1Propriété sociale, logement public, politiques sociales du logement : l’exemple des pays de l’Est nous montre que ces termes ont une histoire, et une actualité qui diffèrent de celles de l’ouest. Dans cette région les effets de la transition sont partout les mêmes : privatisations massives mais faiblement sécurisées, transfert des responsabilités vers les collectivités locales, diversification et spécialisation sociale du parc de logements. L’exemple de la Hongrie, davantage développé dans la seconde partie de cet article, éclaire l’évolution historique et introduit aux dilemmes auxquels le gouvernement et les administrations locales ont à faire face.

LE LOGEMENT SOCIAL DANS LES PAYS EN TRANSITION

2Dans le modèle de logement des pays d’Europe de l’Est (East-European Housing Model ou EEHM), le logement social avait une signification particulière puisqu’il s’agissait de logements « d’État ». L’État au sens large2 contrôlait à la fois l’offre et la demande, empêchant ainsi que le marché ne joue le rôle de mécanisme d’intégration sociale. La plupart des services étaient fournis soit en nature, soit pour une somme inférieure à leur prix de revient effectif ou au cours du marché. Les constructions neuves ou vacantes étaient attribuées au « mérite » plutôt qu’en fonction du besoin. Les prix artificiellement bas des logements subventionnés entraînèrent d’énormes pertes qui conduisirent à l’émergence d’un marché dual. D’un côté le secteur contrôlé par l’État, qui incluait à la fois les locations publiques et le secteur contrôlé de la propriété occupante et de l’autre, une nouvelle sphère de transactions privées comprenant l’autoconstruction, les transactions privées dans le domaine locatif et sur le marché de l’immobilier, ainsi qu’un marché de la sous-location et un petit secteur locatif entièrement privé (Hegedüs-Tosics, 1996). Il n’existait aucun sous-secteur ou sphère correspondant au logement social tel qu’il est défini dans les autres pays de l’Union européenne.

3Après la transformation politique de la région, les gouvernements ont travaillé sous une contrainte budgétaire sévère engendrée par le coût social et économique des régimes socialistes en faillite. En conséquence, les États durent se retirer du secteur du logement. Ils supprimèrent les subventions destinées à la construction neuve (publique et privée), privatisèrent leurs industries du bâtiment et des matériaux de construction, libéralisèrent les prix des services de logement. La privatisation du logement public et du secteur bancaire furent les mesures les plus importantes pour ce qui nous occupe ici. Les conséquences négatives de cette restructuration économique (inégalités sociales et régionales, baisse du niveau de vie, difficultés de financement, etc.) ont augmenté la demande de prestations sociales. Dans la mesure où la politique de logement fait partie de la politique sociale (et, par extension, du régime social), elle figura en bonne place dans les transformations. Ces processus se sont déroulés à différentes vitesses, de manières diverses selon les pays et les secteurs. Quinze ans après, les systèmes de prise en charge sociale (éducation, santé, services sociaux, etc.) des pays en transition sont encore largement en cours de transformation3.

4Avant d’analyser les changements récents, nous aborderons tout d’abord les processus de privatisation et de restitution ainsi que leurs conséquences, puis nous résumerons les programmes destinés aux secteurs de la location et de la propriété, notamment ceux qui s’adressent aux familles aux revenus modestes. Enfin, nous dresserons quelques conclusions sur l’avenir du logement social dans la région.

Privatisation et restitution des logements

5Les choix politiques en matière de privatisation et de restitution des logements – l’un des sujets centraux de la politique du logement dans la région – doivent être analysés dans le cadre de la transition. La décision de privatiser et de restituer les biens immobiliers à leurs propriétaires originaux ne fut pas un choix entre le modèle « unitaire » et le modèle « dual », car le modèle unitaire n’était pas réalisable. Transformer le secteur locatif socialiste en un secteur unitaire aurait nécessité de franchir plusieurs étapes difficiles en raison des contraintes structurelles rencontrées par ces pays : pression fiscale, nouveaux systèmes politiques, économies privatisées, secteurs publics réformés, etc. Créer un secteur du logement social à partir de l’ancien secteur locatif public aurait nécessité des changements de fond, dont l’introduction d’allocations fondées sur le besoin et le revenu et soumises à conditions de ressources, la définition des charges locatives à partir des coûts réels ainsi que la réduction des droits de propriété pour le locataire4. Les coûts politiques suscités par la mise en place de ces changements auraient été élevés. Par ailleurs, aucune structure d’intéressement n’existait pour permettre leur réalisation.

Tableau 1 : Privatisation du logement ( %)

6Comme le montre le tableau 1, la plupart des pays en transition ont donc vendu entre 75 et 95 % de leur parc de logement public aux locataires qui les occupaient. Les conditions furent en général très avantageuses pour le locataire qui payait, en principe, moins de 15 % du prix du marché et, était parfois exonéré de charges (en Russie et en Géorgie notamment). On eut recours à des formules très variées de financement, telles que des systèmes de coupons (République

7Tchèque, Lettonie), des actions compensatoires (Hongrie), des prêts spéciaux, ou encore des systèmes d’avance sur paiement. Dans certains pays, la privatisation s’est faite dans le cadre de lois nationales qui introduisirent le « droit à l’achat » (Hongrie, Russie), mais dans d’autres, les gouvernements locaux, c’est-à-dire les nouveaux bailleurs sociaux, eurent le droit de décider.

8La privatisation fut mise en œuvre en l’absence de cadre juridique clair et efficace pour le traitement des constructions collectives. La plupart des pays, du moins au début, ont conservé les structures traditionnelles. L’État détenait les leviers de la construction. Les entreprises de maintenance d’État avaient le monopole et les prix des services liés au logement étaient contrôlés. Ceci entraîna une rapide dégradation des constructions, en raison d’une maintenance irrégulière effectuée par les entreprises non professionnelles qui ont pris le relai (Hegedüs-Teller, 2004).

