7. L’européanisation par le bas : les régions et le développement territorial en France et en Espagne
p. 171-188
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Index géographique : France
Texte intégral
1Dans l’analyse des politiques publiques, le changement est aujourd’hui largement perçu à travers le prisme de l’européanisation c’est-à-dire,
« […] processes of (a) construction (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things, shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies1 » (Radaelli, 2000, p. 3).
2Les progrès de l’intégration communautaire dans des secteurs traditionnellement réservés aux administrations nationales ont favorisé la multiplication de travaux sur l’européanisation des politiques publiques (Andersen et Eliassen, 1993 ; Fligstein, Sandholtz et Stone, 2001 ; Héritier, 1999 ; Mény, Muller et Quermonne, 1995). Cependant, la perspective top-down adoptée par la grande majorité de ces travaux s’est traduite par une conception communautaro-centrée et adaptative du changement. L’européanisation des politiques publiques est perçue essentiellement à travers les interventions des acteurs communautaires et les adaptations consécutives des acteurs nationaux à ces contraintes imposées par le haut.
3Il s’agit ici de reconsidérer l’européanisation des politiques en se demandant dans quelle mesure le processus d’européanisation peut être porté par les acteurs infra-nationaux, en l’occurrence régionaux (Hassenteufel et Surel, 2000). En effet, l’adaptation plus ou moins forte des acteurs nationaux aux normes communautaires n’est qu’un mécanisme possible de changement dans les politiques publiques. Il nous paraît tout aussi important d’analyser les logiques d’appropriation et d’apprentissage qui sont à l’œuvre dans les processus d’européanisation (Börzel et Risse, 2000 ; Knill et Lehmkuhl, 1999). Notre hypothèse est que les institutions et les groupes d’acteurs régionaux, de par leur immersion dans une variété de programmes publics nationaux et communautaires, se sont socialisés à un certain nombre de normes d’action qu’ils se réapproprient aujourd’hui pour fabriquer leurs propres politiques publiques (March et Olsen, 1998). C’est ce que nous appelons l’européanisation par le bas, c’est-à-dire les mécanismes à travers lesquels les acteurs infra-nationaux participent au processus d’européanisation des modes de faire et des instruments d’action publique.
4Ce processus particulièrement diffus n’est pas aisé à identifier car, contrairement à l’intégration juridique ou économique, il ne repose pas ou peu sur la production de règles formalisées mais sur des logiques de socialisation et d’apprentissage largement inconscientes. Si bien que pour identifier ces dynamiques, il est nécessaire d’user d’une méthodologie comparative élaborée, articulée sur l’analyse de variables intermédiaires dans des configurations politico-institutionnelles nationales et régionales très contrastées. Ainsi, notre analyse s’appuie sur l’étude comparative des politiques de développement territorial mises en œuvre dans deux régions françaises, la Bretagne et le Centre, et une région espagnole, la Galice, depuis le début des années quatre-vingt-dix2. Ces politiques établissent de nouveaux cadres territoriaux infra-régionaux pour le développement local en s’appuyant sur les notions similaires de « pays » en France et de « comarca » en Espagne (Bielza, 1993 ; Faure, 1995 ; Fernandez, 1993 ; Oudart, 1997). Dans notre perspective, ces politiques présentent un double intérêt. Elles appartiennent à un champ de l’action publique où, depuis plusieurs décennies, interviennent les administrations centrales et la Commission européenne, et elles apparaissent dans le même temps comme des politiques publiques innovantes dans la mesure où elles ne reposent pas sur des interventions sectorialisées mais proposent de nouvelles règles d’action collective et de structuration des intérêts au niveau local. Enfin, le choix d’une comparaison entre des régions très différenciées, aussi bien sur le plan institutionnel que sociopolitique3, nous permet de tester plus aisément l’hypothèse d’une convergence des pratiques d’action publique à l’échelle européenne.
5Ainsi, à travers l’exemple des politiques régionales de développement territorial, nous montrerons les mécanismes et la portée du changement générée par ce processus d’européanisation par le bas. La socialisation et l’apprentissage des institutions régionales françaises et espagnoles à un ensemble de normes et de modes de faire, produits à l’échelon national et communautaire, se traduisent par la fabrication de politiques régionales de développement territorial reposant sur des principes d’action publique très ressemblants. Ces politiques ont un impact réel sur les modes de gouvernance au niveau local et génèrent, en France et en Espagne, de fortes luttes institutionnelles. Cependant, la portée du changement doit être replacée dans le cadre des contextes nationaux où les administrations centrales continuent d’influer sur la diffusion et l’orientation du changement dans les systèmes politiques nationaux. Ce processus d’européanisation par le bas repose sur des mécanismes diffus de socialisation et de réappropriation. Chaque système politique national présente, en fonction de ses caractéristiques, des adaptations spécifiques même s’il est possible de repérer des indices de convergence.
L’appropriation du développement territorial par les acteurs régionaux
6Que ce soit en France ou en Espagne, les institutions régionales comme les villes ou les provinces sont des échelons intermédiaires, c’est-à-dire qu’elles sont tout à la fois en charge des problèmes locaux et partenaires des administrations nationale et européenne (Balme, 1998). Le processus d’européanisation par le bas repose justement sur l’immersion des acteurs infra-nationaux dans un large éventail de programmes nationaux européens et sur l’existence d’agendas politiques régionaux permettant de mettre à œuvre des politiques publiques.
L’héritage des programmes nationaux et communautaires
7Le paradigme de développement local a ses sources théoriques dans les travaux d’économistes dénonçant la logique productiviste des années cinquante et soixante (Joyal, 1987 ; Pecqueur, 1989). Il est récupéré dans les années soixante et soixante-dix par un courant autogestionnaire alors que les politiques nationales d’aménagement du territoire entrent dans une crise profonde et que de nouveaux besoins locaux émergent dans les villes et les campagnes en Europe de l’Ouest (Le Galès, 1993 ; Madiot, 1996 ; Pérez Andres, 1998). En France, les théories du développement endogène se diffusent tout d’abord en milieu rural par l’intermédiaire des syndicats agricoles, avant de se propager dans les grandes villes. En France, la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), créée en 1963, met ainsi en place une politique de rénovation rurale à la fin des années soixante et engage, en 1976, une politique des contrats de pays pour lutter contre le dépeuplement en renforçant les solidarités entre les acteurs de la société locale (DATAR, 1977). La vogue des « pays » s’éteint momentanément, dès la fin des années soixante-dix, mais la décentralisation facilite la mise en œuvre d’expérimentations nouvelles de développement local comme les chartes intercommunales de développement et d’aménagement, en 1983, ou, selon une formule plus sectorialisée, les contrats de pays d’accueil dans le domaine du tourisme. En Espagne, ce paradigme se diffuse lors de la transition démocratique4 et rencontre un grand succès dans les régions dont l’identité est forte comme en Catalogne. Elles voient dans le développement local un moyen de lutter contre le centralisme hérité du franquisme (Vazquez Barquero, 1996).
