1Inspirés par le succès relatif de Ross Perot aux présidentielles de 1992, les Républicains avaient fait campagne aux élections de mi-mandat de 1994 sur la question du déficit budgétaire. Les toutes premières propositions du « Contrat avec l’Amérique » des candidats Républicains à la Chambre et du programme de leurs collègues au Sénat « Sept de Plus en 1994 » concernaient la politique fiscale. L’intérêt de cette problématique pour les électeurs, les responsables politiques mais aussi le chercheur réside dans le fait qu’elle se prête facilement au travail d’inventaire. Les Républicains voulaient combattre les déficits et retrouver l’équilibre budgétaire. Cet objectif sera temporairement atteint. Cependant, au terme de la période, le budget de l’État fédéral se retrouve de nouveau dans le rouge. Pour comprendre les fluctuations du solde budgétaire, il est nécessaire de retracer les grandes lignes de la politique fiscale des majorités républicaines au Congrès.

Guerre budgétaire

2Dans un premier temps, les Républicains conservateurs vont parvenir à rétablir l’équilibre entre les dépenses de l’État fédéral et ses recettes ; un succès exceptionnel puisque cela n’était plus arrivé depuis 1969. La manière dont ils ont réussi là où tant d’autres avant eux avaient échoué doit beaucoup à la ferveur idéologique de nombre de leurs membres mais aussi à des circonstances économiques favorables.

3Dans leurs programmes, les Républicains de la Chambre et du Sénat avaient promis un amendement constitutionnel sur le budget. Le processus de révision constitutionnelle prévoit le vote par les deux chambres du Congrès d’une proposition d’amendement. La proposition doit être adoptée à la majorité des deux tiers dans chaque assemblée puis elle doit être ratifiée par les trois quarts des États1. Le président des États-Unis n’intervient pas dans la procédure. Les Républicains sont donc libérés de la menace d’un veto de Bill Clinton. Avant de pouvoir envoyer leur proposition aux États, ils doivent cependant parvenir à rassembler une majorité de 287 représentants et 67 sénateurs alors que leur parti n’y comptait respectivement que 236 et 53 membres. Ils auront donc besoin de la coopération du Parti démocrate.

4Le 4 janvier 1995, au premier jour de la première session du 104^e Congrès, Joe Barton, représentant républicain de la sixième circonscription du Texas, est joint par 177 de ses collègues pour déposer sa proposition d’amendement constitutionnel. Le 26 janvier 1995, après un passage éclair par la Commission judiciaire, la Chambre des représentants adopte pour la première fois de son histoire une proposition d’amendement sur l’équilibre budgétaire par un vote de 300 voix pour et 132 contre. Le lendemain de son adoption par la Chambre, le texte est déposé devant le Sénat. Fidèle à sa tradition, la chambre haute débat la proposition pendant plus d’un mois. Les éléments de langages suggérés au Sénateur Tom Daschle du Dakota du Sud, nouveau leader de la minorité démocrate au Sénat, montrent bien la tactique que le Parti de l’âne cherche à suivre. Sachant que la proposition est populaire auprès de l’électorat, les critiques démocrates acceptent le principe d’un amendement mais demandent plusieurs modifications de la proposition républicaine. Les législateurs du Parti de l’âne réclament avant tout des précisions sur les programmes que les Républicains comptent sacrifier pour rétablir l’équilibre arguant que le public avait le « droit de savoir » (right to know2). Le 2 mars 1995, le Sénat des États-Unis échoue finalement à adopter la proposition d’amendement. Il manque une seule voix pour atteindre la majorité qualifiée des deux tiers des sénateurs3. Mark Hatfield est le seul Républicain à voter contre le texte. L’opposition du sénateur de l’Oregon enterre un projet qui, s’il avait été ratifié par le nombre suffisant d’États4, aurait véritablement révolutionné le système politique américain en gravant dans le marbre constitutionnel la poursuite de l’équilibre budgétaire. Nul doute qu’un tel amendement aurait forcé l’État fédéral à une remise en question radicale de ses missions et les moyens de les financer. Devant l’ampleur de la tâche, la huitième section de la proposition d’amendement prévoyait tout de même que l’équilibre devrait être atteint à partir de 2002. Malgré l’échec de l’amendement, les Républicains décident de conserver ce calendrier et tenter d’atteindre le même objectif par la voie législative régulière.

5En parallèle à la procédure constitutionnelle, les Républicains avaient déjà entamé les travaux en commission pour l’adoption du budget de l’année fiscale 19965. Contrairement à la procédure constitutionnelle, la voie législative implique la signature du président. Cette fois, les Républicains vont devoir composer avec l’opposition farouche du locataire de la Maison-Blanche.

6La procédure budgétaire prévoit que le président doit soumettre un budget au Congrès dans les premières semaines de l’année civile. Le 1^er février 1995, le Président Clinton dévoile donc son budget pour l’année fiscale 1996. Vantant le succès relatif6 des projets de réduction du déficit adoptés durant les deux années précédentes, le président promet de « continuer sur la voie de la discipline budgétaire7 ». En réalité, il projette de stabiliser le déficit autour de 200 milliards de dollars8 pour les cinq années à venir. Avant même la parution de ce budget, les Républicains avaient annoncé leur opposition au « statu quo budgétaire9 ».

7En ce début d’année 1995, force est de constater que les deux partis ne semblent pas poursuivre exactement les mêmes objectifs en matière d’équilibre budgétaire. Le président veut stabiliser le déficit. Les Républicains ont décidé de revenir à l’équilibre en 2002. Le Speaker Newt Gingrich aurait pris seul la décision de ne pas s’écarter du calendrier fixé par l’amendement constitutionnel. Le 15 février 1995, lors d’une réunion des cadres républicains de la Chambre, il reçoit le soutien de ces collègues10. C’est avec cet horizon temporel à l’esprit qu’ils vont développer un budget républicain au Congrès.

8Dans les faits, la politique fiscale américaine n’est pas intégrée de manière synthétique dans un document unique intitulé « budget » et ayant force de loi. Le « budget » présidentiel n’est qu’un document prévisionnel sans effet du point de vue légal. Il compile les besoins de financement estimés par des agences du pouvoir exécutif. Sa valeur est donc indicative. Il permet au Congrès d’anticiper la réaction présidentielle lorsqu’il s’agira d’adopter les lois qui autorisent légalement les dépenses et les impôts. De droit, les agences de l’État fédéral ne peuvent engager des dépenses qu’en vertu de lois d’affectation de crédits (appropriations) qui doivent être adoptées par le Congrès et signées par le président chaque année11. En parallèle, le Congrès est tenu de fixer les modalités, l’assiette et le recouvrement de l’impôt12. Pour tenter de lier de manière plus harmonieuse les décisions sur les dépenses avec les décisions en matière de recette, le Congrès est censé adopter chaque année une « Résolution budgétaire ». Ce document n’a pas force de loi et il n’est pas signé par le président. Il vise simplement à fournir aux législateurs une vision globale des grands ensembles budgétaires pour faciliter le travail des différentes commissions responsables13. C’est à partir de ce véhicule que commencent les grandes manœuvres qui déboucheront sur deux épisodes de fermeture temporaire de l’État fédéral durant l’hiver 1995.

