1Au cours du XX^e siècle, face au développement de la circulation automobile, la plupart des villes françaises mettent en place différents dispositifs de gestion et de réflexion qui permettent de prendre en charge les questions découlant de cette nouvelle thématique. Ils prennent la forme de commissions consultatives larges1 telles qu’il en existe dans les différents domaines d’intervention municipale (urbanisme, culture, etc.). Jusqu’aux années 1920, il s’agit d’abord d’instances de concertation temporaires, à partir desquelles se structure ensuite, notamment dans les années 1930, un espace de délibération et de réflexion autour des municipalités. Les organisations privées intéressées par les problèmes de transport participent le plus souvent à ces discussions même si le dialogue entre la sphère publique et la sphère privée devient parfois plus sensible sur certaines thématiques, comme le stationnement. Au cours des années 1950 et 1960, dans un contexte d’accroissement des problèmes automobiles, différentes logiques amènent les municipalités à renouveler et restructurer ces instances. Dans un contexte de décentralisation, la période suivante correspond à un ralentissement du système de fonctionnement par commissions municipales en partie dû au fait que le développement des formes de participation locale n’autorise plus une représentation complète et équilibrée des associations qui se sont multipliées depuis les années 19702.

2Cette contribution3 propose donc d’analyser le développement progressif d’un mode de fonctionnement administratif, politique, technique et privé, qui se construit à partir de la mise en place de commissions afin de comprendre, circonscrire et encadrer les problèmes posés par la circulation automobile en ville. Revenir sur la dynamique de constitution et de développement des commissions autour de la question automobile permet d’en comprendre le mode de composition et de fonctionnement, tout en étant attentif aux enjeux de représentation et aux relations de pouvoirs qui les constituent. Pour analyser la construction d’un espace de délibération paramunicipal autour des questions automobiles, nous nous appuierons principalement sur le cas d’étude de la Ville de Lyon4.

Une lente mise à l’agenda des questions de circulation urbaine

3À Lyon, la commission municipale de circulation connaît un long et lent processus d’institutionnalisation. Plusieurs commissions temporaires sont mises en place en 1912, puis en 1919, en 1920-1921, en 1925-1926 et en 1929-1930. Le mode de fonctionnement et de consultation est alors très évolutif, tantôt ouvert aux organismes privés, tantôt piloté par la municipalité ou le Département. Ce n’est qu’à partir de 1931 que la commission devient permanente et renouvelée d’années en années. L’initiative de la mise en place de ces commissions est le plus souvent portée par le Maire, mais parfois c’est le Préfet qui se charge de réunir les acteurs intéressés par ces questions. Ces instances de délibération sont mises en place pour étudier un arrêté municipal, un rapport mais aussi parfois pour répondre aux sollicitations des organismes privés et aux réflexions qu’ils ont élaborées de leur côté. Tantôt on retrouve majoritairement des membres du Conseil municipal et un président adjoint au Maire, parfois c’est un fonctionnaire des services de police (Préfecture), secrétaire général pour la police ou ingénieur des services techniques (Ville ou services déconcentrés de l’État), qui préside les débats. La plupart du temps, la commission est relativement ouverte, comptant jusqu’à 30 membres à partir d’une représentation des principaux points de vues des organismes intéressés par les transports en ville. Parfois les réunions se tiennent dans un cadre plus retreint.

4À partir de ces processus irréguliers et divers d’institutionnalisation d’une instance légitime pour s’occuper des questions de circulation, s’élabore une mise sur agenda continue, diffuse et permanente des questions de circulation urbaine par les acteurs publics comme privés. À chaque nouvelle commission instituée, on invoque de nouveaux motifs pour légitimer la mise en place de nouvelles réflexions concernant la circulation urbaine. Pendant près de 20 ans, une série d’initiatives va dans le sens de la création d’une commission permanente, mais qui reste toujours incomplète et sujette à de nouvelles réflexions. Les élus lyonnais créent une nouvelle commission pour résoudre tel problème, puis quelques années plus tard, ils instituent une commission dans le but d’harmoniser les arrêtés concernant la circulation, puis à nouveau ils mettent en place une nouvelle structure pour étudier tel projet... Ces tentatives signalent l’évolution des questions de circulation urbaine tantôt inféodées à des enjeux de réglementation, tantôt liées à la mise en place d’aménagements, tantôt dans une perspective de délimitation d’un problème précis5, tantôt pour entreprendre une réflexion plus large, parfois aux prises avec les prérogatives municipales, ou celles des forces de police, et puis progressivement au centre d’enjeux portés par les ingénieurs, mais toujours en lien avec les préoccupations des organismes privés.

