes. Delcamp A., Le Sénat et la décentralisation, op. cit., p. 61.

40 Perben D., Imaginer les métropoles d’avenir, rapport parlementaire, XIII législature, janvier 2008. Notons, que, candidat malheureux aux élections municipales de Lyon en 2008, il n’exerce, en 2009, aucun mandat local.

41 Perben D., Rapport au nom de la commission des lois constitutionnelles de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n^o 2280), adopté par le Sénat, de réforme des collectivités territoriales, 14 mai 2010, p. 53-54.

42 Maire Info, édition du 29 mai 2007, [http://www.maireinfo.com/article.asp?param=8371]. C’est même 65 % des députés qui ont une « empreinte » communale, si l’on ajoute aux maires, les maire-adjoints et les conseillers municipaux.

43 Pour mémoire, à la demande du Président de la République, un travail prospectif dédié à la réforme des institutions de la V^e République avait été conduit en 2007, sous l’égide d’Edouard Balladur. Le « comité » avait ainsi pris position en faveur du mandat unique des députés (proposition n^o 56), l’inscrivant toutefois comme un objectif à atteindre à « long terme ». E. Balladur, comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Une V^e République plus démocratique, rapport au Président de la République, octobre 2007.

44 Le président de l’AMF parachèvera d’ailleurs son « œuvre » en déposant, en première lecture, un amendement visant à supprimer la dotation forfaire de 5 % destinée à favoriser la constitution des communes nouvelles, disposition déjà éradiquée par Jacqueline Gourault, vice-présidente de l’AMF en commission des lois du Sénat mais qui avait été réintroduite dans le texte examinée à l’Assemblée nationale par Dominique Perben. Là encore, il obtiendra le soutien des députés. Marylise Lebranchu, député PS du Finistère notamment, affirmera en ce sens qu’« on ne peut pas nous demander d’être favorables à une incitation financière aux communes nouvelles, puisque nous ne sommes pas favorables aux communes nouvelles en elles-mêmes » [31 mai 2010, AN].

45 « Alain Marleix rassure l’AMF sur les communes nouvelles et les cofinancements », [Lagazettedescommunes.com], 29 octobre 2010.

46 In fine, le texte adopté par la CMP, puis par chacune des deux assemblées, satisfera en effet l’AMF : la création d’une commune nouvelle est ainsi subordonnée, soit à l’unanimité des communes, soit à l’accord des 2/3 d’entre elles représentant les 2/3 de la population et à un référendum dont le résultat est apprécié commune par commune. Et ce d’autant plus que l’Assemblée des communautés de France (AdCF), qui aurait pu porter le projet d’une « commune nouvelle » étape ultime de l’intégration intercommunale, s’est globalement ralliée aux positions de l’AMF. Proposant en effet une vision consensuelle et instrumentale de l’article III de la loi RCT, de AdCF a considéré la commune nouvelle comme un outil permettant de « diminuer le nombre de communes membres de certaines intercommunalités (notamment dans les territoires constitués d’un tissu communal très fragmenté), et de réduire les disparités parfois excessives constatées entre les communes d’une même intercommunalité », de telles évolutions facilitant « la gouvernance des communautés et d’éventuels projets d’extension de périmètres ». (AdCF, projet de loi relatif aux collectivités locales, Analyses et réflexions de l’AdCF, 21 octobre 2009).

47 Sur ce point, voir Le Lidec P., Les maires dans la République, Thèse de science politique, université Paris 1, 2001.

48 Précisons cependant qu’un amendement déposé par le sénateur UMP de Haute-Marne Charles Guené vise à ce que le bénéfice de la dotation de solidarité rurale soit préservé pour les communes qui se fondent dans une commune nouvelle, alors même que la commune nouvelle dépasserait les seuils d’éligibilité et ne pourrait plus, théoriquement, en bénéficier.

