Des frontières aux marches de la mer : l’intégration des espaces maritimes à l’Europe
p. 289-297
Résumés
L’établissement des frontières maritimes a été organisé par l’ONU lors de la conférence de Montego Bay en 1982. De nouvelles frontières, construites selon des normes universelles, encadrent la souveraineté de chaque État. L’exploitation des mers est conditionnée, tandis que le transport maritime international demeure obligatoire. Les emprises nationales et les intérêts mondiaux limitent l’intégration de l’Union européenne aux problématiques maritimes. L’Union a des difficultés à s’imposer face à des enjeux inscrits dans les frontières maritimes.
The decisions on maritime boundaries have been organized by the UN during the conference of Montego Bay in 1982. New boundaries, built under universal standards, regulate the sovereignty of each State. The exploitation of the seas is determined, while international shipping remains mandatory. National divisions and international interests limit the integration of the European Union to maritime issues. The EU has difficulty in managing the issues listed in the maritime borders.
Texte intégral
1La place des espaces maritimes en Europe et dans le monde a fortement évolué en un peu plus d’un siècle. Par leurs dangers, les mers et les océans ont été considérés comme hostiles aux entreprises humaines. Loin de se décourager, les hommes ont vite compris les intérêts à les dominer malgré des capacités techniques réduites et des croyances populaires tenaces. Les littoraux ont longtemps symbolisé la limite entre le monde terrestre et le monde marin. Cette première frontière s’est estompée grâce aux progrès nautiques des XIXe et XXe siècles. Les usages des mers et des océans se sont généralisés jusqu’à leur dépendance aux espaces terrestres proches. Plusieurs conventions internationales ont entrepris de résoudre une intégration inégale et injuste des espaces maritimes. L’établissement international de frontières maritimes a canalisé le rapprochement des espaces maritimes aux terres voisines.
2Les États européens ont dépassé les contraintes imposées par ces limites pour en assimiler les potentialités. Des intérêts communs, coordonnés par l’Union européenne, sont difficiles à établir tant les enjeux nationaux et internationaux modèlent les usages de ces espaces. D’une intégration discutée par les frontières maritimes, l’Union doit valoriser une ouverture aujourd’hui acceptée des espaces maritimes. Entre frontières renouvelées et frontières ignorées, les intérêts s’aiguisent pour ces derniers territoires de conquête. Les marches maritimes révèlent cette utilisation incessante des mers et des océans.
L’INTÉGRATION DISCUTÉE DES ESPACES MARITIMES : LA QUESTION DES FRONTIÈRES MARITIMES EN EUROPE ET DANS L’UNION EUROPÉENNE
3L’établissement des frontières maritimes en Europe a été décidé en dehors de la région. Après plusieurs conférences sur le droit des mers, la convention de Montego Bay (Jamaïque) de 1982 a prôné un découpage des espaces maritimes selon des critères identiques à tous les États, quelle que soit leur puissance ou leur niveau technique. En tant qu’immense potentiel économique et stratégique, l’exploitation des espaces maritimes se devait d’être régulée autour de règles universelles. Les pays en développement voulaient empêcher le pillage de leurs ressources proches. Ces pays ont été les premiers signataires de la convention, avant que le quorum ne fût atteint en 1994 : la convention de Montego Bay s’est depuis imposée à l’ensemble de la planète. Cette réglementation délimite différents espaces à la souveraineté changeante pour l’État riverain. Celui-ci possède des compétences renforcées dans la mer territoriale jouxtant son littoral, tandis que ces pouvoirs s’amenuisent vers le large, dans la zone contiguë, dans la zone économique exclusive (ou zone de pêche) et sur la surface correspondant au plateau continental juridique. Un gradient frontalier est instauré vers le large, tandis que les frontières maritimes entre États, des « frontières de partage » selon Labrecque1, prolongent les frontières terrestres. L’une des seules obligations est le libre passage des navires, sauf si ces derniers menacent l’État voisin.

