Chapitre VIII. Des politiques de l’emploi cohérentes avec le libéralisme économique
p. 123-136
Texte intégral
1Aux États-Unis, les politiques de l’emploi sont structurellement faibles. En effet, la lutte contre le chômage ne passe pas par des politiques actives d’emploi mais beaucoup plus par des politiques macroéconomiques. Pour mieux comprendre cette logique, une mise en perspective historique est nécessaire, celle de l’occasion manquée d’un droit à l’emploi après la Seconde Guerre mondiale puis de l’affirmation du libéralisme économique dans les années 1980. Dans ce contexte, le Service public de l’emploi américain intervient a minima : l’aide à la recherche d’emploi est réduite, la logique du « libre-service » prédomine et surtout, la technique du profilage permet de minimiser les coûts de l’indemnisation du chômage. Les politiques de l’emploi se centrent prioritairement sur l’offre de travail. Au-delà des programmes spécifiques très limités d’aide aux chômeurs et de la formation professionnelle, c’est le principe de l’incitation au travail qui domine, via les politiques de crédit d’impôt (voir quatrième partie). En matière d’évaluation de ces politiques, les États-Unis ont été les précurseurs de la méthode expérimentale, méthode dont les principes font toujours actuellement l’objet de débats contradictoires.
Une politique de l’emploi principalement passive
2Les États-Unis font partie des pays qui consacrent la plus faible part de leur richesse aux politiques publiques d’emploi : en 2006, ces dépenses publiques formaient 0,38 % du PIB1, ce qui est largement en dessous du Royaume-Uni, traditionnellement déjà dans le bas de la moyenne européenne (0,61 % du PIB), et bien en deçà de la France, pays intermédiaire en la matière (2,32 % du PIB). Aux États-Unis, le maximum a été atteint en 1978 avec 1,3 % du PIB affecté aux politiques d’emploi. Depuis, cet engagement financier s’est structurellement réduit. Globalement, la politique de l’emploi se caractérise par son caractère passif et par l’absence de rôle contra-cyclique des mesures actives qui consisteraient à accroître l’effort en période de ralentissement de l’activité et à le réduire en phase de reprise. Or ce volet « actif » est quasiment étale depuis plus de dix ans. Quant aux dépenses dites « passives » d’indemnisation du chômage, celles-ci varient mécaniquement en fonction des fluctuations du chômage (graphique 24) et jouent un rôle contra-cyclique (voir chapitre iv). En phase de ralentissement conjoncturel, voire de récession, la montée des dépenses d’indemnisation correspond à des entrées massives au chômage, souvent de courte durée et touchant plus fortement les hommes que les femmes.
Graphique 24. – Évolution des dépenses affectées à la politique de l’emploi et du taux de chômage.
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Source : OCDE, 2009.
4Indépendamment de leur faible niveau, la répartition des dépenses montre les priorités de cette politique. L’indemnisation du chômage prédomine et en représente les deux tiers. Les dépenses actives forment le tiers restant pour financer le coût de fonctionnement du Service public de l’emploi, la formation professionnelle et pour une très faible part, des emplois aidés ou protégés. Ces chiffres montrent qu’il s’agit d’un choix où la logique de marché est privilégiée : l’État n’intervient pas pour contenir la hausse du chômage ; il mise sur les politiques macroéconomiques et sur la flexibilité de l’emploi ou des salaires pour rétablir l’équilibre. Dans cette stratégie du « laisser-faire », les hausses parfois importantes du chômage sont acceptées, accompagnées en permanence d’interventions minimales ciblées sur les personnes les plus en difficulté. Il s’agit notamment d’actions de formation professionnelle non rémunérées pour des publics issus de milieux défavorisés ou de réadaptation pour les personnes handicapées. En revanche, les problèmes plus structurels tels que le maintien d’un niveau de chômage élevé pour certaines catégories de main-d’œuvre ou les retraits d’activité ne font pas l’objet d’une attention particulière, tout au moins au niveau fédéral. Les pouvoirs publics interviennent peu sur le volume de la population active. Les mesures de retraits temporaires d’activité telles que les stages de formation ont un très faible impact sur le marché du travail. L’État fédéral ne finance pas non plus de dispositifs de préretraite, généralement destinés à accompagner les restructurations, qui dépendent de l’initiative des grandes entreprises. Elles ont été largement utilisées dans l’industrie automobile en restructuration depuis plusieurs années2. Ces caractéristiques de la politique de l’emploi s’expliquent historiquement par les priorités macroéconomiques établies par les tenants du libéralisme économique. À cette toile de fond d’ajoute une autre particularité américaine : la dimension « emploi » des politiques publiques est, depuis le milieu des années 1990, étroitement articulée aux autres modalités de la politique sociale, comme l’atteste les mesures de Workfare dans leurs différentes versions (voir chapitre xiV).
