« But, some critical notes cannot be entirely omitted from my speech, because, ladies and gentlemen, experience has taught me that in many respects you, who are responsible for banking supervision, and we, the commercial bankers, live in different worlds1. »
Dr. A. Batenburg, ancien président du conseil d’administration de la Algemene Bank Nederland N.V., Conférence Internationale des Superviseurs Bancaires, Amsterdam 1986

1Analyser le rôle des banques commerciales dans la régulation bancaire internationale ne consiste pas uniquement à étudier l’influence des grandes associations de banquiers sur celle-ci. Il s’agit également de mieux comprendre le mécanisme par lequel naissent les normes, règles, et pratiques prudentielles, dans une interaction constante entre les banques et les autorités. Les acteurs publics et privés sont presque toujours impliqués dans le processus de régulation, ce qui fait préférer à Hüpkes le terme de co-régulation à ceux de régulation et d’autorégulation2. L’internationalisation bancaire s’accompagne d’une internationalisation des enjeux politiques de la régulation. Comment les banques commerciales s’insèrent-elles dans ce changement ? Quel rapport le Comité de Bâle entretient-il avec celles-ci ?

2Alors que la littérature sur l’implication des acteurs privés dans la régulation financière est de plus en plus étoffée en sciences politiques, les perspectives historiques sont encore peu nombreuses3. Dans son histoire du Comité de Bâle, en rappelant à juste titre que la plupart des contacts avec les banques s’effectuent au niveau national et non directement avec le Comité, Goodhart évacue un peu rapidement la question du point de vue des banques sur les discussions tenues à Bâle, et établit une frontière quelque peu artificielle entre le Comité et les autorités nationales4. À l’inverse, les politistes Kapstein, Wood et Singer, tiennent compte de la pression des banques, mais pour la réduire au lobbying et au simple rapport de force entre la taille des marchés, tout en restant à une analyse générale qui sous-estime les divisions internes entre banques5.

3Ce chapitre examine le type de relation qui existe entre le Comité et les banques commerciales, comment ce dialogue évolue avec le temps, et quel rôle les banques jouent dans la régulation de l’international banking. Les contacts entre le Comité et les banques prennent différentes formes. Ils peuvent être directs, lorsque le Comité discute officiellement avec des banquiers, ou indirects, ce qui est le cas le plus souvent, lorsque ses membres ont des discussions avec les banques au niveau national, sur des thèmes discutés à Bâle. Les contacts directs vont du groupe de travail conjoint avec des représentants du marché jusqu’aux discours donnés par des banquiers lors des conférences internationales des superviseurs bancaires, en passant par la réalisation par le Comité de rapports destinés aux banques. Les contacts existant à l’échelle nationale sont d’une grande variété. C’est notamment par des contacts fréquents avec des représentants du marché que les superviseurs sont informés de l’évolution des pratiques qui inspirent l’essentiel de leurs discussions. Il est nécessaire d’insérer le Comité dans ce contexte pour comprendre sa place dans les débats réglementaires et l’évolution de ceux-ci. Cependant, connaître l’influence des banques sur les processus internationaux de régulation est une tâche ardue. À la difficulté d’accéder à des fonds d’archives pour une période récente s’ajoute celle de pouvoir consulter les fonds des associations bancaires, qui ne sont pas toujours ouverts. En tenant compte de ces limites, trois axes seront examinés : un antécédent aux négociations internationales des années 1980 à travers le cas de la législation américaine sur les banques étrangères dans les années 1970, le paysage institutionnel mis en contact par le Comité, et les rapports directs du Comité de Bâle avec les banques.

Banques commerciales et régulation bancaire internationale des années 1970 aux années 1980 : vers une multilatéralisation ?

Conversations transnationales dans les années 1970 : la législation américaine sur les banques étrangères

4Dans les années 1970, la régulation bancaire internationale est déjà l’occasion de multiples négociations entre les pays, impliquant les banques et les autorités, mais plaçant le Comité de Bâle en position secondaire. Le cas de la législation américaine sur les banques étrangères l’illustre particulièrement, et constitue également un précédent aux enjeux d’égalité concurrentielle à l’échelle internationale qui deviendront une partie importante du mandat du Comité de Bâle durant la décennie suivante. En décrire les grandes lignes est donc important. Le projet de législation américain se caractérise par un prolongement transnational assez inédit. En outre, il montre la complexité des prises de position des banques sur un projet de loi, la réaction des autres pays jouant un rôle déterminant dans celles-ci. Il illustre également l’opposition qui existe entre grandes banques et petites banques, entre banques internationales et banques centrées sur les activités domestiques, entre banques de dépôts, banques d’investissement, et banques universelles, et entre banques étrangères et banques domestiques. Le marché ne parle pas d’une seule voix.

5Le projet américain de réglementation des banques étrangères s’étend de 1972 à 1978. Comme nous l’avons vu au chapitre i, il participe de l’établissement du Comité de Bâle lui-même, par les nombreux contacts qu’il suscite entre les régulateurs de différents pays. Ce projet, voulu par le Congrès mais dont les détails sont échafaudés par le System Steering Committee on International Banking Regulation de la Réserve fédérale, prévoit notamment de soumettre les banques étrangères aux mêmes règles que les banques américaines. L’objectif d’une future loi est de mettre fin à un vieux système de régulation des banques étrangères, à la fois très empirique et vu comme préférentiel pour celles-ci car ne les soumettant pas à certaines exigences auxquelles les banques américaines doivent se plier. Trois éléments sont particulièrement importants pour les banques étrangères : l’interdiction de s’établir dans différents États des États-Unis, à laquelle la Réserve fédérale propose d’établir une exemption permanente pour les banques étrangères ; l’interdiction de conduire à la fois des opérations de banques d’investissement et de banque de dépôts, pratique typique des banques d’Europe continentale mais interdite aux banques américaines par le Glass-Steagall Act de 1933 ; enfin, la mise en place de réserves obligatoires auprès de la banque centrale américaine pour les banques étrangères, afin des les soumettre à la politique monétaire6. Des dispositions sont également envisagées pour inclure les succursales et agences des banques étrangères dans la juridiction de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), l’une des trois agences fédérales de régulation. Entre avril et juillet 1974, des régulateurs américains vont en Europe et en Asie pour discuter du projet avec des banquiers et des banquiers centraux7. Frederick Dahl, qui deviendra membre du Comité de Bâle l’année suivante, et le sera jusqu’en 1986, fait partie de la délégation visitant l’Europe. John Balles, président de la réserve de San Francisco, fait quant à lui un voyage en Asie dans le même objectif8.