1. Les frontières maritimes européennes (d’après Labrecque G., Les frontières maritimes internationales. Géopolitique de la délimitation en mer, Paris, L’Harmattan, 2004 et Ortolland D., Pirat J.-P. [dir.], Atlas géopolitique des espaces maritimes, Paris, Technip, 2008).
4Rapportée aux différents États européens, à leurs logiques nationales et à la construction européenne, cette production frontalière quasi fixée (fig. 1) a été l’objet de nombreux paradoxes manifestant une intégration à géométrie variable des espaces maritimes.
5En premier lieu, ces frontières maritimes ont été forgées lors de la construction européenne, dès l’évocation des principes de Montego Bay en 1982, pour être officiellement acceptées à partir de 1994. La Communauté européenne n’a reconnu ce texte qu’en 1998. L’Europe a dû gérer l’édification de ces limites, tandis que dans le même temps les frontières terrestres étaient mises entre parenthèses. Face à la prégnance des enjeux terrestres dans la construction de l’Europe, les autorités politiques ont marginalisé leur communication sur les frontières maritimes. Elles ont pourtant été (et le sont encore) à l’origine de tractations diplomatiques intenses, de quelques problèmes localisés (sur les zones de pêche) et d’ententes précises. Cette stratégie se justifiait pour éviter les amalgames entre la gestion des frontières terrestres qui impliquent la majorité des Européens, et la création des frontières maritimes qui ne concernent qu’une maigre frange de la population et touchent à l’expertise de chaque État. Les négociations ne devaient pas semer le trouble dans un contexte d’harmonisation et d’ouverture terrestre bien plus important. De plus, le découpage des mers et des océans peut paraître inefficace ou inutile pour la société civile car ils sont souvent considérés comme des biens communs et libres.
6Les frontières maritimes ont été érigées avec une faible exposition médiatique et scientifique. Les États européens ont délimité leurs frontières communes en coopération ou sous l’arbitrage d’un tribunal spécialisé (à Hambourg dès 1996). L’Organisation des Nations Unies a choisi la conciliation pour éviter toutes tensions entre les parties. La participation des États a pu être facilitée lorsque des enjeux majeurs poussaient à utiliser rapidement les espaces maritimes et leurs sous-sols. La délimitation de la mer du Nord a été précoce, en se basant sur les textes préparant la convention de Montego Bay, car elle répondait à des besoins urgents : la hausse des cours du baril lors du premier choc pétrolier signifiait la possibilité d’exploiter des hydrocarbures offshore. Les espaces maritimes ont profité à chaque État riverain et ont fait partie de leurs moyens de développement. Chaque État pouvait dès lors s’appuyer sur les espaces maritimes, ce qui a provoqué une « territorialisation » partielle de ces espaces et une nationalisation des potentiels maritimes. Une telle territorialisation a été moins pressante pour des enjeux secondaires tels que la distinction des zones de pêche : cette délimitation floue de la frontière maritime permettait aux États de rester dans la revendication d’espaces. De nouvelles barrières sont ainsi apparues dans l’Europe en construction. L’Union européenne n’a pas encore pu trouver tous les moyens de s’affirmer sur les mers comme elle a pu le faire sur terre, en respectant les intérêts nationaux et en introduisant quelques visées communes.
7Les logiques nationales demeurent incontournables dans le cadre des frontières de partage. Si ces limites entre États sont bien marquées, le bornage vers la haute mer (« lignes de dévolution » selon Labrecque, fig. 1) est beaucoup plus souple. La disparition progressive des prérogatives étatiques limite la pertinence de tracer une frontière fixée sur ces espaces. Ce flou permet ici aussi de prétendre à des espaces lointains, à l’image de la Russie vers l’Arctique en 2009. Un « espace Shengen maritime » fait alors défaut bien qu’il ait été très discuté sur le continent lors de l’ouverture européenne. Ce manquement se comprend par la faible implication de l’Union dans les décisions sur les mers, mais il devrait être transcendé par l’importance de la question. Sans frontière avérée vers la haute mer, l’absence d’une telle démarcation complique les contrôles des flux. Cela explique les nombreux risques de mer car les navires ne sont inspectés qu’une fois proches des eaux européennes et sont acceptés de fait malgré les possibles dangers. Les immigrations clandestines par les mers jouent de ce regard tronqué de l’Europe et restent préoccupantes par leurs dangers. Un paradoxe fondamental est établi entre l’intégration terrestre et maritime. Cette distinction témoigne d’un faible intérêt pour les espaces maritimes qui sont pourtant les principaux piliers de la mondialisation économique. Elle met clairement en valeur l’avancée de la « continentalisation » de l’Union européenne.