L’occasion manquée d’un droit à l’emploi
5Les États-Unis ont connu des périodes de chômage aigu au cours de leur histoire. Celles-ci, plutôt rares dans le passé, ont donné lieu à chaque fois à des législations visant à soutenir l’emploi. Avant les années 1930, le taux de chômage évoluait autour de 4,5 % de la population active mais en 1933, il a atteint un pic de 25 % avant de redescendre à 15 % en 1940. Les années 1930-1940 se sont donc caractérisées par un niveau de chômage particulièrement élevé, de l’ordre de 18 %. À situation exceptionnelle, législation exceptionnelle : en 1933, un Service public de l’emploi (SPE) est instauré avec une administration centrale et des bureaux publics de l’emploi au niveau des États.
6Le traumatisme de la crise de 1929 fut tel que la nécessité d’une intervention de l’État pour prévenir ou amoindrir le choc des récessions fut largement acceptée. Après la Grande crise des années 1930, le Congrès américain décidait de voter la première loi de soutien à l’emploi (Employment Act en 1946), un an après l’introduction d’une proposition de loi visant à affirmer un « droit à l’emploi ». Dans la proposition de loi déposée à la fin de la guerre en 1945 et débattue pendant un an, la reconnaissance d’un « droit à l’emploi » et la responsabilité du gouvernement fédéral dans le soutien au plein emploi étaient affirmées, y compris par des politiques keynésiennes de soutien de la demande par l’investissement, la dépense publique et le déficit budgétaire. Cet outil de politique économique devait être mis en place sur une base permanente et les conditions de son recours étudiées chaque année.
7Santoni (1986) rappelle la teneur et l’évolution des débats économiques lors de la préparation et de l’examen de cette loi finalement adoptée en 1946. Il constate que les débats sont passés d’une interprétation keynésienne du chômage à celle d’un taux de chômage naturel qui rend vaine toute politique de soutien à l’emploi. Les opposants à la proposition de reconnaissance d’un « droit à l’emploi » ont fait valoir que le chômage, loin d’être une conséquence du fonctionnement du marché et de la libre entreprise, se produisait dans des circonstances particulières. De leur point de vue, il convenait donc de limiter le recours aux instruments macroéconomique de soutien à l’emploi seulement à ces situations exceptionnelles. Ils critiquaient également le fait d’inscrire dans la loi la reconnaissance de ce qui ressemblait à un « droit à l’emploi ». Ils obtinrent finalement gain de cause sur la base de la défense du libéralisme économique, qui suppose un État minimaliste, bornant son intervention à veiller au bon fonctionnement des règles du marché. De ce fait, la loi de 1946 fut vidée de son contenu par les partisans les plus radicaux du libéralisme économique et demeura une simple déclaration d’intention pour ce qui concerne le plein emploi. En revanche, elle introduisit un second objectif : celui de la stabilité des prix. Ce débat a ressurgi dans les années 1970, période de forte inflation et de persistance d’un taux de chômage élevé, pour aboutir à une nouvelle loi sur l’emploi (Full Employment and Balanced Growth en 1978). À cette date, lors d’une révision du mandat de la Banque centrale en matière de politique monétaire, la stabilité des prix a été introduite comme objectif de politique macroéconomique. Un triple objectif est alors assigné à la Federal Reserve : la poursuite d’une politique de plein emploi, la stabilité des prix et la fixation de taux d’intérêt à long terme.
8Formellement, l’objectif de plein emploi affirmé dans la loi de 1946 est resté intact. Cependant, son interprétation a évolué au cours du temps, en fonction notamment de l’analyse portée sur la nature du chômage. À partir de la seconde moitié des années 1970, l’accent a été mis sur l’existence d’un chômage frictionnel qui suppose une période de transition entre l’entrée au chômage et l’embauche sur un nouvel emploi. L’hypothèse d’un taux de chômage naturel a été également largement admise. Selon cette analyse, si les politiques publiques cherchent à maintenir le niveau d’emploi au-dessus de son taux naturel (ou inversement, le taux de chômage en dessous de son taux naturel), elles conduiront à une hausse des prix. En clair, ceci signifie qu’une politique publique cherchant à soutenir constamment l’emploi au-dessus de son niveau de long terme est incompatible avec l’objectif de stabilité des prix. De ce fait, l’objectif de plein emploi est devenu relatif : il renvoie à un niveau d’emploi compatible avec les autres objectifs. La promotion du plein emploi n’est donc plus qu’un effet des politiques monétaires par lequel la Banque centrale cherche à amortir l’amplitude des cycles économiques. Le niveau de plein emploi compatible avec la stabilité des prix est défini annuellement dans l’Economic Report of the President par les conseillers du président qui ont autorité en la matière3.