6En avril et mai 1974, John Balles rencontre les banquiers et les autorités du Japon et de huit autres pays d’Asie et du Pacifique (Corée, Hong Kong, Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Taiwan, Australie), ainsi que des banquiers et des officiels américains9. Les dix-neuf banques japonaises consultées adoptent une position identique à celle du ministère des Finances, radicalement opposé au projet de loi, notamment en ce qui concerne l’impossibilité éventuelle de s’implanter dans différents États. Les banques américaines et les officiels de l’ambassade des États-Unis au Japon sont eux-mêmes également unanimement opposés à la législation proposée, disant qu’elle ne laisse que peu de marge de manœuvre aux autorités américaines pour négocier avec les autres pays sur un meilleur traitement des banques américaines à l’étranger10.

7La délégation américaine commence son tour d’Europe par le Royaume-Uni et la France, entre le 28 et le 31 mai 197411. Avec deux gouverneurs de réserves régionales, Mictchell et Daane, ainsi que Gary Welsh, de la legal division de la Réserve fédérale, Dahl commence par rencontrer des représentants de grandes banques britanniques : Lloyds, Midland, National Westminster, Barclays, Schroders, Standard and Chartered Banking Group, Kleinwort-Benson, ainsi qu’un représentant de la British Bankers’ Association. Les gouverneurs présentent aux banquiers britanniques le projet américain, dont la raison affichée est de traiter les banques étrangères de la même façon que les banques américaines. La réunion commune appelle peu de discussions et ce sont plutôt les réunions avec les banques individuelles qui sont le lieu de réactions de la part des banquiers12.

8Ces réunions ont lieu durant l’après-midi de cette même journée. Elles montrent la différence de situation d’une banque à l’autre. Par exemple la Kleinwort-Benson, Ltd., une merchant bank londonienne possédant une filiale active dans l’investment banking à New York ne serait pas concernée par la législation américaine si celle-ci venait à être votée, tant que les activités de la filiale de la banque se limiteraient au domaine de la banque d’investissement. La Barclays Bank, en revanche, est inquiète de la possible interdiction du libre établissement dans plusieurs États. Elle soutient par conséquent la position de la Réserve fédérale consistant à proposer une exemption permanente pour les banques étrangères et est prête à appuyer cette position de toutes les manières possibles13. La National Westminster considère dans un premier temps que l’adhésion au système de la Réserve fédérale devrait être optionnel et non obligatoire. Après une discussion avec les délégués américains, elle reconnaît cependant quelques avantages à la participation aux réserves obligatoires. Ses représentants sont cependant opposés à l’assurance obligatoire de la FDIC pour leurs succursales et agences. Les délégués américains répondent que le sujet est en cours de discussion et que la Réserve fédérale n’a pas encore de point de vue sur la question. Dans l’ensemble les banquiers britanniques soulèvent moins d’opposition que leurs homologues d’Europe continentale.

9Les 30 et 31 mai 1974, la délégation américaine rencontre les banquiers français à Paris. Comme au Royaume-Uni, une réunion commune est suivie de plusieurs réunions avec des banques individuelles. La première rassemble des représentants de la Société Générale, du Crédit Industriel et Commercial, du Crédit Lyonnais, de la BNP, de la Banque de l’Indochine et de la Compagnie Financière de Suez, ainsi qu’un représentant de l’Association des banquiers français14. Sans surprise, ce sont les questions liées à l’application du Glass-Steagall Act qui posent problème, comme pour beaucoup d’autres banques continentales. Les banquiers français réclament une exemption permanente, ce que Mitchell pense difficile : « Governor Mitchell reiterated that both Congress and the U.S. investment bank lobby were very sensitive to inroads by commercial banks into the investment banking business in the United States. Under the circumstances, he did not believe that permanent grandfathering would be possible15. » Richard, à la tête des services étrangers de la Société Générale, proteste alors en disant que les banques étrangères devraient choisir entre les métiers de banque d’investissement et de banque de dépôts aux États-Unis, alors que les banques américaines peuvent exercer les deux lorsqu’elles viennent en Europe. Il rajoute que toutes les banques commerciales américaines présentes en Europe y font également de la banque d’investissement. En ce qui concerne l’égalité concurrentielle, il rajoute que les opérations multinationales des banques américaines à l’échelle mondiale sont sans commune mesure avec celles des banques européennes implantées aux États-Unis16. Un représentant du Crédit Lyonnais, Teze, s’insurge également contre les différences de traitement des banques étrangères aux États-Unis et en France, rappelant que la Banque de France a récemment apporté un soutien exceptionnel à une succursale de la Chase alors qu’une telle aide n’est pas disponible pour les banques françaises. Les discussions individuelles, avec des représentants du Crédit Lyonnais, de la Compagnie Financière de Suez et de la Société Générale, suscitent les mêmes difficultés. Les représentants de la Compagnie Financière de Suez sont particulièrement inquiets car celle-ci détient une banque d’investissement, la Suez-American Corporation, dont elle devrait se défaire selon les dispositions du projet de loi, si elle souhaite poursuivre ses activités de banque commerciale aux États-Unis. Un représentant de la Banque de France présent également à la réunion s’associe aux protestations du président de la Compagnie Financière de Suez en disant que si le projet de loi soulevait de graves difficultés pour les banques françaises, les autorités pourraient réexaminer leur position, vue jusque-là comme libérale, par rapport aux activités des banques américaines en Europe. Dans le cas de la France comme dans bien d’autres pays, les autorités et les banques s’associent pour défendre les intérêts nationaux.

10Quelques semaines plus tard, le 19 juin 1974, la même délégation américaine repart une nouvelle fois pour l’Europe, pour rencontrer cette fois les banquiers et autorités d’Italie, de Suisse, d’Allemagne, des Pays-Bas et de Belgique17. Après avoir rencontré les autorités italiennes, la délégation rencontre les représentants de la Banca Commerciale Italiana, du Banco di Roma, de la Banca Nazionale del Lavoro, du Credito Italiano et de l’association des banquiers italiens18. Monterastelli, de la Banque d’Italie, et futur membre du Comité de Bâle, est également présent. Une fois encore, les réseaux impliqués coïncident relativement étroitement avec ceux du Comité de Bâle mis en place à la fin de la même année. Comme la plupart des autres banques européennes, les banques italiennes protestent vigoureusement contre l’interdiction de conduire des activités de banque commerciale et de banque d’investissement, arguant également que les banques américaines tirent largement avantage du climat libéral européen. Ils mettent en garde contre de possibles représailles de la part des banques italiennes, à défaut de la Banque d’Italie, contre les banques américaines, en conséquence de cette législation. La discussion est particulièrement vive avec la Banca Commerciale Italiana et le Banco di Roma qui ont toutes deux des filiales d’investissement aux États-Unis et réclament une exemption permanente. Les banques suisses menacent également les Américains de représailles contre les banques américaines, notamment la Swiss Bank Corporation et la Swiss Credit Bank, qui conduisent toutes deux des activités de banque de dépôts et de banque d’investissement aux États-Unis19. Les Allemands sont eux aussi inquiets du projet de loi américain, d’autant plus que les autorités ont encouragé les banques commerciales à prendre des participations dans les grandes entreprises industrielles. La possibilité que la législation américaine puisse interférer dans ce domaine suscite une grande inquiétude de la part de la Bundesbank. Les Hollandais montrent moins d’opposition.