9À la Chambre, la Résolution budgétaire est préparée par la Commission du budget présidée par John Kasich, représentant de la 12^e circonscription de l’Ohio14. Le Représentant Kasich veut s’appuyer sur le « zèle révolutionnaire15 » des nouveaux élus républicains pour ne pas vaciller dans la poursuite de l’objectif de l’équilibre budgétaire à l’horizon 200216. Au Sénat, la Commission du budget est présidée par Pete Domenici, sénateur du Nouveau-Mexique. Ce dernier se montre plus réservé que les nouveaux membres de la Chambre17. Les coupes drastiques dans les dépenses que cela représente sont rendues d’autant plus sévères que les Républicains à la Chambre sont bien décidés à ne pas abandonner les promesses de baisses d’impôts du « Contrat avec l’Amérique ».

10La « Résolution budgétaire » adoptée par la Chambre des représentants prévoit donc une baisse des recettes de 321 milliards sur cinq ans par rapport à la base budgétaire18. Les sénateurs n’avaient proposé aucune baisse d’impôts dans leur propre « Résolution budgétaire » car ils préféraient se concentrer sur la réduction du déficit. La Commission du budget du Sénat proposait uniquement de consacrer les dividendes escomptés du retour à l’équilibre19 à des baisses d’impôts20. Lors de la commission de conciliation21, les Républicains des deux chambres parviennent à se mettre d’accord sur un compromis de 245 milliards de baisses d’impôts sur sept ans qui doivent être impérativement couplées à un retour à l’équilibre en 200222.

11De telles baisses des recettes les amènent nécessairement à réduire de manière substantielle les dépenses de l’État fédéral. Par conviction, la plupart des Républicains refusent de réduire les dépenses militaires de crainte de mettre en danger la nation. Il leur faut donc proposer des réductions de dépenses sévères dans les autres programmes. La résolution budgétaire propose de réduire de manière drastique la part non-militaire des dépenses dites « discrétionnaires23 » de l’État fédéral24. Cela concerne toutes les agences fédérales n’ayant pas trait à la défense nationale. Cependant, ces baisses sont bien loin de suffire pour compenser les baisses d’impôts et équilibrer le budget. Pour retrouver l’équilibre, il faut dès lors s’attaquer aux programmes les plus coûteux, les dépenses dites « obligatoires » (mandatory spending25), notamment l’assurance maladie (Medicare, Medicaid) et l’aide sociale. En ce qui concerne le programme d’assurance maladie des personnes âgées (Medicare), la Résolution budgétaire prévoit d’allouer 1 443 milliards sur sept ans. Cela représente une baisse relative de près de 270 milliards par rapport aux projections de dépenses à législation constante établies par les experts indépendants du CBO (Congressional Budget Office26). Les projections du CBO anticipent une hausse rapide des dépenses qui s’explique essentiellement par une augmentation de la consommation des services médicaux, l’augmentation automatique du montant des prestations et l’augmentation du nombre de patients27. Les Démocrates insistent lourdement sur le fait que le coût estimé des coupes budgétaires dans ce programme très populaire et des baisses d’impôts qui doivent bénéficier aux ménages aisés sont à peu près identiques. Cela leur permet d’accuser les Républicains de faire passer les intérêts des riches avant ceux des malades28.

12On l’a dit, la « Résolution budgétaire » adoptée par la Chambre et le Sénat n’a pas force de loi. Cependant, elle contient des instructions aux autres commissions pour modifier les législations dans leur domaine de compétence afin de respecter les objectifs de la résolution budgétaire. Ces propositions de modifications sont compilées dans une proposition de loi de réconciliation qui aura elle force de loi, à condition d’être signée par le président.

13Le Président Clinton avait décidé d’accepter le principe d’un retour à l’équilibre. La fin des cent premiers jours de la session législative et le passage des propositions du « Contrat » à la Chambre des représentants avaient focalisé l’attention des médias loin de la Maison-Blanche. Le président se sentait si négligé par la presse et ses adversaires politiques qu’il en était réduit à clamer sa propre légitimité29. Le 19 avril 1995, Timothy McVeigh, un vétéran de la guerre du Golfe appartenant à la mouvance paramilitaire anarcho-libertaire d’extrême droite30, fait exploser un camion piégé contre un bâtiment fédéral dans le centre-ville d’Oklahoma City. L’attentat entraîne la mort de 168 personnes dont 19 enfants et fait plus de 600 blessés. Il a également eu pour conséquence de remettre Clinton sur le devant de la scène. Le 13 juin 1995, pour contrer les accusations des Républicains et se replacer au cœur du débat fiscal, il dévoile une nouvelle proposition de budget qu’il présente au peuple américain dans une adresse télévisée31. Son plan consistait à réduire encore davantage toutes les dépenses à l’exception de celles qui concernent l’éducation tout en maintenant les taux d’imposition.

14Durant l’été, les deux partis affichent donc clairement leurs positions dans l’affrontement à venir. Pour continuer à faire fonctionner l’État fédéral après le 1^er octobre, ils devaient absolument parvenir à un accord. Après des semaines de vaines négociations, ils arrivent à une impasse et l’État fédéral ferme ses portes le 14 novembre 199532.

15Les Républicains sont parvenus à fixer les termes du débat. L’objectif de retour à l’équilibre est acté, les désaccords portent désormais sur les moyens pour y parvenir. Cela constitue un revirement important pour le président Clinton qui proposait encore au début de l’année de stabiliser le déficit à 2 % du PIB et le soutien des Démocrates du Congrès en faveur d’une telle stratégie est loin d’être assuré. Cependant, après une véritable crise institutionnelle, les Républicains ne seront pas parvenus à imposer leur solution pour atteindre cet objectif. Le président va finalement accepter de proposer un budget en équilibre à l’horizon 2002 mais il est parvenu à sauver ses priorités essentielles tout en ralliant son parti derrière lui avec une posture de garant de l’État-Providence. Les analystes de cette période ont parfois tendance à trop se focaliser sur les conséquences à très court-terme de cet affrontement. Une évaluation objective de l’impact de la révolution républicaine nécessite pourtant de continuer l’histoire pour voir les conséquences et les ramifications des batailles de 1995.

