1À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les villes françaises sont marquées par une crise du logement sans précédent. La faiblesse de la construction publique, la vétusté du bâti dans le secteur privé et les destructions de guerre1 entraînent une pression accrue sur le marché du logement. Le parc social des Habitations bon marché (HBM), déjà insuffisant avant-guerre, est incapable de répondre aux nouveaux besoins. Ayant trop peu de logements à offrir, les offices publics sont contraints de définir les populations prioritaires pour hiérarchiser les demandes. Dans un contexte de reprise démographique, les logements sociaux doivent-ils revenir en priorité aux familles ? Que faire des nombreux sinistrés, issus de couches sociales diverses, réduits aux logements de fortune ou aux cités de transit ? Comment garantir à la fois les « moyens convenables d’existence2 », le logement des couches populaires et l’équilibre financier des offices publics, dans une période où les crédits manquent ? Par leurs réponses, les offices agissent sur la distribution spatiale des populations. Le classement des demandes des sinistrés, mal-logés ou sans-logis constitue un enjeu politique de premier ordre pour les pouvoirs publics et l’ensemble des forces politiques3.

2Ce travail porte sur la manière dont les courants communistes, force d’opposition principale au gouvernement à partir de 1947, s’emparent de cet enjeu politique dès la Libération. Il s’achève à la fin de la décennie suivante, où la création des zones à urbaniser en priorité (ZUP) en 1958 constitue un tournant des politiques publiques avec un accroissement rapide des constructions sociales en grands ensembles4. Deux structures sont au centre de la démonstration : d’une part le Parti communiste français, d’autre part la Confédération nationale des locataires (CNL), association regroupant des amicales de locataires, liée au mouvement communiste. La CNL représente alors près de 200 000 familles membres, habitant principalement dans le logement ancien dégradé des grandes villes et progressivement dans les espaces du logement social. Présente dans la majorité des départements métropolitains, elle constitue un relais de la mobilisation communiste pour le logement. Cette recherche s’appuie essentiellement sur les archives de la Confédération nationale des locataires, à la fois à l’échelle nationale et dans différents territoires. Les travaux sur le Parti Communiste français (PCF) et le communisme municipal, ainsi que les archives nationales du PCF, complètent ce corpus de sources.

3La politisation des enjeux de peuplement n’est pas un phénomène nouveau, en témoignent les débats virulents autour de la modernisation haussmannienne de Paris au XIX^e siècle ou le problème des populations de la « zone » dans l’entre-deux-guerres. Cependant, dans les années 1950, les habitations à loyer modéré (HLM) constituent un point de cristallisation de l’affrontement partisan entre les forces de la IV^e République. Le rôle croissant des offices HLM dans l’aménagement urbain est un levier de pouvoir, alors même que leur gouvernance évolue en 19475, renforçant le poids des représentants locaux. Cette question du peuplement à l’aune des appartenances idéologiques et partisanes soulève néanmoins un paradoxe. Si les enjeux d’attribution sociale et de répartition spatiale des constructions neuves en HLM impliquent une notion de peuplement, le terme n’est jamais utilisé par ces acteurs au cours de cette période, à l’exception de la dénonciation du surpeuplement6 des logements populaires.

4Ce chapitre se propose de mettre en lumière les stratégies de publicisation de cette question du peuplement dans cette période, qui constitue un temps fort dans l’élaboration des propositions communistes pour le logement social. Intégré à une analyse en termes de classes sociales, le discours communiste officiel tend à démontrer que les mesures législatives adoptées font la promotion d’une construction sociale restreinte. Elle serait réservée dans sa majorité aux soutiens du régime, classes moyennes et cadres, au détriment des couches populaires frappées par la crise. En réaction, ils valorisent le travail mené par les élus locaux en faveur des travailleurs, construisant l’image de municipalités de bâtisseurs7. La naissance et le développement de politiques locales de construction sociale sont l’occasion d’asseoir une légitimité électorale, préservant l’autonomie de ces bastions politiques tout en diffusant largement l’idéologie communiste. La création d’un office public, à vocation municipale, intercommunale ou départementale, est ainsi un levier de contrôle partiel des politiques de peuplement. L’accès au logement et la dévolution de vastes territoires à de certaines catégories sociales peuvent constituer un socle électoral solide, capable de bouleverser ou de consolider des majorités locales. La troisième partie de ce travail revient sur l’ambiguïté du discours communiste, partagé entre promotion du logement ouvrier et revendication du « logement pour tous ».