9En 2001, le secteur locatif public restait relativement important dans certains pays : République Tchèque (17 %), Pologne (16 %), Russie (29 %), Ukraine (20 %) et Lettonie (16 %). Ces pays vont probablement continuer à privatiser. Il est, en revanche, moins probable qu’ils réussissent à convertir leur secteur locatif postsocialiste en secteur locatif public unitaire5, car ils subissent une pression à la fois politique et financière qui les pousse à privatiser. En effet, les locataires qui s’attendent à une hausse des loyers cherchent à acheter tandis que la pression fiscale sur les gouvernements locaux contraint ces derniers à vendre. Le processus de privatisation a été ralenti par différents facteurs, parmi lesquels le manque de ressources des ménages, l’absence d’incitations financières pour les gouvernements locaux ou les familles, et certaines règles de procédure (l’enregistrement foncier, la nécessité qu’au moins 75 % des locataires déclarent qu’ils avaient l’intention d’acheter).

10Le logement coopératif en Europe de l’Est est, en théorie, à mi-chemin entre la location publique et la propriété occupante. Cependant, en réalité, les différences entre la coopérative et la location d’État étaient minimes, car la construction des coopératives, leur répartition et leur financement étaient gérés par des organisations sous contrôle direct de l’État6. Les coopératives jouaient un rôle important en Tchécoslovaquie, où elles ont construit 17 % du parc de logement, en Pologne (24 %) et en Union Soviétique (4 %) avant 1990 (Clapham, 1996). D’un point de vue juridique, il existait plusieurs types de coopératives : des coopératives de locataires, des coopératives de propriétaires et des coopératives de construction.

11Les coopératives de construction, en Bulgarie et en Hongrie par exemple, ne correspondaient pas à un statut d’occupation particulier, car elles étaient dissoutes dès l’achèvement des constructions et l’autorisation de mise en service. Dans la plupart des pays, le secteur coopératif a disparu ou est à présent réduit aux coopératives de propriétaires, qui s’apparentent à la propriété occupante. Bien qu’il y ait eu ponctuellement des tentatives visant à réintroduire de nouvelles coopératives dans les pays en transition, rien ne permet, aujourd’hui, de les classer parmi les formes de logement social.

12La restitution, lorsque les anciens propriétaires réclament des biens qui leur ont été confisqués ou que leurs familles ont été contraintes de vendre, n’a joué un rôle important qu’en République Tchèque où près de 7 % des logements ont été rendus à leurs anciens propriétaires. La restitution était, cependant, possible dans la plupart des pays, excepté en Hongrie et en Russie. La restitution n’a pas créé un second marché substantiel, mais elle a énormément influencé le fonctionnement du secteur en jetant le flou sur les droits de propriété. Elle a également créé des tensions sociales en rendant incertaine la position de ceux qui restaient locataires.

LES NOUVELLES TENDANCES DU LOGEMENT SOCIAL

13La récession économique qui a sévi dans les pays en transition a eu un impact considérable sur le logement : la production de logements chuta sévèrement, les aides publiques au logement furent coupées et les prix des services liés au logement, gaz et électricité, eau, traitement des déchets, furent libéralisés. À court terme, la privatisation du logement fit disparaître certaines des restrictions du secteur et aida même les ménages à s’adapter aux nouvelles conditions économiques (Buckley et al., 2003). Cependant, dans les pays en transition, le modèle de logement susceptible de s’installer dépend de la manière dont ces pays réagissent à la situation causée par la création d’une économie de marché. Le développement du logement social est un facteur important des stratégies de correction du marché. Dans notre analyse des politiques de logement social, nous identifierons trois types d’interventions : 1. les allocations logement, 2. la création d’un nouveau secteur locatif social ; 3. les aides à l’accès à la propriété pour les familles aux revenus modestes.

Les allocations logement

14Les programmes d’allocation logement dans la région s’apparentaient à un complément de revenu destiné à payer des frais de logement plutôt qu’à un subventionnement de la demande de logement comme dans les pays occidentaux. Ils avaient pour principal objectif d’aider les familles aux revenus modes- tes à payer les charges : énergie, eau, tout-à-l’égout, entre autres. Ils visaient également à corriger les effets sociaux de la libéralisation des dépenses liées au logement. En conséquence, les programmes d’allocation logement n’apportaient aucune aide pour l’accès au logement lui-même (Hegedüs-Teller, 2005).

15Dans les cinq nouveaux pays de l’Union européenne, les allocations logement concernent 4 à 8 % des ménages et en Pologne, en Slovaquie et en République Tchèque, leur montant moyen est de 25 à 37 € par mois. Elles sont relativement bien ciblées, bien que les revenus des ménages soient assez mal évalués. Avec la privatisation, les secteurs locatifs et en propriété peuvent tous deux prétendre à une allocation. D’une manière générale, le programme d’allocation au logement est plus important en Pologne et en République Tchèque qu’en Slovénie. La Slovénie n’attribue d’allocations qu’à un groupe relativement restreint (à peu près 2 700 ménages). En République Tchèque et en Slovaquie, le programme est géré et financé par des services administratifs décentralisés appartenant au gouvernement, tandis que dans d’autres pays de l’Union européenne, il est géré par les autorités locales. En Pologne et en Hongrie, les deux niveaux de gouvernement se partagent les frais.

16Néanmoins, il est important de souligner que les systèmes d’allocations au logement sont en pleine évolution et subissent des pressions dans la plupart des pays en transition. La nouvelle réglementation tchèque concernant les loyers va forcer le gouvernement à introduire un programme d’allocation au loyer. En Hongrie, la part des allocations au logement représentait, en 2002, moins de 4 % de l’ensemble des prestations sociales. En 2004, un nouveau programme a été introduit (financé à 90 % par le gouvernement central en fonction de critères et de formules définis par ce dernier) et le total des allocations versées est passé de 11 millions d’euros en 2004 à 30 millions en 2005. La tendance est donc nettement à l’augmentation des aides personnelles au logement.

La promotion d’un nouveau secteur locatif social

17À la fin des années 1990, la plupart des pays de la région étaient sortis de la période de récession économique liée à la transition et avaient pris conscience que le logement était un segment important et négligé des politiques publiques. La Slovaquie (en 1999), la Hongrie et la Roumanie (en 2000), et d’autres pays par la suite préparèrent des programmes nationaux de logement qui mettaient l’accent sur le rôle du secteur locatif. Deux types de programmes locatifs furent proposés et en partie mis en place, d’une part l’extension du parc municipal de logements existant mais restreint, et d’autre part l’introduction ou le développement de la location-vente par des institutions de logements à but non lucratif.