11La tournée européenne de la délégation américaine se clôt par une rencontre avec des représentants de la Fédération bancaire européenne lors de la réunion mensuelle de celle-ci, le 28 juin 197420. Les neuf pays membres sont représentés par une vingtaine de banquiers européens. Devant cette assemblée, le gouverneur Mitchell délivre un discours dans lequel il explique qu’au terme de son séjour européen, il en est arrivé à la conclusion qu’il y a deux écoles d’international banking : la première est constituée de banques qu’il qualifie de « truly multinational21 ». Ces banques font plus que simplement suivre les clients autour du monde, mais cherchent à développer une réelle présence locale en récoltant des dépôts sur place. Ce groupe est mené par les banques américaines, britanniques et japonaises. L’autre école est constituée de banques qui ont suivi leurs clients au-delà de leurs frontières, mais ne désirent pas pénétrer les marchés locaux, se contentant des avances de la maison-mère et d’emprunts interbancaires pour financer leurs activités internationales. Il distingue ensuite trois possibilités d’approche pour la régulation bancaire internationale : la réciprocité, c’est-à-dire traiter les banques étrangères comme leur pays d’origine traite les banques nationales ; le traitement national, c’est-à-dire traiter les banques étrangères de la même façon que les banques domestiques ; et l’harmonisation. Selon lui les Européens doivent reconnaître la réalité du Glass-Steagall Act. Il émet cependant la possibilité que le Board de la Réserve fédérale soit favorable à une exemption permanente des banques étrangères. Van den Brink de l’Amsterdamsche-Rotterdamsche Bank met en avant l’attitude libérale de l’Europe par rapport aux autres pays et voit la proposition américaine comme allant contre cette harmonisation libérale. Il considère que la tendance qu’il qualifie d’anti-libérale en Amérique pourrait amener la CEE à reconsidérer son attitude par rapport aux autres pays. Richard de la Société Générale considère qu’une exemption permanente pour la conduite des activités de banque de dépôts et d’investissement serait la meilleure solution et satisferait les grandes banques européennes déjà présentes aux USA.

12Côté américain, la position des banques sur le projet de législation montre la grande division du secteur sur un projet en apparence favorable aux banques américaines. Le 5 avril 1974 déjà, les banques membres de la Clearing House de New York ont fait part de leur peur des représailles des pays étrangers et ont rappelé que les banques américaines ont plus à perdre à l’étranger que les banques étrangères aux USA22. Lors d’une réunion avec les membres du System Steering Committee on International Banking Regulation, dont Dahl et Gemmill, deux futurs membres du Comité de Bâle, font partie, les clearing banks soutiennent notamment que les activités de banque d’investissement des banques américaines à l’étranger sont bien plus importantes que celles conduites par les banques étrangères aux États-Unis. La proposition de la Réserve fédérale oppose en fait les grandes banques New-Yorkaises, très actives à l’international, aux autres23. La Chase Manhattan Bank est particulièrement véhémente dans son opposition totale à la proposition de loi. Au sein même du système de Réserve fédérale, les avis ne sont pas homogènes : Alfred Hayes, président de la Réserve fédérale de New York, est nettement moins favorable au projet de loi que Mitchell, l’un des gouverneurs du Board de la Réserve fédérale et président du System Steering Committee, car il craint les représailles des pays étrangers24.

13L’Act américain n’aboutira finalement qu’en 1978, après de multiples tractations. Quelques jours avant un premier vote à la maison des représentants, le 29 juillet 1976, la Fédération bancaire d’Allemagne proteste vigoureusement contre le bill, et prévient qu’elle demandera des mesures de représailles25. Quelques jours après c’est au tour du New York State Banking Department de se déclarer défavorable à la législation, rappelant que les activités étrangères des banques américaines font trois fois le total des actifs des banques étrangères aux USA26. Le projet de loi a également été discuté en mai 1976 par le comité des gouverneurs de la CEE, qui a écrit à la Réserve fédérale pour exprimer son soutien à la possibilité d’une exemption en ce qui concerne les filiales d’investissement27. Au sein de la Bankers’ Association for Foreign Trade elle-même, une organisation particulièrement consultée pour les questions de régulation bancaire internationale, les divisions internes sont de plus en plus difficiles à taire. En décembre 1976, six grandes banques new-yorkaises sont en dissidence par rapport à la position traditionnellement favorable de l’organisation sur la législation américaine28. Elles ne souhaitent aucune législation en la matière, par peur des représailles à l’étranger. Les autres banques continuent de soutenir le projet, surtout en vue de la croissance très importante des banques étrangères sur le sol américain. La New York Clearing House Association représentant les grandes banques new-yorkaises est quant à elle opposée au bill et pense qu’il n’y a pas besoin de législation en la matière29. Elle est également opposée au soutien de la Réserve fédérale au projet. En 1977, les 80 membres sans droit de vote de la BAFT, c’est-à-dire les banques étrangères membres de l’association américaine, forment un International Advisory Council pour appuyer leur voix30.

14Après un vote du Sénat, l’International Banking Act devient une loi le 17 septembre 1978 et donne un cadre législatif fédéral pour la gestion des banques internationales aux États-Unis31. Les implantations exerçant déjà des activités non bancaires, incluant notamment les activités de banque d’investissement, sont exemptées. Les autres seront soumises aux mêmes restrictions que les banques domestiques32. De même, les banques étrangères ont le droit de n’exercer toutes les activités bancaires que dans un seul État, mais les activités déjà existantes sont exemptées. Des exigences d’assurance de dépôts et de réserves obligatoires sont mises en place, en contrepartie d’une possibilité d’accès aux facilités de la banque centrale. Les membres américains du Comité de Bâle font un compte rendu détaillé de la loi lors de la réunion d’octobre 197833, et son application est discutée en 197934. Comme nous le verrons au chapitre suivant, les prolongements de cette loi donneront bientôt lieu à une discorde au Comité de Bâle au sujet de l’information requise par les Américains aux banques étrangères.

15Cet épisode montre tout d’abord une expérience remarquable de négociation transnationale sur une législation bancaire nationale dès les années 1970, soit bien avant les discussions des années 1980 sur le capital bancaire conduites au sein du Comité de Bâle. Il montre ensuite la très importante implication des banques privées américaines, bien entendu, mais également européennes, japonaises et de plusieurs autres pays asiatiques dans les négociations. Les banquiers centraux jouent quant à eux un réel rôle diplomatique dans ces négociations. Cet épisode nous informe également sur les origines des enjeux d’égalité concurrentielle à l’échelle internationale qui deviendront une partie importante du mandat du Comité durant la décennie suivante. C’est bien de cela qu’il s’agit dans le projet de loi américain : mettre sur un pied d’égalité des banques étrangères et domestiques aux États-Unis. Enfin, les cheminements de cette loi montrent l’importance des divisions internes entre les banques (banques d’investissement contre banques de dépôts, petites et moyennes banques contre grandes banques internationales, banques domestiques contre banques étrangères) et les luttes farouches que ces différentes lignes de fracture peuvent susciter. Le Comité étant tout juste créé pendant les négociations au sujet de cette loi, il n’en est pas l’épicentre. Il ne deviendra l’organe central des discussions internationales sur la régulation bancaire que dans la décennie suivante. Cependant, les besoins de coordination internationale en matière de régulation bancaire sont déjà là, et les banques des différents pays sont déjà impliquées.