Un Service public de l’emploi minimaliste
9Le SPE est composé d’un réseau d’institutions, qui organise les services de placement, la circulation de l’information sur le marché du travail, les prestations chômage et qui met en œuvre les programmes actifs pour l’emploi. Ce SPE forme une structure fortement décentralisée qui varie selon les États mais dispose de peu de moyens (0,03 % du PIB en 2006-2007). Le gouvernement fédéral oriente globalement la politique de l’emploi par le financement des programmes. Ceux-ci sont mis en œuvre par les États, qui peuvent aussi ajouter des prestations supplémentaires.
Une intermédiation a minima : l’initiative privée avant tout
10Les premiers bureaux de placement datent des années 1890 dans l’Ohio mais le Service fédéral de placement a été créé plus tard, en 1918, par le président W. Wilson. Dès cette époque, il était concurrencé par des agences privées. Le système a été revitalisé après le krach de 1929 par le Wagner-Peyser Act (WPA) adopté le 6 juin 1933 afin de proposer des emplois aux chômeurs, dans le cadre de projets de travaux publics ou d’intérêt général. Toutefois, ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale que le SPE a été intégré au Département fédéral du travail et que les bureaux de placement des États mettent en place des politiques de l’emploi destinées à des groupes ciblés : les jeunes, les travailleurs handicapés ou les anciens combattants. Dans les années 1960, ses fonctions sont élargies à la formation et à l’aide aux personnes en difficultés économiques. Mais, dès les années 1970 et 1980, son champ d’intervention est réduit car les programmes de formation et les services destinés aux chômeurs sont confiés aux autorités locales. Avec la loi sur la formation professionnelle de 1983 (Job training Partnership Act, JTPA), la gestion des fonds de la formation est transférée au secteur privé.
11La grande réforme du SPE date des années 1990 avec la généralisation des guichets uniques. Auparavant, les services de l’emploi et de l’assurance chômage étaient souvent administrés par des bureaux distincts à l’intérieur d’un même organisme, l’Agence de la sécurité de l’emploi des États (SESA). Les deux mille bureaux locaux de l’emploi présents sur le territoire proposaient des services différents : dans la moitié des cas, ils s’occupaient à la fois des services d’emploi et d’assurance chômage, dans environ un quart des cas, de l’un ou l’autre de ces services, et dans le quart restant, de l’ensemble de ces services ainsi que des programmes de formation et de l’aide sociale.
12Depuis les années 1990, les guichets uniques ont été généralisés. Le Workforce Investment Act (WIA), voté en 1998, a pour objectif explicite de mieux coordonner les offres d’emploi par la mise en place de ce type de guichets, les One-Stop Career Center. Mais ceux-ci restent décentralisés et ne sont pas structurés de la même manière d’un État à l’autre, voire à l’intérieur de chaque État. L’instauration des guichets uniques a aussi renforcé l’aide aux entreprises au détriment de l’aide aux chômeurs (OCDE, 1999).
13Par rapport à bon nombre de pays, les effectifs du SPE américain sont réduits : en général, pour les bureaux nationaux, cette proportion est de 5 à 8 % supérieure dans les autres pays de l’OCDE. Les agents ont une lourde charge de travail compte tenu de la population à accompagner. Ainsi, un agent du SPE aux États-Unis avait la charge de 3 821 habitants en 1997 alors que ce rapport n’était que de 912 en Allemagne (OCDE, 1999). Avec des ressources limitées, le travail du SPE consiste principalement à transmettre de l’information aux demandeurs d’emploi et aux employeurs. Ces guichets uniques regroupent les différents services de l’emploi organisés en fonction des besoins des bénéficiaires. Les services les plus intensifs et personnalisés sont réservés à des groupes ciblés par les programmes de la politique de l’emploi, notamment les personnes touchées par les restructurations ainsi que celles particulièrement en difficulté sur le marché du travail. Toutefois, la philosophie qui prédomine n’est pas celle d’une intermédiation active mais plutôt celle dite du « libre-service » et de l’assistance réduite aux demandeurs d’emploi. Dans la plupart des cas, les chômeurs doivent trouver eux-mêmes un emploi en consultant les guichets uniques locaux et en utilisant des sites Internet d’emplois vacants. Ici aussi, les années 1980 ont représenté un tournant car les prestations personnalisées offertes par les bureaux de placement ont sensiblement reculé, de même que les crédits fédéraux. Parallèlement, la place des agences privées de placement s’est accrue ; certaines sont financées par les employeurs pour recruter des candidats (agences de placement temporaire par exemple) et d’autres sont financées directement par les demandeurs d’emploi qui recourent à leurs services. Les agences privées utilisent à leur profit les bases de données publiques (l’AJB, America’s Job Bank par exemple) et travaillent aussi souvent en collaboration avec les guichets uniques, les pratiques pouvant varier considérablement d’un État à l’autre.
