Introduction. Le secrétariat d’État de la Marine et ses bureaux : bilan historiographique1
p. 9-16
Texte intégral
1On fait communément remonter la création du secrétariat d’État de la Marine au 7 mars 1669, date à laquelle Louis XIV le confie à Jean-Bapiste Colbert :
« Ledit sieur Colbert aura dans son département la marine en toutes les provinces du royaume sans exception, mesme dans la Bretagne ; comme aussy les galères, les compagnies des Indes orientales et occidentales et les pays de leurs concessions ; le commerce, tant dedans que dehors le royaume, et tout ce qui en dépend ; les consulats de la nation françoise dans les pays estrangers ; les manufactures et les haras en quelque province du royaume qu’ils soyent establis2. »
2Il s’agit de la seconde tentative de réunir toutes les affaires de Marine entre les mains d’une même personne. Le cardinal de Richelieu en avait fait autant entre 1626 et 1635. Le roi le nomme d’abord Grand maître, chef et surintendant général de la navigation et du commerce de France (octobre 1626), puis Richelieu achète l’office d’Amiral de France et le supprime aussitôt (mars 1627). En 1633, le cardinal met fin à la gestion séparée des marines du Levant et du Ponant. L’achat de la charge de général des galères au profit de Pontcourlay, le neveu de Richelieu, complète cette œuvre d’unification en mars 16353.
3Il est d’ailleurs loin d’être certain que l’action unificatrice de Richelieu ait véritablement été animée par la volonté de créer un ministère de la Marine moderne. Pour Alan James, cette interprétation des motivations du cardinal serait « anachronique4 ». Quoi qu’il en soit, l’entreprise du cardinal est éphémère. Dès sa mort, en décembre 1642, son œuvre est défaite, et on revient à la situation antérieure.
4La véritable création du ministère de la Marine remonte donc bien à Colbert, et il convient par conséquent de faire débuter une analyse de ses bureaux en 1669.
5Passons ici sur les difficultés que Colbert doit surmonter, avec l’aide du roi, pour imposer sa mainmise sur tous les pans de la Marine. Elles sont connues et ont été résumées par d’autres5. Lorsque le roi communique à Colbert, par le « Règlement » susdit, le périmètre de ses nouvelles fonctions, il ne fait que confirmer des dispositions antérieures. Une ordonnance du 11 mai 1667 lui avait déjà attribué la direction de la Marine, en même temps que celle des colonies6. En ce mois de mars 1669, Colbert reçoit enfin un titre – celui de secrétaire d’État – qui lui donne l’autorité nécessaire pour entreprendre son œuvre. Il obtient en outre le contrôle de toutes les compétences qui lui avaient échappé en 1667 : les galères, les Compagnies des Indes orientales et occidentales, le commerce, les consulats et accessoirement – détail sans intérêt pour notre sujet – les haras.
6Rappelons que le nouveau secrétaire d’État de la Marine, comme nombre de ses successeurs, n’occupe pas ses journées à la seule gestion des affaires maritimes. Il est également en charge de la Maison du roi. Sous le Grand Colbert ce département s’occupe des expéditions qui intéressent les officiers au service du souverain (maison militaire et maison civile) et de sa famille. Son portefeuille couvre également les affaires du clergé, la surintendance des Bâtiments, et comprend les tutelles du Collège de France, de l’Observatoire et de l’Imprimerie royale. À cela s’ajoute, conformément à l’organisation administrative d’Ancien Régime, la gestion d’une partie des provinces. En 1669, ce sont Paris, l’Île-de-France, l’Orléanais, le Blésois, le pays chartrain et la Beauce. Après un ultime remaniement survenu en 1690, il n’en demeurait plus que les intendances de Paris, de Soissons (y compris l’Île-de-France) et d’Orléans7. Si les bureaux des départements de la Maison du roi et ceux de la Marine travaillent en toute indépendance, le secrétaire d’État doit partager son temps de travail. De surcroît, certains secrétaires d’État ajoutent d’autres responsabilités ministérielles à celles liées à la Maison du roi et à la Marine. Le Grand Colbert exerce celle de contrôleur général des Finances. Pontchartrain père est aussi chancelier. Ce n’est que le 24 avril 1749, suite à la disgrâce de Maurepas, que la Marine devient un département à part. Celui de la Maison du roi est alors démembré.