16Les révolutionnaires conservateurs s’étaient arc-boutés sur leur demande d’un budget équilibré en sept ans selon les projections du CBO. Les nouveaux élus républicains étaient inflexibles sur cet objectif. Un tel absolutisme paraît irrationnel. Ils se déclaraient prêts à sacrifier tout leur capital politique pour contraindre le président à utiliser les projections du CBO plutôt que celles de ses propres experts de l’OMB (Office of Management and Budget) pour proposer un budget équilibré sept ans plus tard. Tous les acteurs savaient pertinemment que de toutes ces conjectures ne pourraient vraiment contraindre les Congrès et les présidents futurs. La bataille très réelle portait sur des chiffres virtuels basés sur des estimations hautement hasardeuses33.

17La poursuite presque fanatique de l’équilibre budgétaire comme une fin en soi était pourtant tout à fait rationnelle. Dans un contexte incertain, la clarté même de l’objectif à atteindre permettait d’aiguiller les actions des uns et des autres dans la bonne direction. Le budget fédéral est le jouet d’innombrables facteurs. Même lorsqu’elles parviennent à s’entendre, les institutions politiques ne peuvent agir que sur une portion réduite dans un contexte d’incertitude totale. En réponse à cette impuissance relative, les révolutionnaires conservateurs avaient choisi un objectif arbitraire mais simple et symboliquement très puissant. Contre toute attente, ils parviennent à l’atteindre bien plus tôt que prévu.

18Les discours des acteurs politiques tendent à présenter le budget comme une entité autonome, un ensemble comptable presque indépendant de toute influence extérieure. Le facteur prépondérant dans l’équilibre budgétaire d’un pays demeure pourtant la santé de son économie. Bien sûr, la politique ne peut se fonder que sur la conviction que l’action change le cours des événements. Les élus veulent pouvoir anticiper, voire contrôler, les répercussions de leurs politiques. L’influence prépondérante de l’économie sur le solde budgétaire montre les limites des discours rationalisant des participants au débat budgétaire. On l’a vu, le budget est le plus souvent construit en référence à une base budgétaire. Cette base est elle-même construite en fonction de projections concernant les variables économiques fondamentales comme le taux de croissance, l’évolution des prix, et les variations des taux d’intérêt. Le budget révèle l’extrême vulnérabilité des capacités de prévisions de l’État en matière économique. Au final, le plus étonnant et le plus déstabilisant dans l’arrivée du surplus demeure le fait que personne ne l’attendait.

19Après près de trois décennies de déficits ininterrompus, l’État fédéral américain retrouve officiellement l’équilibre budgétaire dès l’année fiscale 199834. Ce n’est pourtant que le 6 mars 1998, au beau milieu de cette année fiscale, que le Bureau du budget auprès du Congrès (CBO) découvre l’arrivée de ce moment historique. À la page 2 de son bulletin mensuel d’actualisation des projections pour l’année fiscale en cours, l’arbitre désigné des disputes de chiffres entre le Congrès et la Maison-Blanche annonce, laconique : « Les estimations de dépenses pour 1998 n’ont augmenté que modérément, il est donc désormais possible de projeter un surplus de 8 milliards pour l’année au lieu des 5 milliards de déficit que nous avions estimés en janvier. Cela représenterait le premier surplus du budget fédéral depuis l’année fiscale 196935. »

20Comment expliquer ce retournement de tendance ? Il est impossible d’assigner une cause unique à un phénomène si complexe mais quelques variables ont été plus importantes que d’autres. L’augmentation des recettes a joué un rôle essentiel. De fait, le plan de réduction du déficit adopté par le Congrès démocrate en 1993 sous la pression du Président Clinton constitue le facteur politique majeur du retour à l’équilibre36. Malgré le vitriol déversé par la minorité républicaine lors de son adoption, ce cocktail de hausses d’impôts et de contrôle des dépenses obligatoires et discrétionnaires s’est révélé extrêmement efficace pour combattre le déficit37. Les « dividendes de la paix » (peace dividends), c’est-à-dire la réduction nette des dépenses pour la défense dans le monde de l’après-guerre froide ont également joué un rôle important38. L’efficacité des politiques de réduction du déficit crée un cercle vertueux. Un déficit en baisse entraîne une réduction des émissions de titres de créances et donc des crédits alloués au remboursement des intérêts des emprunts. De surcroît, les économistes du budget sont convaincus que la réduction du déficit a des effets bénéfiques tangibles sur le reste de l’économie en permettant ainsi une baisse à long terme des taux d’intérêt et l’augmentation de l’épargne nationale39.

21Les mesures adoptées par les 103^e (1993-1994) et 104^e Congrès (1995-1996) n’auraient pourtant pas permis de retrouver l’équilibre si la croissance économique n’avait été aussi forte. Une économie qui croît génère plus de revenus ; plus de revenus, à taux d’imposition fixe, équivalent à plus de recettes fiscales. Plus de recettes fiscales avec des dépenses constantes entraînent une réduction du déficit40.

22Le responsable numéro un du surplus de l’État fédéral pour l’année fiscale 1999 ne s’appellerait donc pas Newt Gingrich, Bill Clinton ou John Kasich, mais bien Bill Gates. Grâce notamment au développement et à la propagation d’internet et grâce à des gains de productivité importants41, l’économie américaine connaît une période de croissance exceptionnelle durant la deuxième partie des années 199042. La bonne santé de l’économie en général et des marchés financiers en particulier entraîne une augmentation imprévue des recettes fiscales43. Une simple statistique permet de bien saisir l’ampleur de ces revenus inattendus. Entre 1994 et 2000, les prélèvements obligatoires passent de 18 à 20 % du PIB. Un tel niveau n’avait plus été atteint depuis la fin de la seconde guerre mondiale. L’explication semble claire : la croissance économique permet aux ménages, surtout les plus riches, de contribuer plus au financement de l’État fédéral. En réalité, sur la période, les recettes fiscales augmentent plus vite que la richesse nationale44. Ce succès fiscal s’explique notamment par les recettes exceptionnelles de la taxation des revenus du capital. Les cours de la bourse se sont envolés et avec eux les plus-values réalisées et donc les prélèvements sur ces plus-values45. Dans le même temps, les dépenses de l’État fédéral augmentaient plus lentement que prévu, ce qui contribuait à réduire encore le déficit46.

23L’imprécision des estimations signifie cependant que jusqu’au dernier moment, la conversation entre Républicains et Démocrates était restée centrée sur la lutte contre le déficit. Plutôt que d’attendre que les excédents apparaissent d’eux-mêmes, le président et le Congrès avaient continué à s’affairer pour tenter d’influer le cours de l’histoire. 1995 et ses affrontements épiques avait laissé la place à 1996 et ses réformes historiques. Il faut pourtant attendre la réélection conjointe du Président Clinton et des majorités républicaines pour que les deux camps parviennent enfin à conclure le grand accord sur le budget qui leur échappait depuis plus de deux ans.

24Le 5 août 1997, le Président Clinton signe deux textes de lois qui viennent couronner les efforts des révolutionnaires républicains. Le Balanced Budget Act47 (« loi d’équilibre budgétaire ») et son corollaire le Taxpayer Relief Act48 (« loi de soutien au contribuable »).