14La réforme du SPE a aussi porté sur l’informatisation des bases de données d’offres et des demandes d’emploi. En effet, l’intermédiation publique sert explicitement de support à un meilleur échange d’informations sur le marché du travail. Les premières bases nationales d’emploi ont été créées en 1979 et, rapidement, les utilisateurs ont eu un accès direct aux données dans les locaux des agences de l’emploi des États ou dans d’autres lieux publics, des centres commerciaux par exemple. R. Reich, ministre du Travail de W. Clinton, a soutenu le développement de cette base de données d’offres d’emplois, où 500 000 annonces étaient disponibles en 1995. Avec le développement d’Internet, ces informations ont été centralisées dans la « banque d’emploi de l’Amérique » (America’s Job Bank, AJB). Cette banque d’emploi fonctionnait comme un Job Board4 : les utilisateurs pouvaient déposer directement leur CV ou leurs offres d’emploi en ligne. En 2006, elle contenait environ 2,1 millions d’offres d’emploi, représentant la plus grosse base de données sur l’emploi des États-Unis. En dépit de son importance, le gouvernement de G. W. Bush a annulé les crédits de l’AJB puis fermé ses services en 2007, sous prétexte qu’elle n’était pas assez compétitive par rapport aux sites privés, qui ont bénéficié de cette décision (plus particulièrement Monster, CreerBuilder et HotJob5).
Les États-Unis, précurseurs en matière de profilage des chômeurs
15Une étape marquante de la politique d’emploi a été franchie en 1993 lorsque la réforme du SPE a rendu obligatoire le profilage pour tous les chômeurs indemnisés afin de repérer les personnes les plus exposées à un chômage durable. Des modèles statistiques servent à établir les profils en vue d’une intervention précoce6, l’une des variables essentielles étant l’ancienneté dans l’emploi. La participation à ce programme est obligatoire pour les demandeurs d’emploi ainsi présélectionnés, dont le nombre est limité et fonction des ressources disponibles de l’agence locale de l’emploi, sous peine de voir supprimer leur indemnité chômage. Cette conception du profilage se caractérise par son pragmatisme : l’effort financier est ciblé sur ceux qui risquent d’épuiser leurs droits à l’indemnisation, plus particulièrement sur ceux qui ont perdu leur emploi de façon définitive et qui connaissent, même en période de bonne conjoncture, une durée du chômage plus longue que les autres. Chaque État a construit son propre système de profilage en suivant trois objectifs principaux7 : 1° repérer les demandeurs d’emploi indemnisés qui épuiseront probablement leurs droits à indemnisation, souvent des personnes victimes de licenciements ; 2° les orienter vers des programmes actifs d’aide au retour à l’emploi selon leurs besoins individuels (Worker Profiling and Reemployment Services) ; 3° réintégrer ces chômeurs sur des emplois de meilleure qualité que ceux qu’ils auraient trouvés sans aide spécifique. Les chômeurs sont ainsi classés en fonction de leur score obtenu lors du profilage. Les plus exposés au chômage de longue durée bénéficient alors des programmes d’aide au retour à l’emploi ou d’une formation, dans la limite des budgets alloués. Dans la pratique, outre les fortes contraintes budgétaires, de nombreux États éprouvent des difficultés à utiliser correctement le système de profilage car les modèles statistiques produisent fréquemment des erreurs.
16Le principal objectif du profilage est de minimiser le coût de l’assurance chômage. Les évaluations montrent effectivement qu’avec ce système, des économies non négligeables ont été réalisées : elles sont estimées à 143 $ par chômeur profilé. Mais le profilage et les aides qui lui sont associées ne permettent de prendre en charge qu’une petite partie des chômeurs, moins de 6 % en 2007 (George, 2007 ; Wandner, 2008). En période de récession, une bonne efficacité de ce système supposerait des moyens financiers accrus du fait de l’ampleur des suppressions d’emplois.