7Entre 1669 et la Révolution Française, 25 ministres se succèdent à la tête du ministère8. Au cours de ces 120 ans, les compétences du ministère ne restent pas inchangées. À plusieurs reprises le gouvernement en retire pour les attribuer à d’autres administrations. Le Régent, lorsqu’il met en place la polysynodie, crée parallèlement un Conseil de la Marine et un Conseil du Commerce9. Mais dès la fin de cette expérience, en septembre 1718, le commerce revient dans le giron du département de la Marine. Les consulats, autre attribution initiale du secrétariat d’État de la Marine, sont également détachés pour quelques années. De 1761 à 1766, ils sont administrés par le ministère des Affaires étrangères10, avant de revenir, tout au moins jusqu’à la Révolution, à la Marine.
8Autour des nombreuses prérogatives concédées dès 1669 à Colbert, se construit, au cours des décennies, une administration centrale. Elle s’organise par bureaux. Chacune de ces subdivisions prend en charge une portion des attributions globales du ministère. La création de nouveaux bureaux entraîne une spécialisation croissante des commis qui y sont affectés. Émerge alors un groupe d’experts de plus en plus aptes à gérer efficacement les affaires de Marine. Or l’architecture du ministère ne suit pas de plan ou de grand dessein. Elle évolue de manière empirique. Au gré des besoins, de nouveaux bureaux sont créés, d’autres sont supprimés.
9C’est la construction et l’évolution de l’administration centrale de la Marine, ainsi que les pratiques administratives qui s’y mettent en place qui sont l’objet du présent volume. Il ne cherche pas à expliquer la politique maritime ou commerciale de la France. Ce travail a été fait. Nos connaissances des bureaux du secrétariat d’État de la Marine demeurent, en revanche, lacunaires.
État des connaissances
10« Toute autorité, nous dit Max Weber, se manifeste en tant qu’administration et fonctionne comme une administration11. » Les secrétariats d’État – appelés « départements » par les contemporains mais que l’on nommera par convenance « ministères » – forment, après le conseil du roi, la deuxième strate de l’administration française d’Ancien Régime. Les historiens ont manifesté un intérêt considérable pour la construction de l’État royal, l’affirmation de son autorité et la mainmise sur son territoire et sur ses sujets. Ce sont d’abord les acteurs principaux du gouvernement qui ont été étudiés. Les livres sur les rois Bourbons et leur action gouvernementale sont légion. La bibliographie est déjà moins fournie pour les ministres. Bien sûr, certains d’entre eux, tels Sully, Richelieu, Mazarin, Colbert, Dubois, Vergennes ou Necker ont inspiré force travaux, mais beaucoup d’autres attendent toujours leur biographe. Même des ministres aussi importants que le cardinal de Fleury ou Choiseul ont à peine suscité l’intérêt des historiens. Cela est d’autant plus vrai pour bon nombre de ministres de la Marine. Pour se faire une idée des lacunes dans ce domaine, il suffit de consulter le Dictionnaire des ministres de la Marine récemment publié par Jean-Philippe Zanco12.
11Quelques ouvrages tentent de donner une vue d’ensemble du fonctionnement du gouvernement d’Ancien Régime. Le comte de Luçay jette les bases d’une telle description dès 1881. Son livre sur les Origines du pouvoir ministériel en France13 couvre plus de deux siècles. Ses successeurs ont approfondi ce travail pionnier et se sont concentrés sur des périodes moins étendues. Nicola M. Sutherland a étudié les secrétaires d’État au temps de Catherine de Médicis14, Orest Ranum ceux du règne de Louis XIII15. Plus récemment, Thierry Sarmant et Mathieu Stoll ont décrit le gouvernement de Louis XIV16, et Alexandre Dupilet a analysé le fonctionnement de la polysynodie17. Pour le règne de Louis XV, nous disposons d’au moins un dictionnaire dont l’introduction amorce une analyse comparable à celles des ouvrages cités précédemment18.
12Notre compréhension du travail des ministères au cours des trois derniers règnes de l’Ancien Régime n’est guère meilleure. Certes, les quatre secrétariats d’État (Affaires étrangères, Guerre, Marine, Maison du roi), ainsi que la chancellerie de France (justice) et la surintendance/contrôle général des Finances ont tous trouvé leurs historiens, mais ces études sont parfois lacunaires, souvent anciennes et presque toujours chronologiquement limitées.
