1Note portant sur l’auteur*

2Avant et après la Trêve de douze ans (1609-1621) entre Philippe III, les Archiducs Albert et Isabelle 1 et les Provinces Unies, la pagadorie générale de l’armée qui opérait aux Pays-Bas catholiques a reçu et distribué des sommes énormes. La complexité de sa comptabilité est directement proportionnelle à l’importance des entrées et des sorties de fonds de cette trésorerie. Cela impose des difficultés évidentes aux titulaires de la pagadorie non seulement au cours de leur mandat, mais aussi après qu’ils ont cessé d’exercer l’office.

3La règle de base du contrôle financier est en effet la suivante. Lorsque le payeur général présente ses comptes devant la grand chambre des comptes de Castille, qui siège à Madrid, il doit apporter des certifications de décharge pour chacun des paiements réalisés. L’obligation de les réunir comporte des difficultés insurmontables, car les bureaux de comptabilité militaire chargés de veiller à la préservation des finances royales, la contadorie de la solde et le contrôle général (la Veeduría general) de l’armée, installés à Bruxelles, sont incapables d’expédier ces certifications à mesure que l’argent est dépensé 2. Le payeur doit les réclamer plus tard et le volume des pièces justificatives en retard que chaque payeur général doit affronter quand il est relevé de ses obligations pour rendre ses comptes varie en fonction de la durée de son exercice et de la quantité de millions d’écus qu’il a pu manier. C’est pourquoi au milieu des années 1620, la Couronne imagine un système de gestion susceptible d’assouplir le processus de préparation, révision et clôture des comptes des payeurs généraux de l’armée des Flandres : la co-titularité de l’office et l’alternance tous les deux ans entre ses deux titulaires.

Co-titularité de l’office et contrôle des comptes

4La procédure réglementaire classique veut que tout paiement soit ordonné par une assignation (libranza *) sur la caisse du payeur émise au nom du capitaine général, préparée et enregistrée par le comptable de la solde. Le rôle du contrôleur général (veedor general) est d’assister personnellement aux encaissements et aux débours, d’apposer à ce moment-là son visa sur les assignations et d’en tenir le registre. Ainsi, les deux officiers comptables contrôlent les paiements de l’émission de l’ordre à son exécution. Mais toute situation de guerre est fatidique pour la comptabilité d’un payeur général. Il n’est donc pas surprenant que Jerónimo Walter Zapata (1595-1599) ait accumulé une masse importante d’ » acquits en retard » (recaudos, des certifications de décharge qui n’avaient pas été émises) quand il abandonne la pagadorie générale en janvier 1600 3.

5Ces acquits justifient a posteriori deux types de paiements : 1/ Ceux qui ont été faits sans les certifications de paiements requises (les assignations). Ces débours faits dans l’urgence sont effectués en vertu de billets ( billetes) adressés au payeur général : ces ordres de paiements ne respectent pas les formalités administratives et n’ont pas de valeur comme certifications pour la décharge, car ni le comptable de la solde ni le contrôleur général ne participent à leur élaboration ou ne sont informés de leur émission. 2/ Les paiements faits en vertu des assignations dites « des commissaires », émises, visées et enregistrées par les commissaires (aux revues) des deux offices et non par leurs titulaires, qui doivent ensuite noter les paiements dans les registres centraux de leurs départements respectifs. Ainsi, la comptabilité générale est centralisée après coup, au moment où l’on émet la certification de décharge valable, visée par ses responsables.

6Les deux modalités de paiement sont habituelles pendant la campagne, soit que le processus de distribution des fonds s’accélère et qu’on ne puisse respecter la procédure réglementaire, qui freinerait les sorties d’argent, soit que le cours des opérations militaires oblige à faire des comptes partiels en séparant les listes et registres des fonds distribués dans des zones éloignées, isolées ou marginales des listes et registres généraux 4. Ainsi, chaque campagne génère une masse d’acquits en retard que le comptable de la solde et le contrôleur général ne parviennent pas toujours à traiter pendant les quartiers d’hiver.

Raisons et finalités de la co-titularité

7La gestion de Jerónimo Walter Zapata à la tête de l’office a coïncidé avec le maintien de deux fronts de guerre aux Pays-Bas (au nord avec les Provinces Unies, au Sud avec la France) et l’abondance des paiements a rendu difficile leur enregistrement obligatoire par le comptable de la solde et le contrôleur général. Le « retard » décrit implique une longue attente avant de réunir la volumineuse documentation nécessaire pour l’établissement des comptes finaux. Une fois réunis les acquits, ainsi que les listes de la dépense et de la recette que les deux officiers doivent lui remettre, le payeur compose ses comptes finaux et en remet aussitôt une « relation » à la grand chambre des comptes, à Madrid. Il prête alors serment, encourant une peine de trois fois les sommes dues (pena de trestanto). Zapata termine ainsi sa relation trois ans après avoir fini son exercice et demande l’autorisation de l’envoyer en Espagne au cours de l’été 1603 5.