25Grâce aux bonnes performances de l’économie et aux révisions toujours à la hausse des projections des experts, le simple fait d’attendre rendait moins difficile la perspective d’un accord entre le Président Clinton et le 105^e Congrès en 1997. Après deux ans de négociations, les positions respectives étaient bien connues. Les contours de l’accord étaient devenus prévisibles. Le processus qui aboutit à débloquer la situation est assez éloigné des scènes de pugilat verbal des années précédentes. Au Congrès, les propositions de budget, les Résolutions budgétaires, sont élaborées en commission et adoptées par de larges majorités49. Comme indiqué précédemment, ce texte n’a pas force de loi mais il permet de fournir aux commissions responsables des instructions de réconciliation50 qui sont compilées dans deux propositions de lois que le président signe au début du mois d’août. La première est intitulée « Loi sur l’équilibre budgétaire » (Balanced Budget Act). Elle rassemble des majorités encore plus impressionnantes que la résolution budgétaire qui lui a donné naissance51. Une telle unanimité offre un contraste plutôt saisissant avec la situation durant la première session du 104^e Congrès (1995). Elle s’explique partiellement par le contenu de la loi.

26Selon le CBO, le Balanced Budget Act devait permettre de réduire les déficits de 127 milliards de dollars sur la période 1998-2002 par rapport aux projections à législation constante. La loi prolonge les plafonds (« caps ») des dépenses discrétionnaires initialement mis en place par le Budget Enforcement Act en 1990. En vertu de cette loi, le Congrès devait fixer chaque année le montant maximal des dépenses discrétionnaires, ces dépenses qui sont autorisées par le vote des lois d’affectation de crédit et qui servent à financer les agences de l’État fédéral. La loi de 1997 prolonge cette mesure jusqu’en 2002. Les plafonds sont censés représenter une contrainte forte qui structure les choix des commissions d’affectation des crédits de la Chambre et du Sénat. Ils sont fixés à des niveaux plutôt bas puisqu’ils n’augmentent que de manière très marginale d’une année sur l’autre. Cette politique de gel des dépenses discrétionnaires se révèle rapidement irréaliste. Le Balanced Budget Act choisit de cibler davantage les dépenses obligatoires. La quasi-totalité des économies envisagées par la loi de 1997 proviennent d’un ralentissement programmé de la croissance des dépenses de santé pour les programmes Medicaid52 et Medicare53. Les prestations du programme d’assurance maladie pour les personnes de plus de 65 ans sont réduites tandis que les cotisations sont augmentées.

27Au final, le Balanced Budget Act arrive trop tard pour pouvoir être présenté comme responsable du retour à l’équilibre budgétaire. Adopté en août 1997, il ne précède que de quelques mois la découverte d’un surplus qui apparaît bien avant la mise en application des mesures prévues par la loi. Le CBO prévoyait que le Balanced Budget Act devait initialement augmenter le déficit de 0,2 milliard par rapport à une base budgétaire qui tablait sur un déficit de 120 milliards pour l’année fiscale 199854. En réalité, le budget de l’État fédéral dégagera un excédent de 69 milliards lors de cet exercice55.

28Paradoxalement, l’arrivée officielle des excédents rend encore plus difficiles les débats autour de l’élaboration du budget de l’année fiscale suivante. Tous les législateurs s’accordaient au moins sur le principe de la réduction des déficits. L’arrivée du surplus dévoile l’étendue de leurs désaccords sur l’usage qui doit être fait des deniers publics. En 1998, pour la première fois depuis la création du processus budgétaire moderne en 1974, les membres du Congrès ne parviennent pas à voter la Résolution budgétaire. Il devient alors impossible de réussir une réforme substantielle des impôts et des dépenses discretionnaires56. En cette année d’élections au Congrès, seul le levier des dépenses obligatoires reste accessible aux législateurs qui chercheraient à tirer un profit électoral du trésor inattendu. Les plafonds établis l’année précédente sont donc les premières victimes du surplus lorsque lors de sa deuxième session le 105^e Congrès décide de défaire ce qu’il avait construit durant la première57.

29Jouets de la conjoncture économique, les hommes et les femmes politiques seraient-ils donc condamnés à des batailles futiles ? L’histoire du retour à l’équilibre démontre plutôt la force d’une idée simple dans un univers complexe. À l’aune de leurs objectifs initiaux, les Républicains doivent être déclarés victorieux, au moins temporairement. Le zèle révolutionnaire a laissé la place à la modération et la négociation constructive qui leur ont permis d’obtenir ce qui leur avait échappé entre 1995 et 1996. Les absolutistes de 1995 auront beau jeu d’insister que rien n’aurait été possible sans l’élan initial donné par leur farouche détermination à ne rien céder. Peu importe que les donnés les contredisent puisque les apparences semblent leur donner raison. Ils promettaient un budget en équilibre. C’est fait. Ils souhaitaient ralentir la hausse des dépenses obligatoires dans les programmes Medicare et Medicaid et réformer l’aide sociale. Mission accomplie. Le retour à l’équilibre ne leur est pas dû58 mais cela ne leur empêche pas de s’en servir pour imposer leur agenda. La fiscalisation du débat politique que déplorent certains commentateurs59 n’est en réalité qu’un voile qui permet de mieux masquer la politisation radicale du débat fiscal. Le domaine avait longtemps été réservé à des législateurs spécialisés qui prônaient une gestion presque technocratique des ressources de l’État fédéral, recherchaient le consensus et ne consentaient qu’à des ajustements très modestes d’une année sur l’autre60. Le Parti républicain et ses leaders à la Chambre avait choisi un révolutionnaire, John Kasich, pour mieux faire du budget le véhicule législatif privilégié de leurs réformes radicales.

Le retour des déficits

30Le budget fédéral retrouve donc l’équilibre dès l’année fiscale 1998. L’année suivante, le surplus est presque multiplié par deux61. Idem lors de l’année fiscale 2000 au cours de laquelle l’État fédéral récolte 236 milliards de plus qu’il ne dépense. Cette somme record est divisée par deux lors de l’année fiscale 2001 et, dès l’année fiscale 2002, on passe d’un surplus de 128 milliards à un déficit de 158 milliards. La brève époque des excédents budgétaires n’est bientôt qu’un lointain souvenir. Les discussions récurrentes autour des conséquences potentiellement désastreuses de la disparition de la dette publique62 laissent la place à des débats plus traditionnels sur le fardeau de la dette pour les générations futures.