13C’est, une fois de plus, le département des Affaires étrangères qui a été le mieux exploré19. Quelques études ont également été consacrées aux autres administrations centrales. Michel Antoine a récemment analysé les Finances20, et Emmanuel Pénicaut la Guerre21. À cela s’ajoutent d’autres ouvrages qui ne traitent pas, à proprement parler, de ministères, mais d’autres administrations, telles que le bureau du commerce22, la ferme générale ou la régie générale des aides23.
14Les travaux sur les institutions de la Marine sont nombreux, mais concernent presque exclusivement la périphérie, et rarement le centre. Ainsi est-on bien renseigné sur certaines catégories d’agents, comme les officiers généraux (Michel Vergé-Franceschi24) ou les administrateurs de la Marine (Benoît-André Pedretti25). En revanche nos connaissances sur le fonctionnement du ministère de la Marine restent modestes. Il existe cinq études qui couvrent au moins les deux derniers siècles de l’Ancien Régime : un ouvrage anonyme, paru en 1849, intitulé Recherches historiques sur l’administration de la marine française de 1629 à 181526, sans grand intérêt pour notre matière ; deux petits articles d’Hubert de Fontaine de Resbecq sur l’administration centrale de la Marine sous l’Ancien Régime, parus en 1879 et 188627 ; la thèse d’Armand Le Hénaff sur l’organisation du ministère de Marine28, publiée en 1913 ; et un petit livre que G. Dagnaud a fait paraître la même année29. On consultera toujours avec profit l’État sommaire des Archives de la Marine antérieures à la Révolution dressé en 1898 par Didier Neuville, et plus particulièrement le chapitre vi de l’introduction générale (« L’administration centrale »)30. Depuis, quelques ouvrages se sont focalisés sur des périodes plus resserrées. L’étude d’Alan James sur l’organisation de la Marine des années 1572 à 166131 ne fait que peu de place au travail des administrateurs centraux. Celle de James Pritchard sur l’organisation et l’administration de la Marine sous Louis XV se limite aux années 1748 à 176232.
15Les différents bureaux du secrétariat d’État de la Marine n’ont, pour l’instant, suscité que peu d’intérêt. Seul le bureau des archives a été étudié de manière diachronique33. À cela s’ajoute un mémoire de master, pour l’heure non publié, sur le bureau des colonies34. Nos connaissances des commis ne sont guère meilleures. Yvonne Bézard s’est occupée de la dynastie des Bégon35, et Marc Perrichet a examiné l’implication des familles Clairambault, Daubenton, Potier, Maillard et Prévost de la Croix dans les bureaux de la Marine36. Vida Azimi a procédé à un premier examen des carrières des premiers commis de la Marine au xviiie siècle37.
16De nombreux travaux sur le gouvernement d’Ancien Régime, écrivent Thierry Sarmant et Mathieu Stoll, « sont fondés sur des documents issus de la pratique politique et administrative, mais cette pratique elle-même reste mal connue38 ». Ceci est particulièrement vrai pour le Secrétariat d’État de la Marine. Il n’existe aucune étude prosopographique complète de ses commis ni aucune analyse de l’évolution de son organisation. Nous ignorons tout, ou presque tout, du quotidien de la vie des bureaux et de la gestion quotidienne de l’administration centrale de la Marine.
17Si on suit Thierry Sarmant et Mathieu Stoll39, il existe trois méthodes pour étudier une organisation administrative : 1) Suivre les différentes branches de l’organigramme. Chaque segment de l’organisation est analysé pour permettre l’élaboration d’une synthèse finale. Le grand inconvénient de ce procédé est qu’il éclipse les interactions entre les différentes institutions royales. Il construit la fiction d’un univers autonome « dont les rapports éventuels sont réglés par la compétition plus que par la coopération ». 2) Une approche par les hommes, plutôt que par les administrations. Celle-ci tente de mettre en évidence les solidarités, les liens de parentèle et de clientèle, pour les organiser en réseaux et lobbies. Cette démarche a le désavantage de réduire l’État à « une façade derrière laquelle tout se résout dans l’écheveau des relations interpersonnelles ». 3) Un examen de type hiérarchique, en partant du sommet vers la base de la pyramide hiérarchique. Si ce procédé « est conforme à l’esprit de la monarchie absolue, où l’impulsion est censée venir d’en haut […], il fait sans doute la part trop belle à l’initiative personnelle, fût-elle d’un Prince résolu à gouverner par lui-même40 ».