5On assiste donc à des phénomènes d’inscription et de réinscription continue du problème public à l’ordre du jour6, sur le plan municipal, départemental ou dans le cadre des mondes automobiles. De même, ce mode de fonctionnement continue d’évoluer et d’être remis en question dans la deuxième partie du XX^e siècle. Finalement, si la commission municipale est au centre de toutes les attentions du fait de l’accroissement progressif de sa polarité, de ses activités et de son attractivité, on peut observer qu’il n’y a pas vraiment de facteur de permanence et de stabilité dans le système, de telle sorte que tout semble toujours à construire, à reconstruire, à conquérir, à reconquérir, et à légitimer et re-légitimer.

6Cette évolution et cette complexité du système sont d’autant plus difficiles à appréhender que le système de gouvernement par commissions, qui se met en place à Lyon autour de la question de la circulation urbaine, fonctionne autour d’un noyau dur auquel sont rattachés d’autres espaces d’études et de réflexions. Cette situation garantit la centralité de la commission municipale, mais permet également à des pôles d’attraction ou d’activité, constitués d’autres commissions qui gravitent autour, de fournir aussi des modes de réflexions ou de règlement de la question automobile. À travers l’ensemble des commissions, publiques ou privées, municipales ou départementales, déconcentrées ou locales, concernant les questions de transport et de circulation, on a donc un système d’emboîtement de commissions rassemblant de proche en proche avec d’autres commissions, d’autres structures et d’autres acteurs.

7Le fonctionnement de ce système est consolidé par la participation des acteurs et des structures ou assemblées parties prenantes, comme les élus ou les membres des services administratifs, automatiquement représentés7, qui traversent et gravitent autour de ces commissions8. En même temps, cette participation régulière ou obligatoire de certains membres, favorise une certaine inertie du système entraînant lourdeur et complexité des modes de décision. En effet, des enjeux de dépendance et d’indépendance entre tous ces acteurs ne contribuent pas à une compréhension claire des problèmes automobiles puisque ces différents acteurs sont pris dans différentes logiques. La commission a besoin de telle autre commission ou tel autre acteur, en même temps qu’elle recherche une certaine autonomie. On peut prendre ici l’exemple de l’Automobile-Club du Rhône parfois critiqué pour les stratégies de soutien et d’indépendance qu’il met en place vis-à-vis des pouvoirs publics. C’est un dilemme qui conduit le club à participer aux politiques municipales tout en essayant de les critiquer à d’autres moments.

8On observe donc les liens qui unissent ces acteurs et ces structures et qui enserrent le secteur privé et le secteur public. Cette imbrication, pas nécessairement souhaitée ou maîtrisée par les acteurs eux-mêmes, peut parfois les déborder en fonction des questions abordées, au-delà mêmes des interactions recherchées voire provoquées par les élus. Ce jeu d’imbrication, d’interférences et de ramifications est au centre du dispositif de gouvernement par commissions élaboré à Lyon au niveau de la prise en charge par les pouvoirs urbains des questions de circulation. Il est sujet de nombreuses critiques, émises notamment en séance du Conseil municipal9, dans la presse, ou par certaines associations10. Des années 1920 aux années 1960, les principaux reproches portent toutefois sur des invariants thématiques, comme les enjeux du stationnement11, ou fonctionnels à partir du nombre de personnes représentées et de la régularité des réunions. Ils se cristallisent progressivement autour de la commission municipale qui devient le cœur de ce mode de gouvernement. Nous allons voir à présent plus en détail comment ce dernier se développe après la Seconde Guerre mondiale en essayant d’en décrire l’évolution et les problèmes à la lumière des dispositifs analogues mis en place dans d’autres villes.

Un système qui s’emballe ? La multiplication de commissions

9Dès 1945, la « remise en route » de la commission municipale de circulation de la Ville de Lyon est précipitée par les réflexions sur la mise en place d’une nouvelle réglementation générale de la circulation. Les activités s’accélèrent pour le nouvel adjoint qui en est le président, Jean Fauconnet, et sa nouvelle équipe. À peine instituée le 10 décembre 1945, la commission conduit des réflexions qui mènent à l’adoption d’un nouveau règlement général de la circulation le 29 février 1946. Puis progressivement, certains bâtiments et ponts détruits dans la ville sont reconstruits12 et la circulation des automobiles se développe à nouveau, à un rythme encore très lent. Ainsi les activités de la commission se diversifient pour accompagner ces évolutions.