La construction d’un discours national autour des enjeux du peuplement

5Le départ des ministres communistes du gouvernement en 1947 renvoie de manière durable le PCF dans l’opposition. Dès lors, les réseaux communistes s’inscrivent très clairement dans la contestation des décisions parlementaires et gouvernementales, transcrivant l’analyse de classe sur les problématiques du logement. Ils placent le loyer au cœur de leur analyse, instrument de peuplement qui permettrait une sélection socio-spatiale des populations.

La dénonciation de la politique nationale de construction et de peuplement

6Dans la première phase de la Reconstruction, le PCF est un acteur majeur, sous l’impulsion de François Billoux, ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme de janvier à décembre 1946. Ce ministère permet aux réseaux communistes d’élaborer un projet de loi général sur l’habitat, avec l’appui de la Confédération nationale des locataires, du bureau politique du PCF et de la Confédération générale du travail8 (CGT). Il affirme la nécessité d’une refonte complète de la législation HBM, afin de résoudre la crise du logement. Les HBM devaient devenir, selon le projet communiste, des « Habitations populaires et familiales9 », réservées en priorité aux jeunes ménages des couches populaires. Le projet de loi envisage également la hausse des loyers dans le parc social, en dépit des réserves de la CNL. Les ménages modestes conserveraient l’accès au logement social par l’intermédiaire d’une allocation logement mutualisée pour l’ensemble des locataires, sous le contrôle des salariés10. Plus encore que les questions de peuplement, l’accent est mis sur la reconstruction et la construction massive de logements.

7L’exclusion des communistes du gouvernement modifie radicalement le discours. Il s’agit alors de démontrer que le gouvernement ne s’emploie pas à loger les familles françaises mais privilégie la défense des « hommes des trusts et de la propriété bâtie11 ». Cette interprétation est une transcription du discours de classe, où les classes moyennes et cadres seraient récompensées de leur soutien au gouvernement par une politique active en leur faveur. Sans que l’argument soit attesté par les chiffres d’occupation des HLM, les réseaux communistes n’en affirment pas moins la priorité donnée aux catégories sociales élevées dans les attributions. Dans un contexte de tensions sociales et politiques, cette accusation permet de faire vivre une forte agitation dans le domaine du logement, préalable au renforcement militant des organisations12. Au début des années 1950, le passage des HBM aux HLM13 conforte la CNL dans son opposition. La suppression de la mention des « personnes peu fortunées et notamment des travailleurs vivant principalement de leur salaire14 » comme population prioritaire cristallise son mécontentement. En mars 1951, elle réagit vivement à la mise en place de cette loi, dans son journal Le Réveil des locataires :

« La nouvelle législation des HBM, appelées maintenant HLM (Habitations à loyer modéré), tend à supprimer le caractère social et à fixer des maxima pour les nouvelles constructions à des prix inabordables pour les familles ouvrières. »

8Cette mise en accusation de la politique du logement social par les réseaux communistes est une constante au début des années 1950. Le motif de la ségrégation des classes populaires devient prédominant dans la contestation des réformes gouvernementales sur la gestion du parc social locatif. Autrement dit, à la « politique du logement social » est systématiquement opposée une « politique sociale du logement », à destination des travailleurs et des personnes en situation de grande précarité locative. La CNL avait pourtant été réticente, dans l’entre-deux-guerres, à défendre la législation HBM15, exprimant alors des craintes quant au caractère coercitif et paternaliste de ces constructions. Désormais, elle soutient ce mode qui libérerait les travailleurs de la domination des propriétaires et du patronat dans le logement. Ce changement stratégique est confirmé en mai 1951. Louis Véron, membre du bureau fédéral CNL de Seine-et-Oise, publie une brève histoire des HLM dans un article du Réveil des locataires :

« La première loi [Ribot, 1908] codifiant et apportant le concours financier de l’État, visait à fournir des logements sains à ceux qui n’avaient que leurs bras pour vivre : ainsi naquirent les Habitations à bon marché, dites HBM (loi qui avait surtout un but social). La seconde loi [Loucheur, 1928] s’adressant plus particulièrement aux ouvriers qualifiés et aux classes moyennes, visait à permettre, avec l’aide de l’État, à chacun d’avoir sa maison. Quel dommage que nous ne vivions pas cette époque privilégiée ! Penseront sans doute les moins de 40 ans. Hélas, mes pauvres amis, il vous faudrait déchanter. Beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis ! Finis les beaux projets ! Loger tous ceux qui travaillent, y pensez-vous ? D’abord, il faut avant tout assurer la “rentabilité’’. […] De nos vieux murs décrépis, que la bonne gestion des offices a négligé depuis bien longtemps d’entretenir, nos gouvernants ont fait les HLM. Pensez donc ! À notre siècle quelque chose de “bon marché’’. Impossible ! Habitations à loyer modéré, voilà qui sonne mieux et qui va permettre quelques petits ajustements ! Vous ne doutez pas que c’est ce qui fut fait. Et les loyers modérés sont devenus plus chers que les autres ! M. Claudius-Petit n’a pas manqué une si belle occasion d’avoir sa vengeance envers ces ex-locataires de maisons à bon marché. De quoi se plaignent-ils ces privilégiés du régime ? Ils sont logés, eux (qu’il dit notre ministre). C’est évidemment plus facile de changer un nom que de construire des maisons pour que ceux qui vivent de leur travail puissent se loger comme le désirait le législateur de 1922. »