31Le retour des déficits budgétaires aux États-Unis s’explique par la conjonction de trois facteurs. L’éclatement de la bulle internet63 met un terme à la période de croissance exceptionnelle de l’économie américaine. La fin des plus-values démesurées et le ralentissement économique réduisent fortement les recettes fiscales. Après avoir voulu réduire les dépenses tandis que le budget se dirigeait automatiquement vers l’équilibre, les Républicains démontrent encore le décalage temporel entre les décisions politiques et la conjoncture économique lorsqu’ils profitent de la victoire de leur candidat aux élections présidentielles de 2000 pour réduire davantage les recettes avec un vaste programme de baisses d’impôts. Durant le même temps, ils choisissent d’augmenter les dépenses du programme Medicare. Enfin, les attentats du 11 septembre 2001 et le début de la guerre contre le terrorisme achèvent tout espoir de retour à l’équilibre budgétaire en déclenchant une augmentation considérable des dépenses militaires pour financer les opérations en Afghanistan puis en Iraq.

L’attrait irrésistible des baisses d’impôts

32Afin d’évaluer la part de responsabilité des Républicains dans le retour du déficit, il convient de commencer par évaluer l’impact des baisses d’impôts. Le 5 août 1997, la signature du Président Clinton donnait force de loi aux réductions de dépenses du Balanced Budget Act mais aussi aux baisses d’impôts du Taxpayer Relief Act de 1997. Cette « loi de soutien au contribuable » constitue là aussi une victoire pour les révolutionnaires conservateurs de 1994 puisqu’elle contient le plus important programme de baisses d’impôts depuis Reagan en 1981. L’ensemble des mesures devait représenter une réduction annuelle des recettes de l’ordre de 0,3 % du PIB64. La loi inclut notamment la mesure phare du « Contrat avec l’Amérique » : un crédit d’impôt de 500 dollars par enfant de moins de dix-sept ans65. Les années de militantisme du mouvement conservateur pour la défense du contribuable et de la famille ont fini par payer même si, à leur grand regret, la loi prévoit un crédit dégressif à partir d’un plafond de revenus66. Cette mesure représente à elle seule la moitié du coût de la loi67.

33Pour alléger davantage le fardeau des foyers avec enfants, le Taxpayer Relief Act met en place un crédit d’impôt pour aider les familles à payer les droits d’inscription dans les établissements de l’enseignement supérieur68 ainsi qu’une déduction des intérêts des emprunts souscrits pour financer les études de leurs enfants69. Il s’agissait d’une priorité de longue date pour le Président Clinton70. Ces mesures représentent un manque à gagner de 40 milliards sur cinq ans pour l’État fédéral71. La loi contient aussi des mesures importantes pour les ménages les plus aisés. Ils bénéficient d’une baisse substantielle des taux d’imposition sur les plus-values ainsi que d’une augmentation régulière du plafond d’exonération des droits de succession (estate tax) jusqu’à 1 million de dollars pour l’année fiscale 200672. Le coût des baisses d’impôts était légèrement amoindri par l’augmentation des taxes sur le tabac73. S’il est toujours difficile pour un élu de voter une hausse des impôts, il est encore plus ardu de voter contre leur baisse. Les majorités qui votent en faveur du Taxpayer Relief Act sont encore plus larges que celles du Balanced Budget Act puisque 389 représentants sur 435 et 92 sénateurs sur 100 votent pour la dernière version du texte74. Malgré quelques réserves quant à certaines mesures secondaires, le Président Clinton se déclare « ravi d’avoir signé ce texte75 ».

34Pour les Républicains, l’adoption du Taxpayer Relief Act ne doit être qu’une première étape vers une réduction continue de la pression fiscale. L’arrivée des excédents est utilisée comme un prétexte pour justifier cet objectif. Après avoir passé des décennies à déplorer les déficits budgétaires de l’État fédéral, ils utilisent les excédents comme un symbole de la place excessive que Washington occupe dans la société américaine. Plutôt que d’empiler les surplus pour réduire la dette, la priorité doit être de redistribuer cette manne au contribuable américain. Dès lors, chaque année amène son lot de propositions de baisses d’impôts. Le GOP entame l’année 1998 avec la ferme intention d’agir sur cette question mais, comme évoqué plus haut, les membres du Congrès ne parviennent pas à adopter une résolution budgétaire et donc une loi de réconciliation qui leur permettrait potentiellement de surmonter les réticences des sénateurs démocrates.

35En 1999, les Républicains adoptent bien une Résolution budgétaire76. Elle contient des instructions pour la Commission des moyens budgétaires de la Chambre et la Commission des finances du Sénat leur enjoignant de réduire les recettes fiscales de l’ordre de 778 milliards pour la période 2000-200977, une somme presque équivalente aux excédents du budget primaire78 projetés par le CBO pour cette période79. Pour l’année fiscale 2000, la Résolution budgétaire propose simplement d’affecter automatiquement tout surplus à une réduction équivalente des recettes80. Ces deux propositions sont donc intégrées dans une proposition de loi de réconciliation81 adoptée par de très courtes majorités82. L’opposition unie des Démocrates devant des baisses d’impôts démontre le caractère controversé des mesures de grande ampleur que proposent les Républicains83. La proposition de loi prévoyait notamment d’alléger les impôts des couples mariés84, de baisser les taux d’imposition sur le revenu et le capital, de supprimer les droits de succession et d’augmenter les déductions pour les dépenses de santé85. Le Président Clinton avait menacé d’opposer son veto au texte. Le 23 septembre 1999, il met sa menace à exécution en dénonçant l’approche « extrême adoptée par les Républicains » qui consiste à « baisser les impôts des plus riches au détriment des Américains moyens qui seraient les premiers bénéficiaires des programmes de réduction de la dette86 ».

36Après l’échec de 1999, les Républicains du Congrès tentent de nouveau leur chance en 2000. Adoptée d’extrême justesse le 13 avril 200087, la Résolution budgétaire pour l’année fiscale 2001 enjoint une nouvelle fois les commissions responsables à réduire les recettes88. Sur la base de cette Résolution budgétaire, la Chambre et le Sénat adoptent deux lois de réconciliation. La première est toujours destinée à aider les couples mariés89. La seconde90 vise à supprimer purement et simplement les droits de succession que les conservateurs dénoncent comme une « taxe sur la mort » (« death tax91 »). Les Républicains pensaient qu’en découpant de la sorte leurs propositions, ils les rendraient plus acceptables aux yeux des Démocrates. Le stratagème semble initialement efficace puisque les lois de réconciliation recueillent de larges majorités92. Malgré cela, le 6 septembre 2000, le Président Clinton refuse encore son assentiment à ces nouvelles baisses d’impôts. Les justifications sont similaires à celles qui avaient motivé son veto l’année précédente. Les allégements proposés dilapideraient les excédents budgétaires acquis avec tant de peine93 dans le but de favoriser les ménages les plus riches94. Le président devra pourtant user de toute son influence pour convaincre les Démocrates du Congrès de ne pas voter avec les Républicains pour surmonter son veto95. Arrivé au bout de son second mandat, le Président Clinton n’avait lui plus rien à perdre mais, en cette année d’élection, la tentation était logiquement assez forte pour les législateurs de voter en faveur des baisses d’impôt. Un nombre suffisant de Démocrates choisit malgré tout de ne pas voter avec les Républicains pour leur refuser la majorité des deux tiers de la Chambre96. Le veto est confirmé (« sustained »).