10Au-delà du nombre croissant de membres participant à ses activités, on assiste à un développement important de la commission municipale de circulation et de ses attributions. Plusieurs sous-commissions sont mises en place par zones géographiques. Le territoire de la Ville de Lyon se trouve ainsi réparti en plusieurs secteurs : le secteur Presqu’île, historiquement le plus important, où se concentre une grande partie des problèmes de circulation ; le secteur Vaise ou Rive Droite, dans lequel se développent également de nombreux enjeux de circulation de par la présence de la Saône et de la colline de Fourvière ; et le secteur Rive Gauche, qui retient de plus en plus l’attention à partir des années 1950 et 1960 notamment.

11Cette répartition géographique devient un mode privilégié de résolution des problèmes circulatoires et s’inscrit dans une proximité avec les problèmes rencontrés sur le terrain, recherchée par certains membres de la commission13. Au-delà des visites de chantiers ou de projets, le nouveau président de la commission municipale de circulation, Jean Marque, prolonge cette dynamique en organisant en 1965 des visites par les membres de la commission de chacun des arrondissements pour observer sur le terrain les problèmes de circulation14. Enfin, à partir de 1957, le président de la commission municipale de circulation lance une vaste enquête de description des problèmes de circulation par rues qui se poursuit jusqu’en 1969, afin de constituer des dossiers sur les caractéristiques existantes et les améliorations à engager dans chacune des rues et à chacun des carrefours15. Ces démarches précèdent la mise en place au début des années 1980 des conseils de quartiers et d’arrondissements dans le cadre de la Loi PLM16, qui offrent de nouveaux cadres de proximité et de concertation, notamment sur les enjeux de circulation17.

12D’autre part, plusieurs thématiques importantes, temporaires ou permanentes, sont identifiées afin de faciliter le travail en sous-groupes de la commission et de ses membres. Dans ce cadre, plusieurs sous-commissions sont créées en fonction de thèmes d’intervention définis par les responsables de la commission. Des sujets deviennent récurrents, engageant alors la mise en place de sous-commissions « Arrêtés de circulation », « Bruits de la circulation », « Parcs de stationnement18 », « Affiches de la circulation », « Transports de marchandises », « des Autos-écoles », « de l’heure élastique ». D’autres problématiques plus circonstancielles nécessitent la mise en place de groupes de travail ad hoc et temporaires. Dans cette perspective les manifestations lyonnaises requièrent la mise en place de sous-commissions : « Foire », « pour étudier les questions traitées aux Journées d’Études des Commissions Municipales de la Circulation de Lyon en 1955 ». Puis d’autres projets mobilisent pour un temps la création de sous-commissions « Refonte du Règlement Général de la Circulation » ou « sur la circulation dans le Vieux-Lyon19 ».

13Cette multiplication des sous-commissions n’est pas sans conséquence sur la complexité du fonctionnement du système paramunicipal de gestion des problèmes de circulation urbaine. En 1959, on ne compte pas moins de 37 membres réguliers dans la Commission municipale de circulation. Elle comprend toujours sept membres du Conseil municipal, dont quatre adjoints au Maire (Jean Fauconnet, le président de la commission, Jean Mercier, Georges Rimaud, Jean Thibaudet) et trois conseillers municipaux (Julien Airoldi, Maurice Getto et François Balp)20.

14Mais si les discussions propres à la commission municipale de circulation témoignent du foisonnement de ses activités, elles sont confrontées dès le milieu des années 1950 à plusieurs facteurs de saturation du système de traitement des problèmes de la circulation.

Remise à plat et renouvellement de la commission municipale de circulation à partir des années 1950

15L’évolution de la commission municipale de circulation s’inscrit dans la nécessité pour la municipalité de développer de nouvelles formes d’expertises et de connaissances sur les questions de circulation urbaine. Pour tenter d’apporter une première réponse à ces attentes, les principaux responsables de la gestion de la circulation à Lyon, le président de la commission municipale de circulation et celui de l’ACR notamment, décident de l’organisation des Journées d’études des commissions municipales de la circulation21. Les premières rencontres ont lieu à Lyon en 1955. Pour la première fois dans un cadre national, les besoins des municipalités en termes de structures et de réflexions pour faire face aux problèmes de la circulation se trouvent explicitement formulés. Cette manifestation se prolonge par l’organisation à Rouen des secondes journées en 1959.