Les programmes de construction des gouvernements locaux

18L’approche classique consistait à faire appel aux autorités locales. La Slovaquie, la République Tchèque, la Roumanie et la Hongrie choisirent cette solution. Ces programmes s’appuyaient sur un organisme financier de référence par le biais duquel le gouvernement central subventionnait la construction et imposait ses conditions quant au montant du loyer, aux attributions et à la construction. Ces conditions étaient non seulement différentes dans chaque pays, mais évoluèrent également dans le temps, dessinant des situations particulières.

19Pour réguler les loyers, certains gouvernements définirent des plafonds annuels en fonction de la valeur de remplacement des logements. Ce plafond était de 3 % en Slovaquie et en Pologne7 et de 5 % en République Tchèque. Les loyers effectifs étaient définis par les autorités locales et fixés bien en dessous des plafonds, car les autorités doutaient de la capacité des locataires à payer. Les plafonds ayant été créés à l’origine pour empêcher les autorités locales d’augmenter démesurément les loyers, ceci ne manquait pas d’ironie. En Pologne par exemple, le loyer moyen tourne autour de 1,5 % de la valeur de remplacement (Uchman et Adamski, 2003). En Roumanie, il est limité à 25 % du revenu net de la famille ou du salaire moyen net, si ce dernier est inférieur (Pascariu et Stanculecu, 2003). Dans les nouveaux programmes locatifs, le loyer maximum équivaut à 10 % du revenu net de la famille. En Hongrie, l’évolution des loyers avait pour but de forcer les gouvernements locaux à facturer les loyers des nouveaux logements locatifs à un prix proche des coûts de recouvrement.

20Certains gouvernements centraux ont défini des critères d’attribution donnant la priorité aux jeunes ménages et aux familles dont les revenus se trouvent dans une certaine fourchette. En Slovaquie, un revenu maximum a été fixé. En République Tchèque, une évaluation des revenus a été introduite après 2002. En Hongrie, les autorités locales peuvent, en revanche, définir leurs propres critères d’attribution. En Roumanie, les gouvernements locaux utilisent leurs propres systèmes de mesure ; la loi sur le logement social y requiert l’application de plafonds de loyer, mais sans spécifier sur quelle base ils doivent être calculés.

21Il importait de définir si ces nouveaux logements étaient ou non privatisables. À Tallinn, le programme de logement public permettait aux locataires dont l’ancien logement avait été restitué à son propriétaire initial d’acheter leur nouveau logement au bout de cinq ans d’occupation (Kahrlik et al., 2003). En République Tchèque, les nouveaux logements locatifs fonctionnaient de la même façon que les coopératives avant 2002 (Donner, 2005, p. 72).

22Dans certains pays, les nouvelles constructions de logement social ont pris une ampleur considérable du moins en termes programmatiques. En Pologne et en République Tchèque, les logements municipaux représentent 15 à 25 % des nouveaux logements construits. En Roumanie, la construction de 40 000 unités a été planifiée sur quatre ans, ce qui représentait 30 % du total des nouvelles constructions. Cependant, seules 19 000 unités en logement locatif ont réellement été construites entre 2000 et 2004, ce qui en représente moins de 10 %. En Hongrie, lorsque le programme fut interrompu après 2004, les logements locatifs ne représentaient même pas 10 % du total des nouvelles constructions.

Les Housing Associations à but non lucratif, les coopératives et les partenariats public-privé

23Le secteur coopératif est en crise dans la plupart des pays en transition, car il est considéré comme une forme de propriété occupante. Ce secteur a d’ailleurs perdu la plupart de ses privilèges, y compris les aides, les prêts subventionnés, l’accès libre au foncier. Il y eut, cependant, de nombreuses tentatives – fréquemment soutenues par des associations d’aide européennes – visant à mettre en place de nouveaux organismes à but non lucratif (ou dont la possibilité de dégager des profits est limitée) visant à proposer des locations.

24La tentative la plus fructueuse fut le programme TBS (association de logement) en Pologne, fondé sur le modèle français des HLM. La part la plus importante du financement est fournie par l’État sous forme de prêts à taux d’intérêt réduit. Les autres sources de financement sont les locataires eux-mêmes, le gouvernement local et les associations à but non lucratif. Le TBS peut avoir différents statuts (société à responsabilité limitée, société par actions, ou coopérative de personnes), mais ne peut pas faire de profit. La plupart des TBS sont mis en place par les autorités locales. Leurs loyers sont fixés par les conseils municipaux, mais ne peuvent excéder 4 % du coût de construction (valeur de remplacement) d’une unité définie chaque trimestre par décret par le Voïvodat (direction du conseil régional). Le total des revenus procurés par le paiement des loyers de tous les logements TBS doit couvrir les frais de maintenance et de réparation, ainsi que le remboursement du prêt accordé par le Fonds national du logement. Une loi spéciale (Lux, 2003) a établi des règles détaillées d’attribution des nouveaux appartements mis en location et a fixé des plafonds de revenu.

25Le programme a fait l’objet de quelques critiques, non en raison de ses résultats, mais du fait qu’il a contribué à détourner les ressources de la construction de logement municipal. Un analyste a conclu que le programme TBS fournissait des logements de bonne qualité, mais que les loyers, même contrôlés, restaient trop élevés pour de nombreuses familles pauvres (Zavislak, 2003). En attendant, le parc de logements sociaux existant ne satisfait pas la demande émanant du secteur social traditionnel. Étendre ce secteur permettrait de rendre acceptable d’un point de vue social et politique la déréglementation des loyers. La taille du programme dépend en grande partie des ressources du Fonds national.

26En 2001, 10 000 logements TBS ont été construits, ce qui représentait 10 à 15 % des nouvelles constructions.

27En Slovénie, 65 organismes de logement à but partiellement lucratif ont été fondés en 2006 par les municipalités et des sociétés de construction afin de remplacer le « logement de solidarité ». Elles ont construit 2 500 unités entre 1991 et 2004, ce qui représentait moins de 5 % des nouvelles constructions (Donner, 2005). Grâce à un programme de financement néerlandais, une organisation à but non lucratif fut créée en 2005. Cette dernière est entièrement contrôlée au niveau local et gère 678 logements municipaux (Cervenová, 2005).

