Comité, commission et conférence, la praxéologie de la réforme au sein du ministère de la Marine sous Louis XVI
p. 61-71
Texte intégral
1Les mémoires, projets, rapports, enquêtes, grands tableaux synoptiques et correspondances volumineuses des années 1770-1780 conservés dans les archives centrales de la Marine témoignent d’une intense activité administrative. La question de la compétitivité des ports français et des grands secteurs de l’activité maritime que sont la pêche, le cabotage ou le grand commerce lointain et colonial, se pose avec acuité dès lors qu’il s’agit d’adapter la législation et la fiscalité au nouveau contexte économique et géopolitique. Comme tout est lié, le dynamisme de l’économie maritime renvoie à la problématique du nombre des gens de mer disponibles pour le service des vaisseaux du roi et nécessaires à l’enrichissement du royaume tout entier. Le secrétariat d’État de la Marine est ainsi le pivot d’une articulation guerre-économie-colonies qui l’oblige à concevoir la globalité des enjeux, à maîtriser l’information, à initier les changements et à les mettre en œuvre. Les réformes de la fin du règne de Louis XVI, souvent minorées en raison de la proximité chronologique de la Révolution, ont été préparées selon un processus qui définit plusieurs niveaux de réflexion et domaines d’action. Sans prétendre en faire une théorie ou une « science de l’action » au sens contemporain de la praxéologie, la méthode suivie est ici observable de manière analytique permettant de décrire les formes et la typologie utilisées afin de rendre le processus de réforme efficient. Le ministère de la Marine en a donc conçu le projet, l’a conduit à son terme, en multipliant les points de vue et en utilisant trois entités d’action assez souples pour agir qui sont la conférence pour discuter et préparer, la commission pour faire et refaire les lois, le comité pour les faire appliquer, sans qu’il faille figer leurs finalités et leurs attributions, comme on le verra1.
Connaître et comprendre
2Les débats des années 1780 sur la libéralisation de l’économie proposent de nouvelles approches, dont celle de Necker qui considère que l’intervention de l’État peut être essentielle. Un an avant Adam Smith, il présente « une théorie de l’intervention administrative qui n’est guère entendue des économistes2 ». Quelle que soit l’orientation économique choisie, tous s’accordent cependant sur la nécessité de disposer de bonnes statistiques économiques publiques. L’État royal est ainsi devenu le grand collecteur et producteur de ce type d’information, surtout depuis Colbert qui en systématise la pratique comme moyen d’aide à la décision3. La collecte des données statistiques par le Contrôle Général s’est beaucoup améliorée après 1750. C’est une information plus précise qui parvient au pouvoir central par le canal des intendants des généralités et de ceux du commerce, par les douanes ou encore l’inspection des manufactures. Le secrétariat d’État de la Marine est également entré dans cette ère pré-statistique de l’information économique et géostratégique, une arme décisive dans le jeu des échanges. Les amirautés à l’interface terre-mer sont idéalement placées pour l’observation de l’activité maritime. Elles ont dans leurs attributions deux grands domaines de police, celle de la navigation et celle des ports et des côtes. Les sièges des amirautés se doivent de répondre aux demandes de renseignements du ministère bien qu’ils n’apparaissent pas en lien direct institutionnel avec le département de la Marine, comme la lecture d’un Almanach Royal de 1787 le démontre aisément4. Pourtant, le secrétaire d’État de la Marine, dont les attributions sont finalement celles d’un grand ministère de la mer, a bien pris l’ascendant sur l’Amiral de France dans la gestion des amirautés au cours du xviiie siècle5. Les officiers des sièges envoient donc régulièrement des états de navigation qui permettent d’établir des statistiques de navigation nationale et étrangère6. Cette spécialisation de l’information sert de jalons pour l’établissement de savoirs autonomisés avant que d’être professionnalisés, cela d’autant plus que les amirautés sont des tribunaux et leur personnel des juristes. Les officiers des sièges sont ainsi les principaux informateurs du département de la Marine auxquels s’ajoutent les commissaires aux classes qui contrôlent les gens de mer.