9Reflet de la stratégie politique du PCF, cette réécriture de l’histoire du logement social et du rapport ambigu qu’entretient avec elle le mouvement communiste dans la première moitié du XX^e siècle traduit la volonté de la CNL de placer la question des populations logées en HLM au cœur du débat public. Les années 1950 peuvent être dès lors envisagées comme une période de politisation accentuée des enjeux de peuplement des HLM, sans pour autant recourir au terme de « peuplement ».

Le détournement des missions sociales des HLM : accession à la propriété et attributions illégitimes

10Durant cette période, le plan Courant16 prévoit notamment le renforcement de l’accession sociale à la propriété. Il renforce le dispositif de la loi du 21 juillet 1950 qui permettait à tout individu ou personne morale d’obtenir du Crédit foncier une prime à la construction et des prêts à taux contrôlé. Accessible sans condition de ressources, ce système de logements aidés se met en place au détriment des ménages populaires, qui ne disposent pas du capital initial nécessaire à l’accession à la propriété. La CNL dénonce immédiatement cette mesure qui conduit à une sélection sociale accrue des habitants, y compris dans le secteur HLM, promoteur de logements sous le régime de l’accession. Malgré la faible part que représentent ces constructions dans l’ensemble des nouveaux logements – pour l’année 1955, ils s’élèvent à 37 000 logements, soit moins de 16 % du volume de construction – le journal de la CNL souligne systématiquement leur caractère néfaste en terme de ségrégation sociale. Ainsi, en 195417, elle s’oppose à la mise en chantier de 78 logements dans le 13^e arrondissement de Paris, boulevard Blanqui :

« On construit pour les riches. Quels en sont les heureux bénéficiaires, ceux des taudis de la rue Ernest ? Ceux du passage Brocca ? Les travailleurs de la SNECMA ou de Panhard ? Non, vous n’y êtes pas. La répartition s’est faite sous le régime de l’accession à la propriété. »

11Son opposition au projet répond aux logiques internes de mobilisation des deux organisations. Pour la CNL, il s’agit de répondre aux demandes des habitants des îlots insalubres de l’arrondissement. Le PCF, implanté dans les grandes industries du 13^e arrondissement, refuse lui aussi une logique de peuplement contraire aux intérêts de sa base militante.

12La critique de l’utilisation du logement social recoupe enfin les logiques d’affrontement entre les réseaux communistes et l’ensemble des partis politiques sur des questions supranationales. Ainsi, à de nombreuses reprises, la CNL dénonce l’utilisation du parc social pour loger des étrangers. En pleine guerre froide, le texte du congrès de 1952 évoque par exemple la construction « d’appartements luxueux pour l’armée américaine » à Dugny18. S’il n’a pas été trouvé trace de mobilisations de long terme contre ces attributions de logement, cette dénonciation permet cependant de réaffirmer l’idée que le peuplement du logement social ne peut être appréhendé de manière déconnectée du reste des problématiques politiques nationales et internationales. Servir la classe ouvrière en matière de logement social est alors aussi faire œuvre de patriotisme.

Secteur HLM locatif : les loyers comme instrument de peuplement ?

13Si les questions de construction et de peuplement des HLM s’intègrent dans un schéma d’affrontement de classe, la question du loyer cristallise les tensions. Si elle est occultée pendant la période du tripartisme, le discours contestataire sur le montant des loyers est remis au cœur du débat public dès la rupture de la coalition gouvernementale. En publicisant cet enjeu, la CNL dénonce une politique insidieuse de peuplement, où les loyers chers permettraient l’éviction des catégories populaires dans les constructions HLM. Jusqu’à la Libération, les loyers des couches populaires restaient très faibles. Entre 1947 et 1953, afin de garantir la pérennité financière des offices et d’encourager la reprise de la construction, quatre dispositions législatives sont successivement adoptées. La loi du 3 septembre 1947 donne au ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme toute compétence en matière de fixation des loyers. L’arrêté du 29 juin 1949 prévoit onze majorations successives des loyers à hauteur de 10 %, jusqu’au 1^er janvier 1955. L’arrêté du 12 juillet 1949 confirme les majorations dans les HLM postérieures à 1947, en les portant à 20 % par semestre, et ce jusqu’au 1^er juillet 1954. Enfin, le décret du 9 août 1953 définit les nouveaux modes de calcul des loyers, à partir de la surface corrigée. Ces mesures génèrent une sélection sociale, excluant les locataires les moins fortunés du logement social.