8Face à cette ouverture vers l’Est, les zones littorales tentent de rappeler, voire de bâtir certaines spécificités. Des arcs littoraux se construisent comme des contrepoids au déplacement du centre de gravité de l’Europe vers l’orient. Les créations de l’Arc atlantique (datant de 1989, par la conférence de Faro), puis des arcs méditerranéen ou baltique, augurent d’une volonté de cohésion des régions périphériques rassemblées autour d’un dénominateur géographique commun : la proximité littorale et l’intégration des problématiques maritimes. La conférence des régions périphériques maritimes (CRPM) alimente, en dehors des institutions européennes, une volonté de synergie et de rattrapage de ces régions. Si les arcs sont souvent perçus comme des lobbies politiques et économiques, ils tentent de faire prendre conscience d’une marginalité paradoxale dans le monde actuel : comment expliquer l’inexistence d’une politique européenne de la mer ? La mer est pourtant le principal vecteur de la mondialisation qui voit transiter près de 90 % des volumes de marchandises échangés. L’Union européenne est la plus grande région économique mondiale mais elle s’appuie mal sur les mers. Ses échanges se font sur le continent avec près de 70 % des échanges effectués entre les États communautaires. La puissance de l’Union se base sur sa richesse intérieure et sur ses relations internes, surtout par voies terrestres. Elle dispose d’une force centripète et terrestre, plutôt que d’une force centrifuge agissant en Asie ou en Amérique du Nord.
9La double édification des frontières maritimes (lignes de partage et lignes de dévolution) et leurs conséquences sur l’évolution de l’Europe manifestent le peu d’intérêt de la région pour les espaces maritimes. Leur intégration est menée par chaque État selon des logiques concurrentielles et sans politique communautaire d’ouverture vers la mer. La multiplication des usages des espaces maritimes pousse pourtant à une régulation par l’Union pour atténuer certains excès et être plus efficace dans la mondialisation. De frontières de l’Union, les espaces maritimes doivent être assimilés à des marches, des supports de projection à son développement.

2. Les arcs, contrepoids à la continentalisation de l’Union européenne.
LES DIFFICULTÉS EUROPÉENNES À S’OUVRIR AUX MARCHES MARITIMES
10Le « Livre vert » sur une politique maritime européenne2 prévoit l’instauration de mesures communes pour s’adapter aux enjeux maritimes. Cette intervention tardive complique la tâche de l’Union européenne à cause d’habitudes déjà avancées sur les espaces maritimes. La voie d’une intégration européenne se heurte à des difficultés opérationnelles car des marches maritimes se sont déjà formées suite aux règles nationales et internationales en place, aux accords régionaux et aux coopérations bilatérales existantes.
11Les frontières maritimes ont conditionné les usages maritimes pour leur donner leurs formes actuelles. Des installations temporaires ou permanentes peuvent être installées en mer selon les concessions accordées par l’État riverain ou par l’Autorité internationale de régulation de la haute mer. Les flux de marchandises y sont intenses et supportent de faibles contraintes : l’interrelation par les mers et les océans est inscrite dans la convention de Montego Bay comme une disposition de base. Grâce à cette obligation, les logiques mondialisées s’appuient sur les espaces maritimes. Que les règles soient nationales ou internationales, le fonctionnement actuel a trouvé un équilibre que l’intérêt européen pour les mers semble difficile à transformer.