3Un processus de réforme pour la modernisation de l’activité maritime est ébauché au temps du ministériat du duc de Choiseul, au lendemain de la redistribution coloniale de l’après-guerre de Sept Ans. Certaines de ces réformes sont bien connues et emblématiques de la politique suivie sous Louis XVI : l’exclusif mitigé, les ports francs, les entrepôts du commerce colonial, les grands travaux portuaires et la création d’une troisième Compagnie des Indes par Calonne7. Une grande inspection effectuée dans les amirautés sous Louis XVI (1781-1785) est au cœur du processus de réforme. Pourvu d’une commission royale, Daniel Chardon va collecter une somme considérable de données durant quatre années8. L’aboutissement de cette enquête permet de mesurer l’efficacité administrative du secrétariat d’État de la Marine durant les dernières décennies d’Ancien Régime, spécialement dans la collecte et le traitement d’information de toute nature couvrant tout le secteur maritime (géopolitique, militaire, commerciale, coloniale, etc.)9. La personnalité et l’action des deux ministres de la Marine de Louis XVI, Antoine de Sartine et Charles de La Croix de Castries, n’y sont certainement pas étrangères dans la mesure où ils suivent personnellement le travail du commissaire, et cela dans la continuité, même lors du changement de ministre en octobre 1780.
Préparer les réformes
4Au cours des années 1770-1780, le secrétaire d’État de la Marine tente de simplifier la fiscalité maritime. Les officiers des Amirautés perçoivent dans les ports les droits de l’Amiral de France et des frais d’actes qui constituent leurs revenus. L’adoption d’un tarif fixant les droits des officiers valable dans tous les ports du royaume en janvier 1770 constitue une première étape vers l’uniformisation fiscale. Cette nouvelle réglementation tarifaire est le résultat d’une commission de travail pour les réformes créée par le ministre Praslin en 1767. Au début du règne de Louis XVI, Sartine établit en novembre 1776 une nouvelle commission composée de quatre conseillers d’État. Les conseillers choisis sont d’Aguesseau, de Fleury (remplacé par Boutin en 1781), Sauvigny et du Bernage (remplacé par Taboureau en novembre 1780). Sartine justifie cette action par « les contestations qui s’élèvent journellement dans les tribunaux relativement à la compétence des amirautés ». La méthode choisie pour la réforme des amirautés rappelle celle décrite par Jean Tarrade pour les colonies et le commerce colonial. Un très gros travail est demandé aux bureaux de la Marine, des états annuels réclamés aux gouverneurs et intendants, des analyses de la correspondance des administrateurs, l’archivage des papiers (création du Dépôt à Versailles en 1776, Cartes et plans en 1778), et enfin, le choix de conseillers (administrateurs coloniaux en France sans activité). Ceux-ci animent les « Conférences du Commerce » avec les députés extraordinaires des ports pour revoir la législation des colonies en décembre 1775. Alors que Choiseul a plutôt fait travailler des juristes pour la préparation de ses réformes, Sartine s’adresse ici à des praticiens. En 1776, pour celle des amirautés, Sartine s’appuie sur la volonté du roi dans la lettre qu’il envoie aux membres de la commission. Il indique que les magistrats désignés recevront les pièces et mémoires relatifs aux droits de l’Amiral pour travailler. Daniel Chardon y est nommé rapporteur en novembre 1780, le procureur du roi de l’Amirauté, Guillaume Poncet de la Grave (1725-1803) est aussi admis dans la commission. Le programme de travail de cette commission fixe les grandes lignes de la réforme générale des amirautés :

« Une commission […] pour s’occuper de la rédaction des lois tendant à établir l’uniformité dans les droits de Monsieur l’Amiral, à les rendre moins onéreux au commerce, à supprimer même ceux qui pourraient en être susceptibles, à détruire les conflits qui existent entre les amirautés et les autres juridictions, […] à fixer la compétence et la jurisprudence des amirautés. Ces magistrats sont également chargés de s’occuper des moyens de parvenir à la suppression et réunion de plusieurs sièges d’amirauté, dont le nombre est beaucoup trop considérable et à la réformation de quantité d’abus qui s’y sont introduits […].