8Dès la fin des années soixante-dix, les services de la Commission européenne s’intéressent également à ce nouveau paradigme (Smith, 1996). Ayant suivi les premières expériences nationales, les services de la Commission se les réapproprient pour mettre en œuvre de nouveaux programmes. Ainsi, dès 1978, le département de la Lozère est un des premiers départements bénéficiaires des programmes intégrés de développement puis, d’autres régions, comme la Bretagne à partir de 1987, bénéficient d’Opérations intégrées de développement (OID). La réforme des fonds structurels, à la fin des années quatre-vingt, marque véritablement la montée en puissance de la Commission européenne en matière de développement territorial. Les programmes d’initiatives communautaires Leader, mis en œuvre à partir de 1991, par la direction générale de l’Agriculture, légitiment une approche en terme de développement territorial où les acteurs locaux sont incités à se regrouper autour d’un projet collectif afin d’« améliorer les conditions de l’activité économique et sociale dans des territoires identifiés comme handicapés face aux tendances économiques lourdes » (Smith, 1996, p. 27). C’est une conception de l’action publique fondée sur le partenariat, le projet de développement et l’expérimentation. Des « Groupes d’action locale » (GAL) sont sélectionnés et chargés de mettre en œuvre les programmes Leader avec la volonté de faire travailler ensemble les acteurs économiques, sociaux et les autorités politico-administratives d’un territoire. Les programmes Leader I (1991-1994) et Leader II (1995-1999) rencontrent un succès considérable dans toute l’Union européenne, en particulier en France et en Espagne5. Les programmes Leader incorporent, en outre, une dimension transnationale6. Une forme de « problématique européenne du développement local » en milieu rural se diffuse (Muller, 1996, p. 312).
Les logiques d’apprentissage et de réappropriation
9Cet héritage de dispositifs de développement local, à l’échelle nationale et communautaire, joue un rôle décisif dans la socialisation et l’apprentissage des acteurs régionaux à ces nouveaux instruments d’action publique. À partir de nos études de cas, on peut identifier trois modes de socialisation : l’adaptation, la réactivation et le recyclage.
10En Galice, la socialisation des acteurs régionaux aux enjeux du développement territorial se fait largement à travers l’adaptation des acteurs régionaux aux programmes communautaires. En effet, à partir du milieu des années quatre-vingt, les politiques publiques espagnoles doivent s’adapter aux normes communautaires (Goma et Subirats, 1998). En Galice, cette période est marquée par une socialisation rapide des fonctionnaires régionaux aux enjeux européens avec notamment l’envoi de fonctionnaires pour des contrats temporaires à Bruxelles. Par ailleurs, sur le territoire régional, un Institut de développement communautaire voit le jour en 19867 pour aider les acteurs locaux et régionaux à gérer les programmes européens. En Bretagne, la réforme des fonds structurels agit comme un détonateur : « Avec les programmes européens 1994-1999, il s’est produit un développement important du champ d’intervention des aides européennes. L’intervention de l’Europe, on l’a intégré puisque nous sommes un des principaux partenaires financiers8 ». Cependant, les programmes européens qui ont déjà une longue histoire sur ce territoire9 viennent réactiver un héritage de mobilisations régionales autour du développement local10. Ainsi, Paul Houée, membre du Conseil économique et social de Bretagne, est chargé de présenter les différents scénarios d’un découpage alternatif du territoire régional afin de « définir le niveau territorial le plus adéquat pour susciter et coordonner les initiatives de développement local et pour relayer les politiques de développement conduites par la Région, l’État et l’Union européenne11 » (Houée, 1994, p. 18). En revanche, en région Centre, les élites en Région restent peu réceptives aux enjeux européens (Pasquier, 2000b). La politique des contrats de pays, mise en œuvre en 1994, s’inscrit dans une logique de recyclage des dispositifs nationaux de développement local : « Nous n’avons rien inventé, on a simplement rassemblé toutes les bonnes idées, toutes les bonnes recettes et on a essayé de faire quelque chose de cohérent […]. Cette politique consacre ce qui se faisait en Région Centre depuis les années soixante-dix12. » En effet, en 1975, l’EPR du Centre avait décidé par le biais d’un protocole avec l’État de prendre le relais de la politique nationale des « contrats de pays », lancée par la DATAR13. En 1994, en relation avec la Loi d’orientation sur l’aménagement du territoire en préparation au ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, le conseil régional poursuit le perfectionnement de cette politique à travers les contrats de pays afin d’installer durablement des structures de développement territorial.
11Si les modes de socialisation et de réappropriation apparaissent donc très différenciés selon les régions, l’analyse de la fabrication de ces politiques tend à montrer cependant que les principes d’action mis en œuvre par les institutions régionales françaises et espagnoles pour organiser les territoires locaux convergent assez largement.
La convergence des principes d’action publique
12Que ce soient les PRAT, les contrats de pays ou la politique de développement comarcal, ces politiques conjuguent deux objectifs : l’aménagement et l’organisation du territoire. Dans nos trois régions, les administrations régionales entendent faire face à l’accroissement de déséquilibres intra-régionaux en organisant une coopération dans des espaces socioéconomiques qui lui paraissent pertinents sur la base de nouveaux principes d’action : un cadre territorial intermédiaire, un partenariat avec des structures supra-communales et un projet de développement. Si l’on suit la typologie de Theodor Lowi (1972), ces politiques régionales de développement territorial appartiennent donc à la catégorie des « politiques constitutives », c’est-à-dire des politiques qui définissent des règles du jeu et les règles d’ajustement entre des acteurs identifiés comme légitimes pour traiter un problème spécifique. La « ressemblance » de ces règles d’action souligne l’européanisation des instruments d’action publique en matière de développement territorial en France et en Espagne.
Les nouveaux territoires de développement local
13Les institutions régionales françaises et espagnoles contribuent à travers ces politiques à la structuration de nouveaux territoires d’action publique supra-communaux, les « pays14 » en France et les « comarcas » en Espagne. Ces territoires qui s’appuient sur des solidarités socioéconomiques ont en commun d’être des échelons intermédiaires entre la commune et le département. Dans une grande partie de l’Europe de l’Ouest, on retrouve ces échelons intermédiaires qui recouvrent à la fois des espaces de vie quotidienne et des aires de planification publique15. En Bretagne, les douze « territoires PRAT » sont définis à partir du tracé des bassins d’emploi INSEE qui associent le pôle urbain, l’environnement rural et des structures de concertation préexistantes afin que ces espaces répondent au mieux aux attentes des acteurs locaux. L’enjeu est de définir des entités géographiques pertinentes en termes économiques mais respectueuses des habitudes locales de coopération. Le procédé est le même en région Centre où le pays représente « l’espace vécu d’une population qui y vit, s’y forme, y travaille, peut s’y soigner et participer aux activités sociales et culturelles de son choix16 ». La délimitation des pays est à l’initiative des collectivités territoriales mais doit répondre à des exigences émises par la région Centre en terme de poids démographique, de pôle urbain et de cohérence géographique, afin de servir de point d’ancrage au développement économique17. En Galice, la loi de développement comarcal de juin 1996 définit la comarca comme « un cadre territorial intermédiaire entre la commune et la province, formée par un ensemble de communes voisines qui ont une cohérence interne basée sur des faits naturels, historiques, économiques et fonctionnels ». En 1991, le gouvernement de la communauté autonome a créé une structure d’expertise en matière de développement territorial, la Société de développement comarcal (SDC)18, afin qu’elle assure le découpage de la Galice, spécifiant les « types » de comarcas (comarcas rurales, rururbaines, urbaines, métropolitaines). Le 20 février 1997, un décret du gouvernement régional officialisait le découpage de la Galice en cinquante-trois comarcas19.