Des programmes spécifiques limités d’aide aux chômeurs
17Les premières politiques de l’emploi ciblées datent des années 1960, notamment avec la mise en place du programme de formation issue de la loi Manpower Development and training Act adoptée en 1962. En matière d’orientation des politiques de l’emploi, les années 1970 se distinguent par le soutien à l’emploi public (Emergency Employment Act, 1973) et à l’emploi privé, via des subventions (New Jobs Tax Credit et Targeted Job Tax Credit à la fin des années 1970). Mais ces programmes ont été supprimés dans les années 1980 et réorientés vers un soutien à l’offre de travail. Les politiques actives de l’emploi qui subsistent sont généralement ciblées sur des catégories précises de personnes où des spécificités du marché du travail américain ressortent : en dehors des jeunes ou des travailleurs âgés qui forment des catégories cibles classiques, elles concernent les anciens combattants (Veterans), les immigrés, les salariés touchés par des suppressions d’emplois ou considérés comme « économiquement défavorisés ». Hormis les travailleurs affectés par la mondialisation des échanges et de la production et bénéficiant d’un dispositif spécifique (encadré 5), les États-Unis n’ont pas développé de systèmes de subventions salariales pour des groupes précis de chômeurs comme il en existe dans de nombreux pays européens. Le système qui prédomine est celui du crédit d’impôt en faveur de l’emploi : les entreprises font une demande après avoir embauché un demandeur d’emploi qui répond aux critères d’obtention du dit crédit. Ce crédit d’impôt est maintenant très articulé avec les programmes de retour au travail des bénéficiaires de l’aide sociale.
Encadré 5. Le TAA, un programme fédéral d’aide aux travailleurs victimes de la mondialisation
Il existe depuis 1962 un programme fédéral d’assistance destiné aux travailleurs, entreprises et exploitants agricoles affectés par la libéralisation des échanges et de l’investissement. Ce programme, établi par le Trade Adjustment Act (TAA) sous la présidence de J. Kennedy et administré par les États, représentait la contrepartie sociale à l’engagement des États-Unis dans la libéralisation des échanges internationaux, à une époque où les exportations et importations représentaient moins de 10 % du PIB américain. La partie la plus importante de ce programme concerne les travailleurs : ils sont plus de 25 millions à en avoir bénéficié depuis sa création (Rosen, 2006). Pour y être éligible, la perte d’emploi doit être liée à une hausse des importations dans le secteur d’activité ou à une délocalisation de l’entreprise à l’étranger. Ce programme était réservé à l’origine aux travailleurs des entreprises fabriquant des biens. Sa couverture a été étendue par une réforme de 2002 à leurs sous-traitants notamment. Il permet aux travailleurs concernés de recevoir une aide financière qui peut aller jusqu’à deux ans et demi (en cas de formation) ainsi qu’une aide à la reconversion professionnelle et une assistance à la recherche d’emplois. Ils peuvent aussi bénéficier d’un crédit d’impôt destiné à prolonger leur couverture maladie pendant deux ans. En outre, un dispositif alternatif mis en place à l’occasion de cette réforme permet aux travailleurs âgés de cinquante ans et plus (aux compétences non aisément transférables et travaillant dans un secteur concurrentiel) ayant recouvré un emploi mais gagnant moins de 50 000 $ par an de recevoir pendant deux ans la moitié de la différence entre leur nouveau salaire et leur salaire au moment de la perte d’emploi dans une limite de 10 000 $ sur les deux années d’indemnisation. La seule condition est qu’ils occupent un travail à temps plein et qu’ils se soient inscrits à ce programme dans les six mois ayant suivi leur perte d’emploi.
Avec l’intensification de la mondialisation et des délocalisations, ce programme a fait l’objet ces dernières années de nombreuses critiques en pointant les limites (US GAO, 2007a et 2007b). Outre le fait que ces aides sont limitées dans le temps, le processus de certification est lourd et imprévisible et 40 % des demandes restent insatisfaites. De fait, la plupart des travailleurs des secteurs des services ainsi que des salariés du secteur public n’y ont pas accès. Le ministère du Travail leur dénie en effet ce droit, sur la base d’une interprétation stricte de la loi excluant la plupart des travailleurs des entreprises de services. D’où une participation qui demeure globalement faible. De surcroît, l’allocation rigide des fonds entre États fait que certains d’entre eux ne peuvent répondre aux besoins tandis que d’autres ne parviennent pas à les épuiser.
Source : d’après Green Book, 2008, Trade Adjustment Assistance, section 6 (http://waysandmeans.house.gov).
18Pour les jeunes, le système d’apprentissage dépend à la fois du gouvernement fédéral et des États. Les attributions du gouvernement fédéral ont été définies en 1937. Elles consistent à fixer les programmes et à déterminer la liste des nouveaux métiers dont le système d’apprentissage peut faire l’objet, la coordination se faisant ensuite au niveau local. Il s’agit, comme ailleurs, d’un système en alternance, généralement à durée déterminée. L’apprentissage reste faiblement doté par le gouvernement fédéral ; son financement dépend donc logiquement des entreprises privées. Par ailleurs, il existe un programme spécifique d’aide au passage du système scolaire à la vie active sous forme d’une alternance entre l’école (au niveau secondaire) et les stages en entreprise.