8Un de ses successeurs, Martín de Unceta (1603-1608), demande l’autorisation de rendre ses comptes quelques mois après le cessez-le-feu qui précède la négociation du traité de Trêve, signalant « qu’il serait du service de Sa Majesté qu’aucun payeur ne reste là-bas [en Flandres] plus de quatre ans 6 ». Il l’obtient à la fin du mois d’octobre 1607, avec l’ordre d’attendre l’arrivée de son remplaçant, mais son âge et sa mauvaise santé pèsent plus dans cette concession que les raisons qu’il a données. Or, il parle en connaissance de cause, ayant déjà été payeur en 1577-1579. À l’époque, il a mis quatre ans à obtenir la liquidation de ses comptes, ou plutôt, la grand chambre des comptes a mis quatre ans à réviser et clore les comptes correspondant à deux ans d’exercice 7. En effet, ce n’est pas seulement la composition des comptes finaux qui demande du temps, c’est aussi leur examen proprement dit.

9Les contrôleurs des restes (contadores de resultas *) 8 ont alors pour fonction de localiser les décharges douteuses (insuffisamment justifiées) et de demander des éclaircissements au comptable de la solde et au contrôleur général. Leurs vérifications entraînent de nouveaux retards, différant celles de la grand chambre des comptes elle-même. C’est pourquoi entre la date de remise des comptes par le payeur et celle de leur clôture s’écoulent souvent plusieurs années. Cela nuit aux intéressés, illustre le peu d’efficacité de l’institution et dessert le roi, incapable de rentabiliser le laborieux travail de contrôle comptable de son personnel 9. Si les payeurs généraux restaient moins longtemps en exercice, les délais de préparation, présentation et examen de leurs comptes se réduiraient, car la recette (l’ensemble des sommes entrées en leur pouvoir, dont ils sont responsables) et le volume de la dépense à porter à leur décharge seraient moindres. C’est là semble-t-il l’idée de Martín de Unceta. Mais la Couronne ignore sa suggestion, car la recette et la dépense de son successeur seront inévitablement réduites en temps de paix.

10Celui-ci, Hortuño de Ugarte, est désigné en décembre 1607 10, et quoique son exercice prenne fin au début de l’année 1619, deux ans avant la fin de la Trêve, il doit affronter des problèmes semblables à ceux de ces prédécesseurs. En effet, en 1605, Ambrosio Spínola a assumé la surintendance des Finances de l’armée des Flandres et, à ce titre, la faculté d’émettre des assignations en son nom propre et de les signer. Mais Philippe III a refusé que ces assignations émises au nom de Spínola aient valeur de certifications de décharge pour un payeur général. Les seules certifications acceptables sont alors les acquits émis au nom de l’Archiduc Albert et avec sa signature, même si les paiements ont respecté les procédures requises et se sont faits en vertu d’assignations, et non de simples billets. La mesure, qui vise à reconnaître à l’Archiduc une responsabilité exclusivement nominale sur le trésor militaire, a peu de sens et le monarque doit l’amender en 1613, quand cessent d’être émis des acquits au nom d’Albert 11. Jusqu’à cette date, le comptable de la solde et le contrôleur général voient s’accumuler un volume de pièces justificatives en retard difficile à mettre à jour, même en temps de paix.

11C’est pourquoi il n’est pas surprenant que Martín de Unceta – à la tête de l’office pendant les coûteuses et tumultueuses campagnes de 1605 et 1606 – demande au monarque l’émission d’un « supplément » pour faciliter sa décharge en 1608. Le « supplément » est un ordre qui exonère d’une obligation : quand certains documents comptables ne remplissent pas cette obligation, il y supplée ; ici, il rend valables tous les justificatifs de décharge émis au nom de Spínola, évitant au comptable de la solde et au contrôleur général de les émettre à nouveau au nom d’Albert. Le monarque accède à la demande d’Unceta pour accélérer la présentation de ses comptes finaux 12. Mais il est certain que l’on a abusé des billets au détriment des assignations avant et après 1613. L’abus peut s’expliquer avant cette date : puisqu’il était nécessaire dans les deux cas d’émettre des acquits, pourquoi employer des assignations alors que le paiement en vertu de billets offrait l’avantage d’une disponibilité accrue des fonds nécessaires aux opérations militaires ? La justification, purement mécanique, devient difficile à maintenir après 1613, puisque la guerre ne pèse plus sur la distribution des fonds et que les assignations de Spínola ont à présent valeur de décharge. Aussi ne fait-il aucun doute que Spínola, en leur préférant les billets, a tenté de tenir la contadorie de la solde et le contrôle général en marge du processus pour favoriser ses propres intérêts et renforcer sa position d’administrateur tout-puissant des finances militaires13.