28En Serbie, la réforme du secteur du logement a débuté avec la transformation du Fonds de solidarité pour la construction de logements en agences municipales de logement. Ces dernières sont considérées comme les premiers outils de mise en œuvre du nouveau système de logement social serbe. L’agence pour le logement urbain de Kragujevac, dont le statut est celui d’une association à but non lucratif, fut fondée afin de mettre en œuvre la politique municipale de logement social (SIRP, 2005).

29Enfin, certains pays ont misé sur le secteur privé pour fournir des logements sociaux. La Bosnie-Herzégovine a utilisé une forme de partenariat public-privé. Un organisme à but non lucratif autrichien a acheté un immeuble à usage locatif social et a signé un bail de 30 ans avec le canton de Sarajevo. Celui-ci paie un loyer annuel représentant 5 % de la valeur du projet moins les impôts. Les locataires paient un loyer mensuel de 2,50 €/m², le loyer moyen par appartement étant de 125 € (Dzepar-Ganibegovic, 2003).

Aides à l’accès à la propriété

30Après la vague de privatisation du logement dans la région, il est apparu nécessaire de soutenir les familles en les aidant à devenir propriétaires. Comme la structure institutionnelle du secteur locatif public n’était pas encore développée, les programmes de logement social aidaient également les familles dans le besoin à acheter un logement. Il ne s’agissait que d’une option secondaire, mais elle était justifiée dans les zones rurales ou pour les groupes qui n’avaient besoin que d’une aide mineure pour entrer ou rester sur le marché de la propriété occupante.

31La tâche consistait à élaborer des programmes destinés à aider les groupes aux revenus modestes à accéder à la propriété ou à améliorer leurs conditions de logement en rénovant ou en reconstruisant leur habitation. Cependant, même les familles aux revenus moyens avaient du mal à accéder au logement en raison de l’effondrement du système de financement de l’habitat dans la région (Hegedüs-Struyk, 2005).

32À partir du milieu des années 1990, les responsables politiques de la région s’attachèrent à développer des systèmes de financement du logement capables de proposer des prêts abordables aux familles à revenus moyens. On introduisit des modalités spéciales, parmi lesquelles on trouve des prêts subventionnés et des déductions d’impôts, ou encore des allocations pour les dépenses liées au logement. Certains pays eurent recours à des versions du système allemand d’épargne contractuelle. Ce fut le cas en Slovaquie (1993), en République Tchèque (1994), en Hongrie (1997), en Croatie (2000), en Roumanie (2003), en Bulgarie (2004), à la différence de la Pologne (Uchman et Adamski, 2003).

33Ces mesures ont profité principalement aux groupes aux revenus les plus élevés et ont fait peser sur les gouvernements un énorme fardeau budgétaire. Les programmes étaient destinés aux familles qui rencontraient des problèmes d’accessibilité, mais malheureusement, ils n’étaient pas correctement ciblés. Même si des systèmes d’évaluation des revenus étaient en place, leur gestion devenait difficile dans les pays où l’économie informelle représente plus de 30 % du PIB. Ces pays ont donc utilisé d’autres indicateurs pour remplacer ou compléter les critères de revenu. Ces indicateurs renvoyaient soit à d’autres caractéristiques du ménage bénéficiaire-nombre d’enfants, premier achat, jeunes ménages-, soit à la taille et à la valeur du logement subventionné. La plupart des programmes d’accession à la propriété se concentrent aujourd’hui sur les logements neufs ce qui pourrait avoir un effet dépressif sur le revenu.

34Nous allons à présent détailler le cas de la Hongrie, passée en deux décennies d’un système parfaitement représentatif du modèle socialiste au marché.

L’EXPÉRIENCE HONGROISE

Des politiques de logement de l’après-guerre aux années 1990

35Après 1990, le système de logement hongrois a connu un changement radical. Avant cette date, il était l’exemple même du modèle de logement en vigueur en Europe de l’Est (Hegedüs-Tosics, 1996). En 1952 avaient été nationalisés les immeubles collectifs et tous les appartements de cinq pièces ou plus. Le secteur public était ainsi devenu propriétaire de 25 % du parc. Un contrôle sévère de l’État s’exerçait aussi sur le secteur locatif privé existant depuis 1946 comme l’a montré l’expulsion forcée de la bourgeoisie des logements urbains qu’elle occupait (1949). Il s’en est suivi l’encadrement des loyers, l’établissement de critères concernant les normes et les attributions de logements. Le secteur du logement, contrôlé par le parti unique, ne fonctionnait donc pas selon la logique du marché libre, les agences de logement étaient soumises à une coordination bureaucratique, et l’État exerçait une mainmise sur les services du logement par le biais de subventions officieuses considérables. Celles-ci étaient dépensées pour l’entretien du parc immobilier public et pour les constructions neuves. Les subventions destinées à la construction étaient allouées non seulement au logement public, mais aussi au logement en accession à la propriété, qui était, comme dans d’autres pays socialistes, soumis à un contrôle étroit de l’État. Le logement d’État représentait 23 % de l’ensemble du parc national, 25 % dans les villes en général mais 54 % à Budapest.

36Dès les années 1970, et de façon plus radicale dans les années 1980, le système de logement a été partiellement soumis aux lois du marché. Bien que la responsabilité de la politique du logement relevât principalement du gouvernement central – par le biais de l’Administration de l’Urbanisme –, le rôle des collectivités locales n’a cessé de croître au long des années 19808. En bref, celles-ci attribuaient les logements sociaux à partir de listes d’attente. Toutefois, les groupes sociaux les plus influents, dotés de meilleurs salaires, pouvaient également obtenir des logements subventionnés. De ce fait, la structure sociale des ménages locataires du parc public ne différait pas vraiment de celle des ménages propriétaires. À la fin des années 1980, la privatisation du logement devint possible (bien qu’à petite échelle) et des prêts subventionnés à faible taux d’intérêt et à long terme furent créés pour financer la construction de logements privés et engager des programmes d’investissement dans le logement contrôlé par l’État. Malgré la période de récession économique, la modification du système de subvention permit au gouvernement de maintenir un haut niveau d’investissement dans l’immobilier. Cependant, l’augmentation des subventions déclencha une crise. En 1989, le total des subventions pour le logement représentait environ 3,3 % du PIB. En 1990, sur un total de 64 milliards de HUF9 de subventions à la propriété, plus des deux tiers étaient absorbés par les bonifications d’intérêts sur les emprunts. Cette évolution est à rapprocher du transfert de la propriété du parc immobilier aux nouvelles administrations locales (1990).