Un partenariat stabilisé
14Non seulement, ces régions procèdent au découpage de nouveaux territoires d’action publique, mais elles s’attachent à organiser les acteurs politiques, économiques et sociaux du territoire autour de cet enjeu du développement local. Si les degrés d’institutionnalisation du partenariat varient, celui-ci se compose invariablement de deux éléments : une structure d’animation et des agents de développement. Le dispositif mis en place par le conseil régional de Bretagne est le moins institutionnalisé. La politique des PRAT s’appuie sur la forte densité des structures intercommunales et des agences de développement économique qui sont porteuses de normes de coopération et d’associationnisme au niveau local (Allain et Baudelle, 1995). Sur chacun des territoires PRAT, le conseil régional s’est associé avec une structure partenaire pour qu’elle assure l’animation technique et le suivi des dossiers en lien avec les diverses structures intercommunales du territoire20. Par ailleurs, le conseil régional, en s’inspirant de la politique régionale communautaire, impose la constitution à l’échelle du territoire de structures informelles « les comités locaux de coordination », regroupant les élus et représentants socioprofessionnels. Ces comités, animés par la structure partenaire sous la présidence d’un vice-président ou d’un vice-président de commission du conseil régional, élaborent le projet de développement du territoire. En région Centre et en Galice, le dispositif est plus institutionnalisé. Le conseil régional du Centre impose que chaque pays qui contractualise avec la région se doit d’être organisé Établissement public de coopération intercommunale (EPCI)21. Les communes intéressées par un contrat de pays doivent être regroupées au sein d’un EPCI de leur choix et avoir recruté un agent de développement afin qu’il suive l’élaboration, la mise en place et l’aboutissement du projet commun de développement. En Galice, la SDC crée des fondations22 dans les comarcas où les communes en expriment le désir. Dans ces «fundaciones comarcales » siègent un député régional, un représentant de la Députation provinciale, les maires de la comarca, un représentant de la SDC et des représentants des secteurs socioéconomiques (Barreiro Rivas, 1997). Le permanent de la fondation est l’agent de développement comarcal, chargé de mettre en œuvre le projet de développement.
Le projet de développement territorial
15Dernier principe d’action publique commun aux politiques de développement territorial des régions françaises et espagnoles : le projet de développement. Ces politiques de développement local obéissent à une finalité ultime de rééquilibrage territorial et de création d’emplois. Seulement la réponse institutionnelle ne se fait plus par l’intermédiaire de politiques d’aides classiques, mais par un inventaire précis des ressources de chaque territoire afin de bâtir une stratégie de développement. L’objectif téléologique de rééquilibrage des activités et des hommes sur un territoire se transforme en un objectif plus pragmatique : donner à chaque territoire des outils de développement et des niveaux de services à la population équivalents pour qu’ils puissent engager des dynamiques de développement endogène. Les PRAT en Bretagne, les chartes de développement des pays en région Centre, les Plans de développement comarcal (PDC) en Galice sont élaborés conjointement entre l’institution régionale et les acteurs locaux, élus et socioprofessionnels. Chaque programme est précédé par l’établissement d’un diagnostic territorial, à partir de données chiffrées, mais aussi d’une analyse qualitative. Les régions mobilisent un savoir-faire socio-territorial qui se distingue de l’expertise classique des fonctionnaires d’État. Ces projets dressent un bilan démographique et économique du territoire dans lesquels les partenaires locaux et l’administration régionale définissent des priorités de développement pour une période pluriannuelle (quatre ans). De cette façon, les régions tentent de sortir d’une logique de guichet pour adopter une logique de projet. Ainsi, aux instruments rigides et sectorialisés d’aides succèdent des démarches territorialisées qui permettent aux exécutifs régionaux une grande souplesse dans le choix des actions à financer (Duran, 1999). La souplesse de ces dispositifs permet de répondre à des attentes diverses, formulées dans des contextes différents. Chaque territoire, chaque pays, chaque comarca évalue ses propres priorités. À l’uniformité des politiques d’aménagement classiques basées sur des critères applicables à l’ensemble du territoire régionale succède un dispositif souple et différencié.
16Cette ressemblance des principes d’action des politiques de développement local, des régions françaises et des communautés autonomes espagnoles, souligne bien que des dynamiques indirectes et inconscientes d’européanisation des instruments d’action publique sont à l’œuvre et qu’elles sont portées par des acteurs non-communautaires, en l’occurrence les acteurs régionaux. Il reste néanmoins à voir quels changements elles génèrent dans les modes de gouvernance au niveau local.
Les sentiers du changement
17Ces politiques territoriales régionales sont des politiques innovantes car elles créent de nouveaux « cadres d’interaction concrets pour construire les problèmes, les acteurs collectifs ou les réseaux qui les portent » (Lascoumes et Le Bourhis, 1998, p. 39). Ainsi, se conjuguant souvent avec les politiques européennes, elles contribuent à la transformation des échanges politiques entre les acteurs locaux et les élites régionales par la diffusion de nouvelles règles d’organisation de l’action collective au niveau local. Les luttes institutionnelles qu’elles génèrent en témoignent (Gaxie, 1997). Cependant, l’évolution de ce processus d’européanisation par le bas reste fortement marquée par les contextes nationaux, en particulier par les régulations des administrations centrales.
Les régions, l’Europe et la « modernisation » de l’action publique territoriale
18En institutionnalisant de nouveaux espaces infra-régionaux d’action publique, en diffusant des principes d’action, en sélectionnant les protagonistes, ces politiques sont les instruments d’une refonte du cadre de relations entre les administrations régionales et les acteurs locaux. Les élus régionaux qui soutiennent la mise en œuvre de ces politiques ont d’ailleurs des profils communs. Élus entrepreneurs, ils adoptent des répertoires d’action de « développeurs » où la légitimation du métier se conquiert avant tout dans la maîtrise des dispositifs d’action publique et d’un savoir-faire socioéconomique (Genieys et Smith, 1998 ; Grémion et Muller, 1990). Ces entrepreneurs politiques sont également « régionalistes » au sens où ils souhaitent voir la région accroître sa capacité d’action. En Bretagne et en région Centre, le groupe d’élus qui soutient cette politique transcende les clivages partisans23. Très impliqués dans l’intercommunalité et le développement local, ces élus bâtissent leur carrière politique sur des ressources politiques liées à leur implication dans des dynamiques de développement local, en rupture avec l’image traditionnelle d’une institution régionale distributrice de crédits. En Galice, la politique de développement comarcale est menée par des élus « régionalistes » proches du président de la Xunta, Manuel Fraga, qui s’opposent à d’autres élus du même Parti populaire de Galice (PPG) attachés à l’échelon provincial (Pasquier, 2001). Ainsi, Fraga a confié la responsabilité de cette politique à l’un de ses proches, conseiller du département de la présidence, Dositeo Rodriguez. Sans assise territoriale au sein du PPG, ce dernier bâtit sa carrière politique essentiellement sur ses compétences technocratiques et sa proximité avec Manuel Fraga24.