12Malgré tout, Hortuño de Ugarte (1608-1619) n’a pas de mal à réunir les certifications de décharge dont il a besoin pour rendre ses comptes, même si sa gestion a été beaucoup plus longue que celle de ses prédécesseurs immédiats, Francisco de Sagastizábal, premier officier de Jerónimo Walter Zapata, qui a assuré l’intérim quelques mois en 1600 14, Gabriel de Santiesteban (1600-1603) et Martín de Unceta (1603-1608). Le volume de travail courant de la contadorie de la solde et du contrôle général de l’armée se réduit grâce à la Trêve, ce qui permet à leur personnel d’affronter sans peine l’expédition des acquits. De fait, Ugarte est l’un des rares payeurs du xvii^e siècle à pouvoir les réunir alors qu’il est encore en exercice 15. C’est précisément en 1613 que Philippe III, répondant aux demandes répétées de son payeur, lui donne une licence de six mois pour se rendre à Madrid, afin qu’il puisse « établir son compte et le présenter à l’avenir à la fin de chaque année, sans retard, ni le différer pour longtemps comme on a accoutumé de le faire par le passé, ce qui causait des inconvénients peu satisfaisants pour mes finances 16 ». Unceta est relevé à la tête de l’office début 1619, date à laquelle il revient à la cour pour présenter lui-même une partie de ses comptes, tandis que son neveu et premier officier, Tomás de Mendieta, assume la pagadorie générale 17.

13Mendieta exerce l’office au nom de son oncle jusqu’à fin 1620, quand il en devient titulaire sous certaines conditions 18. Ugarte a la possibilité d’exercer l’office quand il lui sera donné quitus, s’il le désire, ce qui signifie que la Couronne lui reconnaît le droit de succéder à Mendieta. Mais la mort prématurée de ce dernier, fin octobre 1625 19, rend ces dispositions caduques. La provision en intérim des offices réservés à la nomination par le roi revient au capitaine général de l’armée, et l’Infante Isabelle, qui détient la plus haute autorité militaire et le gouvernement général des Pays-Bas obéissants, désigne Juan Antonio de Larrea, beau-frère et premier officier de Mendieta, comme nouveau responsable du département 20. L’annonçant à Philippe IV, elle suggère :

« Il serait judicieux de nommer deux payeurs généraux de cette armée, à l’instar des trésoriers que Votre Majesté a dans sa cour, pour que, l’un d’eux ayant servi l’office un an, il rende ses comptes ici pendant que l’autre servi-rait, et que par conséquent on vérifie ses comptes avant qu’il recommence à servir l’office et pas autrement. Ainsi, les finances royales de Votre Majesté seraient employées comme il est souhaitable qu’elles le soient et les restes que l’on découvrirait dans ces comptes aussi 21. »

Rendre des comptes en Flandres ou en Espagne ?

14Cette suggestion est alors justifiée. À cette date, Mendieta accumule grand nombre d’acquits non expédiés, comme le fait savoir le comptable de la solde Luis Casuso Maeda au monarque peu après la mort du payeur. « Les comptes de Tomás de Mendieta seront longs – affirme-t-il –, car sa recette se monte à plusieurs millions […] et je peux assurer qu’il faudra plusieurs années […], car en temps de guerre cette machine ne fonctionne pas aussi bien que pendant les Trêves 22. » Après 1621, les problèmes posés par le contrôle des comptes du payeur général sont les mêmes que ceux rencontrés avant 1609. Bruxelles se propose donc de les résoudre par la proposition de l’Infante.