14Le décret du 12 juillet 1949 sur les HLM neufs fait, en particulier, l’objet d’une campagne active de la CNL. Dès la parution de la loi, elle saisit le Conseil d’État d’un recours, considérant que le caractère rétroactif de ce texte est contraire aux principes du droit. Sans s’arrêter au recours, la CNL fait paraître en 1951 une affiche nationale qui dénonce la nouvelle législation, expliquant que les majorations prévues « enlèvent tout caractère social aux Habitations à loyer modéré ». Elle récapitule ainsi les hausses prévues par la loi selon les types de logements, démontrant le mécanisme d’exclusion sociale de ces dispositifs :

15Le rejet du recours, en juillet 1951, s’il ne met pas un terme aux critiques, est sévèrement reçu par la CNL : « C’est là un véritable jugement de classe19. » Le poids grandissant de l’effort logement exigé des locataires fait aussi l’objet d’un long rapport interne sur le logement, réalisé à la demande du bureau politique du PCF en 195420. Il reprend l’idée d’une politique de classe en matière de loyers. Le niveau prohibitif des loyers HLM conduit, selon les termes du document, à « maintenir la classe ouvrière dans des conditions de vie insuffisantes, et donner satisfaction uniquement aux couches de la société (bourgeoisie aisée, hauts fonctionnaires, etc.) qui soutiennent cette politique21 ». Cet argument n’est d’ailleurs pas spécifique aux réseaux communistes, puisque le document reprend à son compte les termes d’un rapport de l’Inspection des finances, qui signalait que « les institutions conçues pour les classes modestes dégénèrent et ne s’adressent presque plus qu’aux milieux aisés22 ».

16La « Journée nationale des HLM », organisée par la CNL en 1955, définit alors le cadre revendicatif permettant la modification des politiques de peuplement des offices HLM. À l’occasion de cette rencontre, la CNL rédige une « charte des locataires HLM », texte cadre de la mobilisation des locataires, support de son intervention dans les logements sociaux. Elle constitue d’ailleurs son socle idéologique de la CNL jusqu’au congrès de 1960. L’action des locataires doit permettre de « réserver [les HLM] à la grande masse des travailleurs aux revenus modestes », sans préciser clairement les contours de cette catégorie de population. Dans un premier temps, elle entend stopper toutes les hausses de loyer dans les HLM, pour permettre l’accès des catégories populaires au logement social et le maintien dans les lieux des locataires aux revenus les plus faibles. La charte demande également la révision des dispositifs de l’allocation logement. Très critique au départ sur cette mesure instaurée par la loi de 194823, la CNL avait dénoncé dès septembre « un trompe-l’œil destiné à faire avaler aux locataires la pilule de l’augmentation des loyers ». En effet, en 1955, seule une infime minorité de locataires pouvait y prétendre24. Cependant, du fait de la hausse effective des loyers, l’allocation devient indispensable pour solvabiliser les ménages qui aspirent à entrer dans les HLM. Défendre sa revalorisation en nombre et en valeur permet alors d’échapper à la construction sociale des populations des HLM par le biais des loyers chers.

Forger l’image de municipalités de bâtisseurs au service des travailleurs

17La période qui s’étend de la Libération à la fin des années 1950 constitue un moment fort de développement des politiques municipales du logement, en particulier dans la banlieue rouge du département de la Seine25. Ces constructions utilisent massivement les crédits mis à disposition par l’État, issus des lois de 194726 ou des systèmes de prêts bonifiés de la loi Minjoz27. Ces constructions sociales municipales sont indispensables à l’affirmation du communisme municipal en cette période charnière qui précède le développement large des grands ensembles et des zones à urbaniser en priorité (ZUP, 1958). Elles sont un enjeu politique et électoral essentiel pour une force politique écartée de l’exercice du pouvoir à l’échelle nationale.