19Ces politiques permettent aux régions de stabiliser des relations de coopération avec des acteurs locaux organisés dans des espaces supra-communaux. Cette transformation est d’autant plus perceptible qu’elle se couple avec les politiques européennes qui sont à la recherche d’espaces alternatifs d’action publique et d’organisation des intérêts à l’échelon local. En Bretagne, la politique PRAT participe au renforcement d’une intercommunalité déjà bien structurée25 et à la constitution d’espaces de solidarité encore plus larges. Le travail de découpage et d’élaboration d’un projet de développement est l’occasion pour des communautés de communes voisines de se trouver des priorités communes et d’imaginer des espaces de coopération encore plus larges26. Par ailleurs, si les comités locaux sont restés pour la plupart des structures informelles, leur reconnaissance en tant que partenaires de la région leur a conféré une certaine légitimité qui a permis l’émergence ou la consolidation de dynamiques locales comme dans le territoire du Trégor-Goëlo : « À travers le PRAT et les axes de travail on se rend compte que l’on a des intérêts en commun et que l’on pourrait renforcer notre coopération. On commence à parler de l’émergence d’un pays27. » Par contre, en région Centre, la politique des contrats de pays est un instrument de promotion de la coopération intercommunale, très largement sous-développée en raison de l’hostilité des départements à remettre en cause le cadre cantonal. Ainsi, le Centre est, après la Corse, la région française qui a le plus faible taux de groupements intercommunaux à fiscalité propre28 (Nevers, 1998). Cette politique comporte donc une dimension déterminante d’organisation du territoire en favorisant l’émergence de nouveaux acteurs porteurs de nouvelles ressources29. La création d’un EPCI et le recrutement d’agents de développement permettent une continuité dans l’action et la socialisation des élus locaux à d’autres modes de faire et en faisant émerger de nouvelles formes de solidarité locale :
« Toute la difficulté c’est de faire comprendre que l’on réfléchit sur une entité géographique plus importante, qu’on doit être plus solidaire. C’est difficile en secteur rural où on se retrouve face à des élus d’un certain âge qui sont en place depuis un certain nombre d’années, qui ont une identité communale très marquée. Ils ont du mal à comprendre qu’un projet fait au chef-lieu de canton pourra leur être bénéfique. Cela va se faire sur plusieurs années30.»
20En Galice, la politique de développement comarcale tente également de limiter les effets du « localisme » (localismo), c’est-à-dire la compétition permanente entre les maires et les communes, en transformant les modalités de coordination des acteurs publics et privés locaux (Precedo Ledo et Vazquez Barquero, 1993). Ainsi, dans cette région, on ne compte plus les structures intercommunales – les mancocomunidades – paralysées par les conflits entre les communes et les maires. À cet égard, la politique de comarcalisation véhicule de nouvelles normes d’action publique en imposant un partenariat de longue durée entre des acteurs habitués à mener des stratégies individuelles. Les relations suivies qui s’instaurent entre les maires au sein de la fondation, le développement de l’associationnisme participent à l’apprentissage de l’action collective à l’échelle comarcale : « Ici, l’individualisme prime beaucoup et nous avons un manque d’associations qui défendent des intérêts collectifs et sectoriels31. » Progressivement, les fondations comarcales et les agents de développement sont reconnus comme des relais territoriaux déterminants des politiques sectorielles régionales32. Ainsi, dans les comarcas d’O Salnes ou de Terra Cha, les fondations comarcales ont permis la réactivation des structures intercommunales qui étaient paralysées depuis plusieurs années
21L’impact de ces politiques est d’autant plus important qu’elles se conjuguent avec les programmes européens destinés aux acteurs locaux, en particulier les programmes Leader. En effet, si les principes d’action de ces politiques régionales de développement territorial empruntent largement aux principes d’action des programmes européens, ceux-ci deviennent des ressources recherchées par les structures régionales de développement territorial. Elles deviennent des supports à l’intérieur desquels il est plus aisé pour les acteurs locaux de bénéficier des ressources européennes. Dans nos trois régions, les politiques régionales et les programmes Leader sont en interaction constante33. En Bretagne, certains programmes Leader ont généré des dynamiques locales au début des années quatre-vingt-dix que les PRAT sont venus consolider comme dans le territoire du centre-ouest-Bretagne34. C’est également le cas dans les pays du Centre où les contrats de pays familiarisent les élites locales à des modes de faire proches de ceux des programmes européens :
« La démarche pays a permis d’obtenir Leader, notamment en jouant sur cette notion de réseau d’échanges économiques et de travail dans notre pays. Leader va me permettre de renforcer mon équipe, de mettre en place un réseau informatique, de monter un club d’entrepreneurs entre les communes du pays35.»
22Dans les comarcas galiciennes, cette dimension de socialisation à la pratique et à la rhétorique de l’action publique européenne est aussi présente. Mais le gouvernement régional va plus loin. En effet, au début des années quatre-vingt-dix, le ministère de l’Agriculture espagnol avait interprété Leader comme un moyen de renouer les liens avec le niveau local en court-circuitant les communautés autonomes. Depuis cette première génération de programmes Leader, l’administration régionale galicienne impose une présélection des programmes Leader et fait des fondations comarcales, les principales structures de gestion des programmes européens destinés aux acteurs locaux36. On perçoit donc que les logiques d’européanisation et de régionalisation du développement local se rejoignent pour structurer ces nouveaux territoires d’action publique.
Les luttes institutionnelles
23Il est indéniable que la mise en œuvre de ces politiques régionales de développement territoriales participent à un processus de transformation de l’action publique territoriale. Les « luttes institutionnelles » qu’elles produisent soulignent tout à la fois leur impact mais aussi les limites du changement. En effet, selon les configurations institutionnelles et politiques nationales, le changement emprunte des sentiers différents.
Les conflits à l’échelle infra-régionale
24Dans nos trois régions, les politiques de développement territorial génèrent des conflits entre les élites régionales et les élites départementales ou provinciales. Ceci montre que ces politiques participent d’une stratégie d’affaiblissement des territoires traditionnels de l’administration territoriale en France et en Espagne, en l’occurrence la commune et le département ou province, au profit de nouveaux territoires d’action. Mais les élites locales s’adaptent à cette nouvelle donne.