Un paysage institutionnel en mutation

16Les canaux institutionnels utilisés par les banques pour faire parvenir leurs vues aux autorités sont nombreux et il serait d’autant plus vain de vouloir tous les recenser sommairement qu’ils sont loin d’avoir la même importance. En France, le rôle et l’influence de l’Association française des banques est bien moindre que ceux de la British Bankers’ Association, ravivée par le projet de directive de la CEE en 1972 et la perspective de l’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté européenne35. De plus, les banques n’ont pas partout le même rapport à l’État. Dans le cas de la régulation bancaire européenne, mais également du Groupe des Dix, une pratique courante des banques françaises dans les négociations internationales consiste à faire valoir leur point de vue auprès du Trésor ou de la Banque de France et de laisser ceux-ci défendre les intérêts français, alors que les banques britanniques, loin d’omettre de faire connaître leurs opinions aux autorités nationales, vont en plus plaider directement leur cause à Bruxelles dès les années 197036.

17Les institutions représentées au Comité sont elles-mêmes plus ou moins proches des milieux bancaires. La place de la Banque d’Angleterre comme membre senior de la communauté bancaire de la City est bien connue37. Les cas de la Suisse et des États-Unis montrent également comment les autorités peuvent être étroitement liées au marché. En Suisse, la Commission fédérale des banques représente plus les banquiers que les autorités38. Lorsqu’elle est créée en 1935, deux de ses cinq membres sont d’anciens banquiers venant des deux plus grosses banques du moment, et son contrôle indirect des banques repose sur les rapports établis par les instituts de révision eux-mêmes fortement liés à ces dernières. Cette situation perdure au moins jusqu’en 1977 et le scandale de l’affaire Chiasso. Selon Thibaud Giddey, le système de régulation bancaire suisse reste largement entre les mains du secteur privé. Aux États-Unis, une critique régulière du Federal reserve system au milieu des années 1970 porte sur le poids des banques membres dans la nomination des directeurs. Six des neuf directeurs de chaque reserve bank, les réserves fédérales régionales, sont élus par les banques membres de celles-ci, et leurs présidents doivent eux-mêmes leur élection à ces directeurs39. En outre, le Federal Open Market Committee compte cinq de ces présidents, ce qui fait dire à certains que les banques peuvent exercer une influence sur la politique monétaire afin que celle-ci leur soit favorable. Comme nous l’avons vu au chapitre iii, les passages du privé au public y sont également courants. Par exemple, James E. Smith, Comptroller of the Currency entre 1973 et 1976 a fait une longue carrière de lobbyiste à l’American Banker Association avant de prendre la tête d’une des trois institutions fédérales de régulation40.

18Parmi l’écosystème institutionnel représentant les banques aux échelles nationale et internationale, l’Institute of International Finance mérite une attention particulière, d’abord parce qu’il s’agit d’une institution internationale, ensuite parce qu’elle est fondée durant la période considérée (en 1983), enfin parce qu’elle servira progressivement d’interlocuteur au Comité de Bâle41. Ce dernier entre d’ailleurs très tôt en contact direct avec elle puisque l’un de ses représentants délivre un discours à la conférence internationale des superviseurs de 1984 à Rome42. Cette institution est fondée en janvier 1983 suite à la crise de la dette. Basée à Washington, elle regroupe des banquiers privés du monde entier. Son idée remonte à une réunion de la Fondation Ditchley en mai 1982, à un moment où il est considéré comme vital d’améliorer les informations sur les pays endettés. Le défaut mexicain accélère sa création, dans laquelle Peter Cooke lui-même, président du Comité de Bâle, joue un rôle43. Son objectif est d’améliorer la prise de décision en matière de prêt international, et d’améliorer l’activité de prêt international en général. En 1984, elle regroupe 185 banques de 40 pays, dont 80 % de l’OCDE44. L’association a développé un système de collecte d’information pour améliorer l’évaluation du risque pays. L’institution est d’abord résolument concentrée sur les problèmes de risque pays et d’amélioration de l’information, mais deviendra progressivement, surtout dans les années 1990, un homologue « privé » du Comité de Bâle, produisant des commentaires très importants sur ses travaux45.

19Les diverses organisations de banquiers américaines sont engagées assez tôt dans des discussions avec les autorités sur l’avenir de la régulation bancaire internationale. Dès le début de l’année 1973, le System Steering Committee on International Banking Regulation de la Réserve fédérale identifie quatre associations de banquiers susceptibles d’être consultées pour étudier le projet de réglementation des banques étrangères46 : l’Institute of Foreign Bankers, la Bankers’ Association for Foreign Trade, le Foreign Exchange Committee, et l’American Bankers Association. La première de ces associations est un groupe informel se réunissant environ une fois par an, et comprenant des représentants de toutes les grandes banques étrangères opérant à New York47. Le Foreign Exchange Committee comprend des représentants des départements internationaux des grandes banques commerciales new-yorkaises, des banques étrangères et des grandes banques d’investissement, nommés par le président de la Réserve fédérale de New York afin de le conseiller dans les questions de change. Malgré le poids de l’American Bankers Association, celle-ci n’est alors pas vue comme très experte dans le domaine international48. Elle possède cependant un International Committee présidé en 1973 par un cadre de la First National City Bank.

20La Bankers’ Association for Foreign Trade est l’une des plus consultées pour les questions de régulation bancaire internationale. Elle travaille fréquemment avec la Réserve fédérale et est l’interlocuteur privilégié de son System Steering Committee on International Banking Regulation. En 1973, elle est composée d’environ 140 banques américaines engagées dans les affaires internationales49. Les représentants de ces banques sont des cadres directement responsables des activités internationales de leur entreprise. L’association comprend une cinquantaine de banques étrangères comme membres associés50. Peter Cooke y fait un discours en avril 1983 à Porto Rico51. Paul Volcker, président de la Réserve fédérale à partir de 1979 (après avoir été président de la Réserve fédérale de New York entre 1975 et 1979), et personnage clé de l’exercice du Comité de Bâle sur la capitalisation bancaire, y fait de nombreuses interventions dans les années 1980. En février 1974, Dahl et Norwood, deux cadres de la Division of International Finance de la Réserve fédérale, et dont le premier sera un membre actif et assidu du Comité de Bâle, expliquent dans une note l’intérêt pour eux de venir aux réunions annuelles de l’association, où se retrouvent environ 350 personnes : « The BAFT annual meeting provides an exceptionally valuable opportunity for Board representatives to exchange views with representatives of the banking community on policy and administrative questions concerning the activities of U.S. banks abroad and of foreign banks in this country52. » Les auteurs réclament l’autorisation d’y aller tous les deux afin de multiplier les occasions de contacts.