12L’exemple de l’approvisionnement en hydrocarbures est parlant en ce sens. La liberté de circulation était une nécessité pour importer la ressource des pays producteurs aux pays consommateurs. Cette utilisation a servi de précurseur à la massification des flux maritimes, puis à la spécialisation du transport maritime (tankers, méthaniers, porte-conteneurs…) dans la concurrence internationale. De même, l’exploitation offshore pétrolière a été canalisée par le découpage national des espaces maritimes. En effet, comme nous l’avons vu, les ressources énergétiques ont été parmi les principales raisons de s’ouvrir vers la mer et de s’entendre dans sa délimitation. Le déplacement des champs d’hydrocarbures vers les espaces maritimes (plus lointains et profonds) se poursuit à mesure que les gisements terrestres s’amenuisent, que les techniques d’extraction profondes se généralisent et voient leur coût diminuer. Dans ce cas, deux problèmes notables s’opposent à une prise en charge communautaire des espaces maritimes : l’énergie est depuis longtemps un « sanctuaire national » dans lequel l’Union européenne a une place marginale. Le poids géopolitique de l’Union est limité face aux négociations nationales et il est rare qu’une voix commune se fasse entendre même en temps de crise comme lors de la « guerre du gaz » avec la Russie. La hausse des besoins mondiaux en énergie et la concurrence accrue entre les États permettent d’envisager un rôle accru pour l’Union européenne comme puissance économique majeure si elle parvient à trouver des objectifs politiques fédérateurs. Une concertation européenne sur les réserves en place dans la région, en particulier celles en mer, s’inscrirait comme l’amorce d’une politique énergétique commune. Néanmoins les fondamentaux géopolitiques ne s’orientent guère vers une telle tendance.
13Le second problème est d’ordre écologique. L’occupation durable des espaces maritimes (pour plusieurs décennies) se fait autour de plateformes géantes. Elles sont prévues pour résister à des conditions extrêmes, mais les risques d’origines naturelles ou techniques perdurent. Le développement croissant des gisements en mer laisse craindre des pollutions à l’image de la marée noire du golfe du Mexique issue de la plateforme Deepwater Horizon en 2010. Appliquée à l’Europe, une telle pollution toucherait de nombreux États. Jusquelà, les réglementations nationales ou internationales gèrent par défaut les pollutions par hydrocarbures3. L’Union européenne pourrait remédier à ces problèmes et intervenir par des règles restrictives comme après les marées noires de l’Erika et du Prestige. Les mécanismes internationaux ont bloqué pendant plusieurs décennies l’établissement d’une telle législation et ne permettent guère d’envisager des lois restrictives sur l’exploitation offshore en Europe, sauf en cas d’événements dramatiques. De plus, les compromis nécessaires à de telles avancées pénalisent l’efficacité des textes. Pourtant l’Union européenne a un rôle à jouer dans l’établissement d’une gouvernance environnementale dépassant les lobbies et les collusions.
14C’est ce qu’elle a pu montrer sur la question de la pêche et de la biodiversité marine. La pêche industrielle se déplace vers le large et la profondeur sur des navires capables de traiter des dizaines de tonnes de poissons. La surpêche, globalement la diminution du stock des ressources à cause de prises supérieures au renouvellement des espèces, menace les eaux européennes. Sur avis scientifiques, l’Union a instauré des quotas de pêche pour chaque État et mis en place des règles de contrôle identiques. Des sanctions s’appliquent aux États ou aux particuliers qui ne respectent pas les limites. Des zones maritimes protégées pourraient être désignées dans cette volonté de protection. L’Union européenne travaille à établir des critères environnementaux capables de transcender les enjeux particuliers.
15Ces quelques remarques traduisent une partie de l’intensification des utilisations des espaces maritimes. Les frontières maritimes ont été intégrées à des fonctionnements bien installés dans la mondialisation. Si l’Union européenne peut apporter des améliorations dans une gestion communautaire de ces espaces, elle va se heurter aux mécanismes en place.