25En France, l’analyse de débats parlementaires au Sénat et à l’Assemblée nationale, autour du vote de la Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 (LOADT), a révélé l’opposition des conseillers généraux aux pays37 (Le Lidec, 1997). Les conflits autour de l’organisation territoriale sont tout à fait perceptibles dans le cadre des politiques régionales de développement territorial. Avec la structuration de pays, les conseils généraux craignent à terme d’être privés de pertinence fonctionnelle. Cependant, les oppositions de la part des conseils généraux sont plus ou moins fortes selon les régions et les territoires. En Bretagne, le développement rapide des pays-PRAT s’enracine dans le terreau des fortes traditions coopératives et mutualistes de la société régionale, héritées notamment du CELIB. Dans le domaine de l’aménagement du territoire ou du développement territorial, les collectivités locales acceptent le rôle de chef de file du conseil régional comme le montre l’analyse des négociations des contrats de plan État-Régions (Pasquier, 2000a). En revanche, en région Centre, le développement des pays rencontre une forte résistance des conseils généraux bien qu’ils aient été associés à la mise en œuvre de cette politique par le conseil régional. Le conseil général d’Indre-et-Loire a même rejeté dans un premier temps, de 1994 à 1996, cette politique pour mettre en œuvre ses propres contrats de territoire38. L’ensemble des conseils généraux du Centre a ainsi imposé le cadre départemental comme cadre d’émergence des pays. D’ailleurs, plusieurs pays ont tenté de travailler en inter-départementalité sans succès :
« On a eu des tentatives de pays de déborder les limites départementales, par exemple en Sologne ou dans l’Indre. Cela a été souhaité par un certain nombre d’élus, mais il est clair que les départements ont resserré les boulons en disant de toute façon si vous ne restez pas dans les limites départementales, on vous prévient, on ne financera pas votre animateur ni vos projets39.»
26Déboussolées dans un premier temps par les dispositifs régionaux, les institutions départementales s’attachent désormais à contrôler ces structures sur leur territoire politique, aidées en cela par certaines préfectures départementales40.
27À travers la politique de comarcalisation, le gouvernement régional galicien impulse également une transformation profonde des échanges politiques territoriaux dans l’espace régional, mais il se heurte aux élites locales dont le pouvoir politique se structure à l’échelle provinciale. En Espagne, à la figure du notable correspond celle du cacique. L’espace territorial privilégié du caciquisme est la députation provinciale qui demeure le principal bailleur de fonds des petites communes rurales à travers les « plans provinciaux de coopération dans les travaux et les services de compétence communale41 » (Alvarez Corbacho, 1995). La comarcalisation galicienne, par les regroupements communaux et la rationalisation des moyens qu’elle promeut, est donc une menace directe sur le pouvoir territorial des députations qui repose sur les demandes très éclatées des petites communes rurales galiciennes. Ainsi, si cette politique est aujourd’hui l’une des politiques emblématiques du gouvernement régional, elle n’en a pas moins subi de sérieuses inflexions sous l’impulsion de certains secteurs du PPG attachés à la commune et à la province. Initialement cette politique avait vocation à institutionnaliser la comarca comme un nouvel échelon de l’administration au même titre qu’en Catalogne42 (Cassasas, 1993). « L’idée que j’avais de la comarca était exclusivement administrative. Comme en Catalogne, la comarcalisation galicienne devait être une politique politico-administrative pour supprimer les députations et créer une nouvelle administration dans les comarcas43. » Mais le gouvernement régional a été contraint de choisir une solution intermédiaire sous la pression des députations provinciales contrôlées par certains « barons » du PPG et de la Fédération galicienne des municipalités et des provinces (FEGAMP). Ainsi, la loi autonomique de développement comarcal reconnaît la comarca comme une entité historique, mais ne lui donne pas la « personnalité juridique ». Elle n’en fait qu’un échelon de planification des investissements publics et de développement local. Cette opposition des députations et de certaines communes à la comarcalisation s’est poursuivie lors du découpage comarcal. De nombreux maires influents du PPG sont intervenus pour que la carte comarcale respecte leur territoire politique. Alors que la SDC prévoyait de découper le territoire régional en quarante-neuf comarcas dont certaines inter-provinciales, la carte définitive compte cinquante-trois comarcas qui respectent toutes les limites provinciales.
Politiques régionales et régulations centrales
28Les administrations centrales ne restent pas inertes face à ces changements dans l’action publique et les échanges politiques territoriaux. Cependant, les modes de régulation sont très différents. En France, l’administration centrale s’est saisie de ces nouveaux territoires d’action publique et tente de se réapproprier ces innovations en labellisant à travers la loi ces nouveaux territoires d’action publique. Ces débats autour des pays structurent des enjeux de réorganisation de l’administration des territoires (Le Lidec, 1997). En effet, depuis les débuts de la Ve République, la préférence de certains hauts fonctionnaires et ministres pour une administration territoriale privilégiant deux niveaux, le niveau intercommunal et le niveau régional, n’a jamais cessé d’exister en France. Ce clivage est tout à fait perceptible dans les débats contemporains sur l’aménagement du territoire et le développement local44. Cette opposition latente repose sur des divergences quant à l’opportunité de rationaliser la carte administrative française, sous la pression d’un processus d’intégration européenne qui sous-tend, qu’on le souhaite ou non, une certaine homogénéisation. Devant les difficultés de réformer la carte administrative45, la coopération intercommunale apparaît comme un moyen de réaliser une agrégation au moins partielle des communes dans un but de limitation des dépenses publiques et de meilleure adéquation entre territoire administratif, espace économique et action publique (Novarina et Martin, 1988). La filiation intellectuelle entre la loi ATR de 1992, la LOADT de 1995 et la Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 est à cet égard frappante. Les lois cantonnent l’administration centrale à un rôle de régulation des cadres d’action. Pour Jean-Louis Guigou
« […] la logique qui a présidé aux découpages administratifs et politiques en France fut une logique jacobine […]. Or, maintenant, une autre logique est en place, celle du développement. C’est la logique de la décentralisation, de la réappropriation par les collectivités de leur espace de vie quotidienne » (DATAR, 1996, p. 25).
29Pour l’administration centrale, l’heure est aux missions de régulation. Elle ne définit plus où la France des régions et des communes doit aller et se contente de mettre à la disposition des collectivités territoriales des outils institutionnels en voie d’expérimentation46. Aujourd’hui, plus de trois cents pays sont en émergence ou déjà constitués sur l’ensemble du territoire national. La LOADDT, dite « loi Voynet », consacre la régionalisation de ces dynamiques. Alors que la loi de 1995 donnait à l’échelon départemental, à travers les commissions départementales de coopération intercommunale, la maîtrise du découpage des pays, la loi Voynet confie cette mission à l’échelon régional à travers la « Conférence régionale d’aménagement du territoire ». La contractualisation territorialisée avec les pays, dans le cadre des Contrats de plan État-Régions (CPER) 2000-2006, est un premier pas vers l’institutionnalisation définitive de ce nouvel échelon territorial. Ces CPER contiennent en effet un volet territorial dans lequel l’État et les régions participent conjointement au financement de pays et des agglomérations47.