19De fait, une multitude de dispositifs spécifiques pour l’emploi est administrée à la fois au niveau fédéral et local. Cette situation crée de nombreux problèmes de chevauchement et surtout, de compréhension des conditions d’admission car elles sont rarement définies de manière uniforme. Les bénéficiaires potentiels ont ainsi des difficultés d’accès à l’information sur les programmes ou prestations auxquels ils peuvent avoir droit.
Des droits réduits et sélectifs à la formation professionnelle
20En matière de formation professionnelle, les États disposent d’une grande latitude pour la conception et l’exécution des programmes associant des organismes publics, privés ou associatifs. Le système de formation professionnelle, créé en 1983 par le Job Training Partnership Act (JTPA) propose des services de formation aux adultes, aux jeunes, aux personnes en difficultés sur le marché du travail et aux travailleurs touchés par les suppressions d’emploi. Cette formation peut être dispensée hors de l’entreprise ou sur le lieu de travail. Avec l’Educate America Act (1994), W. Clinton a renforcé le système de formation continue. Pour les demandeurs d’emploi, l’accès aux formations passe généralement par l’intermédiaire des guichets uniques du Service public de l’emploi. Mais, à la différence d’autres pays de l’OCDE, la participation à ces programmes n’entraîne pas de prolongation des droits à l’assurance chômage. Les fonds du JTPA sont accordés aux États en fonction de critères définis au niveau fédéral tels que le taux de chômage local, mais les États conservent une marge de manœuvre pour des projets discrétionnaires : en cas de licenciements collectifs ou de mise en place de programmes expérimentaux par exemple. Depuis 1964, les jeunes économiquement défavorisés qui ont abandonné leurs études secondaires peuvent bénéficier d’un programme spécial, le Job Corps : il s’agit d’une formation de « préparation à l’emploi » qui fait partie du JTPA. Ces formations dispensées en internat comportent un volet de rééducation sociale, via des suivis spécifiques sur les problèmes d’alcoolisme ou de toxicomanie. D’une ampleur limitée, ce programme de formation est nettement plus coûteux que les autres. Son objectif vise avant tout à réduire la criminalité, le retour à l’emploi étant plus secondaire.
21En 1998, le Congrès a adopté le Workforce Investment Act (WIA), loi permettant à ceux qui en bénéficient d’ouvrir un compte individuel de formation ou d’utiliser des bons de formation. Les formateurs, qu’ils soient publics, privés ou associatifs, doivent être reconnus par le Workforce Investment Board, l’évaluation de leurs résultats portant principalement sur leurs performances en termes de placement dans l’emploi. En mai 2003, le Congrès a prolongé le WIA en introduisant un amendement, l’Adult Basic Skills Education Act : il vise à alphabétiser l’ensemble de la population et à lui fournir des bases en écriture et en mathématiques. En pratique, le rôle des entreprises dans la définition et la conception des filières de formation s’est accru ; elles disposent d’un rôle prépondérant dans les Workforce Investment Boards locaux. En effet, plus qu’ailleurs, la formation est ici très majoritairement confiée aux entreprises privées.
22Au final, c’est le principe d’auto-sélection qui domine en matière de formation, notamment pour les chômeurs : ce sont les demandeurs d’emploi qui s’inscrivent et qui choisissent le programme de formation qui leur convient le mieux ; leur admission dépend ensuite de critères individuels. Cette méthode conduit de nombreuses personnes à se détourner de la formation, soit par manque de connaissance sur leurs droits ou par manque de motivation, ce qui favorise un écrémage au profit des personnes les plus proches de l’emploi.
L’incitation au travail au centre des politiques de l’emploi
23Le caractère supposé « désincitatif au travail » de toutes les aides financières accordées aux personnes en difficulté sur le marché du travail forme la trame de fond de l’orientation des politiques de l’emploi. Les débats sur les « pauvres méritants » et l’incitation au travail sont récurrents, d’où l’importance de l’évaluation. Les États-Unis se sont particularisés de longue date par des méthodes expérimentales d’évaluation des effets de ces politiques sur le comportement de leurs bénéficiaires. De ce fait, l’incitation au travail a été conçue comme faisant partie intégrante de la politique sociale, les frontières entre ces deux politiques étant particulièrement poreuses. Une étroite collaboration entre les programmes d’aide sociale et le Service public de l’emploi caractérise ainsi le système américain.
24Cette méthode d’évaluation consiste à suivre deux groupes d’individus les plus semblables possibles pour apprécier l’effet de la politique de l’emploi, le premier groupe ayant bénéficié de la mesure mais pas le second (encadré 6). Dans un modèle expérimental, la décision de bénéficier – ou non – d’une mesure ne relève pas d’un choix individuel mais résulte d’un tri aléatoire effectué par les évaluateurs. Cette méthode est a priori séduisante et offre des avantages de simplicité apparente pour interpréter les effets des politiques de l’emploi. Néanmoins, des biais de sélection censés disparaître peuvent ressurgir : certaines personnes peuvent refuser de participer à l’évaluation, abandonner ou ne pas répondre à l’enquête. Des effets de type placebo peuvent aussi se produire si le simple fait d’être « traité » change les comportements8. En raison de la multiplicité des biais possibles et des précautions à prendre pour mettre en place ces expérimentations, l’interprétation n’est pas aussi simple qu’elle n’y paraît, surtout en matière d’incitation à l’emploi et de gains financiers.