37Plutôt que de négocier une version moins radicale, les Républicains préfèrent utiliser l’opposition des Démocrates pour la campagne97. La question des baisses d’impôts supplémentaires devra donc être tranchée par les électeurs. Les deux candidats à l’élection présidentielle, le Vice-Président Al Gore et le gouverneur du Texas George W. Bush, proposent tous deux de réduire davantage les impôts. Le candidat démocrate propose des baisses d’impôts ciblées pour bénéficier aux classes moyennes sans mettre en péril les excédents budgétaires98. Le candidat républicain place ses propositions fiscales au cœur de son programme avec un plan plus ambitieux et plus coûteux qui reprend dans les grandes lignes les propositions de majorités républicaines. Après une campagne très disputée, les procédures de vote controversées en Floride et l’intervention ultime de la Cour suprême, George W. Bush est élu et les Républicains obtiennent enfin les moyens institutionnels de leur ambition.

38Durant la campagne, les propositions du candidat Bush n’avaient cessé d’augmenter à mesure que les projections d’excédents futurs s’amélioraient99. Ses dernières propositions étaient estimées pour un coût de 1 320 milliards sur dix ans soit 29 % du surplus total espéré sur cette période100. Après sa prise de fonction, le Président Bush commence le processus de concertation avec ses alliés au Congrès pour fixer les détails de son plan de réduction d’impôt. Tous les Républicains s’accordent bien évidemment sur la nécessité absolue de réduire les impôts mais il reste à déterminer le montant total de la baisse et ses modalités d’application. Sur ce point, la Maison-Blanche et le Secrétaire au Trésor Paul O’Neill tentent de modérer quelque peu l’enthousiasme de leur majorité au Congrès101.

39Adoptée le 10 mai 2001102, la résolution budgétaire enjoint à la Commission des finances du Sénat et la Commission des moyens budgétaires de la Chambre de réduire les recettes de l’État fédéral de près de 1 250 milliards de dollars sur dix ans103. Durant le mois de mai, Républicains et Démocrates centristes au sein de la Commission des finances du Sénat parviennent à un compromis104. Leurs propositions sont très rapidement compilées au sein d’une loi de réconciliation que le Congrès vote le 26 mai105 et le Président Bush signe le 7 juin 2001.

40Avec cette « loi pour la croissance économique et l’allégement fiscal106 » les Républicains conservateurs peuvent se targuer d’avoir concrétisé leur révolution fiscale. Un nouveau taux marginal d’imposition à 10 % est créé pour baisser les impôts des contribuables les moins aisés jusque-là imposés à 15 %107. Les taux d’impositions sont également abaissés pour les quatre tranches supérieures de revenu108 et les déductions sont déplafonnées109. L’étendue de ces mesures va même au-delà des ambitions initiales des révolutionnaires de 1994. Ainsi, les Républicains doublent le montant du crédit d’impôt proposé dans le « Contrat avec l’Amérique » pour le porter progressivement à 1 000 dollars par enfant110. Ils doublent également le plancher d’imposition pour les couples mariés par rapport aux célibataires pour éliminer leur « pénalisation fiscale du mariage » (« marriage penalty111 »). Ils prévoient l’élimination totale des droits de succession à l’horizon 2010112 ainsi qu’une exemption jusqu’à 1 million de dollars pour les legs du vivant du donateur113. Bien qu’elle ne concerne qu’une partie infime des successions, cette forme de taxation est très impopulaire auprès de l’opinion publique américaine114. Enfin, la loi comporte tout un volet d’incitations fiscales pour développer des comptes épargne individuel pour financer les études et les retraites115, un mécanisme que ses adversaires voient comme un cheval de Troie en vue d’une privatisation du système de retraite par répartition116. Prises dans leur ensemble, ces mesures profitent de manière disproportionnée aux ménages les plus aisés117.

41Conformément aux instructions de la Résolution budgétaire, les projections du CBO montrent que les recettes de l’État fédéral devraient être amputées de 1 250 milliards sur les dix années suivantes118. Les Républicains devaient absolument respecter ce plafond pour pouvoir rester dans le cadre de la procédure de réconciliation qui empêchait une minorité de quarante sénateurs de bloquer le texte. La procédure de réconciliation possède tout de même deux inconvénients majeurs. Premièrement, les mesures adoptées par une loi de réconciliation ne sont valides que pour dix ans. Deuxièmement, elles ne peuvent augmenter le déficit au-delà de la période des dix ans119. Pour respecter ces deux contraintes, il a fallu user d’une grande ingéniosité pour que les baisses d’impôts soient adoptées120. Les législateurs ont ainsi dû étaler la mise en application des mesures dans le temps et prévoir leur annulation brutale au 30 septembre 2011121. Le plus élémentaire des calculs politiques leur permet légitimement d’espérer que le Congrès de l’époque n’autorisera pas un tel retour automatique aux taux d’imposition en vigueur avant la baisse122.

42Malgré l’ampleur inédite de ces baisses d’impôts, les Républicains ne semblaient pas rassasiés. Les impôts sur les sociétés avaient été mis de côté pour assurer le soutien des Démocrates centristes en faveur du programme présidentiel. Les conservateurs commencent donc à réclamer de nouveaux allégements fiscaux pour les entreprises123. Les attentats du 11 septembre 2001 bouleversent la société américaine et transforment la vie politique mais la question fiscale ne disparaît pourtant que très temporairement. Dès le mois de mars 2002, dans le cadre du plan de relance économique post-11 septembre, le Président Bush signe 43 milliards de baisses des impôts sur les sociétés124. L’allégement aurait été plus conséquent si les cadres républicains de la Chambre n’avaient pas été forcés de composer avec les Démocrates centristes du Sénat125. Le passage à une majorité démocrate au Sénat imposait de trouver des compromis car la nouvelle situation institutionnelle rendait impossible l’adoption d’une Résolution budgétaire et donc de nouvelles baisses d’impôts via une loi de réconciliation. Fort heureusement pour les législateurs conservateurs, les élections de 2002 leur permettent d’augmenter largement leurs effectifs et ainsi reprendre le contrôle de la chambre haute. Plus rien ne s’oppose alors à un nouvel effort en matière fiscale.

43L’horizon budgétaire paraît pourtant beaucoup moins propice à des baisses d’impôts. L’année fiscale 2002 s’est close sur un déficit de 158 milliards de dollars126. Après avoir été le moteur des excédents, les recettes se retrouvent logiquement comme le facteur primordial du retour des déficits. Les recettes prélevées par l’État fédéral chutent brusquement de 7 % sur l’année fiscale 2002 après six années de hausse continue127. L’essentiel de la diminution des prélèvements fiscaux n’est pas dû aux baisses d’impôts car la plupart n’entreraient en vigueur que progressivement dans la seconde moitié de la décennie. Elle s’explique par l’effondrement des marchés qui entraîne la disparition des produits des plus-values mais surtout par l’atonie de la croissance128, contre-coup des attentats129. Les projections de janvier 2003 promettent déjà un déficit de 199 milliards pour l’année fiscale 2003 et 145 milliards pour 2004130.