37Après les changements politiques de la fin des années 1980, la politique hongroise du logement a connu trois étapes. De 1989 à 1994, le gouvernement tenta de contrôler la crise du logement due au déclin économique ainsi que le système de « subventions lourdes » hérité de la période socialiste. Avec la Loi sur le secteur locatif et la Loi sociale de 1993, le gouvernement se retira du secteur du logement, réduisit les subventions ainsi que l’importance de son rôle direct.

38La décentralisation faisait partie du processus et la gestion d’un programme d’allocation au logement fut donc confiée aux autorités locales qui devaient le financer en partie avec leurs propres ressources. La politique du logement de cette période peut être qualifiée de politique de gestion de crise. On promouvait de plus en plus l’idée de ciblage alors même que celle-ci n’était pas encore acceptée des responsables politiques.

39De 1995 à 2000, de nouvelles institutions furent établies et le cadre légal amélioré. Le déclin de la construction fit que le montant des subventions diminua peu à peu. Deux types d’établissements financiers furent créés afin de régulariser les prêts pour l’accession à la propriété : les caisses d’épargne contractuelles et les banques de crédit.

40La troisième période commença en 2000 avec le lancement d’un nouveau programme pour le logement que la diminution des subventions aux anciens prêts avait rendu possible. Ce programme avait deux priorités. Il s’agissait d’une part d’aider les nouvelles constructions et l’achat de maisons privées par le biais de crédits au logement subventionnés. L’autre priorité était l’aide au secteur locatif public par le biais de programmes ciblés (Hegedüs-Somogyi, 2005).

Les tendances générales du secteur locatif public dans les années 1990

41Après une privatisation expéditive du logement public, le secteur locatif social perdit l’essentiel de son parc immobilier. Celui-ci tomba de 20 %, en 1989 à 4 % en 2003 ! Pour donner un ordre de grandeur, le nombre de logements du secteur public est passé de 850 000 en 1990 à 190 000 en 2001. En 1993, la loi sur le logement introduisit le principe du droit à l’achat, qui excluait toutefois les immeubles destinés à la réhabilitation ou faisant partie du patrimoine culturel. En général, les locataires qui pouvaient se le permettre achetèrent l’appartement qu’ils occupaient, à un prix équivalant à 10 à 15 % du prix du marché. De ce fait, la fraction résiduelle du secteur locatif social a logé des familles défavorisées et à faibles revenus. Bien souvent, les ménages en quelque sorte pris au piège dans ce secteur étaient les plus nécessiteux.

42Le même processus eut lieu dans le logement de fonction, qui représentait 3 à 5 % du parc immobilier dans les années 1990. La Compagnie hongroise des chemins de fer (HRC) privatisa, par exemple, 50 % de son parc. Le plus souvent, elle est restée propriétaire des logements de mauvaise qualité ou dont le statut juridique n’était pas clair. Les recettes de loyers ne couvrent que 30 % du coût total du parc (MRI, 2004).

43La loi sur la privatisation resta en vigueur jusqu’en 2001. Depuis, les propriétaires ont acquis le droit de vendre et d’en fixer les conditions.

44La décentralisation a conféré aux administrations locales de nombreuses responsabilités liées au logement, y compris en ce qui concerne le secteur locatif public local. Dans les villes de plus de 50 000 habitants, les administrations locales détiennent 4 à 10 % des habitations. 58 % des appartements municipaux sont concentrés dans les villes de plus de 100 000 habitants, alors que les villes de moins de 50 000 habitants n’en comptent que 20 %.

Graphique 1 : Ventes de logements locatifs publics (en milliers de logements annuels, 1990-2004)

Graphique 2 : Part du logement locatif public par type urbain (en % du total en 2006)

Graphique 3 : Revenu locatif et dépenses sur le parc immobilier résidentiel et non résidentiel des collectivités locales (en milliers de florins)

45Les collectivités locales disposent d’une grande liberté dans la gestion de leur parc immobilier. Le choix du statut de la société d’entretien des logements leur revient. Mais surtout, elles ont le pouvoir de fixer les loyers, de décider des procédures d’attribution (par exemple, de mettre en place des listes d’attente ou d’attribuer des offres au cas par cas pour les logements libres), et de choisir entre les différents types de contrats de location (à durée déterminée ou indéterminée, loyers sociaux, par rapport au coût ou au marché). Elles peuvent également mettre en place (et financer) des programmes spéciaux d’allocation pour le paiement du loyer, et même depuis 2001 de fixer les conditions de vente des habitations.

46Les loyers ne sont plus contrôlés à l’échelle nationale depuis 1990 et, contrairement à ce qu’on aurait pu craindre, cela n’a pas provoqué de fortes hausses des loyers dans le secteur public où ils étaient et restent encore très bas. Pour les autorités locales, le logement est un service qui fonctionne à perte puisque les loyers ne couvrent que 30 à 40 % des coûts réels. De plus, la plupart des locataires ont des arriérés de loyer, car même très bas, ils n’ont pas les moyens de les payer. Selon une enquête menée en 2003, 22 % des ménages du secteur public ont des arriérés de loyer, alors que seuls 5 % des propriétaires occupants ont des difficultés de remboursement.

47Faute d’investissements suffisants dans la maintenance, que ne permettent pas les ressources limitées des administrations locales et les contraintes financières, le parc public se détériore. Selon des estimations récentes, il faudrait investir 300 milliards de HUF dans la rénovation et la réhabilitation du parc public, soit 30 fois le montant des recettes annuelles de loyers de 2004.

48L’administration locale peut attribuer les logements libres ou neufs. L’accès au logement locatif public est très difficile. Les experts estiment que seuls 1 à 2 % du parc se libèrent chaque année, ce qui représente 4 à 5 % des transactions. En 2001, on évaluait les besoins à 500 000 logements sociaux soit environ 2,5 fois le parc actuel (MRI, 2001).