15Son idée est d’établir un système de co-titularité et d’alternance tous les ans ou tous les deux ans entre les deux payeurs, semblable à celui qui a caractérisé la trésorerie générale castillane entre 1584 et 1621 (sauf en 1593-1602) 23. Elle obéit à un souci de fonctionnalité : faciliter le contrôle des comptes des payeurs généraux. En réduisant la durée de l’exercice, on réduirait le temps passé à composer puis à réviser et clore les comptes. Mais Isabelle souhaite aussi autoriser les payeurs généraux à rendre leurs comptes dans les Pays-Bas fidèles pour accélérer le processus. Cela reviendrait à le faire dans la salle des Comptes de Bruxelles, un tribunal qui dépend de la grand chambre des comptes de Castille et a juridiction sur tous les officiers royaux qui manient des fonds tirés des lettres virées de Madrid sur Anvers, à l’exception des payeurs généraux, qui ont continué de rendre leurs comptes en Espagne après l’établissement de la salle (1609-1615 puis à partir de 1619) 24. Ce tribunal s’est vu confier l’examen partiel des comptes, s’occupant de contrôler et clore les comptes accessoires, qui dépendent des comptes importants ou principaux de la pagadorie générale, tandis que la grand chambre des comptes conserve la faculté d’examiner la comptabilité globale du trésor militaire de l’armée des Flandres. C’est sur ce point que la proposition de l’Infante est la plus audacieuse.

16Or, sa réclamation n’est pas neuve. Entre 1609 et 1612, Hortuño de Ugarte a demandé la même chose à titre personnel, alléguant l’utilité de rendre des comptes dans le lieu même où étaient administrés les fonds. Tant que durait le processus de vérification comptable, l’organisme siégeant en Espagne et habilité à les examiner avait en effet besoin du concours du comptable de la solde et du contrôleur général installés en Flandres, dont il fallait consulter les registres pour lever tout doute et corriger toute erreur. La distance qui les séparait de la grand chambre des comptes compliquait l’échange d’information, allongeant artificiellement la procédure. Si des restes (resultas *, des décharges injustifiables et injustifiées) étaient décelés, et donc des reliquats (alcances) en faveur des finances royales, leur valeur n’était pas fixée avant la liquidation formelle des comptes. Il devenait alors beaucoup plus difficile de les recouvrer. À ces graves inconvénients, s’ajoutait le risque de perte des documents comptables pendant le transfert en Espagne. Mais Ugarte n’a pas obtenu l’autorisation de rendre ses comptes devant la salle de Bruxelles, en raison du refus sans appel de la grand chambre des comptes, peu disposée à perdre ses compétences et son influence 25. La prééminence et l’autorité d’une institution et de son personnel se mesurent en effet à la quantité et à la qualité des affaires qu’elle traite. Aussi n’estil pas surprenant qu’en janvier 1626, Philippe IV se contente d’approuver la désignation de Juan Antonio de Larrea comme nouveau payeur général, rappelant à l’Infante que l’office n’est pas vacant. Hortuño de Ugarte se dit disposé à le servir et a été autorisé à retourner en Flandres, une fois que ses comptes – seulement ceux de l’activité que Mendieta a exercée en son nom en 1619-1620 –, qu’on examine encore, auront été liquidés de façon satisfaisante en Espagne 26.

17À ce moment-là, la direction de la trésorerie a déjà été modifiée. Th omé Lopes de Ulhoa, un gros négociant portugais installé à Anvers, très bien placé dans les milieux commerciaux et financiers atlantiques, a manifesté son intérêt pour l’office au milieu de l’année 1625 27. Il a reçu le titre de payeur général par intérim après la mort inattendue de Larrea, à la fin du mois de décembre 28. L’Infante notifie la nomination à Madrid, répète qu’il convient de nommer deux payeurs généraux pour exercer l’office en alternance et exprime son désir de voir Ulhoa, qui a « un capital propre de plus de 100 000 écus », devenir propriétaire de l’une des deux places 29. Et quoique la patente ne soit pas émise avant 1629 30, Philippe IV confirme, en mars 1626, qu’il est déterminé à créer les deux places ; chacun sera en exercice deux ans et occupera les deux suivants à préparer ses comptes pour les envoyer en Espagne 31.

Le dédoublement de la pagadorie générale, la salle des comptes et la salle des payeurs généraux

18À première vue, la co-titularité de l’office et l’alternance tous les deux ans entre les payeurs peut être bénéfique en termes de contrôle comptable, du simple fait qu’elle abrège le processus de composition et de vérification des comptes des payeurs généraux. Mais Bruxelles change très vite d’avis. Au milieu de l’année 1630, Isabelle envoie à Madrid le rapport de deux comptables en chef de la grand chambre des comptes de Madrid, Juan Muñoz de Escobar et Felipe de Porres, qui sont en Flandres depuis l’été 1627, porteurs d’une commission, pour y exécuter une réforme 32.