30En Espagne, face à la volonté de certains gouvernements régionaux de différencier leur organisation territoriale, l’administration centrale promeut une nouvelle réforme institutionnelle, le pacto local, qui vise à rééquilibrer les relations entre les communautés autonomes et les collectivités locales (Rodriguez Alvarez, 1998 ; Rosado et Morata, 2001). Cependant, à la différence de la France, l’administration centrale espagnole n’a pas toutes latitudes pour orienter l’organisation territoriale des communautés autonomes. Le pacte local est une formule mobilisatrice qui vise à donner plus de compétences et de ressources financières aux municipalités48 et éviter une trop grande différenciation entre les modèles d’organisation territoriale des communautés autonomes. Cette réforme est pilotée par l’administration centrale en relation avec le principal lobby des collectivités locales, la Fédération espagnole des municipalités et des provinces (FEMP)49. Après des mois de négociation, fin 1997 et début 1998, entre le ministère des Administrations publiques (MAP), les partis politiques et la FEMP, une série de textes de lois a été votée aux Cortès, le 21 avril 1999, pour renforcer la capacité d’action des municipalités et des députations : amélioration du fonctionnement des gouvernements locaux en renforçant le rôle du maire ; possibilité pour les gouvernements locaux de faire appel au Tribunal constitutionnel s’ils estiment que leur autonomie est entravée ; délégation de quelques compétences de l’État vers les gouvernements locaux. Cependant, l’essentiel des mesures pour « revaloriser » le gouvernement local que réclame la FEMP notamment en matière de compétences et de ressources, relèvent de l’initiative des communautés autonomes. L’objectif de l’administration centrale et de la FEMP est donc la conclusion de dix-sept pactes locaux dans chacune des communautés autonomes. La régulation partisane, comme dans beaucoup de secteurs d’action publique en Espagne, est décisive pour l’avenir de cette réforme. Tout dépend de la capacité et de la volonté des directions nationales des principaux partis politiques de faire appliquer à l’échelon régional le pacte local. Le processus est en cours et il est donc difficile d’en prévoir l’issue. Cependant, une différenciation croissante des modèles territoriaux d’action publique est probable. Certaines communautés autonomes, relativement perméables aux enjeux nationaux, ont d’emblée inscrit le pacte local sur leur agenda politique, alors que dans des espaces politiques plus régionalisés, comme en Galice, les gouvernements régionaux semblent moins disposés à mettre en œuvre cette réforme. En janvier 1998, la Xunta a ouvert des négociations sur le pacte local avec la FEGAMP. Le projet s’articule autour des transferts et de la délégation de compétences prévus par la loi autonomique de l’administration locale. Le gouvernement régional ne souhaite pas perdre avec le pacte local ce qu’il a gagné avec la comarcalisation. Il cherche à orienter le pacte local pour qu’il puisse consolider la régionalisation de l’organisation territoriale et son contrôle sur les politiques de développement local. Ainsi, le destin du pacte local, seconde grande étape dans le processus de régionalisation espagnol, n’est pas scellé. Paradoxe de l’État des autonomies, cette réforme impulsée par l’administration centrale sera ce que voudront bien en faire les communautés autonomes.
***
31Les acteurs communautaires ne sont donc pas les seuls moteurs de l’intégration européenne. Cette étude des politiques régionales de développement territorial montre de quelle manière les institutions régionales, en France et en Espagne, participent à l’européanisation par le bas des politiques publiques. Du fait d’une longue immersion dans un large éventail de programmes nationaux et communautaires de développement local, les acteurs régionaux se réapproprient aujourd’hui ces principes d’action pour mettre en œuvre leurs propres politiques. Ce processus largement inconscient a pour conséquence la convergence des instruments de politiques publiques en matière de développement territorial à l’échelle européenne. À l’heure où nous écrivons ces lignes, il est bien entendu difficile de se prononcer sur l’orientation finale de ce processus qui reste marqué par les caractéristiques des systèmes politiques administratifs nationaux. Néanmoins, on peut déceler dans cette comparaison des indices de convergence croisés entre les modèles d’administration des territoires français et espagnol, avec une administration centrale française qui laisse une marge de manœuvre grandissante aux régions dans l’organisation de l’action collective sur leur territoire, et une administration centrale espagnole qui souhaite affaiblir la centralisation régionale en donnant plus d’initiatives aux acteurs locaux. C’est une sérieuse invitation à poursuivre la réflexion sur l’européanisation par le bas en étendant l’analyse à d’autres secteurs et à d’autres catégories d’acteurs infra-nationaux.
Notes de bas de page
1 « Les processus (a) de construction (b) diffusion et d’institutionnalisation de règles formelles et informelles, de procédures, de paradigmes, de styles, de savoir-faire et de normes et croyances partagées qui sont d’abord définis et consolidés dans les décisions de l’Union européenne puis incorporés dans la logique des discours, des identités, des structures politiques et des politiques publiques à l’échelon national » (Radaelli, 2000).
2 Les données empiriques que nous utilisons ici sont issues d’une partie de notre travail de thèse (Pasquier, 2000). En effet, nous avons étudié, de 1996 à 1999, la mise en œuvre des Programmes régionaux d’aménagement du territoire en Bretagne (PRAT), des contrats de pays en région Centre et de la politique de développement comarcale en Galice. Ce travail a été mené en parallèle dans les administrations régionales chargées d’élaborer ces politiques et dans les réseaux d’acteurs qu’elles ont structurés. Nous avons analysé le fonctionnement d’une structure de pays et de comarca dans chacun des départements ou provinces de nos régions en interviewant les élus régionaux et locaux, les représentants socioprofessionnels et les animateurs de ces structures. En Bretagne, nous avons enquêté dans le territoire de Cornouaille (Finistère), le territoire de Fougères (Ille-et-Vilaine) et dans deux territoires interdépartementaux, le centre-ouest-Bretagne (Côtes d’Armor, Morbihan et Finistère) et le territoire de Pontivy-Loudéac (Côtes-d’Armor, Morbihan). En région Centre, nous avons enquêté dans le pays du Boischaut nord (Indre), dans le pays des Châteaux (Loir-et-Cher), dans le pays du Giennois (Loiret) et dans le pays du Saint-Amandois (Cher). Enfin, en Galice, nous nous sommes intéressé à la comarca de O Salnes (province de Pontevedra), Valdeorras (province d’Orense), Terra Cha (province de Lugo) et Bergantiños (province de La Corogne). Enfin, ces entretiens ont été complétés par une étude systématique des procès-verbaux des assemblées régionales et de la presse régionale, et par l’analyse d’un ensemble de documents à usage externe ou interne produits dans le cadre de ces politiques.