Ces mêmes magistrats ont été chargés de la rédaction des lois sur les Noirs, de celles sur les prises et enfin de celles sur les privilèges des gens de mer10. »
5En 1777, Sartine lance la collecte des informations dans les amirautés. Il choisit un procédé assez souple en demandant par lettre aux officiers de chaque siège d’Amirauté de rédiger un mémoire général sur les droits perçus, la jurisprudence et les conflits de compétence avec d’autres juridictions. La première partie du mémoire doit présenter un état précis des droits distinguant la nature, la qualité et la forme de la perception, ainsi que l’origine et les titres sur lesquels ils sont établis. Les officiers doivent aussi faire des propositions afin de simplifier la perception et de réduire son coût pour la marine de commerce. Seul subsiste dans les archives centrales de la Marine le mémoire de 85 pages rédigé par les officiers du siège de Quimper. Cette enquête inachevée est finalement à l’origine du grand travail d’investigation mené sur les côtes de France de 1781 à 1785. En décembre 1779, le ministre obtient une commission du roi nommant Daniel Chardon « commissaire de notre Conseil départi pour la visite des ports, havres, pêches, pêcheries, droits maritimes, & l’observation des Ordonnances dans les Amirautés11 ». Pendant le temps de l’inspection des amirautés de 1781 à 1785, le travail de réforme se concrétise par des ordonnances relatives à la réception des pilotes-lamaneurs ou à la composition des équipages des navires marchands rendues en 1784 et 178512. En février 1785, un Comité des pêches et du commerce du poisson est créé auprès du secrétaire d’État de la Marine et du Contrôle général. Il se réunit tous les quinze jours et travaille à préparer les réformes nécessaires pour instaurer une politique d’encouragement efficace. De nombreux arrêts, règlements ou déclarations sont à relier au travail d’inspection et d’analyse du commissaire Daniel Chardon. Diverses ordonnances réforment l’enseignement de l’hydrographie, la formation des capitaines de navires et celle des constructeurs de navires marchands en 1787. Le travail abattu est considérable, l’œuvre législative en témoigne. La série Marine A se révèle très utile pour mesurer l’importance des réformes faites entre 1785 et 1788 avec toute une série de lois et de règlements sur le commerce colonial, l’encouragement du commerce de la France avec les États-Unis d’Amérique, la question des entrepôts dans tous les ports ouverts de la France aux Américains, les primes à l’importation, etc.
6En janvier 1787, le contrôleur général des Finances, Calonne, demande au commissaire Daniel Chardon de lui communiquer son travail sur les droits perçus dans les amirautés. Le commissaire doit rejoindre le comité qui a en charge le commerce et qui doit faire des propositions de réformes, ayant comme mot d’ordre le « soulagement », l’objectif étant de supprimer les droits les plus onéreux au commerce. Avant de communiquer à Calonne sa précieuse documentation, Daniel Chardon a demandé l’autorisation au ministre de la Marine, le Mal de Castries13. Il semble acquis, dès lors, que la solution aux problèmes des droits trop nombreux et trop onéreux à l’activité maritime, est enfin trouvée puisque le Contrôle général est « dans l’intention de faire des sacrifices ». Daniel Chardon engage le ministre à profiter de l’occasion qui se présente. Dans une lettre datée de février 1787, il indique au maréchal de Castries que le projet pour la suppression des droits d’amirauté sera présenté à l’Assemblée des notables. Un projet transmis à Calonne et approuvé par le ministre de la Marine14. Ainsi, l’inspection et le travail accompli par le commissaire Chardon trouvent leur aboutissement, ils sont bien à l’origine de la réforme de 1787.