Pour une nouvelle répartition des compétences

19Le rapport souligne combien il est important de conserver le crédit de l’institution dans les milieux financiers d’Anvers. Les délais de trente jours donnés pour le paiement des lettres de change virées sur la place sont parfois trop longs en regard des besoins de l’armée, dont l’entretien demande aussi, certains mois, des sommes supérieures à celles assignées dans la mensualité. Cela oblige le payeur à demander des avances sur les lettres « aux mêmes personnes qui doivent les payer ou à des tiers », avertissent les deux comptables, ajoutant :

« Et comme tout cela passe par la personne du payeur général, ce serait à l’évidence un grand inconvénient s’il n’était pas perpétuel comme l’ont été ses prédécesseurs, […] car connaissant la prudence des hommes d’affaires on peut être certain qu’ils ne traiteront pas avec qui devra laisser l’office la même année ou la suivante. »

20Le payeur ne restant pas « à perpétuité » dans l’office, l’autre inconvénient est que le payeur en exercice pourrait refuser de recourir à ces « emprunts et secours si ordinaires chez lui », qu’il « contracte […] sur son crédit ou sur ses bijoux […] et le jour où il saura qu’il ne pourra se faire payer lui-même – étant écarté temporairement de l’office – on peut légitimement craindre qu’il ne veuille pas rester chargé de ces crédits, privé de ses bijoux, alors qu’à présent il le fait si souvent »

21Le payeur général, précisent-ils, proche en cela d’un facteur du roi, est alors plus qu’un simple trésorier. Sa trésorerie n’est pas une trésorerie ordinaire et n’a pas à respecter les mêmes normes. En outre la trésorerie générale castillane – dont le dédoublement est donné en exemple – a perdu depuis longtemps la seconde place de trésorier général, supprimée en 1621 lors des réformes du Conseil des finances et des grand chambres des finances et des comptes. La résolution favorable à la co-titularité de l’office se fonde sur des critères de contrôle comptable, mais le contrôle des comptes des payeurs généraux peut être tout aussi agile s’il y a un seul titulaire. S’il présente tous les mois d’avril (après les quartiers d’hiver) une relation sous serment de ses recettes et dépenses de l’année précédente et que les comptables des restes de la salle des comptes de Bruxelles sont autorisés à la confronter directement aux registres et à la documentation des bureaux du comptable de la solde et du contrôle général, on pourrait gagner beaucoup de temps. Il ne serait pas nécessaire d’attendre que chacun de ces départements élabore des relations de recettes et de dépenses ou expédie la volumineuse masse d’acquits chargée de justifier les paiements faits pendant la campagne écoulée. Les comptables des restes * pourraient alors examiner tous les justificatifs de paiements existants et savoir s’il y a des reliquats importants en défaveur du payeur général ou de ses subordonnés (caissiers, officiers, commissaires). On pourrait aussi demander à ces derniers de présenter « des comptes tout de suite, sans attendre la clôture de leurs comptes finaux, comme on le fait maintenant, et l’on évitera l’inconvénient et la détérioration causés, le temps passant, par le retard et la mort de ceux qui ont ces restes * et ces charges contre eux 33 ».

22Il semble qu’à l’époque les travaux de révision et vérification des comptes réalisés par la salle des comptes dépendent de ceux réalisés par la grand chambre des comptes. Ceux de la salle commencent quand se terminent ceux de la chambre et sont conditionnés par les indications qu’elle en reçoit. Peut-être ne révise-t-elle même pas les comptes de tout le personnel secondaire qui a manié des fonds remis par le payeur général, mais seulement ceux des officiers ou ministres qu’on lui signale depuis l’Espagne. Escobar et Porres suggèrent d’inverser la procédure. La salle des comptes devrait accéder à des données moins partielles sur la comptabilité militaire, révisant les relations sous serment des comptes annuels des payeurs généraux. Une telle révision lui donnerait une vision globale, qui lui permettrait de localiser les restes * dans la comptabilité du payeur général, mais aussi dans celle de tout le personnel subalterne. Le but de l’opération est de pouvoir calculer et encaisser rapidement les reliquats, mais aussi d’avertir la grand chambre des comptes sur les opérations les moins sûres, qui demanderaient la plus grande attention au cours du processus de révision des comptes finaux conduisant à leur liquidation.

23Escobar et Porres réclament donc l’accroissement des compétences de la salle des comptes de Bruxelles. Mais ils vont plus loin. Pour eux, l’existence de deux payeurs généraux alternatifs n’abrègera pas le processus de présentation, révision et clôture des comptes. Le retard vient de l’importance des fonds maniés, qu’il y ait un ou deux payeurs en exercice. Le problème de la justification des sommes, avec la minutie requise, persistera dans les deux cas. Aussi proposent-ils une solution très différente.