16Les questionnaires préalables au déroulement de ces journées permettent de faire un point auprès des autres villes françaises sur l’existence et le fonctionnement dans ces dernières d’organismes analogues22. La première correspondance entre les responsables lyonnais et ceux des autres villes françaises porte en effet sur la présentation de la commission municipale lyonnaise et interroge ensuite l’existence de tels organismes dans les villes sollicitées :

« J’ai l’honneur de vous faire connaître que les problèmes posés par la circulation et le stationnement des véhicules sur le territoire de la Ville de Lyon sont étudiés par une Commission Municipale de Circulation. À cette commission sont représentés, outre le Conseil Municipal et les services Municipaux et d’État intéressés les principaux usagers de la voie publique : Automobile-Club, Transports en Commun, Transporteurs Routiers, Garagistes, Taxis, Cyclistes, Syndicat d’Initiative, etc. Je vous serais bien reconnaissant de bien vouloir me faire connaître s’il existe une commission analogue dans votre ville et dans l’affirmative dans quelle condition elle fonctionne. En vous remerciant à l’avance des renseignements que vous voudrez bien me fournir23... »

17Avec les réponses fournies par les municipalités sollicitées ou participantes24, on peut déjà repérer un premier panorama des commissions municipales de circulation dans les villes françaises25 (voir tableau p. suivante).

18En marge des réunions des commissions municipales de circulation en France, s’ouvre à Lyon, entre 1956 et 1965, une période intense de réflexions sur l’organisation et le fonctionnement de la commission municipale de circulation26. En point d’orgue, l’opportunité de créer un bureau du trafic revient avec insistance dans les débats entre les responsables de la gestion des problèmes de circulation :

« Aussi nous paraît-il absolument nécessaire que soit constitué à Lyon, dans le délai le plus court, un bureau du Trafic qui dispose d’un effectif en personnel technique et administratif suffisant et de matériel nécessaire pour être en mesure de faire toutes les enquêtes indispensables (comptages, courants de circulation, renseignements sur les déplacements individuels, lieux de départ, d’arrivée de parking et de garage des véhicules, etc.) d’où résulteront l’étude des programmes de travaux à réaliser et la proposition des mesures à pendre pour améliorer la circulation. »

Tableau 1. – Les commissions municipales de circulation dans les villes françaises

19Ce bureau du trafic permettrait notamment, aux yeux de ses promoteurs, de palier la saturation du système de formulation des avis ou de recueil des données par l’intermédiaire du service technique de la Ville ou de la commission municipale de circulation. Dans une note, les responsables du 3^e bureau de la 2^e Division de la Mairie centrale, chargé des questions de circulation, signalent en effet que le « 3^e Bureau de la Mairie de Lyon est débordé et n’est pas organisé comme un service extérieur à disposition de l’Ingénieur en Chef de la Ville... Cette situation imposera tôt ou tard, l’institution d’un service spécial doté du matériel, du personnel et de la hiérarchie nécessaire27 ». Le rapport du 27 octobre 1959 statue en effet sur l’embouteillage du service de voirie par le nombre croissant d’affaires de circulation soumises à son examen pour rapport et avis. Ce rapport met en avant la nécessité de traiter certaines affaires à l’échelon du bureau de la police ou à celui de la sous-commission compétente28. Les techniciens lyonnais profitent de leur participation aux semaines internationales d’étude de la technique de la circulation routière de Nice en 1960 pour revenir avec plus d’insistance sur le besoin de création de ce bureau :

« Il n’est pas rationnel d’engager des sommes énormes pour l’exécution de travaux et d’imposer aux usagers des réglementations draconiennes, sans se baser sur des chiffres précis apportant la justification des uns et des autres. Les services municipaux ne sont pas équipés à l’heure actuelle, ni techniquement, ni administrativement pour ce genre d’études. La création d’un « bureau du trafic », groupant sous la direction d’un technicien, un matériel et un personnel (administratif et technique) spécialisés, apparaît indispensable. Des bureaux de ce genre fonctionnent déjà dans plusieurs grandes villes. Des enquêtes sont actuellement en cours à Dijon et Strasbourg en particulier, pour étudier les déplacements de groupes importants de travailleurs aux heures de pointe. La dispersion des efforts entre les services techniques, les services administratifs et la Commission municipale de la circulation ne peut subsister sans de graves inconvénients. »