7Lors de la séance du 12 mars 1787, le Cinquième mémoire présenté à l’Assemblée des notables par Calonne définit les actions qui seront menées pour le développement du secteur maritime15. La suppression, la réduction et l’uniformisation des droits constituent une sorte de plateforme politique de la rénovation. « Des droits multipliés qui s’opposent au progrès de la navigation nationale et forment une charge considérable pour le commerce16. » La suite des événements après l’Assemblée des notables est heureuse pour l’activité maritime. Elle débouche sur un édit, en juin 1787, qui tend à prouver que Calonne a réussi son affaire et que les deux ministères, Finances et Marine, vont travailler main dans la main17. Quelques mois plus tard pourtant, Castries démissionne et Calonne est remercié. Toutefois, le contexte agité de la fin de l’année 1787 et encore plus celui de l’année 1788, n’entame pas le travail en cours. Daniel Chardon est désormais un acteur incontournable de la refonte de la législation maritime et les amirautés doivent se préparer à des changements, sans qu’elles imaginent encore disparaître corps et biens.
Mettre en œuvre et faire appliquer
8Un arrêt du conseil, qui comporte 14 articles, précise les modalités d’application de l’édit de juin 178718. Les propriétaires des droits et des offices devront représenter leurs titres, et notamment les jugements de la Commission de vérification des droits maritimes établis par l’arrêt du Conseil du 21 avril 1729. Le comité a donc pour mission de dresser un état général de tous les droits maritimes et de les ranger en différentes classes ou catégories. Ce comité doit donner son avis sur la nature de chacun des droits, sur les titres qui les constituent, sur les inconvénients qui peuvent en résulter pour le commerce et la navigation maritime ou la pêche nationale. L’arrêt précise que le comité doit former un état des droits à supprimer en les classant selon la nécessité plus ou moins urgente de leur suppression avec un avis motivé.
9Le travail du comité sera présenté au secrétaire d’État de la Marine et au contrôleur général des Finances. Cependant, c’est le Conseil du roi qui doit statuer sur la présentation d’un rapport fait par le contrôleur général des Finances en raison de l’évaluation de l’indemnisation due aux propriétaires des droits et des offices supprimés. Le comité doit proposer chaque année un projet d’état des droits à supprimer et le montant des indemnités à verser pour la liquidation. Un fonds de 200000 livres est même prévu pour le remboursement des droits, les intérêts étant payés aux propriétaires à compter du jour où ils cessent de jouir de ces droits. La vérification des droits perçus par les officiers d’amirautés est aussi prévue : l’enregistrement des congés, les rapports et déclarations à l’arrivée des navires, la vente des effets des gens de mer décédés en mer, la vente des épaves, la réception des capitaines et des pilotes lamaneurs, les vacations au naufrage et les autres frais de justice. De même, il est question de procéder à la vérification des droits de feu, de signaux, tonnes et balises, de vérifier les fonctions des courtiers, des interprètes et des pilotes lamaneurs.
10Le commissaire Daniel Chardon qui préside le Comité, est devenu l’homme de la situation. Il dispose, grâce à l’enquête, de toute l’information, ce qui permet également au ministère de la Marine de s’imposer dans le processus19. Le Comité d’administration de l’édit de 1787 doit s’occuper de l’examen de toutes les vérifications et proposer des suppressions ou des modifications, ainsi que des tarifs jugés les plus convenables pour l’avantage du commerce et « pour procurer dans les affaires maritimes la justice la plus prompte et la moins dispendieuse20 ». On voit donc très nettement l’influence de Daniel Chardon dans l’écriture de l’arrêt du conseil, arrêt qui condense tout un travail effectué depuis une dizaine d’années et qui renvoie aussi aux matériaux disponibles et collectés par la Marine depuis l’époque Colbert.