3 Les modèles de décentralisation français et espagnol sont très différents, le premier n’établissant pas de hiérarchie entre les collectivités régionales et locales alors que le second fait de la communauté autonome le principal échelon de représentation territoriale doté d’une véritable autonomie politique (pouvoir législatif régional). Enfin, la Bretagne et la Galice sont des espaces de mobilisation sociopolitiques depuis l’entre deux-guerres, alors que la région Centre a une trajectoire plus administrative résultant de la politique de planification régionale de l’administration gaulliste (Pasquier, 2000a).
4 Au début des années soixante-dix, l’administration centrale franquiste avait déjà entrepris des études pour évaluer dans quelle mesure il était possible d’utiliser la comarca dans le cadre d’une réforme territoriale et administrative (Ameijeiras Castro, 1973).
5 Pour Leader I, 217 projets sont retenus dans toute l’Union européenne dont 52 en Espagne et 40 en France (Smith, 1996). Pour Leader II, ce sont plus de 1 000 projets qui sont retenus dans toute l’Union européenne dont 134 en Espagne et 179 en France. Pour la période 2000-2006, Leader + étend encore son champ d’action puisqu’il s’applique à tous les territoires de l’Union européenne dont la population est comprise entre 10000 et 100 000 habitants, alors que Leader II était limité aux zones d’objectifs 1, 6 et 5b.
6 Un réseau Leader relie l’ensemble des GAL sous l’égide de l’Association européenne des initiatives de développement local (AEIDL). Des séminaires, des voyages d’études croisés, des formations sont organisés pour les animateurs des GAL qui favorisent l’émergence de répertoires communs d’action.
7 Des instituts similaires se créent à Madrid et à Barcelone. En Galice, de nombreux fonctionnaires qui participent à la mise en œuvre de la politique de développement comarcal ont préalablement participé à l’élaboration ou à la mise en œuvre de programmes européens.
8 Entretien, conseil régional de Bretagne, direction de la Planification, janvier 1998.
9 Les élites politiques bretonnes se socialisent aux enjeux européens à travers l’action du Comité d’études et de liaison des intérêts (CELIB). Cette organisation, fondée en 1950, agit à partir du début des années soixante pour que la Bretagne tire profit des politiques européennes et du marché commun en gestation (Pasquier, 2000a). Ainsi, entre 1975 et 1987, le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) attribue à la Bretagne 14 % des financements destinés à la France pour financer le plan routier breton.
10 À la fin des années soixante dans le sillage du CELIB, des comités locaux et départementaux d’expansion se structurent à l’initiative d’acteurs politiques et économiques divers : la Société d’économie mixte d’études du nord-Finistère (SEMENF) en 1963, sous l’impulsion d’Alexis Gourvennec, le Comité d’expansion économique de Cornouailles en 1964, sous l’impulsion de Louis Le Pensec, le Comité d’expansion du Mené (CEM) avec à sa tête Paul Houée en 1965, le Comité de coordination et d’aménagement du pays de Redon (COCAPAR) en 1969, le Comité interdépartemental de développement économique du centre-ouest-Bretagne en 1970. Dans ce processus, les logiques de la Coopérative d’utilisation du matériel agricole (CUMA), celles du remembrement, du Groupement d’exploitation agricole en commun (GAEC) constituent un creuset de coopération locale véhiculée par des élites paysannes formées à la jeunesse agricole chrétienne.
11 À travers cette étude, le Conseil économique et social de Bretagne propose le découpage de la Bretagne en 24 pays encadrant une centaine de bassins de vie ou de structures intercommunales de proximité.
12 Entretien, conseil régional du Centre, direction de l’Aménagement du territoire, juillet 1998.
13 Ce sont les Contrats régionaux d’aménagement rural (CRAR) de 1975 à 1988, puis les Contrats régionaux d’initiative locale (CRIL) de 1990 à 1994. Cf. préfecture de la région Centre, 1987, Le développement local en Région Centre. Bilan et perspectives, SGAR, p. 29.
14 Après la vogue des années soixante-dix, le « pays » ressuscite une nouvelle fois au début des années quatre-vingt-dix. Il tire son nom du pagus romain. Remis à l’honneur au XIXe siècle, par un courant de pensée anti-départementaliste et conservateur, l’École géographique française avec Vidal de La Blache a contribué à lui donner une légitimité nouvelle en tant qu’espace « naturel » de vie économique et sociale des populations locales.
15 Au pays ou à la comarca correspond en Allemagne le kreiss. Il existe 110 agglomérations et 326 kreiss. Le kreiss, collectivité locale reconnue comme telle par la constitution, comprend au maximum 100 000 habitants. Selon la logique fédérale, le kreiss qui travaille avec trente ou quarante communes a deux séries de compétences : des compétences qui sont dévolues par l’État et puis des compétences transférées à la collectivité locale.
16 Conseil régional du Centre, 1994, Contrats de pays, rapport du président du conseil régional.
17 La population doit être d’environ 50 000 habitants, le seuil minimal étant de 25 000 habitants dans les zones les moins peuplées de la région où la densité de la population est inférieure à 20 hab./km 2. En février 2000, l’ensemble de la région Centre était couverte de 31 pays.
18 Elle se compose d’une équipe de géographes, d’urbanistes, d’économistes dépendant du secrétaire général à la Planification et au Développement comarcal, dirigé par Andres Precedo Ledo, lui-même directement rattaché au département de la présidence de la Xunta.
19 Dans les quatre provinces galiciennes, le nombre moyen de communes dans chaque comarca varie de 5 à 7. La population moyenne est de 29 000 habitants dans les provinces de Lugo et d’Orense et de 60 000 et 89 000 habitants dans les provinces de Pontevedra et La Corogne (Precedo Ledo, 1997).
20 Cela peut être une association (GALCOB pour le territoire du Centre-Ouest, association du centre-est-Bretagne – ACBD – pour le territoire Pontivy-Loudéac), une société d’économie mixte (SEMENF pour le territoire des pays de Morlaix), une structure de pays (Pays des portes de Cornouailles pour le territoire de Cornouaille), un district urbain (territoire du pays de Lorient), un syndicat mixte (Territoire du pays de Ploërmel), une chambre de commerce (territoire des marches de Bretagne), une agence de développement (Agence de développement industriel du Trégor – ADIT pour le territoire du Trégor-Goëlo).
21 Le conseil régional est représenté par deux de ses élus par pays et participe au budget de fonctionnement.
22 En 1998, 26 fondations comarcales avaient été créées.
23 Ce sont en Bretagne : le vice-président UDF Ambroise Guellec, le socialiste Jacques Faucheux, maire de Fougères, le communiste Serge Morin, premier adjoint au maire de Lorient ou le vert Michel Balbot. En région Centre, ce sont le vice-président RPR et sénateur du Loiret, Paul Masson ou le socialiste Yves Dauge, député-maire de Chinon, ancien directeur de la Délégation interministérielle à la ville, proche du député-maire d’Orléans, Jean-Pierre Sueur.