20Parallèlement, au-delà des enjeux liés à la mise en place d’une structure technique et administrative s’occupant spécifiquement des enjeux de circulation29, il s’agit aussi de réformer la commission municipale de circulation. Sur cette question, un rapport du 7 mars 1961 est adressé au Maire et transmis à l’adjoint Jean Mercier30. Il fait le point sur les opportunités de réorganisation de la commission municipale de circulation tant sur le plan de sa composition et de son fonctionnement que de ses attributions. Il met en avant deux options : maintenir le système ou réformer le fonctionnement de la commission municipale de circulation.

21Pour les responsables de la commission, le développement de la circulation automobile conduit cette instance à traiter un nombre trop important de problèmes31. De plus, son mode d’organisation et de rassemblement est devenu trop complexe. Son succès et son développement bloquent ses initiatives et ses capacités de réaction et d’action sur un plan strictement fonctionnel et opérationnel. Elle est en effet composée d’un nombre très important de membres et certaines de ses réunions ressemblent davantage à de grandes assemblées générales qu’à de véritables groupes de travail où il s’agit d’avancer sur des points et des problèmes concrets. De même, bien qu’elles favorisent le travail de terrain sur des problématiques plus circonscrites, les sous-commissions temporaires ou régulières nécessitent également un suivi et une coordination d’ensemble. Dans cette configuration, la commission de circulation générale fait donc office de chambre d’enregistrement et de diffusion de l’information. Pour les principaux membres de la commission, il s’agit donc de redéfinir le mode d’organisation de ces structures.

22Mais il faut attendre les élections du printemps 196532 et l’arrivée d’une nouvelle équipe municipale pour que le président de la commission municipale de circulation reprenne en main ces réflexions. En poste depuis 1957, l’adjoint Jean Mercier profite de ce renouvellement municipal pour réorganiser cette instance33. Il sollicite en effet le Maire afin qu’il prenne l’arrêté municipal du 25 mai 1965 portant organisation et fonctionnement de la commission municipale de circulation. Cet arrêté fixe les contours de la réorganisation de la commission municipale de circulation en créant un secrétariat permanent, qui a pour objectif de représenter la commission en comité restreint et doit se réunir le premier mercredi de chaque mois.

Tableau 2. – Composition du secrétariat permanent de la commission municipale de circulation de la Ville de Lyon.

23Au-delà de ces séances régulières, certaines réunions exceptionnelles peuvent être organisées sur des problèmes qui seront exposés ensuite aux membres de la commission de circulation. La mission de ce nouvel organe consiste à étudier avec les services techniques de la Ville, ceux des ponts et chaussées et du Commissariat central les questions et les grands projets qui concernent les problèmes de circulation, afin de recueillir l’avis des organismes que représentent les membres de la commission34. En même temps, il se substitue donc aux anciennes sous-commissions pour l’étude des questions mineures qui se posent à la commission de circulation. Les décisions qui en découlent doivent ensuite être soumises au Maire et au Conseil municipal. Il s’agit également de permettre une coordination plus fine et plus directe de l’ensemble des groupes de travail et sous-commissions qui travaillent sur des thèmes précis.

24Avec cette réorganisation, la commission de circulation « générale » devient officieusement et implicitement une sorte d’assemblée générale qui reprend l’ensemble des thèmes abordés par les structures qui la composent et qui rassemble, trois à quatre fois par an, l’ensemble des personnes intéressées par les problèmes de circulation en ville35. Mais cette réorganisation ne suffit pas à faire taire les critiques36. L’ACR relaie en effet au sein de sa revue l’image d’une commission trop nombreuse pour être efficace même avec la récente création du secrétariat permanent37. À d’autres moments, le Club se plaint de ne pas voir ses positions, ses projets ou ses études suivis par la commission municipale. Depuis les années 1920, le stationnement reste alors le sujet le plus tendu suscitant des discordes entre la municipalité et l’ACR38. Dans un autre registre, le Club profite des vœux qu’il transmet à partir de sa revue aux principaux responsables lyonnais à l’occasion de la nouvelle année ou d’une nouvelle prise de poste, pour encourager les actions entreprises ou suggérer des améliorations39.