La politisation des offices municipaux HLM : l’affirmation d’un contre-pouvoir municipal

18Les offices municipaux des territoires communistes sont dépeints, dans la presse et les rapports du PCF, comme l’instrument d’une politique de classe, au cœur du communisme municipal. Le PCF et ses relais locaux se représentent comme les meilleurs défenseurs des intérêts des locataires et des mal-logés. Claude Massu est l’un des acteurs de cette mise en récit des politiques municipales. Vice-président de l’office municipal HLM de Drancy, il est une figure clé de la CNL. Son statut de président de la commission HLM de la Confédération lui offre un rôle central dans la définition et la mise en œuvre des actions en faveur du logement social28. Son engagement communiste le place comme intermédiaire de premier ordre entre le PCF et la CNL. Dans un rapport interne à l’attention des dirigeants du PCF, Claude Massu expose la ligne générale qui guide l’action des élus et du Parti :

« Le Parti communiste et ses élus sont à l’avant-garde de la lutte pour arracher toujours plus de crédits pour la construction de logements confortables dont le loyer sera abordable pour les familles aux ressources modestes29. »

19Cette position d’avant-garde perdure tout au long des années 1950. Les récits des avancées sociales des municipalités ponctuent les interventions publiques et les publications de la Confédération. Le schéma discursif classique vise à montrer le fossé persistant entre les situations locatives dramatiques vécues par les locataires, en particulier dans le département de la Seine, et les progrès de la construction dans la banlieue rouge. Ainsi, dans un article de février 195230, Le Réveil des locataires évoque en termes élogieux les réalisations de la mairie de Charles Tillon à Aubervilliers :

« Aubervilliers, 5 000 demandes de logement. Le gouvernement accorde des crédits pour construire 60 logements. Aubervilliers : des taudis, des taudis ! Devant la carence du gouvernement et de Claudius-Petit, la municipalité a décidé de construire des logements de transition au prix de revient le plus bas possible, afin de sortir des taudis, des foyers, de la maladie et de la misère des familles et leurs enfants. […] Ce sont les mal-logés, les sans-logis qui feront que beaucoup de mamans connaîtront de beaux jours en serrant dans leurs bras leurs enfants et, au bout, les clés de logements où la santé ne sera pas un luxe. »

20Le journal ne tarit pas de louanges sur les projets municipaux susceptibles de bâtir une France nouvelle, forte de ses cités HLM. Nanterre, Ivry ou encore Saint-Denis font figures de preuve par l’exemple, photos à l’appui, des progrès sociaux en matière d’habitat. Ainsi, en avril 1953, la Confédération se félicite du travail effectué par la municipalité d’Ivry, dirigée alors par George Marrane, chargé au Parti communiste des questions de logement et d’habitat. Elle souligne largement la réalisation de 350 logements, destinés à accueillir les personnes sans logis de la ville, conformément au « patriotisme de clocher à base de classe » étudié par Annie Fourcaut pour l’entre-deux-guerres31. Les HLM sont ainsi tout à la fois l’outil de dénonciation des politiques nationales et un instrument politique local au service d’un électorat ouvrier. Tout autant que les tracts et journaux communistes, des films contribuent à cet imaginaire politique et idéologique, magnifiant la construction pour les ouvriers et leurs familles. Deux films, produits dans l’immédiat après-guerre, participent de cette vision dualiste de la ville et du logement social : d’un côté, le documentaire d’Eli Lotar, Aubervilliers, s’attache à montrer la misère de la ville ouvrière délaissée par les pouvoirs publics, tandis que le film de propagande Ivry, 20 ans de gestion municipale communiste encense les réalisations de la municipalité Thorez, et le caractère éminemment social de ses réalisations urbanistiques.

Discours et pratiques d’attribution

21Les amicales CNL sont alors largement mobilisées pour populariser les victoires et avancées municipales, mais aussi comme relais des attentes des habitants en termes de logement. En matière d’attribution, le décret du 27 mars 195432 prévoit la mise en place d’un barème de points pour les postulants à un logement social et l’établissement d’une liste de classement par le conseil d’administration, ou à défaut par une sous-commission qui en émane. Cependant, ce dispositif est souvent contourné par les offices en fonction d’objectifs politiques. Ainsi à Ivry, afin de répondre directement aux demandes exprimées par les habitants et électeurs de la ville, la municipalité modifie la composition de la commission d’attribution au cours de l’année 1955. Cette structure est pilotée conjointement par la mairie et le Comité des mal-logés d’Ivry, affilié à la CNL. Valorisée comme un modèle de démocratisation des HLM par cette dernière, elle offre au maire une opportunité nouvelle de faire valoir la transparence dans les politiques de peuplement de sa ville. En renforçant le poids de la CNL dans la commission, la municipalité communiste dispose ainsi d’un système de filtrage politique des populations, tant la Confédération apparaît alors dans ce territoire comme une association écran du communisme municipal. Ce cas démontre la mise en place d’un système de contournement des textes réglementaires, permettant la sélection des populations des HLM et la construction de politiques locales de peuplement33. Ce trait caractéristique du logement social dans les communes communistes est aussi relevé par Olivier Masclet :