21En Europe les grandes banques internationales sont concernées à la fois par les projets de régulation européens et par les projets de régulation du Comité de Bâle. La Fédération bancaire européenne (FBE), fondée en 196053, commente régulièrement les projets de régulation européens et, dans les années 1980, suit de près les deux exercices bâlois et bruxellois de convergence des normes de fonds propres54. Cependant, la FBE est également très divisée entre ses associations nationales, et considérée comme relativement faible par rapport à celles-ci55. En outre, la FBE s’oppose, à la fin des années 1970 et le début des années 1980, au programme d’harmonisation des réglementations bancaires dans la Communauté économique européenne initié par la Commission, et est nettement plus favorable aux initiatives du FMI et de la BRI (c’est-à-dire, du Comité de Bâle) en la matière56. Elle considère en effet que ces institutions ont une portée bien plus grande, puisqu’elles incluent notamment les poids lourds que sont les États-Unis et le Japon, mais également que leurs propositions de règles sont bien plus flexibles que les directives européennes, puisqu’il ne s’agit en général que de recommandations. La FBE n’est pas plus favorable aux travaux initiés par la Commission en 1979 sur les niveaux de fonds propres des banques : les banques suspectent – avec raison – que le simple exercice d’observation conduit initialement par la Commission et le Comité consultatif bancaire de la CEE, ne soit qu’une première étape vers une harmonisation des ratios de fonds propres, à laquelle elles s’opposent, plusieurs associations nationales préférant le statu quo57. Même la BBA, par ailleurs favorable à une définition commune des fonds propres dans la CEE, est totalement opposée, en 1983, à l’établissement d’un ratio minimum homogène de fonds propres dans la Communauté, les banques britanniques préférant de loin conserver leur système de régulation informelle évaluant les banques au cas par cas plutôt que d’adopter une norme qu’elles jugent rigide58. Pour les pays européens membres de la Communauté économique européenne, la plupart des dossiers de régulations bancaires (la consolidation et les normes de fonds propres en particulier) sont à la fois discutés à Bâle et à Bruxelles, et les banques marquent souvent une préférence pour l’exercice bâlois, vu comme plus souple59.

22Le cas japonais est particulier, dans le sens où les banques japonaises connaissent une croissance spectaculaire dans les années 1970 et 1980 que les autorités s’efforcent de soutenir, même si des positions différentes existent entre la banque centrale et le ministère des Finances60. Comme en France, les élites bancaires et les hauts fonctionnaires entretiennent des liens assez étroits61. Cependant les passages du contrôle bancaire au secteur privé sont également monnaie courante62. Watanabe considère que les banques japonaises ont adopté une attitude plutôt passive jusqu’à l’accord de « Bâle I » en 1988, laissant sans doute aux autorités la tâche de défendre leurs intérêts, mais bien plus active par la suite63. Des entretiens avec des responsables du ministère des Finances conduits par des politistes indiquent également un faible intérêt des banques japonaises pour les discussions bâloises, considérant notamment la pression américaine, puis également britannique, pour une convergence des normes de fonds propres, comme un exemple de plus de dénigrement du Japon64.

23Les cas mentionnés dans les pages précédentes montrent l’emboîtement de nombreuses structures pour transmettre le point de vue des banques sur les discussions tenues à Bâle : nouvelles organisations internationales, organismes européens, et nombreuses associations nationales de diverses natures participent d’une effervescence croissante dans l’implication des acteurs privés dans la régulation bancaire internationale. Les entremêlements nationaux, européens et globaux sont nombreux. Les Comité de Bâle, dans cet amoncellement d’échelles et d’acteurs, entretient quant à lui discrètement quelques relations directes avec les banques commerciales, comme nous allons le voir.

Le Comité de Bâle et les banques : une fréquentation discrète ?

24L’essentiel des interactions entre le Comité et les banques a en effet lieu de manière indirecte, à l’échelle nationale. Les cas nationaux irriguent les discussions tenues à Bâle. De traditionnels tours de table, où chacun résume l’actualité de son institution d’origine à ses collègues, ouvrent toujours les réunions du Comité. Ils fournissent aux superviseurs des informations utiles sur les attitudes des banques et des autorités dans les autres pays, et sur les réactions des banquiers à certaines de ses initiatives ou à certains de ses accords. Par exemple, en février 1981, Lanciotti (Banque d’Italie) explique à ses collègues du Comité de Bâle que l’association des banquiers italiens est en train d’examiner le projet de directive CEE imposant la consolidation, et souhaiterait pouvoir consulter le document du Comité portant sur ce thème (le rapport BS/77/52, soumis aux gouverneurs en octobre 1978, cf. chapitre ii)65.

25Les contacts directs et officiels entre le Comité de Bâle et les banques sont d’abord peu nombreux, mais s’intensifient sur la période. On peut les rassembler en trois grandes catégories : les groupes de travail communs avec des banquiers, au premier rang desquels celui travaillant sur les contrats de change interbancaires avec la Chambre internationale de commerce dans les années 1970 ; les documents écrits par le Comité et destinés aux banques ; et les présentations données soit par des banquiers lors des conférences internationales de superviseurs, soit par des membres du Comité de Bâle devant des audiences de banquiers. Ces contacts se font plus importants au fur et à mesure que le Comité acquière une visibilité et une influence plus grandes. Ils progressent également au rythme de l’intérêt grandissant des autorités pour des normes de régulation bancaire négociées internationalement, que ce soit au niveau européen ou bâlois.

Un contact précoce avec les banquiers de la Chambre internationale de commerce : la régulation des foreign exchange contracts

26Un premier exemple, chronologiquement, de contact direct entre le Comité de Bâle et des banques commerciales concerne un groupe de travail conjoint qu’il met en place avec des représentants de la Chambre de commerce internationale pour travailler sur un modèle homogène de contrat de change interbancaire. L’origine du travail du Comité dans ce domaine remonte à une initiative de Timmerman (Nederlandsche Bank) de septembre 1975, soit dès la première année d’existence du Comité. Timmerman réalise un questionnaire concernant les règles gouvernant la liquidation des contrats de change à terme (outstanding forward foreign exchange contracts) dans le cas où l’une des deux parties devient insolvable, problème renvoyant aux déboires de la banque Herstatt en 197466. Le questionnaire a pour but de réfléchir sur le vide juridique et les incohérences entre législations nationales qui existent à ce niveau. Les efforts longs et confus du Comité en la matière se solderont par un échec, mais constitueront une première expérience de travail direct avec des représentants de banques commerciales, par le biais de la commission bancaire de la Chambre de commerce internationale.