24 Par ailleurs, en Galice, cette politique permet au gouvernement régional d’occuper l’espace politique du parti nationaliste galicien, le Bloque nationalista galego (BNG), en imposant « une conception subsidiaire » de l’action publique, c’est-à-dire une action publique qui intègre les éléments du « fait différentiel » galicien (Olles, 1994). La politique de développement comarcal est aussi une politique d’affichage de la reconquête par l’administration régionale de toutes les dimensions de l’identité galicienne. En effet, nombre de théoriciens du régionalisme ou du nationalisme en Galice, depuis l’entre-deux-guerres, définissent la paroisse rurale et la comarca comme les échelons possibles d’une administration territoriale alternative et viable par rapport à l’organisation provinciale, symbole du centralisme castillan (Pasquier, 2001). Ainsi, l’article 27.2 du statut d’autonomie de la Galice, promulgué en 1981, donne comme compétence exclusive au gouvernement régional « l’organisation du régime juridique des comarcas et des paroisses rurales en tant qu’entités locales propres à la Galice »; l’article 40.2 précise, quant à lui, qu’une loi autonomique pourra « reconnaître la comarca en tant qu’entité locale avec une personnalité juridique et une délimitation propre. La comarca ne supposera pas nécessairement la suppression des communes qui la composent ».
25 C’est en Bretagne qu’est née la première communauté de communes de France.
26 Ainsi, les bilans réguliers de la politique PRAT, effectués par les services de la région, ne consistent pas uniquement en une analyse quantitative des interventions financières mais tentent d’apprécier « l’effort de structuration territoriale que les PRAT ont pu induire ou accélérer ». Cf. conseil régional de Bretagne, Bilan intermédiaire PRAT, novembre 1996, p. 7.
27 Entretien, territoire du Trégor-Goëlo, octobre 1997.
28 En région Centre, seuls 9 % des communes sont intégrées dans des groupements intercommunaux à fiscalité propre contre 64 % en Bretagne qui, avec les Pays-de-la-Loire et le Poitou-Charentes, détient le plus fort taux de groupements intercommunaux, la moyenne étant de 31,4 % (Nevers, 1998).
29 Les premiers résultats de l’institutionnalisation du pays sont perceptibles. Une association régionale des pays est née avec à sa tête Paul Masson, ancien vice-président du conseil régional. Cette association entend devenir un partenaire à part entière du conseil régional et des services de l’État, lors des séquences de négociation de l’action publique à l’échelle régionale (CPER, fonds). Par ailleurs, plusieurs chambres consulaires départementales, dans le Loiret notamment, adoptent désormais cette échelle territoriale pour leurs interventions.
30 Entretien, conseil régional du Centre, avril 1998. Les modalités de financements du contrat de pays sont conçues également pour favoriser l’intercommunalité. Si les projets privés ne peuvent être financés qu’à hauteur de 25 %, les projets intercommunaux structurants peuvent être financés à hauteur de 75 % par les contrats de pays.
31 Entretien, agent de développement comarca de Terra Cha, septembre 1997.
32 Dans la comarca de Valdeorras, l’une des comarcas pilote, la demande d’informations sur ce que peut apporter la fondation a cru de 300 % de 1995 à 1996. Cf. Fundación para o desenvolvemento da comarca do Valdeorras, Memoria de actividades 1997, ronéo.
33 Le PRAT permet de financer des projets à portée intercommunale tandis que le programme Leader finance du « fonctionnement » (animation etc.).
34 Dans une zone en fort déclin économique et démographique, le GALCOB s’impose aujourd’hui comme une structure de médiation fondamentale entre les acteurs locaux, les conseils généraux, le conseil régional, l’État et l’Europe.
35 Entretien, agent de développement, pays du Boischaut Nord, région Centre, juin 1998.
36 La SDC fait partie du réseau EGLEI (Groupement européen pour les initiatives locales). Les fondations comarcales gèrent d’autres programmes européens comme PRODER, PROMAR ou WORD.
37 Les débats autour de la loi d’administration territoriale de la République (ATR) de 1992 avaient révélé également les luttes politiques entre catégories d’élus au sujet de la coopération communale (Le Saout, 1997b).
38 Ces contrats de territoire départementaux visaient à compenser l’attraction de l’agglomération tourangelle. Le conseil général d’Indre-et-Loire avait même recruté pour son propre compte des agents de développement. Mais sous la pression des maires ruraux en quête de crédits et après le vote la LOADT de 1995, il a finalement accepté de s’associer à la politique régionale et de transformer ses structures en EPCI.
39 Entretien, conseil régional du Centre, direction de l’Aménagement du territoire, juin 1998.
40 Les conseils généraux ont créé des fonds départementaux pour les pays et participent au budget de fonctionnement des syndicats de pays.
41 Ces plans sont financés à hauteur de 20 % par l’administration centrale. Par ailleurs, la province constitue la circonscription de base pour les élections générales et autonomiques et l’espace d’organisation des partis politiques centraux.
42 En Catalogne, le gouvernement régional a en effet brisé en partie le pouvoir territorial des députations en les vidant de leurs compétences avec l’institutionnalisation de la comarca en 1987.
43 Entretien, SDC, Xunta de Galicia, janvier 1997.
44 Lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997, cette fracture a réapparu au grand jour entre « d’un côté, les défenseurs de l’axe communes-départements-État et, de l’autre, les partisans d’une ligne intercommunalité-régions-Europe », matérialisée par l’opposition entre les ministres Jean-Pierre Chevènement et Dominique Voynet. Cf. J. - L. Andreani, « Vers le deuxième âge de la décentralisation », Le Monde, 26 mai 1998, p. 13.
45 Pensons simplement à l’échec du référendum sur la régionalisation en 1969 ou à l’échec de la loi sur la fusion communale en 1971.
46 Déjà, en 1992, le groupe « Décentralisation : bilans et perspectives » du Commissariat général au plan, réuni dans le cadre de la préparation du XIe Plan, préconise à cet égard une « recomposition institutionnelle souple, volontaire et diversifiée » (Commissariat général au plan, 1993, p. 42-43).
47 En région Centre, les services de l’État et le conseil régional cofinancent les pays à hauteur de 200 millions de francs et à hauteur de 400 millions de francs en Bretagne. En février 2000, l’ensemble de la région Centre était couverte de trente et un pays. En Bretagne, les territoires-PRAT se transforment en pays. La Bretagne devrait compter dans quelques mois de vingt à vingt et un pays structurés dont trois pays interdépartementaux. Un « comité régional de pilotage territorial » va voir le jour, associant les représentants de l’État, du conseil régional pour préparer et suivre la programmation de la contractualisation. Des comités territoriaux locaux regroupant les représentants du pays vont également se constituer pour suivre et évaluer la mise en œuvre du contrat. Cf. Contrat de plan État-Région Bretagne 2000-2006, Rennes, 17 avril 2000.
48 En 1998, l’administration locale représentait 13,6 % des dépenses publiques contre 26,1 % pour les communautés autonomes (Pasquier, 2000a).
49 Sur les 8 000 communes espagnoles, la FEMP en représente plus de 5 500 et plus de 90 % de la population espagnole.
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Ce chapitre est cité par
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To Change or not to Change ?
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