« La capacité des municipalités communistes à mettre en forme localement les attentes des catégories populaires qui expliquent les liens privilégiés qui se sont tissés entre ces municipalités et les habitants depuis les années 1930 jusqu’aux années 1970. […] La construction des quartiers HLM et plus largement la rénovation urbaine des villes ouvrières des années 1950 et 1960 se sont inscrites dans le prolongement de cette action municipale. Elles ont permis au PCF de consolider son implantation locale : les ouvriers qualifiés et les employés, base sociale et électorale du PC, furent les premiers bénéficiaires des nouveaux logements HLM34. »

22Cependant, les réseaux communistes se défendent de tout prosélytisme partisan en matière d’attribution, malgré des soupçons persistants. Ainsi, lors de la séance du conseil général de la Seine en juillet 195535, Philippe Vayron, issu des rangs du groupe Indépendant, action républicaine et sociale, s’oppose avec véhémence au maire communiste d’Ivry-sur-Seine, George Marrane. Dans son intervention, l’élu de droite accuse ouvertement les forces communistes de la Seine de pratiquer une politique d’attribution à but politique, utilisant les biens et l’argent des collectivités à des fins électorales, et exigeant une enquête préfectorale sur le sujet. Il évoque « l’escroquerie morale » de l’action communiste en faveur du logement, y trouvant une « source d’agitation facile36 ». Dans sa réponse, George Marrane affirme l’impartialité des élus communistes en matière d’attribution de logements. Il utilise à son avantage la puissance électorale du communisme municipal et son ancrage populaire dans le département :

« Il est évident que dans une population dont les deux tiers des électeurs votent pour le Parti communiste, il y a parmi les locataires des membres du Parti communiste37. »

23L’existence de commissions d’attribution permet de rappeler la neutralité officielle des édiles communistes, écartant de ce fait la création de la commission d’enquête.

24Sur le plan théorique, cette transparence est confortée par le recours à la référence soviétique. Le rapport de Massu au PCF rédigé en 196138 fait ainsi état du « fonctionnement transparent » des commissions d’attribution en Union soviétique suite aux décisions du Conseil des ministres du 31 juillet 1957. En pleine période de l’habitat khrouchtchevien, le responsable de la CNL note le rôle majeur des instances « démocratiques » locales, les soviets, dans les politiques de peuplement soviétiques. Comme pour la construction de grande ampleur menée par les ouvriers des villes et les « kolkhoziens et intellectuels ruraux dans les agglomérations rurales », le modèle des attributions de logements en URSS permet alors selon l’auteur de mettre un terme définitif à la crise du logement russe. Il démontre, au moins dans le discours interne à l’organisation, la prégnance du modèle soviétique dans sa version idéalisée.

La publicisation d’un rapport conflictuel à l’État

25Dans le même temps, la CNL et le PCF s’emploient à souligner le rôle néfaste de l’État dans le domaine du logement social. Le discours tenu le 20 novembre 1955 par Étienne Fajon, membre du bureau politique du PCF (1945-1979) et député de la Seine (1945-1958), lors de la pose de la première pierre des 300 logements du « Petit Nanterre », est emblématique de ce rapport de force local et national :

« Nanterre offre cependant, dans ce domaine [du logement], un tableau où les couleurs sombres ne sont pas les seules. Les mal-logés de notre ville constatent qu’on y construit pour eux. Ils ne manquent pas de faire un parallèle avec ce qui se passe dans les villes limitrophes, ce qui est une façon de parler puisqu’il ne s’y passe rien en matière de construction. La population de Nanterre salue en Raymond Barbet et en ses collaborateurs une municipalité de bâtisseurs39. »

26Il évoque alors les « difficultés incroyables » de la municipalité à obtenir les crédits nécessaires à la mise en chantier des bâtiments. Pour les réseaux communistes, les raisons du blocage sont toujours à chercher du côté du gouvernement. Ils mettent en valeur les manœuvres gouvernementales permanentes contre les offices, confirmant la priorité donnée par les pouvoirs publics au logement patronal et à l’accession à la propriété. Pourtant, sous ce discours idéologique clair, reproduit presque à l’identique dans de nombreuses municipalités communistes, se cache une réalité bien différente. En dépit des déclarations hostiles au pouvoir en place, les municipalités communistes bénéficient largement du soutien de l’État dans la politique de construction. Le cas du « Petit Nanterre » en est la preuve : alors même que le PCF et la CNL dénoncent l’entrave de l’État, le PCF se sert, pour réaliser son programme, de la loi sur les logements économiques40 pour 256 des 300 logements en chantier. Cet exemple illustre bien ce système de « collaborations tripartites parfois inavouées41 » entre l’État, la Caisse des dépôts et consignations et les municipalités. Bien que construites avec des financements nationaux, les organisations communistes mettent en récit leurs réalisations en adoptant un discours offensif face à l’État. Elles valorisent ainsi leurs choix en matière de construction et de peuplement, dans une optique similaire à celle observée par Françoise de Barros42 pour les chômeurs dans l’entre-deux-guerres : minimisation des coûts et maximisation des profits en termes de contrôle du territoire ou de succès électoraux.