27Le cheminement qui mène à la formation de ce groupe de travail est lui-même sinueux. Certains membres du Comité, comme André, de la Banque Nationale de Belgique, pensent qu’il est vain de se lancer dans l’entreprise proposée par Timmerman, alors que d’autres, comme Willey de la Réserve fédérale de New York, y sont favorables67. Initialement, deux interlocuteurs sont envisagés pour discuter des questions de la liquidation des contrats de change : l’International Law Association, dont Gutzwiller (Banque Nationale Suisse), est membre, et la commission bancaire de la Chambre de commerce internationale, que Galpin, de la Banque d’Angleterre, suggère d’approcher. C’est finalement cette solution qui sera retenue.

28En octobre 1976, Galpin rapporte les échanges qu’il a eus avec les représentants de la Chambre de commerce internationale68. Il fait circuler un rapport plutôt positif sur ses contacts avec la commission bancaire de la Chambre, un organe qui représente les banques de différents pays du monde. Le président de cette commission, Wheble, un ancien directeur d’une maison d’acceptation de Londres69, a confié à Galpin que sa commission serait capable de travailler à une standardisation des règles de liquidation d’un contrat de change en cas de faillite d’une des parties, et que la question avait d’ailleurs déjà été soulevée70. C’est donc cette option qui est retenue. Bürger (Bundesbank) considère toutefois qu’il ne serait pas souhaitable de leur laisser entièrement l’initiative et qu’il ne faudrait pas non plus leur donner le tableau synthétisant les résultats du questionnaire de Timmerman71. Il est donc décidé que des membres du Comité de Bâle participent au travail de la commission de la Chambre de commerce internationale.

29Après l’approbation des gouverneurs et une invitation officielle par Blunden, Wheble entreprend de monter un groupe de travail présidé par Eugène Roesle, un banquier suisse, executive vice president à la banque Leu, et vice-président de la commission bancaire de la Chambre de commerce internationale72. Les représentants du Comité de Bâle sont les trois instigateurs du projet, Timmerman (Banque des Pays-Bas), Kloft (Bundesbank) et Willey (Réserve fédérale de New York)73. Outre les membres du Comité de Bâle, le groupe est composé de divers banquiers européens, venant de la Banque européenne de crédit, de la Commerzbank, de l’Andresens Bank, et de la British Bankers’ Association74. Un représentant de la Commission européenne, Paolo Clarotti, est présent comme observateur. Rapidement, le groupe arrive à la conclusion qu’il faudra traiter des contrats de change interbancaires en général – à terme et au comptant – et non des seuls contrats à terme comme il était initialement envisagé75. Toutefois, le groupe se heurte à des difficultés considérables car d’éventuelles règles mises en place par la Chambre de commerce internationale devraient être conformes aux législations nationales concernant la faillite76. Une première version de règles est établie lors de la troisième réunion du groupe de travail. Elle est communiquée aux comités nationaux qui doivent envoyer leurs commentaires avant le 28 février 1979. Les règles seraient appliquées par les banques sur le principe du volontariat. L’article 10, qui porte sur les sommes exigibles par la partie solvable, en est le cœur et la partie la plus discutée, susceptible d’être en conflit avec les législations nationales77.

30S’ensuit un exercice long de collecte des avis des chambres de commerce et associations bancaires nationales et de réécriture des règles, qui se déroule sur près de quatre ans. Les réserves britanniques, françaises et allemandes sont exposées lors de la réunion d’octobre 1980 : la protection donnée à la partie solvable va à l’encontre des législations nationales en matière de faillite, la définition d’insolvabilité n’est pas assez précise, celle de l’expression de « force majeure » pose problème, et la procédure d’arbitrage proposée semble être contraire à la pratique interbancaire78. Willey considère l’entreprise utile même si elle s’avère sans issue :

« While the work of the Roesle group might be regarded as a failure on the grounds that there was no possibility of resolving conflicts in national laws, in the longer run it might prove to have influenced national legislation relating to foreign exchange, which at present was very confused in many countries79. »

31L’opposition croissante de certaines banques ne facilite pas l’exercice. Elles ont notamment des doutes en ce qui concerne la façon dont une cour d’arbitrage pourrait interpréter les règles et à cause du peu d’expérience de la Chambre de commerce internationale en la matière80. Les banques allemandes, pourtant particulièrement concernées à l’origine, sont finalement opposées aux règles proposées, parce qu’elles ne rencontrent alors plus guère de problèmes dans les contrats de change, et qu’elles ne veulent pas de l’arbitrage de la Chambre de commerce internationale81. Les banques britanniques sont opposées à trop de règles, même émanant du secteur privé, dans un secteur spécialisé qui selon elles a besoin de flexibilité. Les disputes sont de leur avis mieux et plus vite réglées informellement82. En réalité, si en 1975 les autorités et les banques s’intéressaient beaucoup au problème des contrats de change interbancaires en cas d’insolvabilité d’une des parties, dans le sillage de la faillite d’Herstatt, à la fin de la décennie, d’autres problèmes comme le risque pays ont pris le devant de la scène.

32Un document est finalement émis le 1^er octobre 198283. Il s’agit d’un texte de douze pages, comprenant dix articles et quatre pages de commentaires sur les articles. Deux articles définissent les expressions de « foreign exchange contract » et « value date », deux autres traitent de l’impossibilité de remplir le contrat pour cause d’insolvabilité, et l’article 10, particulièrement long, donne les éléments clés de la marche à suivre et du calcul des montants potentiellement dus. Dans tous les cas, les législations nationales prévalent si elles sont en conflit avec les règles proposées. Le document est envoyé aux associations nationales et le groupe de travail commun est dissout84. Cet épisode sans grand succès illustre avant tout que les problèmes liés à la faillite d’Herstatt comme la liquidation des contrats de change sont vite devenus secondaires dans la deuxième moitié des années 1970, mais aussi que le Comité a dès ses débuts engagés des travaux avec des banques commerciales, dans un véritable exercice de co-régulation. Entre-temps, cependant, les banques, qui semblent finalement s’accommoder mieux que les autorités de l’hétérogénéité des situations nationales, ont porté leurs préoccupations vers d’autres sujets.