25La commission municipale de circulation continue donc de faire face à des réajustements de son organisation ou de ses missions. Ainsi, dans une lettre du 18 octobre 1968 adressée à tous les membres de la commission générale de circulation, le président, l’adjoint Jean Marque, propose une redéfinition des objectifs de la commission et de nouveaux liens avec le secrétariat permanent :

« À partir d’octobre 1968 chaque membre de la Commission Générale de Circulation recevra le procès-verbal de la séance du Secrétariat permanent de la Commission municipale de Circulation qui a lieu tous les premiers mercredis du mois. Vous serez ainsi au courant des travaux effectués pendant ces séances ; vous aurez ainsi un aperçu de tous les problèmes qui peuvent être soumis et connaître les projets qui sont présentés en vue d’améliorer la circulation lyonnaise40. »

26Malgré les réformes engagées sur son mode de fonctionnement, le contexte des années 1960 est difficile pour la commission municipale de circulation de la Ville de Lyon. Avec l’augmentation du parc automobile, les problèmes de gestion du stationnement et la crise des transports en commun, la question des déplacements urbains devient de plus en plus problématique.

27Néanmoins, on peut mettre en avant, entre les années 1920 et les années 1960, l’importance et la centralité de la commission municipale de circulation sur les attributions qui lui étaient confiées, voire au-delà. Historiquement à certains moments clés, ses attributions correspondaient à l’ensemble des acteurs et des structures impliqués sur le secteur des transports. En effet au cours d’une période où les experts participant41 et les associations représentant les intérêts professionnels et concernés étaient plus clairement identifiés42, l’action de la commission municipale de circulation pouvait rassembler les points de vue intéressés par les enjeux de circulation. Aujourd’hui les associations ont évolué, se sont diversifiées et leur nombre a fortement augmenté. Leur mobilisation et leur pouvoir de contestation sont plus importants43. Pendant une période non négligeable, l’ACR représentait un partenaire utile et quotidien pour les pouvoirs publics. Il rassemblait à lui seul la variété des mondes automobiles. Il jouait en même temps le rôle d’expert technique, tout en favorisant l’adhésion de ses membres aux aménagements de la circulation. Il était force de proposition et d’initiatives, qu’il pouvait de lui-même, par ses structures et ses activités, lancer, soutenir et accompagner. Aujourd’hui sa voix ne compte que parmi un ensemble d’autres associations qu’il a vu naître44 et parfois accompagnées45. Ainsi son rôle a progressivement décliné à partir des années 1970 et 1980 au sein de la commission municipale de circulation46.

28Par ailleurs les fonctions de la commission renvoyaient à des besoins urgents dictés par le développement considérable de l’automobile. Il fallait en même temps réglementer, adapter, contrôler, aménager la circulation. Tout était à faire : construire, prolonger et aligner des rues, aménager et réaménager des carrefours, prévoir des parkings. Sans négliger l’importance et le rôle de groupes de travail47, qui sont toujours les pré-requis incontournables à l’élaboration d’une action collective politique aujourd’hui, les modes d’actions ou de réflexions entrepris sur un plan municipal et inter-communal sont plus diffus et plus complexes. Il s’agit de lutter pour la sécurité routière, accompagner le recul de l’automobile, favoriser le partage de l’espace public, soutenir les modes doux, articuler les différents modes entre eux, agir en faveur du développement durable48...

Un mimétisme inter-municipal ?

29Au-delà du cas lyonnais, la mise en place de commissions municipales de circulation dans les autres villes françaises obéit à un processus proche de celui que nous venons de décrire. Elles s’institutionnalisent au fur et à mesure des grands moments de réglementation de la circulation urbaine : premiers grands arrêts au début des années dix, première réglementation générale de la circulation dans les années vingt, problématique de la circulation des poids lourds et du stationnement dans l’entre-deux-guerres. Des différences apparaissent toutefois dans la mise en place des concertations, la compostion ou au niveau de l’organisation progressive d’une commission permanente. Si les automobiles-clubs locaux participent tous activement aux activités de ces structures49, seule la commission de la Ville de Bordeaux compte en son sein la présence régulière du Maire. Par ailleurs, toutes ces commissions ne sont pas encore inscrites dans un processus de développement stabilisé et de longue durée. Certaines sont parfois des commissions indépendantes, d’autres à certains moments sont intégrées dans des commissions plus larges, font office de simple sous-commission technique ou sont simplement mises en place spécialement pour l’étude de projets précis. Toutefois toutes semblent connaître des difficultés au niveau de leur fonctionnement et au niveau de la gestion du surplus de travail qui se présente au cours des années 1950 et 1960. Ainsi dans plusieurs villes françaises s’institutionnalise progressivement une commission municipale de circulation. Cette dernière s’insère au cœur d’un ensemble complexe et plus vaste d’autres organismes délibératifs et consultatifs (au niveau municipal, départemental, déconcentrés ou privé). Ce système de rassemblement des acteurs et structures intéressés par les questions automobiles émerge avant la Première Guerre Mondiale, se construit pendant l’entre-deux-guerres et se développe considérablement pendant les Trente Glorieuses, et ce malgré plusieurs moments de contestations et des tentatives de réformes. Sur la thématique de la circulation urbaine, il caractérise la structuration des pouvoirs urbains, marquée par un mode de collaboration permettant la production d’une action publique locale et liant acteurs privés et acteurs publics, collectivités locales et services de l’État, élus et fonctionnaires, administratifs et techniciens.