44Les Républicains décident tout de même de profiter de leur avantage politique. Les faucons de l’équilibre budgétaire (« budget hawks »), ces conservateurs fiscaux qui sont prêts à tout pour lutter contre les déficits, perdent la bataille d’influence contre les soldats de la croisade anti-taxes. Dans les plus hautes sphères de l’administration, Paul O’Neill, le Secrétaire au Trésor, est désavoué. Il s’opposait à de nouvelles baisses d’impôts car il souhaitait privilégier la lutte contre le déficit. Le 15 novembre 2002, le Vice-Président Dick Cheney lui annonce la nouvelle ligne officielle au cours d’une réunion consacrée à la croissance économique. Sans ambages, il aurait déclaré tout simplement : « Reagan a démontré que les déficits n’avaient aucune importance. On a gagné les élections de mi-mandat, on récupère notre dû131. » En janvier 2003, le président officialise la recherche de nouvelles baisses d’impôts dans son discours sur l’état de l’Union132. La rhétorique présidentielle indique la voie à suivre. Pour réduire les déficits, il faut baisser les impôts ce qui doit relancer la croissance133. Dans le budget qu’il soumet au Congrès le 3 février 2003, le Président Bush appelle notamment à accélérer la mise en place des mesures déjà décidées en 2001 et notamment l’exonération des dividendes dans le cadre de l’imposition sur le revenu. Selon les estimations de l’administration, les nouvelles mesures fiscales coûteraient 418 milliards sur la période 2003-2008134. Le CBO estime que cela représenterait un manque à gagner de 1 455 milliards de recettes en moins entre 2004 et 2013 par rapport à la base budgétaire135.

45Apparemment débarrassés de leurs scrupules quant au déficit, les Républicains du Congrès semblent désormais décidés à donner libre cours à leur imagination. La Résolution budgétaire qu’ils adoptent le 11 avril 2003136 ordonne à la Commission des moyens budgétaire de proposer 535 milliards de réductions supplémentaires des recettes sur la période 2003-2013137. Pour trouver une majorité dans les deux chambres, ils sont contraints de proposer des réductions moins radicales que celles du président138. L’accord final voté par 230 représentants et 51 sénateurs le 23 mai139 n’en demeure pas moins exceptionnel par son coût et sa portée. La loi de réconciliation de 2003 respecte le plafond fixé par la Résolution budgétaire tout en parvenant à intégrer les principales demandes présidentielles. Elle accélère la mise en place des mesures en faveur des ménages adoptées en 2001 : crédit d’impôt pour chaque enfant, déductions pour les couples mariés et baisse des taux généralisée140. Elle aligne la fiscalité des dividendes sur les taux des plus-values plutôt que ceux, plus élevés, des revenus141. Elle contient également tout un arsenal de réductions en faveur des entreprises142.

46Le CBO estime que la loi signée le 28 mai par le Président Bush alourdit de 60,8 milliards143 un déficit déjà estimé à 199 milliards pour l’année fiscale 2003144. Du fait des contraintes qu’entraîne la procédure de réconciliation, les législateurs ont de nouveau intégré une hypothétique disparition de ces mesures à moyen terme. Le CBO prévoit donc que les baisses d’impôts de 2003 augmenteront le déficit jusqu’en 2010 mais, après 2010, la loi devait théoriquement contribuer à le réduire modestement145.

47Outre son impact sur le déficit, la loi soulève de nombreuses critiques sur son caractère inique. La loi de 2001 prévoyait le déclenchement des mesures pour les ménages les plus favorisés dans la deuxième partie de la décennie. En accélérant le calendrier, la réforme de 2003 augmente encore la proportion des cadeaux fiscaux en faveur des plus riches146. De manière plutôt perverse, elle risque d’augmenter à moyen terme la facture fiscale des classes moyennes en les soumettant leurs revenus au barème plus sévère de la « taxe minimum alternative » (Alternative Minimum Tax147). Pour éviter cela, les législations de 2001 et 2003 relevaient temporairement le seuil de déclenchement de cet impôt. La pérennisation prévisible du dispositif représenterait un nouveau coût substantiel de plusieurs centaines de milliards de dollars pour les recettes de l’État fédéral148.

48L’année suivante, les Républicains du Congrès ne parviennent pas à adopter une Résolution budgétaire mais cela ne les empêche pas de proposer un nouveau programme de baisses d’impôts pour les entreprises. Le 22 octobre 2004, à quelques jours des élections de larges majorités149 adoptent une batterie de mesures150 en ce sens pour un coût estimé à 5 milliards de dollars en 2005 et 8 milliards en 2006151. Enfin, le 28 avril 2005, les Républicains du Congrès s’accordent sur la Résolution budgétaire pour l’année fiscale 2006. Cela leur permet de voter presque un an plus tard une ultime loi de réconciliation152 qui vient étendre les mesures de la loi de 2003 pour un coût estimé à 70 milliards sur la période 2006-2010153. Il n’y aura pas d’accord sur la Résolution budgétaire pour l’année fiscale 2007 et donc pas de révisions majeures en matière fiscale.

49Ainsi, le Président Bush semble avoir largement répondu aux attentes des militants conservateurs hostiles au fisc. En 2001, l’année fiscale de son entrée en fonction, l’État fédéral était parvenu à prélever l’équivalent de 19,5 % du PIB. À la fin de son premier mandat ce pourcentage est tombé à 16,1 %, son plus bas niveau depuis 1951154, une époque où les principaux postes budgétaires que sont Medicare et Medicaid n’existaient pas encore. Tandis que le Président Bush et les Républicains du Congrès paraissaient disposés à « affamer la bête155 », ils continuaient dans le même temps à l’engraisser. En effet, le premier mandat de George W. Bush renverse la tendance à la baisse des dépenses amorcée depuis 1991 en augmentant la part des dépenses de l’État fédéral par rapport au PIB.