Du secteur public à un secteur locatif social

49Du fait de la décentralisation, les autorités locales ont développé différentes approches en matière de politique du logement. La question principale qui se pose est de savoir si les administrations locales veulent confier leur parc immobilier, initialement propriété du secteur public, à d’autres types de bailleurs sociaux. Le logement public se caractérise par de larges subventions au loyer, d’importants droits statutaires (comme le droit d’échanger ou d’hériter d’une location) ainsi que des procédures d’attribution flexibles et une mauvaise qualité de service. Dans l’idéal, en recourant à un autre type de bailleur social, on pourrait garantir un processus d’attribution clairement défini et transparent, une couverture minimale des coûts par les loyers et une allocation de loyer ciblée – autrement dit prenant en compte les ressources –, qui permettrait l’accès aux ménages à bas revenus.

50Chaque autorité locale développe sa propre conception du logement, autant au travers de ses élus que des services administratifs municipaux, lesquels sont très influents. Le degré de responsabilité sociale varie. En général, plus la zone est pauvre, plus la politique sociale (et de logement) de l’autorité locale est forte. Puisque la structure intergouvernementale d’allocation ne compense pas le coût du secteur locatif public déficitaire, la situation financière des autorités locales serait meilleure si celles-ci privatisaient l’intégralité de leur parc.

51En même temps, ce système entraîne une concurrence entre les territoires. Dans les zones où l’on trouve un grand nombre de personnes issues des classes moyennes, les autorités locales ont été accusées d’ » exporter » leurs pauvres. Ces municipalités offriraient des allocations spéciales aux pauvres, aux ménages dits à problèmes ou aux Roms, afin qu’ils emménagent dans des quartiers gérés par d’autres autorités locales. C’est ce qui se produit à Budapest où des quartiers riches achètent des logements à « leurs pauvres » dans d’autres quartiers. Il y a peu de temps encore, les programmes de reconstruction et de réhabilitation déplaçaient généralement les résidents pauvres. Mais à présent, certains programmes dits de réhabilitation sociale affichent officiellement la volonté de maintenir les pauvres dans les zones réhabilitées, parfois sous l’effet de la lutte menée par les locataires en place.

52Les autres acteurs importants sont les propriétaires de logements sociaux. Il s’agit le plus souvent de sociétés à responsabilité limitée appartenant à l’administration locale. Ces sociétés sont issues des entreprises qui assurait l’entretien des logements publics que l’on a restructurées et auxquelles on a confié de nouvelles tâches.

53À présent, elles subventionnent souvent leur propre parc locatif public avec les recettes issues d’autres activités, par exemple, la location de locaux non résidentiels. Cependant, les solutions varient grandement en fonction de l’autorité locale.

54Les élus locaux exercent de fortes pressions sur les bailleurs sociaux afin qu’ils améliorent la performance financière de leur parc public. Officiellement, ils ne sont responsables que de la gestion, et ne peuvent pas décider des attributions, du niveau des loyers, etc. Cependant, ces sociétés jouent un rôle officieux bien plus important. Parfois, elles agissent comme conseillers auprès de l’administration locale en élaborant des plans qui visent à aider et structurer les loyers ou à répondre à des offres nationales. Leur principal objectif est d’améliorer l’encaissement des loyers, de diminuer les arriérés et de se débarrasser des « locataires problématiques ». Les locataires qui ne paient pas, en l’occurrence les ménages très pauvres qui ont des dettes considérables, ont peu de choix en termes de logement. S’ils sont expulsés, la collectivité locale les place dans des logements de piètre qualité, notamment dans les centres sociaux typiques de l’Europe de l’Est. Les expulsions, qu’elles résultent de pressions au « départ volontaire » ou d’une procédure juridique, se font à grande échelle. Les autorités locales tentent d’éviter la publicité à ce propos car elles sont politiquement très impopulaires et attirent les protestations des militants locaux. Pour contourner ce genre de protestations, certaines administrations locales vendent leur parc immobilier, toujours occupé par des locataires, à des promoteurs privés qui se chargent ensuite de les en expulser sans mettre en jeu la responsabilité politique et juridique de ces autorités locales.

55Comme nous l’avons montré, le niveau des loyers est relativement bas (même par rapport à la pauvreté des locataires et au mauvais état du logement), mais il existe de grandes différences entre les villes. Certaines autorités locales, dans leur volonté d’innover, ont augmenté les loyers et protégé les ménages ayant de bas revenu en mettant en place des aides au loyer. Cependant, cela ne peut se faire qu’à la condition que le parc immobilier soit dans un état correct et que la majorité des locataires n’aient pas d’arriérés. Ainsi, dans la mesure où les autorités locales transfèrent les locataires qui ne payent pas dans des habitations de moindre qualité, les fractions les plus pauvres du parc social – qui ne concernent pas les « nouveaux » logements construits après la Seconde Guerre mondiale – sont devenus des lieux de ségrégation et se sont détériorés socialement et physiquement.

56Plusieurs autorités locales ont donc innové et mis en place des programmes d’aide au loyer afin de permettre l’augmentation des loyers, d’améliorer le taux de recouvrement dans le secteur locatif public, et de garantir la sécurité des ménages à bas revenus. Il importe de noter que les programmes locaux d’aide au loyer sont des initiatives indépendantes prises par les autorités locales, ils ne sont ni réglementés ni subventionnés pas l’administration centrale. Les programmes d’aide au loyer ont été élaborés après la vague de privatisation qui a concerné différentes villes. Après une tentative avortée à Szolnok (1993-1995), la ville de Nyíregyháza (l’un des 21 chefs-lieux de la Hongrie) a mis en place en 2003 un système d’aide au paiement du loyer. Les loyers passèrent de 136 à 299 HUF — soit 0,50 € à 1,20 € au mètre carré. Après l’augmentation, les ménages qui payaient plus de 10 % de leur salaire reçurent des aides. Cependant, ce système ne fut ni appliqué aux logements les plus pauvres (30 % du parc) pour lesquels le loyer ne changea pas, ni aux appartements des quartiers défavorisés (10 % du parc) dont les loyers correspondaient au prix du marché. Nyíregyháza constitue l’exemple même du passage vers un système de logement public avec trois sous-secteurs : un secteur dans lequel les loyers sont fixés par le marché ; un autre où ils sont fixés en relation aux coûts, avec des aides au logement, et un dernier secteur constitué par l’hébergement d’urgence.

57Les procédures d’attribution des logements ne sont pas réglementées au niveau national, mais sont codifiées par la législation locale. De ce fait, il y a des vices de forme dans l’attribution des logements : les ménages connaissant une meilleure situation ont facilement accès à des habitations en bon état. Les autorités locales donnent la priorité aux personnes qui exercent des métiers clés.