Encadré 6. Méthode de l’expérimentation sociale
L’expérimentation sociale propose de comparer deux groupes identiques d’individus selon le même principe que les expérimentations médicales et en s’inspirant de son vocabulaire : la politique est appelée « traitement », le groupe qui y est soumis le « groupe de traitement » et celui qui ne l’est pas le « groupe de contrôle ». Ainsi, le « traitement » sera considéré comme la cause de la différence entre les deux groupes à condition qu’ils soient identiques, et que la mesure soit la seule cause de différence entre eux. Les individus sont affectés à l’un ou l’autre groupe de manière aléatoire, étant donné l’impossibilité de créer deux groupes identiques.
L’évaluation de l’effet des incitations financières à la reprise d’emploi fait l’objet de controverses pour différentes raisons. D’une part, le salaire potentiel des personnes sans emploi n’est pas connu. Il peut être estimé à partir de leurs caractéristiques telles que l’âge, le niveau d’étude ou l’expérience, ce salaire potentiel étant ensuite calculé en fonction de celui des personnes en emploi. Mais les risques d’erreurs sont multiples ; en conséquence, il est délicat d’évaluer le gain de la reprise d’emploi. De plus, les personnes en emploi et inemployées sont différentes, donc l’estimation de l’équation de salaire souffre d’un biais de sélection. Il s’agit du problème classique des caractéristiques inobservées défavorables à l’emploi, surtout pour les chômeurs. Ce biais peut être réduit mais non supprimé. Plus généralement, il est impossible de comparer deux états simultanément sur une même personne pour cerner l’effet d’une mesure pour l’emploi : la situation de la personne lorsque la mesure est appliquée et, au même moment, lorsqu’elle ne l’est pas (Heckman et Smith, 1995).
L’expérimentation sociale soulève aussi des problèmes éthiques, liés à l’attribution du traitement par tirage au sort : bien que potentiellement éligibles, certains individus en sont exclus.
Expérimentation des effets de l’impôt négatif et de l’aide sociale
25En 1964, le président L. Johnson déclare la « guerre à la pauvreté » et développe de nouveaux programmes sociaux en faveur des personnes éloignées du marché du travail, parce qu’elles sont trop âgées, handicapées ou parents isolés. L’aide financière est différentielle et assure un revenu minimum aux familles dont les revenus sont inférieurs à ce niveau. L’Office of Economic Opportunity (OEO), créé en 1964, a été l’organisme responsable des programmes de « guerre contre la pauvreté » jusqu’à son démantèlement par R. Nixon en 1973. Cet organisme a repris l’idée d’un revenu minimum couplé à un impôt négatif dont toutes les familles peuvent bénéficier sans exclusivité et a lancé les premières expérimentations sociales de grande ampleur. En 1968, le New Jersey Experiment avait pour objectif d’évaluer les effets sur l’offre de travail de l’instauration d’un revenu minimum associé à un impôt négatif. Cette expérimentation sociale cherchait avant tout à montrer qu’un tel revenu minimum aurait peu d’effets négatifs sur l’activité des hommes adultes. En fait, elle met plus l’accent sur des effets secondaires que sur son but premier, la réduction de la pauvreté. D’autres expériences sociales ont suivi dans des États à dominante rurale ou pour étudier les réactions des familles noires vivant dans un ghetto. Les résultats de ces expérimentations ont montré des effets désincitatifs plus faibles que prévus. Les opposants au programme du revenu minimum couplé à l’impôt négatif ont néanmoins bloqué les projets au motif que ce revenu minimum était trop élevé.
26Outre les effets supposés désincitatifs au travail, les critiques ont aussi reproché à cette aide d’influencer négativement les comportements, en incitant aux ruptures conjugales ou aux naissances hors mariage par exemple. C’est dans ce contexte que sera instauré l’impôt négatif en 1975, système inspiré par M. Friedman (1962). L’idée consiste à remplacer les différentes aides sociales, souvent gérées par les États (aides alimentaires, au logement, etc.), par un système centralisé au niveau fédéral et intégré dans le système fiscal. Le principe s’appuie sur le droit à un revenu minimum par famille auquel on soustrait une fraction des revenus du travail. Tant que les revenus du travail restent inférieurs au revenu minimum, l’impôt est négatif et versé sous forme de prime. Lorsque la famille atteint un certain niveau de revenu, l’impôt négatif s’annule (voir chapitre xiV). Selon Friedman, ce système supprime la désincitation au travail et a l’avantage d’être moins coûteux que les multiples aides existantes.