« Les différentes lois, règlements et décisions émanées du département de la marine ou de celui de la finance ; les procès-verbaux faits par les sieurs d’Herbigny, de Bercy, le Masson du Parc, et enfin par le sieur Chardon ; les mémoires envoyés successivement sur cette matière aux différents ministres de la Marine et de la Finance ; la correspondance des Amirautés, celle des Chambres de commerce, des commissaires de la Marine et des classes ; enfin les recherches les travaux ordonnés en différents temps sur ces objets, seront la matière du travail du comité ; et à cet effet, tous les arrêts, ordonnances et règlements qui auront lieu à l’avenir pour les objets relatifs aux amirautés, aux pêches, à la navigation et au commerce maritime, soit de la part du département de la Marine, soit de la part de celui de la Finance, seront communiqués préalablement au dit comité, pour avoir son avis sur iceux21. »
11Le « Comité de l’édit » est donc appelé à jouer un rôle essentiel, d’autant qu’il réunit aussi toutes les affaires et la législation relatives aux pêches et au commerce du poisson. Il se substitue au Comité des pêches créé par l’arrêt du conseil du 27 février 1785. Le Comité des pêches est supprimé à compter du jour où le Comité établi par l’arrêt du conseil de 1787 est exécutif. Précisons aussi, que l’intendant des Finances au département des fermes générales est appelé à siéger au comité lorsqu’il sera question des objets pouvant intéresser la Ferme générale. Ce « Comité de l’édit » a travaillé à la synthèse des renseignements contenus dans les procès-verbaux de l’inspection de 1781 à 1785. Les rapports de l’enquête, auxquels s’ajoutent d’autres questionnaires, servent à préparer de grands tableaux synoptiques sur les tarifs en usage dans les différents ports du royaume. De nouvelles demandes de renseignements sont encore faites dans les amirautés en 1788 et 1789 pour parvenir à la liquidation des droits.
12Entre 1786 et 1787, le ministère de la Marine a mené un grand travail de rénovation en faisant adopter par le Conseil du roi toute une série de mesures qui définissent un programme de réforme de l’activité maritime. La fiscalité maritime fait partie du plan des réformes proposées par le contrôleur général Calonne à l’Assemblée des notables en février 1787. Et au bout du compte, elle est un des rares domaines qui trouve une issue législative. L’Assemblée des notables est donc le moment d’aboutissement des efforts entrepris depuis Sartine pour obtenir une clarification et une uniformisation tarifaire des droits. L’édit de juin 1787 supprime le droit d’ancrage sur les navires français ainsi que divers droits mineurs perçus sur la navigation, pour le compte du roi, au profit de l’Amiral, de divers particuliers ou communautés. La suppression complète des droits des seigneurs et des communautés est programmée, ceux-ci seront liquidés et remboursés. En 1787, la fiscalité n’est plus qu’une partie d’un programme plus vaste dans lequel apparaît clairement la volonté d’établir « une justice la plus brève et la moins dispendieuse » dans les affaires maritimes, la protection « la plus signalée au cabotage et à la navigation, qui a lieu de port en port sur les côtes de notre royaume22 ». La réforme s’étend aux maîtres de quai, aux courtiers, aux interprètes et aux pilotes-lamaneurs.
*
13C’est à partir de la collecte de ses propres renseignements que le secrétariat d’État de la Marine a pu agir, et selon une méthode, somme toute pragmatique, celle de la réforme ciblée sur des objectifs précis. Il ne suffisait pas de recueillir çà et là les plaintes du Commerce, il fallait une vision globale, celle de l’ensemble des usagers. C’est un des atouts de l’enquête dans les amirautés que Sartine voulait voir aboutir. Au bout du compte, celle-ci donne au commissaire Daniel Chardon un rôle essentiel, rôle que l’on a oublié, voire minoré, ou pas bien perçu jusqu’à présent. Son inspection sert à faire les réformes et il devient un personnage incontournable à toutes les étapes du processus. Les conférences, commissions et comités, dont la forme et la mission se précisent, réunissent les compétences, organisent la réflexion et préparent les décisions. Le rôle des bureaux et des commis de la Marine nous échappe quelque peu au sein de cette géographie mouvante des lieux de conception de la réforme. Il nous semble en tout cas intéressant d’observer la présence d’autres acteurs, impliqués dans le mode de gouvernance fondé sur l’exploitation de l’information collectée, la coordination de l’action politique et la possible convergence des intérêts publics et privés.
Annexe
Annexe 1
« Département de la Marine », Almanach royal, 1787

Annexe 2
Mise en œuvre du processus des réformes 1776-1787

Notes de bas de page
1 Cette réflexion est issue de notre HDR (2011) à paraître en 2016, sous le titre Réformes et politique maritime sous Louis XVI.