49 Si ces dispositions ont bien été votées, en première lecture à l’Assemblée nationale et en deuxième au Sénat, le pouvoir d’initiative donné au préfet aura généré de longs débats. Le sénateur PS du Puy-de-Dôme, Michel Charasse, prévenait ainsi que l’« intervention [du préfet] ne manquant pas d’un certain poids, le maire ne pourra pas éviter d’expliquer à son conseil municipal qu’il a parlé au préfet, que celui-ci a insisté, que cela peut comporter bien des avantages » [Sénat, 2 octobre 2010], André Chassaigne, député PC du Puy-de-Dôme craignant quant à lui que le préfet ne « redessine la carte de France sur consigne de l’exécutif » [AN, 16 septembre 2010] quand Denis Detcheverry, sénateur UMP de Saint-Pierre-et-Miquelon, refuse « qu’une telle initiative puisse émaner du préfet, illustration du processus global de recentralisation auquel procède l’ensemble du texte. Dans l’absolu, la procédure de fusion ne peut être couronnée de succès que si elle émane de l’ensemble des communes concernées » [Sénat, 2 juillet 2010].

50 Le Sénat avait élargi, en première lecture, les cas de consultation de la population à l’hypothèse dans laquelle toutes les communes étaient favorables à la fusion. Au contraire, l’Assemblée nationale, en première lecture, avait supprimé, dans tous les cas, la possibilité de consulter les électeurs. Finalement, en deuxième lecture, la commission des lois de l’Assemblée nationale a réintroduit les dispositions du projet de loi initial en la matière, position qui a été confirmée en séance publique, puis en commission mixte paritaire.

51 Tout comme les parlementaires n’ont pas souhaité encourager financièrement la création de communes nouvelles, une partie d’entre eux, principalement issue du groupe socialiste, souhaitait également supprimer la possibilité de créer des communes déléguées, considérant, à l’instar de Pierre-Yves Collombat, sénateur PS du Var, que « dès lors qu’une commune nouvelle n’est pas une forme d’EPCI, il n’y a aucune raison de créer des communes déléguées » ou de Jean-Pierre Sueur, sénateur PS du Loiret que, « Comble de l’aberration, voilà qu’il s’agit de recréer des communes déléguées ! À la limite, je peux comprendre votre volonté de réduire le nombre des communes en les incitant à fusionner, mais alors, allez jusqu’au bout de votre logique et ne proposez pas d’instaurer des communes déléguées ! Il est d’ores et déjà possible, dans toutes les communes, de créer des comités de quartier, de bourg, de hameau ! Aucune loi nouvelle n’est nécessaire ici » [Sénat, 2 février 2010]. Il s’agissait bien, pour les socialistes, promoteurs de la solution intercommunale, d’éviter toute confusion possible entre la commune nouvelle et l’intercommunalité.

52 Institué par la loi du 16 juillet 1971, la « commune associée » permet à des communes supprimées lors d’une fusion de conserver quelques prérogatives dont un maire délégué, une mairie annexe, une section du centre communal d’action sociale, etc.

53 On peut toutefois admettre que, dans la pratique, la création de communes associées était souvent considérée comme une étape transitoire indispensable vers une fusion de communes totale. On pourrait donc émettre l’hypothèse que l’absence d’alternative à la fusion totale de communes n’est pas forcément favorable à l’objectif de réduction du nombre de communes.

54 Propos relatés le 4 février 2011 par le blog que la Gazette des Communes avait consacré à la réforme des collectivités territoriales, « Le millefeuille sur le grill », [http://reformecollectivites.wordpress.com].

55 Selon le ministre des collectivités territoriales, Philippe Richert, 13 communes nouvelles seraient prévues dans les 66 schémas départementaux de coopération intercommunale adoptés au 31 décembre 2011 (Conseil des ministres du 25 janvier 2012).

56 Après le vote des deux conseils municipaux actant la création d’une « commune nouvelle » le 4 juillet 2011, Bihorel, 8 500 habitants, est ainsi devenu un quartier de Bois-Guillaume, 13 000 habitants. Notons qu’en amont de la décision des conseils municipaux, les habitants des deux communes avaient été appelés aux urnes le 26 juin pour exprimer leur opinion sur une telle mesure. C’est le « non » qui l’a largement emporté, à plus de 60 % des suffrages exprimés dans chacune des communes. Mettant en avant le faible taux de participation au référendum, 44,4 % à Bihorel et 27 % à Bois-Guillaume, les élus ont considéré les résultats non significatifs et ont maintenu leur projet de fusion.

57 Boulay F., « Les pionniers de la commune nouvelle se heurtent à un cadre juridique inadapté », Intercommunalité, n^o 166, avril 2012, p. 14-15.

58 Voir le chapitre 1 du présent ouvrage, Le Lidec P.