Prêcher la prudence : les rapports du Comité destinés aux banques

33Le Comité de Bâle s’adresse initialement principalement aux gouverneurs des banques centrales du Groupe des Dix, et contacte de temps en temps les superviseurs bancaires des autres pays pour avoir leurs commentaires sur les sujets discutés à Bâle. Il ne s’adresse pas directement aux banques commerciales. Cela change notamment à partir de la conférence de Londres de 1979, où certains documents rédigés par le Comité deviennent officiellement disponibles au grand public, et tout particulièrement aux banques. Il faut cependant attendre la fin de l’année 1980 pour qu’un premier rapport leur soit directement destiné. Il s’agit du document BS/80/6 sur la surveillance des positions de change. D’autres seront communiqués aux banques durant la même décennie. Le document BS/81/38 sur le contrôle du risque pays leur est distribué dans le courant de l’année 1982, face à la montée du risque d’insolvabilité de nombreux pays en voie de développement. Une version révisée du Concordat est envoyée aux banques au mois de juin 1983. Une version modifiée du document BS/85/64 sur les activités hors bilan l’est en mars 1986. Enfin le rapport de juillet 1988 sur la convergence des normes de fonds propres (accord dit de « Bâle I ») est donné aux banques du monde entier, après un exercice qui les a impliquées depuis longtemps.

34Ces adresses directes du Comité aux banques commerciales se multiplient donc dans les années 1980. Les premiers de ces rapports destinés aux banques communiquent le même message de prudence pour les différents secteurs de l’activité bancaire. Cette adresse directe n’est pas sans importance : elle témoigne de la visibilité grandissante d’une forme d’autorité internationale, faisant face aux banques internationales. Ces rapports participent pleinement, malgré leur impact réglementaire modeste au départ, de la redéfinition des rapports entre banques et autorités sur la période vers des aspects plus internationaux, mais aussi des considérations plus « prudentielles ». Les rapports du BCBS, et derrière eux, les autorités nationales, s’intéressent de plus en plus à des problèmes de gestion interne des banques, à commencer par la gestion du risque. C’est le cas notamment des rapports sur la surveillance des positions de change, diffusé à la fin de l’année 1980, et sur la gestion du risque pays. Ces documents sont également discutés avec les banques commerciales à l’échelon national85. Cette attention grandissante aux questions de gestion du risque existe également du côté des banques commerciales, par exemple à la Société Générale, où la filière risque se développe très fortement à partir des années 198086.

35La connaissance des travaux du Comité de Bâle fait progressivement son chemin auprès des banquiers, surtout à partir du début des années 1980, et notamment à cause de la crise de la dette. Au début de la décennie, les travaux du Comité de Bâle ont par exemple une influence sur les systèmes de surveillance interne de certaines banques, comme l’explique Cooke à la réunion d’octobre 1982 :

« He added that there was a direct and continuing interest on the part of the banks in the substance of agreements between supervisory authorities on the division of responsibilities for supervising banks’ foreign establishments. To his knowledge there were a number of banks whose internal control systems and whose relations with their own foreign branches and subsidiaries had been developed in the light of these agreements87. »

36Cela n’empêche pas les banques de déplorer le manque de précision des accords du Comité à un moment aussi critique, puisque la crise de la dette expose l’ensemble du système bancaire international à un risque considérable. Par exemple, le 7 septembre 1982, des représentants de la Midland Bank font part à des membres de la division internationale de la Banque d’Angleterre de leur inquiétude, déjà exprimée, quant à la préparation des banques centrales à une situation de crise de liquidité88. Son inquiétude tient notamment à l’ignorance concernant quelle banque centrale prendrait la tête des opérations lors du premier jour de complications, si une filiale venait à connaître des difficultés. La Midland pense notamment au Concordat, qui ne dit rien de la question du prêt en dernier ressort. Les explications du responsable de la Banque d’Angleterre ne la rassurent pas, et celui-ci reconnaît qu’un flou entoure les filiales plus que les succursales, en raison de leur statut d’indépendance légale de la maison-mère (voir chapitre v).

Conversations au sommet : banquiers et Comité de Bâle dans les conférences

37Les allocutions données par différents membres du Comité de Bâle lors de conférences diverses sont une autre occasion d’échanges directs entre banquiers et représentants du Comité. Parmi elles il faut distinguer entre celles où des banquiers s’expriment devant une audience de superviseurs, et celles où des superviseurs s’expriment devant une audience de banquiers. À partir de 1979, le Comité de Bâle organise régulièrement (tous les deux ans environ) des conférences internationales des superviseurs bancaires : celles-ci rentrent dans la première catégorie. Si elles ne sont pas officiellement l’expression du Comité, des superviseurs du monde entier étant invités à chaque fois, elles en constituent toutefois la vitrine internationale la plus importante, et des banquiers privés y sont systématiquement invités au moins à partir de 1984. Cependant, ces conférences-là ne sont pas les seules auxquelles participent les membres du Comité de Bâle, et surtout son président Peter Cooke, directeur de la supervision bancaire à la Banque d’Angleterre. Les banquiers ne forment d’ailleurs pas la seule audience représentant le secteur privé à laquelle s’adressent les superviseurs du Comité. En novembre 1982, Cooke délivre par exemple un discours à l’Institute of Chartered Accountants où il rappelle les intérêts communs entre superviseurs, comptables et réviseurs89. Bien plus que cela, en décrivant l’approche de la Banque d’Angleterre de la supervision bancaire, Cooke insiste sur la communauté d’intérêts entre les superviseurs et les banquiers :

« Another aspect of the Bank’s approach to supervision which should be highlighted is the process of dialogue which is at the heart of the system. […] we believe that, certainly in the long term, but more often than not also in the short term, the interests of bank managements and those concerned with the prudential soundness of banks are the same90. »

38Il existe bien une proximité des préoccupations des superviseurs, focalisés sur l’échelle micro-économique, et du management des banques, soucieux d’assurer la stabilité de leur entreprise.

39Peter Cooke multiplie les discours devant des audiences de banquiers à partir de 1982. En décembre de cette année, il participe à la Financial Times World Banking Conference organisée à Londres91. Il y présente notamment les efforts récents du Comité de Bâle pour arriver à une plus grande convergence des définitions du capital bancaire dans les pays du Groupe des Dix. En avril 1983, il délivre une présentation à la Bankers Association for Foreign Trade, présentée plus haut92. Il lui est demandé, comme souvent, de présenter son point de vue sur la scène financière internationale alors malmenée par la crise de la dette. Il présente successivement la croissance des euromarchés, la crise actuelle, le travail des superviseurs du Comité de Bâle et du reste du monde, et défend les autorités prudentielles et monétaires contre les accusations qui leur ont été faites, notamment en ce qui concerne le manque d’informations disponibles. Cette présentation, comme bien d’autres, est l’occasion de célébrer les vertus de la discipline du marché, c’est-à-dire de la peur de faire faillite, comme aide précieuse pour les superviseurs. En mai 1986, c’est devant la Chambre de Commerce Internationale, qui a organisé une « Banking conference », que Cooke délivre un discours93. Cooke met en avant l’importance des évolutions du milieu des années 1980, avec l’explosion des activités hors bilan et la croissance de la concurrence entre les banques et avec le secteur non bancaire, qui pousse à plus de prise de risque. Son discours est par conséquent marqué par une incitation à la prudence pour contrecarrer ces évolutions. Il espère au passage que le Concordat établi par le Comité de Bâle est familier pour tout le monde, ce qui témoigne de la volonté du Comité d’être pris en compte par les grandes banques internationales : les gouverneurs ne sont plus les seuls destinataires de ses travaux.