24La salle des comptes de Bruxelles doit conserver ses fonctions traditionnelles : la révision et la clôture des petits comptes, accessoires des comptes importants ou principaux des payeurs généraux. Son personnel maîtrise la comptabilité mais il est dépourvu de la formation, de la discipline de travail et de l’expérience des comptables de la grand chambre des comptes de Madrid. Recrutés parmi les officiers et les commissaires (ordinaires des revues) liés à la contadorie de la solde et au contrôle général, ces comptables deviennent contrôleurs des restes * en vertu d’une nomination du capitaine général de l’armée. Escobar et Porres pensent que des comptables devraient être directement envoyés par la grand chambre des comptes de Madrid à Bruxelles pour y établir un nouveau tribunal subordonné, autorisé à réviser et clore (mais sans les liquider) les comptes finaux des payeurs généraux. Cette nouvelle salle des payeurs généraux développerait son travail en relation étroite avec la salle des comptes, transformée en organisme complémentaire du nouveau tribunal des comptes, et non en simple substitut 34. Ainsi, le « bureau des Flandres », c’est-à-dire la section de la grand chambre des comptes chargée de ce département 35, serait transféré (avec ses deux contrôleurs des restes *) à Bruxelles pour y exécuter les mêmes tâches.

Une autre voie : contrôler les comptes en Flandres et les liquider en Espagne

25Les arguments d’Escobar et Porres semblent concluants, mais Madrid tarde à en faire usage. La Couronne le fait au début des années 1640, des années après que la pagadorie générale a été divisée en deux. On a pu alors constater que l’alternance des payeurs généraux n’a aucun effet positif sur la présentation et le contrôle des comptes.

26En octobre 1641, les contrôleurs des restes * Antonio Sánchez de Taibo et Martín de Mújica reçoivent commission pour quatre ans, pour examiner et clore les comptes de trois payeurs généraux : Th omé Lopes de Ulhoa (1626-1632, premier titulaire), Antonio Vedel (intérim, 1633-1634) et don Juan de Lira (second titulaire, 1634-1641). Mújica ne fait pas le voyage. Aussi Sánchez de Taibo, arrivé à Bruxelles en avril 1642, est-il épaulé dans l’exercice de sa commission par le procureur de la salle des comptes, Antonio Martínez 36. On établit alors une salle des payeurs généraux, formellement indépendante de l’autre, dont le caractère provisoire confirme qu’elle est une délégation de la grand chambre des comptes, ce qui montre que cette dernière n’a rien perdu de ses compétences ni de sa juridiction sur la comptabilité du trésor militaire de l’armée des Flandres.

27Pour ce qui est de son activité, entre le milieu de l’année 1642 et la fin de l’année 1647, date du retour d’Antonio Sánchez de Taibo à Madrid, seuls les comptes de Th omé Lopes de Ulhoa sont examinés et clos ; à sa charge, 23 millions d’écus. Ceux de Vedel, dont la recette dépasse 7 millions, sont partiellement révisés mais pas clos. Lira finit par envoyer les siens en Espagne à sa propre demande. Il faut ensuite attendre plusieurs années pour que la salle des payeurs généraux retrouve une activité, pendant la commission des comptables Andrés Díaz Román et Juan de Alfaro Alarcón, venus à Bruxelles en 1652 poursuivre l’examen de la comptabilité du Portugais pendant son exercice de payeur général en 1642-1648 et, après une brève parenthèse, en 1648-1651 37.

Le contrôle de la trésorerie : simultanéité et rétrospection

28Le contrôle de la pagadorie générale se traduit par l’exécution d’opérations spécifiques destinées à démontrer la correcte transformation de flux d’argent en lignes de dépense militaire. Contrôler revient à examiner la fonction d’un autre, mais aussi à exercer une fonction propre qui consiste en deux types d’opérations. Les unes se font au moment où a lieu la transformation mentionnée et les autres beaucoup plus tard, ce qui amène à distinguer deux processus différents mais complémentaires de contrôle de la distribution des fonds affectés aux dépenses militaires : l’un simultané, l’autre rétrospectif. Le contrôle simultané est effectué par la contadorie de la solde et le contrôle général, dont les fonctions sont proches, mais pas identiques, on l’a vu. Le contrôle rétrospectif revient à la grand chambre des comptes. Il s’agit d’examiner la comptabilité de la trésorerie en comparant minutieusement les comptes établis par son titulaire avec ceux composés par les deux départements chargés de contrôler ses activités, afin de savoir si les sommes confiées au payeur général ont été correctement et effectivement distribuées. Cette vérification est décisive, puisque le payeur ne fait pas les dépenses en son nom propre et à des fins personnelles, mais pour un autre et pour satisfaire les objectifs d’un autre. Cela implique que tout paiement doit être précédé d’un ordre de paiement émis et enregistré par le département comptable compétent.