Les programmes de location publique après 2000

58Le programme national de logement lancé en 2000 visait à augmenter un parc locatif social insuffisant. Il prévoyait un système d’allocation pour les autorités locales permettant de financer cinq domaines du logement : le secteur locatif, la rénovation visant les économies d’énergie, les programmes de réhabilitation, le développement rural et la rénovation des logements propriété de l’Église.

59Le point le plus important était le financement du secteur locatif public. Les autorités locales reçurent des subventions qui couvraient jusqu’à 75 % des coûts de construction de divers types d’habitations : les locations sociales, le logement des jeunes couples, des personnes âgées et des retraités. De 2000 à 2004, quelques centaines d’autorités locales prirent part au programme et investirent près de 60 milliards de florins dans la construction de 13 000 unités.

60Le programme finançait également la construction de logements dont le loyer était calculé en fonction des coûts, afin qu’ils soient couverts à long terme. Cela impliquait des loyers plus élevés que ceux du logement social, mais inférieurs à ceux du marché. La réglementation exigeait que le loyer annuel rembourse au moins 2 % du coût de la construction, soit environ 40 à 60 % du prix du marché. Cette approche du loyer par rapport au coût ne garantissait pas un recouvrement sur le long terme, mais dans les premières années les dépenses liées à l’exploitation et à l’entretien de ces unités restèrent inférieures aux recettes de la location.

Graphique 4 : Gamme de loyers en 2001 en fonction du secteur locatif

Graphique 5 : Nouvelles constructions et ventes de l’administration locale (en nombre de logements)

Graphique 6 : Évolutions des aides au logement 1998-2004 (milliards de florins)

61Avant le lancement du programme, on craignait que peu de collectivités locales disposent des ressources nécessaires pour contribuer à hauteur des 25 % requis. Elles furent cependant nombreuses à être attirées par le programme. Bien que le logement social grève les finances locales et soit une source de controverse politique, les candidatures dépassaient de loin les fonds disponibles. Les autorités locales considèrent en effet le logement comme un élément clé de leur politique sociale. Elles furent en outre attirées par le ratio de 25-75 %, qui était très favorable comparé à d’autres programmes d’investissement pour lesquels le ratio type est de 40-60 %.

62Le programme présentait quelques points faibles. Bien que les coûts soient l’un des critères de sélection les plus importants, le coût moyen restait élevé. Il y avait peu de personnel pour gérer le programme (le coût de la gestion était d’environ 0,5 %) et celui-ci ne prévoyait pas de véritable système de suivi ou de mise en œuvre. La sélection des projets était quelque peu arbitraire. Les loyers reposant sur les coûts étaient trop élevés pour bon nombre de personnes, tout en étant insuffisants pour couvrir les dépenses sur la durée.

63Globalement le programme n’a pas suffi à endiguer le recul progressif du secteur public. Durant la période de son application, les autorités locales ont privatisé 25 000 unités et n’en ont créé (construit, acheté, ou rénové) que 9 826 – sans compter celles pour les personnes âgées (voir tableau 2).

64La politique du logement connut également un tournant après le changement de gouvernement en 2002, lorsqu’une coalition menée par le parti socialiste hongrois a remplacé le gouvernement de droite de l’Union des jeunes démocrates, ou FIDESZ. Juste après les élections, le gouvernement hésita à modifier la politique du logement, notamment à cause de la promesse des socialistes de conserver le programme de « création de logements » du FIDESZ. En 2004, cependant, il abandonna le programme de location sociale prétextant que le coût des logements était trop élevé.

65Le gouvernement a proposé de lancer un programme d’aide au loyer assorti d’un plan de partenariat public-privé pour l’investissement dans le secteur locatif (Hegedüs-Teller, 2005). Ce projet devait permettre aux collectivités locales de signer des contrats de longue durée avec des investisseurs privés pour la construction de logements locatifs sociaux. Les administrations centrales et locales donneraient conjointement une subvention aux promoteurs qui serait destinée à combler le fossé entre un loyer abordable et un loyer de marché (un prix qui couvre les coûts et permette de dégager une marge bénéficiaire). Le projet a échoué car les promoteurs réclamaient que leur soit garanti un niveau de loyer environ deux fois supérieur au loyer en vigueur sur le marché.

66En 2005, un nouveau programme d’aide au loyer fut mis en place. Son but était de permettre l’utilisation des locations privées à des fins sociales (MRI, 2006). Les autorités locales pouvaient demander à l’administration centrale une aide au loyer pour les familles à bas revenus et avec enfants qui habitaient dans des locations du secteur privé. L’administration centrale payait un maximum de 30 % du loyer soit 25 à 30 € par mois et les autorités locales apportaient une contribution similaire. Le programme fut un échec : seules quelques autorités locales firent des propositions. L’une des causes de l’échec fut que les propriétaires devaient s’enregistrer auprès de l’administration fiscale, et que peu le firent. De même, les plafonds de salaires étaient également très bas (180 € par personne par mois), seuls les deux derniers déciles de l’échelle des revenus étaient donc concernés.

67En 2006, le gouvernement lança un nouveau programme de prêts aux collectivités locales, qui leur donnait accès à des prêts subventionnés de la Banque hongroise de développement en charge de l’investissement dans le secteur locatif public. Il est encore trop tôt pour juger de l’intérêt suscité auprès des autorités locales.

68Dans les pays en transition, la désintégration du « EEHM » (East-European Housing Model) n’a pas conduit à l’émergence d’un nouveau régime de logement social. La façon parfois inattendue dont le secteur du logement social s’est développé résulte de la transition d’une économie centralisée à une économie de marché. Dans ce processus, toutes sortes de facteurs institutionnels, sociaux et économiques, ont influé sur le développement du secteur locatif social.

69La privatisation et la restitution ont joué un rôle majeur dans la transformation, non seulement à cause des changements survenus dans la structure des statuts d’occupation, mais aussi en raison de l’instabilité qu’elles ont engendré. Dans le système de logement socialiste, la portée des droits acquis par le contrat de location était liée aux facteurs juridiques, économiques, sociaux et culturels particuliers qui avaient structuré le système de logement. Dans le système socialiste, le logement locatif public était considéré comme « sûr ». Il permettait le passage des locataires du privé au public et vice versa. Un logement pouvait se transmettre au sein de la famille et les loyers étaient faibles (en général autour de 5 à 6 % du revenu moyen).