16Les mers et les océans ne sont plus les périphéries des continents. De marges, ils constituent des fronts pionniers vers l’élargissement progressif de l’occupation maritime par des activités économiques multiples et une présence sociale croissante. Les difficultés à s’ancrer sur ce front, à cause des contraintes matérielles imposées par les eaux, poussent à qualifier ces espaces de marches maritimes. Ce sont selon nous des espaces de projection politique, économique et sociale en constant devenir, à la fois objectifs de conquête et étapes de conquête. Nous retrouvons ces idées dans la définition de « marche » que proposent Brunet, Ferras et Théry, définition que l’on pourrait assimiler à un écrit sur la mer ou l’océan : « Ce fut d’abord un no man’s land marquant la séparation nette entre deux territoires définis : un espace tampon, non approprié, “gelé” en quelque sorte – puis progressivement peuplé de marginaux et de pionniers à titre plus ou moins précaire et exposés à tous les dangers4. » Cette analyse regroupe tout le rapport historique à la mer : un espace de danger coupé du monde, berceau du risque sauf pour quelques téméraires qui la pratiquent. Il faut cependant ajouter que l’océan ne reste marche qu’à cause des contraintes diplomatiques (de Montego) et surtout des complications techniques d’une domination totale des mers.
17Une synthèse par la modélisation des marches maritimes permet de visualiser quelques usages (fig. 3). Elle met en exergue les principaux flux et les occupations qui transforment ces espaces et les intègrent aux problématiques contemporaines.
18La transition est le fondement durable des marches maritimes puisque les possibilités d’implantation permanente y sont réduites. La marche est aussi un espace ouvrant vers d’autres espaces, vers la haute mer ou vers la profondeur. Les frontières maritimes y déterminent certains usages. Sans entrer dans le détail des différentes pratiques5, un tel investissement des lieux montre une intégration avancée des marches maritimes à leurs États riverains et à la mondialisation. Son rôle d’interface évoluée s’applique aux pays européens sans qu’apparaisse opportune une intégration par l’Union européenne. L’intérêt récent de l’Union pour ces espaces ne se traduit guère dans les faits. Une intégration européenne y proposerait certainement de nouveaux desseins, mais il reste cependant à vouloir et pouvoir imposer de nouvelles règles.

3. La marche maritime
19Les frontières maritimes fondent les bases actuelles de l’organisation des espaces maritimes et de leurs usages. Leur contenu a clairement été calculé pour s’adapter aux revendications territoriales nationales et aux nécessités internationales du transport. Une telle création frontalière, selon des principes acceptés par tous, tempère les antagonismes entre les États et soutient la mondialisation économique. Grâce à elles, les espaces maritimes sont devenus des marches maritimes et des interfaces fondamentales. La volonté d’intégration européenne des espaces maritimes est récente sur un support connaissant des normes établies et performantes. Dans des logiques économiques prégnantes, l’Union européenne peut difficilement imposer de nouvelles règles, mais une politique de la mer peut viser à la coopération des États-membres par le soutien des filières maritimes. Cette coopération doit s’inscrire dans la difficile gestion de la concurrence entre les nations européennes mais aussi vers l’international.
20L’Union européenne peut participer au fonctionnement des espaces maritimes régionaux par un rôle d’arbitre des enjeux transnationaux, en particulier sur l’environnement et les risques. Une gouvernance européenne permettrait de marginaliser ces problèmes en adoptant des normes de fonctionnement identiques à tous les États ainsi qu’aux usagers des mers. Une telle gouvernance se construit au fur à mesure par des « stratégies thématiques » à partir de découvertes scientifiques (pêche et biodiversité) ou de risques de mer (transport de produits dangereux et d’hydrocarbures). Nécessitant le consensus, cette gouvernance est difficile à établir à cause de la prééminence des enjeux de chacun.
Notes de bas de page
1 Labrecque G., Les frontières maritimes internationales. Géopolitique de la délimitation en mer, Paris, L’Harmattan, 2004.
2 Commission des Communautés européennes, « Livre vert » vers un politique maritime de l’Union, http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/, 2006.
3 Gardaix J., Géopolitique et risques de marée noire en Europe, université de Bordeaux, thèse de doctorat, 2009.
4 Brunet R., Ferras R, Théry H., Les mots de la géographie, dictionnaire critique, Paris, GIP-Reclus/La Documentation Française, 1993.
5 Gardaix J., op. cit.
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