« Comment construire et pour qui ? » l’impossible définition d’un peuplement type

27Si les organisations communistes focalisent leur attention sur la nécessité de « loger le peuple43 », il n’a été trouvé dans les années 1950 aucune définition précise des populations concernées par le logement social. Fréquemment abordée, la question « pour qui construire ? » reste sans réponse. Phénomène marquant, le décret de 1954 qui réglemente l’accès au logement social n’est pas directement contesté. Il semble faire l’objet d’un consensus politique qui s’opère sans réel débat sur son contenu.

L’intégration inavouée du cadre légal de peuplement des HLM : l’impact du décret de 1954

28La vision portée par les communistes sur le logement social définit en creux les logiques de peuplement. Elle identifie et stigmatise davantage les populations qui ne devraient pas bénéficier de ces politiques publiques, plus que celles qui devraient figurer au rang des prioritaires. Au milieu de la décennie, un document de la CNL nous renseigne sur le projet de l’association en matière de logement social. La « charte des locataires HLM44 », rédigée en 1955, préconise

« le retour aux principes de la loi du 5 décembre 1922 qui proclamait : “Les présentes dispositions ont pour but d’encourager les constructions de maisons salubres et à bon marché, en faveur des personnes peu fortunées et notamment les travailleurs vivant principalement de leur salaire45.” »

29Contestant en apparence les choix politiques de l’Assemblée, elle reprend pourtant au mot près le premier article du décret de 1954. Sans l’expliciter, elle intègre également à son analyse l’ensemble des critères de sélection des demandeurs de logements sociaux, en matière de situation locative (type de logement et localisation spatiale) ou de composition familiale. Ses propositions portent essentiellement sur deux aspects particuliers : la gestion du 1 % pour les salariés et la question du relogement des locataires issus des cités d’urgence. Les attributions dépendant du 1 % patronal dégagent en effet un capital financier non négligeable pour les offices. La CNL exige alors que ces ressources soient reversées intégralement aux offices publics HLM, alors que la loi laisse aux entreprises toute latitude dans la répartition de ces sommes. Cette revendication répond directement aux besoins financiers croissants des offices. Elle peut également être perçue comme le refus d’un contrôle par les entreprises des attributions de logements sociaux. Les locataires des cités d’urgence constituent le deuxième volet des attributaires prioritaires pour les réseaux communistes. La charte de la CNL préconise « un droit de priorité au relogement en HLM au bout d’un séjour qui ne pourra excéder un an46 », déjà présent dans le décret de 1954. C’est d’ailleurs la seule situation locative pour laquelle la Confédération évoque le besoin de construire des logements pour familles sans enfants, alors même que son programme général s’oriente davantage sur les besoins des familles avec enfant. L’insistance de la CNL sur ce point coïncide avec ses logiques militantes. Implantée dans les cités d’urgence, elle répond ainsi directement à des besoins immédiats de ses membres. Non sans abandonner le registre de la protestation, la CNL intègre donc bien, à partir de 1954, les nouvelles modalités d’attribution de logements sociaux.

Le « droit au logement » comme dépassement des catégories de peuplement

30Durant cette période, un double discours se construit, revendiquant concomitamment la défense du logement des couches populaires et la nécessité du « logement pour tous » ou « droit au logement ». Un « rapport annexe sur les HLM », présenté par Karleskind au congrès de la CNL de 195447 exprime la nécessité de répondre aux besoins « des plus pauvres [et] des plus malheureux ». Sur le même ton, le rapport général du congrès avance le chiffre de « 300 000 logements par an, accessibles à la classe ouvrière et aux classes moyennes les plus défavorisées, petits employés, petits fonctionnaires, toutes les petites gens ». Cependant, alors même que l’accent est donné ici au logement populaire, les réseaux communistes établissent dans le même temps un projet nettement plus vaste, qui fait la promotion du logement pour tous. Cette idée est concrétisée par le dépôt du projet de loi du 2 août 1951 par Pierre Cot, député progressiste apparenté communiste et François Billoux, ancien ministre de la Reconstruction, avec un article unique :

« La République française assure à toutes les familles habitant sur son territoire, le droit imprescriptible à un logement convenable. »