Le coût du pouvoir

50Entre 1997 et 2001, chaque année, l’État fédéral a dépensé moins qu’initialement prévu par le CBO156. Entre 2001 et 2007, chaque année, les dépenses de l’État fédéral dépassent largement les prédictions. L’augmentation générale des dépenses fédérales sous l’Administration Bush s’explique par la conjonction de trois facteurs : la fin de la discipline fiscale sur les dépenses discrétionnaires, la guerre contre le terrorisme et l’expansion du programme Medicare. Pour reprendre la formule d’un révolutionnaire déçu : « À partir de la fin de l’année 1997, tous les Républicains, quel que soit leur rang ou leur idéologie, se sont mis à dépenser l’argent public sans aucune retenue. [...] la grande révolution républicaine avait échoué157. »

51La loi de 1997 sur l’équilibre budgétaire158 avait renouvelé les mécanismes de discipline fiscale instaurés par le Budget Enforcement Act en 1990. Le Congrès devait fixer un plafond annuel (« caps ») de dépenses discrétionnaires sur cinq ans. Chaque année, la Résolution budgétaire utilisait ces plafonds pour encadrer la procédure d’allocation de crédits budgétaires (Appropriations). En 2002, la loi de 1997 arrive à expiration et elle n’est pas renouvelée. La disparition de cette contrainte budgétaire incite les commissions responsables à dépenser plus pour relancer l’économie. En 2005, la loi de renouvellement de l’autorisation budgétaire des programmes pour les transports offre un exemple clair de l’abandon de la discipline budgétaire159. Destinée à alimenter les budgets pour l’entretien des infrastructures, elle contient des autorisations de crédits spécifiques (« earmarks ») pour 6 371 projets réclamés par des membres du Congrès160. L’un de ces projets va devenir particulièrement célèbre.

52La loi autorise la construction d’un pont en Alaska pour relier la petite île de Gravina à la commune de Ketchikan et ses 8 050 habitants161. Le Congrès décide d’allouer 100 millions de dollars pour la construction elle-même162 et 48 millions pour les travaux d’accès163 à ce « pont qui ne mène nulle part » (« bridge to nowhere »). Le projet tenait apparemment beaucoup à l’influent Ted Stevens, sénateur de l’Alaska et président de la commission d’affectation des crédits au Sénat. Le Président Bush proteste publiquement contre le coût de cette mesure qui autorise les agences responsables à engager pour 253 milliards de nouveaux contrats pour ces projets d’infrastructures164. Il décide malgré tout de la signer le 10 août 2005. De manière plus systématique, la part des dépenses discrétionnaires dans les dépenses fédérales passe de 35 % en 2001 à près de 40 % en 2006165. Cette hausse s’explique presque exclusivement par la hausse des dépenses consacrées à la défense nationale.

53Durant les années de la présidence Bush, les finances publiques se trouvent grevées par les frais immenses encourus dans le cadre de la guerre contre le terrorisme. Les États-Unis n’avaient pas choisi d’être attaqués le 11 septembre mais la manière dont ils décident de répondre aux attentats par des opérations de grande ampleur en Afghanistan puis en Iraq aura des conséquences directes sur la perpétuation des déficits de l’État fédéral. Dans une lettre du 12 avril 2002 adressée au Sénateur Pete Domenici, Républicain le plus haut placé à la Commission du budget, le directeur du CBO révèle que ses experts estimaient à 10 milliards de dollars le coût supplémentaire engendré par les opérations militaires en Afghanistan pour l’année fiscale 2002166. Du fait des très grandes incertitudes qui pèsent sur la durée de la mission, il se refuse à établir des projections au-delà de cette date. Une étude de 2011 du Congressional Research Service révèle que le montant réel s’élevait à 20,8 milliards, soit plus du double pour la même année 2002167. Sur la période qui couvre les années fiscales de 2001 à 2007, le Congrès a alloué 128 milliards de dollars aux opérations militaires en Afghanistan168. Cette vaste somme paraît pourtant modeste à côté des montants alloués à la guerre en Iraq.

54Le 20 septembre 2002, en plein débat sur la nécessité d’une opération contre Saddam Hussein169, les sénateurs de la Commission du budget au Sénat demandent au CBO d’estimer le coût d’une invasion. Les économistes se déclarent réticents à hasarder des prédictions qui dépendent des choix militaires quant aux forces utilisées. Ils construisent finalement deux hypothèses : la première pour une invasion terrestre et la seconde pour des bombardements aériens. Selon les estimations de leur hypothèse la plus onéreuse, une attaque contre l’Iraq nécessiterait une douzaine de milliards de dollars. Cette somme devait seulement permettre le déploiement initial des troupes. Il fallait ensuite ajouter 9 milliards pour le premier mois de combat et 7,5 milliards par mois jusqu’à la fin des hostilités. Après un cessez-le-feu, le coût de l’occupation serait au maximum de 3,8 milliards par mois, tandis que les coûts de retrait des troupes étaient évalués à 7,3 milliards170. Selon ces projections, au 30 septembre 2007171, les dépenses totales pour financer la guerre en Iraq auraient dû s’élever à 219,3 milliards de dollars172. En réalité, c’est plutôt 447,2 milliards supplémentaires que le Trésor public devra finalement débourser pour financer la guerre en Iraq sur cette période173.

55Au final, après douze années de gouvernance au Congrès, les Républicains semblent avoir accompli une révolution au sens astronomique du terme. Leur premier budget s’était achevé sur un déficit qui représentait 1,4 % du PIB174. Leur dernier 1,7 %175. Dans leur premier budget, les dépenses et les recettes de l’État fédéral équivalaient respectivement 18,8 et 20,2 % du PIB. Pour leur dernier budget, c’était 18,5 et 19,7 %. À la lecture de ces chiffres, on pourrait croire que durant ces douze années de contrôle presque ininterrompu du Congrès, rien n’aurait fondamentalement changé. En réalité, il est plus utile de séparer cette période en deux. De 1995 à 2001, les Républicains du Congrès et le Président Clinton semblent gagner la bataille contre le déficit. Les dépenses restent modérées, les recettes explosent et les excédents budgétaires s’accumulent. De 2001 à 2007, les Républicains récupèrent le contrôle de la Maison-Blanche, les déficits reviennent du fait de recettes fiscales en berne et de dépenses en hausse. En ce qui concerne uniquement la question symbolique du solde budgétaire, les gains de la première période de la révolution républicaine sont annulés par les reculs de la deuxième période durant laquelle le GOP dispose d’un contrôle presque incontesté. Surtout, derrière l’apparente stabilité des grands indicateurs se cache une transformation des priorités de l’État fédéral.

56L’augmentation des dépenses discrétionnaires n’est pas compensée par une réduction des dépenses dites obligatoires qui représentent l’équivalent de 11,1 % du PIB en 2007, en progression par rapport aux 10,1 % de l’année fiscale 2001. Cette hausse s’explique notamment par l’adoption d’un coûteux programme de remboursement des médicaments pour les bénéficiaires de Medicare. Les projections du CBO prévoyaient que l’adoption de la loi de modernisation de Medicare en décembre 2003176 aurait un impact conséquent sur le déficit puisqu’elle entraînerait 394,8 milliards de dépenses supplémentaires entre 2004-2013177. Les dépenses dites obligatoires relèvent essentiellement des programmes emblématiques de l’État-Providence. La révolution républicaine s’appuyait sur la question du financement des systèmes de protection sociale pour proposer des réformes radicales. Il est désormais temps d’évaluer la portée du changement de majorité sur ces programmes.