2 Grenier J.-Y., Histoire de la pensée économique et politique de la France d’Ancien Régime, Paris, Hachette, 2007, p. 251.
3 Margairaz d. et Minard Ph. (dir.), L’information économique xvie-xixe siècle, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2008.
4 Voir l’annexe 1, « Département de la Marine », d’après l’Almanach royal de 1787.
5 Schnakenbourg Ch., L’amirauté de France à l’époque de la Monarchie administrative (1669-1792), thèse de doctorat d’État de droit inédite, université Paris ii, 2 vol., 1975.
6 Meyer J. et Le Goff T., « Les constructions navales en France pendant la seconde moitié du xviiie siècle », Annales, Économies, Sociétés, Civilisations, vol. 26, n° 1, 1971, p. 173-185.
7 Citons le grand travail de Tarrade J., Le commerce colonial de la France à la fin de l’Ancien Régime, 2 vol., Paris, Presses universitaires de Paris, 1979.
8 Llinares S., « Chardon Daniel Marc-Antoine », Buti G. et Hrodej Ph. (dir.), Dictionnaire des corsaires et pirates, Paris, CNRS, 2013, p. 142-144. Pendant la guerre d’Amérique, Daniel Chardon est envoyé dans les ports pour accélérer la liquidation des prises faites par les navires de la marine de guerre. En tant que maître des requêtes, Daniel Chardon peut présider les amirautés et a donc autorité pour faire exécuter les ordonnances.
9 Llinares S., « Les amirautés bretonnes à la fin de l’Ancien Régime », Le Bouëdec G. (dir.), L’Amirauté en Bretagne : Des origines à la fin du xviiie siècle. Présentation de la thèse de Joachim Darsel, L’Amirauté de Bretagne des origines à la Révolution, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2012, p. 425-442.
10 AN, Marine, C4 177, Versailles, 29 juillet 1781.
11 AN, Marine, C7 60, DP Chardon, Commission du roi du 20 décembre 1779, imprimée à Paris en 1780.
12 Llinares S., « De Brest à Bayonne : l’enquête Chardon dans les ports français à la fin de l’Ancien Régime », Fernandez A. et Marnot B. (dir.), Les ports du golfe de Gascogne de Concarneau à La Corogne (xve-xxie siècles), Paris, Presses universitaires de Paris-Sorbonne, 2013, p. 61-74.
13 AN, Marine, C4 181, f° 132-133, 21 janvier 1787, lettre de Chardon à Castries.
14 AN, Marine, C4 181, f° 353, 28 février 1787, lettre de Chardon à Castries.
15 « Mémoire Sur la suppression du droit d’Ancrage qui se perçoit fur les Navires François, de celui de Lestage & de Délestage, des six & huit sols pour livre, & d’autres droits imposés fur le Commerce maritime & sur la pêche Nationale », Collection des mémoires présentés à l’Assemblée des notables, première division, Versailles, P.-D. Pierres, 1787, p. 55-65.
16 Madival J. et Laurent E. (éd.), Archives parlementaires de 1789 à 1860 : recueil complet des débats législatifs & politiques des Chambres françaises, 1re série, t. I, Paris, Librairie administrative de P. Dupont, 1862, p. 213.
17 AN, Marine, A1143, n° 30, édit du roi enregistré le 28 juin 1787, 11 p.
18 AN, Marine, C4 144, n° 22, 8 décembre 1787. « Arrêt du conseil d’État du roi portant établissement d’un comité d’administration pour l’exécution de l’édit du mois de juin dernier, concernant la suppression du droit d’ancrage sur les navires français, de celui de lestage et délestage et autre. » Le 8 décembre 1787, extraits des registres du Conseil d’État.
19 Voir le schéma fonctionnel en annexe 2.
20 AN, Marine, C4 144, n° 22, 8 décembre 1787.
21 AN, Marine, C4 144, n° 22, 8 décembre 1787.
22 AN, Marine, A1143, n° 30, édit du roi enregistré le 28 juin 1787.
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