29En temps de guerre, le rythme de la distribution des fonds s’accélère, la dépense militaire est décentralisée pour des raisons tactiques et logistiques. Dans ce contexte, les ordres de paiement ne peuvent être émis et enregistrés qu’a posteriori. Cela altère le fonctionnement des départements chargés d’effectuer les deux opérations. Or, l’altération est synonyme de dérèglement mécanique, soit de dysfonctionnement : l’action et la capacité d’action de ces départements, comprises comme l’exercice de leur fonction primordiale de contrôle et comme la possibilité de l’exercer, sont invalidées. Et ceci, parce que le processus de contrôle simultané est effectué sans simultanéité : les opérations qui lui sont propres sont retardées et ce retard a des effets négatifs sur le contrôle rétrospectif. La comptabilité qui doit être soumise à une vérification réciproque est élaborée avec un retard scandaleux et l’examen est différé sine die.

30On peut dire qu’alors, le contrôle des activités du payeur général est menacé de disparaître, ce qui inquiète beaucoup la Couronne. Le problème n’est pas nouveau au xvii^e siècle. Il s’est posé auparavant, mais c’est pendant les premières décennies du siècle qu’on prend conscience de son importance, surtout après que la faculté d’assigner des paiements sur la caisse du payeur général, qui appartenait au capitaine général de l’armée des Flandres (l’Archiduc Albert), a été anormalement cédée au maître de camp général (Ambrosio Spínola), transformé en surintendant des Finances militaires de par la volonté de Philippe III. Le monarque préfère alors toutefois que le capitaine général conserve la faculté d’émettre les seules certifications de décharge valables pour la reddition des comptes du payeur général (les acquits) afin de protéger les intérêts des finances royales. Spínola ne doit pas se sentir complètement libre – même s’il l’est – au moment de distribuer les fonds. Cette incohérence contribue à affaiblir le processus de contrôle simultané de la distribution. Philippe III essaie de résoudre la difficulté en 1613, quand il prive le capitaine général de cette dernière faculté, mais Spínola s’est déjà habitué à une procédure de distribution des fonds, le recours aux billets, qui lui donne des avantages énormes – fonds disponibles rapidement, utilisation capricieuse desdits fonds – et le problème perdure. De fait, contrôler les activités du surintendant des Finances militaires devient beaucoup plus important, pendant les années qui précèdent la fin de la Trêve de douze ans (1621), que contrôler les activités du payeur général.

31Le problème s’aggrave irrémédiablement après 1621 et l’idée de rendre les payeurs généraux alternatifs est conçue comme un palliatif qui offre quelque espoir. Le contrôle simultané de leurs activités ne redeviendrait pas simultané – la pratique de la guerre y fait obstacle – mais le contrôle rétrospectif serait fait plus tôt si l’on réduisait la durée de l’exercice de chaque payeur. Si chaque année les payeurs composaient et rendaient des comptes, la phase de révision et de clôture des comptes serait avancée, de sorte que la grand chambre des comptes elle-même pourrait compenser les carences des phases de contrôle préalables. Le contrôle de la trésorerie pourrait s’améliorer si l’office était administré de façon différente, même si le type de gestion prévu – la co-titularité et l’alternance entre les titulaires tous les deux ans – n’était pas si facile à établir. Depuis le milieu des années 1620, le payeur général remplit une fonction supplémentaire, favorisée par la participation de financiers portugais au transfert de fonds vers Anvers : il a acquis un rôle actif dans l’obtention de crédit sur la place (sous forme d’avances sur les remises de fonds par lettres de change attendus, surtout). Cela compromet le changement périodique de titulaire, car la garantie financière de l’institution est d’ordre personnel : les fournisseurs privés ne font pas confiance à la trésorerie, mais au trésorier, et la rémunération des services qu’ils rendent au payeur ne paraît pas assurée pendant que celui-ci quittera, transitoirement, son office. L’obstacle est finalement surmonté : le personnel subalterne de la trésorerie – les caissiers portugais de Th omé Lopes de Ulhoa, qui n’ont pas été relevés – peut soutenir le crédit de l’institution à Anvers et assurer la continuité.