31Ce projet, soutenu largement par la CNL, est repris à chacun de ses congrès. Ainsi elle évoque en 1954 le besoin d’assurer « un véritable service public […], qui ne peut être abandonné au bon vouloir de l’initiative privée, encore moins à la charité des possédants, sollicitée par une campagne démagogique du genre abbé Pierre ». Dans le même esprit universaliste, le congrès de 1956 abandonne l’idée d’un classement des locataires en catégories, au motif que celui-ci serait facteur de divisions, et donc de faiblesse, du syndicalisme des locataires. Le rapport de la commission administrative nationale de la CNL confirme cette évolution au congrès suivant48. Elle réaffirme la nécessité d’un service public assurant le droit au logement pour tous, fondé sur le principe de rentabilité sociale :

« La rentabilité sociale se définit comme le rapport entre le coût d’un programme de construction de logements locatifs HLM et l’enrichissement dont bénéficiera la nation du fait de l’accession à un gîte décent d’une masse de mal-logés et de sans-logis. Cet enrichissement consistant essentiellement dans : l’amélioration de l’état sanitaire de la population et surtout de la population urbaine par une régression de la tuberculose et de l’alcoolisme, l’extension du marché des biens de consommation courante autres que l’alimentation (ameublement, textile, ménage) ; le logement neuf, havre de santé pour le travailleur, source de prospérité pour l’économie49. »

32Sans évoquer le terme de « mixité sociale », anachronique pour la CNL dans cette période, l’association tourne malgré tout progressivement le dos à l’idée d’un peuplement uniforme des HLM, sur la base d’une logique de classe.

33Cette revendication du « droit au logement » ne peut cependant occulter un manque cruel dans la réflexion de la CNL en matière de logement social, celui des populations issues de l’immigration. À l’exception de la défense des migrants dans les hôtels-meublés, la Confédération n’aborde pas cet enjeu dans la décennie 1950. Cette insuffisance, jamais réellement comblée, est d’ailleurs notée avec regret par l’ancien responsable de la fédération CNL du Nord Pas-de-Calais :

« Il y a un trou [sur les immigrés]. À la CNL, d’abord, on a toujours hésité à parler de ghettos sociaux et quand certains ont tenté de souligner que les ghettos sociaux étaient aussi quelquefois des ghettos ethniques ou raciaux, c’est des thématiques qui n’ont jamais eu leur place à la CNL, on n’a jamais affronté ces choses-là comme il le faudrait. […] Il y a des politiques de peuplement qui ont abouti à une ségrégation à la fois spatiale […] sociale, raciale, et je regrette que l’on n’ait pas été plus offensif sur ces points-là50. »

34Résultat sans doute d’une réflexion construite prioritairement autour des enjeux de classe, il faut attendre le début des années 1960 et la période postcoloniale pour que l’association analyse avec précision les parcours résidentiels de ces populations et leurs modalités d’entrée dans le parc social.

Conclusion

35Ce travail constitue une première approche des motivations idéologiques des réseaux communistes dans la question du peuplement des HLM. À travers elle, le réseau communiste trouve un nouveau point d’ancrage dans la dénonciation des politiques sociales nationales. La lutte pour la baisse des loyers et l’attribution sociale, voire ouvrière, des logements sociaux structurent les réflexions de la CNL et du PCF. Les deux organisations trouvent là un terrain commun de lutte contre l’embourgeoisement des logements sociaux, situation également dénoncée par Gilbert Mathieu dans ses articles sur le logement réalisés pour Le Monde en 1957. L’ampleur du sujet, le croisement de problématiques à la fois nationales et locales laissent cependant entrevoir la complexité, voire les contradictions du rapport des organisations communistes au logement social. Si la réflexion autour de la notion de peuplement est bien présente au sein du PCF comme de la CNL, la situation de crise généralisée sur le logement tend souvent à l’effacer au profit des questions de construction. La compréhension des enjeux de peuplement se heurte également à l’absence même du terme dans les documents internes et publics des deux organisations. La période allant de la Libération à 1958 est aussi très particulière, dans la mesure où l’analyse des politiques publiques est largement déterminée en fonction des évolutions géopolitiques internationales en contexte de guerre froide. Elle engendre des prises de position souvent contestataires et radicales, alors même que les politiques municipales restent marquées par leur dépendance financière vis-à-vis de l’État. L’entrée dans le temps des grands ensembles, puis la naissance des ZUP en 1958, offrent dans les années 1960 une solution durable aux problèmes de logement des catégories populaires. Elles atténuent ainsi temporairement le caractère protestataire de la CNL qui place, au cœur de son projet, la défense du droit au logement pour tous.