27Dans les années 1990, l’augmentation du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale a réactivé les critiques sur les effets désincitatifs au travail qu’elle était supposée entraîner En fait, son montant réel maximal avait reculé de 47 % entre 1970 et 1990 alors que le taux de pauvreté des familles avec enfants ne cessait d’augmenter. En 1993, W. Clinton décidait de relancer la réforme de l’aide sociale et de nouveaux programmes expérimentaux à tirage aléatoire ont été mis en place. Des organismes spécialisés dans ces expérimentations tels que le MDRC (Manpower Demonstration Research Corporation), fondé en 1974, ont été chargés de mettre en place des programmes de Welfare to Work. L’objectif principal de ces programmes était d’évaluer les effets sur l’emploi et le revenu des incitations financières et, plus accessoirement, sur la santé et les résultats scolaires des enfants des travailleurs pauvres (dont les revenus étaient en dessous de 150 % du seuil fédéral de pauvreté). Trois types de programmes ont été mis en œuvre : certains proposaient des emplois d’intérêt général à ceux qui souhaitaient travailler au moins 30 heures par semaine mais ne trouvaient pas d’emploi dans le secteur privé (expérience New Hope) ; d’autres se centraient sur l’accompagnement et la formation des personnes « traitées », avec des incitations financières et une limitation dans le temps de l’aide sociale (Jobs First dans le Connecticut). Quant à l’expérience du MFIP (Minnesota Family Investment Program) ou de l’ERA (Employment, Retention and Advancement) au Texas, elle a porté uniquement ou principalement sur les incitations financières à la reprise d’un emploi9. Les résultats de ces expérimentations ont montré que l’accompagnement et les incitations financières ont un effet positif sur le retour à l’emploi les premières années puis que cet effet s’annule et devient non significatif en fin de traitement. De leur côté, les aides familialisées auraient eu un effet négatif sur l’emploi du travailleur « secondaire », généralement les femmes vivant en couple avec des enfants (Allègre, 2008 ; Green Book, 2008, Appendix J).
28Souvent délicats à interpréter, les résultats des expérimentations sociales posent plus de problèmes qu’ils n’en résolvent : les effets positifs des compléments de revenu ne sont pas durables et les personnes « traitées » n’accumulent ni réelle expérience professionnelle, ni savoir faire lors des périodes d’emploi, principalement en raison de la faible qualité des emplois repris. Sur le fond, ces expérimentations ont justifié les orientations conservatrices en matière de politiques d’emploi, l’accent étant mis sur certains effets pervers inhérents à toute action redistributive.
29Quelles seront les conséquences de cette évolution du marché du travail au niveau macroéconomique ? La consommation est le principal moteur de la croissance aux États-Unis. Il ne faut pas oublier que la crise majeure que traverse l’économie américaine a trouvé son origine dans une inflation de crédits accordés aux pauvres, souvent employés dans ces bad jobs, synonymes de bas salaires et de précarité.
Notes de bas de page
1 Source : OCDE, 2008.
2 Cf. C. Sauviat, « Restructurations et négociations collectives chez les trois grands de l’automobile américaine : un véritable tournant », Chronique internationale de l’IRES, 110, janvier 2008.
3 L’Economic Report of the President (2009) donne une projection du taux de chômage compatible avec une inflation stable à 5 % en 2012, données cohérentes avec celles de l’OCDE (2009) qui fixe le NAIRU à 5 % environ pour les États-Unis.
4 Un Job Board ou « panneau d’emploi », correspond à un site d’emploi sur Internet.
5 Cf. Y. Fondeur, « La fin programmée de l’America’s Job », Chronique internationale de l’Ires, 102, septembre 2006.
6 Au cours de leurs cinq premières semaines de demande de prestations.
7 Il s’agit des Services d’établissement des profils de travailleurs et d’aide au réemploi (WPRS).
8 Il s’agit de l’effet « Hawthorne », du nom d’une usine près de Chicago où Elton Mayo a expérimenté en 1924 et 1932 les effets des changements des conditions de travail sur la productivité des salariés : la productivité a augmenté, quelles que soient les modifications des conditions de travail : variations de la lumière, des pauses, etc. Elton Mayon en conclut que les participants à l’expérience peuvent changer de comportement parce qu’ils savent qu’ils font l’objet d’une expérimentation.
9 L’expérience du MFIP a duré 4 ans : elle débuté en 1994 avec des groupes de contrôle puis a été étendue à l’ensemble des États en 1998.
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