32Malgré tout, la co-titularité et l’alternance périodique des payeurs ne répondent pas aux attentes, car la comptabilité de la trésorerie doit être établie pour être examinée, et la surcharge de travail empêche ceux qui doivent le faire de respecter des délais aussi courts. Quelques-uns demandent à pouvoir se passer des lourdes procédures imposées pour l’émission, le décompte, l’enregistrement des paiements effectués en avance, soit avant que soit prête la comptabilité qui certifiera leur exécution. Mais la Couronne accepte seulement de les abréger, convaincue que leur suppression reviendrait à relâcher le contrôle comptable 38. Elle comprend alors que la clef est de modifier la forme même du contrôle rétrospectif des comptes. Si au lieu de le faire à Madrid, on le faisait à Bruxelles, la procédure serait allégée. Il ne serait en effet plus nécessaire d’attendre que les comptes soient totalement confectionnés, les contrôleurs pourraient communiquer directement avec les auteurs du compte pour corriger toute faute ou erreur. Pour le faire à Bruxelles, deux options se présentent. La première, donner à un tribunal de contrôle existant, la salle des comptes, la faculté de réviser et clore les comptes des payeurs généraux ; la seconde, donner des commissions périodiques à des comptables de la grand chambre des comptes de Madrid pour qu’ils viennent le faire dans un nouveau tribunal, la salle des payeurs généraux.

33C’est cette dernière option qui est retenue – peut-être parce que c’est la seule qui agrée à la grand chambre des comptes. Bien que la première des commissions envoyées à Bruxelles ne remplisse pas toutes les tâches qui lui sont assignées, son rendement est indéniablement positif. Si elle n’exécute pas toute sa mission, c’est parce que réviser et clore, en seulement quatre ans, les comptes de trois payeurs généraux en exercice pendant seize ans de guerre est impraticable. Mais si l’on compare le temps mis par la salle des payeurs généraux à examiner et clore les comptes de Thomé Lopes de Ulloa correspondant à un exercice de sept ans et celui mis par la grand chambre des comptes à examiner et clore ceux de Martín de Unceta correspondant à un exercice de deux ans à la fin du xvi^e siècle, la salle des payeurs généraux gagne haut-la-main : elle met cinq ans et demi, et la chambre des comptes quatre ans. Tout semble indiquer que les mesures prises ont visé juste, même si elles ont été exécutées trop tard pour récupérer le temps perdu.

34Même ainsi, la procédure de contrôle rétrospectif de la distribution des fonds n’aurait jamais pu être abrégée autant que le voulait la Couronne, au point de compenser le relâchement (aussi inévitable que nocif ) des modes de contrôle simultané que l’on observait en temps de guerre. Le dysfonctionnement mentionné plus haut affectait cette phase-ci du contrôle et la logique aurait voulu que ce soit elle que l’on cherche à corriger. S’il n’en est pas ainsi, ce n’est pas en raison d’une perception erronée du problème, mais parce que ladite correction demanderait une reformulation et, surtout, une transformation radicale des formes de contrôle simultané de la distribution des fonds.

35Une telle reformulation n’est pas si compliquée. Il est en effet possible de rendre simultané le contrôle des activités du payeur général en créant des fonctions comparables à celles du comptable du livre de caisse établi en Flandres pendant les années 1590 ou à celles attribuées au surintendant des Finances militaires Esteban de Ibarra entre 1593 et 1596, avant que Spínola, en assumant la charge en 1605, ne la détourne de sa fonction première. Aucun ordre de paiement (assignation ou billet) ne pouvait alors être payé s’il ne portait leur signature. Mais ce nouveau comptable et ce singulier surintendant des Finances n’avaient pas pu s’implanter à long terme, en raison du conflit de compétences suscité par leur création 39. Or, quarante ans plus tard, on peut s’attendre à la même hostilité de la part de la contadorie de la solde et du contrôle général. L’expérience passée montre qu’il est impossible de conjuguer ce type de contrôle avec celui exercé traditionnellement par les départements de comptabilité militaire. Si une telle forme de contrôle s’établissait, ces départements seraient de trop et leur suppression impliquerait une transformation radicale du système de contrôle de la trésorerie en vigueur dans l’armée des Flandres. Ainsi, la mesure adéquate pour corriger les dysfonctionnements observés a été formulée avec justesse longtemps auparavant, mais on ne l’a plus appliquée. Cela montre que la Couronne renonce à altérer le cadre administratif dans lequel opère son armée. Elle préfère respecter les contraintes que ce cadre lui impose et en épuiser les possibilités en attendant, peut-être, qu’une période moins conflictuelle lui permette de s’engager dans un programme de réforme de l’administration militaire réellement innovateur.