70La transition a changé non seulement la structure même du rapport locatif, mais aussi sa signification. L’incertitude ainsi créée a fortement incité les résidents à devenir propriétaires. La location publique s’est trouvée dévalorisée, ne représentant qu’une solution résiduelle pour les familles ne pouvant pas acheter leur logement (Hegedüs-Teller, 2006).

71La vague de privatisations semble être passée, mais dans la plupart des pays l’achat reste un choix légalement autorisé. En raison des pressions financières et du soutien des locataires occupants, les décideurs politiques ont tendance à le favoriser. Dans le cas de la restitution, il est cependant très difficile de trouver un compromis à long terme entre les différents groupes intéressés.

72Le problème principal reste le fait que le secteur du logement municipal connaît une double instabilité institutionnelle et financière. Dans beaucoup de systèmes décentralisés, les municipalités sont responsables de la gestion du logement social qui représente la part la plus délabrée du parc de logements et regroupe les familles les plus pauvres. Les loyers ne couvrent généralement pas les coûts de maintenance et d’exploitation. Du point de vue économique, les autorités locales n’ont pas intérêt à étendre le secteur locatif social, car cela entraînerait des pertes considérables. Le secteur peut également être à la source de tensions politiques, par exemple en cas de protestation des locataires contre la hausse des loyers, ou d’opposition des résidents d’un quartier à la construction dans leur voisinage de nouveaux logements sociaux destinés à la location. En conséquence, le processus de démolition se poursuit, car l’entretien du parc n’est pas assuré, les impayés de loyer s’accumulent et rien n’incite les municipalités à maintenir et développer le secteur.

73Le rôle insignifiant joué par le secteur locatif social dans les pays en transition s’explique donc d’une part par la privatisation et la restitution et, d’autre part, par le cadre financier et juridique. En général, les familles qui choisissent la location sont financièrement désavantagées par rapport aux propriétaires. En raison de l’intérêt massif des familles pour la propriété occupante, la demande locative est résiduelle.

74En Hongrie, le secteur locatif public évolue et n’a pas encore atteint sa forme définitive. Les autorités locales et leurs sociétés de logement sont les principaux bailleurs sociaux et peuvent donc agir assez librement sur le marché locatif. Le parc a déjà été en grande partie privatisé, mais quelques autorités locales envisagent encore de poursuivre la privatisation. Une des plus riches autorités locales de Budapest a vendu 28 000 unités après 1990, et en 2006, elle prévoyait d’en vendre encore 500 de plus sur les 2000 restantes. Durant la campagne électorale de 2002, un candidat du parti sortant organisa sa campagne autour de la promesse de privatiser les logements locatifs du quartier historique de la citadelle de Buda. Certaines personnalités politiques ont estimé que la privatisation était une erreur, mais une fois arrivés en fonction et sous la pression des acquéreurs potentiels et de la perspective d’alléger la pression financière sur le budget des autorités locales, ils l’ont finalement soutenue.

75La viabilité du logement social est conditionnée à l’engagement à long terme des bailleurs sociaux, qui suppose à son tour que le pilotage financier du système soit modifié. Tout d’abord, le système de crédits d’impôts et de subvention au logement doit être réformé afin d’assurer la neutralité du bail. Pour l’instant, l’adage « mieux vaut être propriétaire que locataire » se vérifie puisque la location est relativement chère par rapport aux avantages financiers dont les propriétaires bénéficient lorsqu’ils achètent leur logement. Ensuite, les collectivités locales qui sont confrontées aux problèmes sociaux les plus graves devraient recevoir une aide financière pour les logements sociaux qu’elles offrent à la location.

76Les contraintes budgétaires constituent un réel frein au développement du secteur locatif social. Elles sont en partie l’héritage des subventions conséquentes dont ont bénéficié les personnes aisées sous les régimes précédents. En tentant de modifier le système, les responsables politiques ont dû revenir sur les principes de base. Ils doivent donc se poser les questions suivantes : jusqu’à quel point le système de l’État providence doit-il compenser les inégalités de salaire et de richesse ? Quel est le bon équilibre entre subventions au salaire et offre de logement ? Quels effets les subventions au logement ont-elles sur les salaires ? Peut-on se contenter de les restructurer ? Les programmes ciblés font souvent l’objet de critiques, car ils sont plus coûteux et plus complexes à gérer que les droits universels. Cependant, le ciblage nous paraît inévitable et les administrations centrales et locales doivent collaborer afin de se donner les moyens de le gérer.

77L’expérience européenne montre que le secteur locatif social est cher, en particulier au début. Les responsables politiques devraient accepter ce fait et s’efforcer d’utiliser les investissements publics à bon escient.

78L’expérience européenne récente souligne également la nécessité d’exploiter autant que faire se peut les capacités du secteur locatif privé. La tentative timide de mettre en place une allocation pour les locataires du secteur privé était un pas dans la bonne direction, mais elle demandait plus de détermination. La privatisation et les facteurs financiers et juridiques peuvent expliquer le rôle insignifiant du secteur locatif (public et privé) dans le système de logement en Hongrie. En général, les ménages locataires sont financièrement désavantagés par rapport aux propriétaires occupants. Les premiers ne peuvent recevoir les mêmes allocations que les seconds et ne bénéficient pas du même traitement de faveur de la part des administrations fiscales. L’absence de réglementation juridique adaptée rend imprévisible la situation des locataires comme celle des propriétaires. Les locataires chercheraient moins désespérément à acheter si le bail offrait une véritable sécurité. Ceci impliquerait que le loyer et les coûts induits par la location soient prévisibles et que le système d’aide soit suffisamment fiable pour qu’il permette aux individus de faire face à leurs difficultés. Il convient par conséquent de fixer des règles en matière de loyer sans pour cela revenir à un encadrement du loyer.

79Le manque de moyens de l’administration centrale constitue un réel problème pour le développement du secteur locatif social. Les discours abondent, mais, pour pouvoir confronter les subventions accordées avec les résultats obtenus par les autorités locales, l’administration centrale devrait disposer de davantage d’informations et d’un meilleur suivi du secteur.