30Comme à Lyon, c’est dans le cadre de ces cénacles que sont présentés, examinés et discutés un grand nombre de projets qui ont trait aux problèmes de la circulation urbaine, à ses aménagements comme à sa réglementation (sens de circulation, réglementation du stationnement, aménagements de voirie, sécurité routière, expérimentations diverses : pédibus, horaires de sortie des bureaux). Les grands projets (tunnels routiers, autoroutes urbaines, trémies routières, parcs de stationnement) sont également abordés mais uniquement dans le cadre de leurs aménagements annexes (modification temporaire ou non de la réglementation, travaux préparatoire, communications, etc.). Les décisions concernant ces projets sont prises dans d’autres cercles (ministères, services déconcentrés de l’État, conseil général, conseil municipal). Toutefois des débats de fond et des discussions sur ces aménagements plus emblématiques peuvent avoir lieu, même si ces commissions ont avant tout vocation à les accompagner. C’est donc davantage une certaine forme de politique automobile municipale gestionnaire qui se construit au quotidien à travers leurs actions.

31Ainsi ces commissions ont contribué à l’ouverture d’espaces de discussion des problèmes automobiles. Si elles se présentent sous des tailles et à des échelles différentes, elles permettent aux différents acteurs qui participent à plusieurs d’entre elles de partager des pratiques et des habitudes de travail sous un mode collaboratif et délibératif. Mais le mode de gouvernement par commissions que nous venons de décrire renvoie à un cadre politique, historique et administratif très précis. Il ne semble pas résister au contexte des années 1970 (crise urbaine, montée de l’intercommunalité, nouveaux enjeux sociaux et environnementaux...). Travaillant sur la Ville de Besançon, Olivier Borraz revient sur l’obsolescence de ces dispositifs en soulignant qu’« au sein de l’institution municipale, les commissions qui entourent le conseil – dont la présidence revient toujours au maire et la vice-présidence à un adjoint – ne font pas l’objet d’un investissement particulier de la part des adjoints. Ne comprenant que des conseillers municipaux, leur rôle demeure très formel et leur efficacité réduite en tant que moyen d’action municipal ». Il cite un document rédigé à la suite du séminaire d’Ornans du 22 juin 1991, qui a réuni les élus du groupe majoritaire pour faire le point sur l’action engagée depuis 1989 et le mode de fonctionnement de l’institution municipale :

« Les commissions se réunissent peu, l’absentéisme y est important, conséquences probables de ce qu’elles sont, de simples lieux d’information, où l’ordre du jour porte sur des sujets ponctuels et non sur des orientations50. »

32Aujourd’hui si l’action collective se construit autour d’une participation plus large et plus ouverte de la société civile, des experts ou des profanes51, la complémentarité des tâches politiques, administratives et techniques se perpétue à travers la mise en place d’autres instances52 (comités de pilotage, conférences territoriales, conseil de développement) souvent à d’autres niveaux (intercommunalités, inter-Scot, pôle métropolitain, région urbaine)53 et ne passe pas forcément par les commissions54. Même si ces dernières sont souvent en apparence maintenues, en quantité et sous d’autres formes, les dispositifs les plus prompts à encadrer la production d’une action collective semblent correspondre aux comités de pilotage technique ou politique. Ce sont ces derniers qui structurent de plus en plus les modes de gouvernement urbain et accompagnent aujourd’hui les acteurs publics et privés dans la fabrication de la ville.