40Qu’en est-il du point de vue des banquiers ? Aucun d’entre eux ne fut invité lors de la première conférence internationale de Londres en 197994. Cependant, bien d’autres occasions existent où banquiers et membres du Comité de Bâle peuvent échanger. Par exemple, lors de la Conférence monétaire internationale tenue à Londres du 10 au 13 juin 1979, où Peter Cooke est présent, un banquier canadien (président de la Royal Bank of Canada) s’exprime ainsi :

« No banker would argue that banking, domestic or international, should be completely unregulated. But neither do I accept the notion that some new world regulatory superstructure or bureaucracy, going well beyond existing international monetary institutions, should now emerge. Far from it. Sound international banking in the 1980s will rest upon three considerations: sound national banking regulation, better market information, and enlighted management95. »

41Ces remarques résonnent sensiblement avec le refus du Comité, quelques années plus tôt, d’établir une nouvelle structure internationale pour servir de système d’avertissements rapides (voir chapitre ii). La régulation de l’échelle internationale pose des problèmes spécifiques selon le banquier canadien, mais ceux-ci devraient être pris en charge par les autorités nationales et par les banquiers, non pas par une nouvelle organisation internationale. Ainsi explique-t-il dans sa conclusion :

« Does the growth in banking call for more regulation? I would say yes. We must expect this, since we play an ever growing role in the development of the world economy. I do believe, however, that regulation, in most instances, can be imposed by ourselves on ourselves, for the benefit of all. It need not be officially imposed96. »

42Cette remarque fait écho à un refus partagé par les banques et, en grande partie, les autorités, de réguler le marché bancaire international pendant les années 1970 jusqu’à l’éclatement de la crise de la dette au début des années 198097.

43À partir au moins de la troisième conférence internationale des superviseurs bancaires, tenue à Rome en 1984, des banquiers furent invités systématiquement. À Rome, une allocution de Schulmann, représentant de l’Institute of International Finance récemment créé, fait l’éloge du marché global face aux régulations nationales. S’adressant aux superviseurs du monde entier, il déclare ainsi : « It seems to me, however, that many of your policies and procedures are an outgrowht of the economic nation state which, in many ways, has been superseded by the realities of the international market place98. » En 1988, lors de la conférence célébrant en grande pompe l’accord conclu à Bâle sur une norme commune d’adéquation des fonds propres, le président de la Fédération des associations de banquiers du Japon, K. Ibuki, délivre également un discours célébrant les performances de l’économie japonaise et la libéralisation99. En octobre 1986, lors de la conférence d’Amsterdam, A. Batenburg, membre de l’association des banquiers néelandais et ancien président du comité de direction (managing board) de la Algemene Bank Nederland N. V., s’efforce de donner le point de vue d’un banquier sur la supervision qu’il reçoit100. Il soutient qu’aux Pays-Bas les relations entre banque centrale et banques commerciales sont très bonnes, et célèbre également le modèle américain de régulation qui donne à toutes les parties intéressées l’occasion de commenter les nouvelles propositions. Il souligne cependant que la supervision n’est pas toujours efficace et qu’elle sera toujours en retard par rapport aux pratiques bancaires, tout en reconnaissant que les superviseurs ont réagi plus vite au développement des activités hors bilan qu’à la croissance du risque pays.

44Comme de nombreux autres banquiers, Batenburg se montre surtout favorable à un contact étroit avec les banquiers dans la confection des nouvelles normes, notamment en ce qui concerne l’élaboration en cours d’un modèle d’évaluation des fonds propres, afin d’être toujours au plus près des pratiques. Il jette un regard positif sur le Concordat et plusieurs documents qui lui ont été transmis pour l’occasion de son discours. Il se montre également enthousiasmé par la convergence des normes prudentielles. Il se fait toutefois également l’écho de plusieurs banquiers qui ne sont pas favorables à une harmonisation totale dans ce domaine, car cela ne prendrait pas suffisamment en compte la spécificité des circonstances locales. Batenburg souligne, comme d’autres banquiers, le caractère arbitraire de toute norme prudentielle, et sa préférence pour la surveillance de la qualité du management, de l’organisation, des audits internes et externes, par rapport aux ratios, rappelant l’importance de l’informalité dans la pratique de la supervision.

45Les grandes conférences sont des points de rencontre entre banquiers et membres du Comité de Bâle où différentes perspectives sont confrontées. Elles montrent que le Comité ne travaille pas de façon isolée du marché, pas plus qu’il n’est isolé des contextes nationaux, sans que les banques n’aient nécessairement besoin d’exercer un « lobby » au sens de commentaires ou suggestions officielles émanant des grandes organisations bancaires. Celui-ci existe bien, mais ne représente qu’une partie des contacts avec les autorités. Les discours des superviseurs face aux banquiers et des banquiers face aux superviseurs donnent une visibilité plus grande au Comité et participent à son processus d’institutionnalisation. Pourtant, l’essentiel des contacts entre banques et autorités se fait à l’échelle nationale, sans que l’on puisse tracer une frontière parfaitement nette entre celle-ci et l’échelle internationale.

⁂

46Le Comité de Bâle a bien des contacts directs avec les banques depuis ses débuts : les groupes de travail, les conférences, les rapports destinés aux banques, les contacts informels à propos de telle ou telle proposition, en sont les formes les plus importantes. Les contacts avec les banques au niveau national sont quant à eux importants sur toute la période et irriguent les discussions bâloises. Le Comité de Bâle participe d’une reconfiguration de la frontière entre le marché et les autorités sur la période considérée. Cette reconfiguration est d’abord géographique, dans le sens où les autorités cherchent à surveiller les banques au-delà des frontières des États, ainsi qu’à mieux contrôler les activités internationales des banques. Elle concerne également le type et les objectifs des contacts entre banques et autorités avec la montée des enjeux et prudentiels et la croissance du risque.

47Les contacts entre le Comité et les banques, qu’ils soient directs ou indirects, évoluent avec le temps. Ils s’accroissent sur la période à mesure que grandit la visibilité de l’organisation bâloise, et surtout lorsque celle-ci commence à faire de la réglementation, soit entre 1984 et 1986, comme nous le verrons dans les chapitres vii à ix. Dans les années 1970, il est un forum secondaire de discussion sur les problèmes réglementaires et d’égalité des conditions concurrentielles à l’échelle internationale, alors que dans les années 1980 il prend une place majeure dans ce débat. L’International Banking Act américain de 1978, illustre cette évolution, le Comité de Bâle étant marginal dans ces négociations alors que ses propres membres y participent parfois. Ces négociations illustrent également les profondes divisions entre les banques, par pays, par type, et par taille.