18C’est d’abord l’évolution des subdivisions administratives au sein du secrétariat d’État qu’il convient de retracer. L’évolution de l’organigramme du ministère de la Marine demeure floue, surtout en ce qui concerne les premières décennies de son existence. La routine de travail des bureaux demeure également inconnue. Le quotidien des commis devait être fait d’une « continuité, [d’]un courant permanent de réunions officielles, de concertations informelles, d’examens de requêtes et d’informations41 ». Les rapports de parentèle ou de clientèle des agents doivent être analysés au-delà de ce qui a déjà entrepris par Marc Perrichet et Vida Azimi. Il est enfin nécessaire de comprendre les mécanismes de prise de décision au sein du ministère. Il en résultera un tableau complet de l’administration centrale de la Marine au temps de la monarchie administrative. Si cette description peut être une fin en soi, elle peut également conduire à une réflexion plus générale. Elle permettra de reprendre l’examen de la validité du « modèle bureaucratique » webérien. Max Weber postule une rationalité de l’administration et une propension à l’optimisation des pratiques administratives, accompagnée et la professionnalisation de ses personnels.
19Ce volume ne pourra fournir cette étude complète du ministère de la Marine de sa création (en 1669) à la fin de l’Ancien Régime. D’autres approndiront le sujet. À défaut, il pose les bases d’une meilleure connaissance de ses pratiques administratives.
Notes de bas de page
1 Les directeurs du présent ouvrage remercient vivement Mathieu Stoll qui a pris le temps de relire avec la plus grande attention le manuscrit du livre. Ses remarques ont considérablement contribué à le rendre moins opaque et moins imprécis.
2 « Règlement concernant les détails dont M. Colbert est chargé, comme contrôleur général et secrétaire d’Estat ayant le département de la marine », Paris, 7 mars 1669, dans : Clément P. (éd.), Lettres, instructions et mémoires de Colbert…, vol. iii/1, Paris, imprimerie nationale, 1864, p. 104-105.
3 Voir un survol de ces manœuvres dans Zanco J.-Ph., Dictionnaire des ministres de la Marine (1689- 1958), Paris, SPM (Kronos), 2011, p. 30-31.
4 James A., Navy and Government in Early Modern France, 1572-1661, Woodbridge (Suffolk)/ Rochester (New York), Boydell & Brewer, 2004, p. 55.
5 Zanco J.-Ph., op. cit., p. 28-29.
6 Duchêne a., La politique coloniale de la France. Le ministère des Colonies depuis Richelieu, Paris, Payot, 1928, p. 24.
7 Sarmant t. et Stoll M., Régner et gouverner. Louis XIV et ses ministres, Paris, Perrin, 2010, p. 220-221.
8 Voir un tableau des titulaires dans : Zanco J.-Ph., op. cit., p. 92-93.
9 Sur la polysynodie voir : Dupilet alexandre, La Régence absolue : Philippe d’Orléans et la polysynodie, Seyssel, Champ Vallon, 2011.
10 Mézin A., Les consuls de France au siècle des Lumières (1715-1792), Paris, Ministère des Affaires étrangères, s. d. [1997], p. 18.
11 « Jede Herrschaft äußert sich und funktioniert als Verwaltung. » Weber M., Wirtschaft und Gesellschaft. Die Wirtschaft und die gesellschaftlichen Ordnungen und Mächte. Nachlaß, Teilband 4 : Herrschaft. Studienausgabe der Max Weber-Gesamtausgabe, Band I/22-4, Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 2009, p. 6 [traduction : J. U.].
12 Zanco J.-Ph., op. cit.
13 Luçay H. comte de, Des origines du pouvoir ministériel en France. Les secrétaires d’État depuis leur institution jusqu’à la mort de Louis XV, Paris, Librairie de la Société bibliographique, 1881.
14 Sutherland N. M., The French Secretaries of State in the Age of Catherine de Medici, Paris, Fayard, 1962.
15 Ranum O., Richelieu and the councillors of Louis XIII. A study of the secretaries of State and superintendents of finance in the ministry of Richelieu (1635-1642), Oxford, Clarendon, 1963 ; traduction française du même ouvrage sous le titre : Les créatures de Richelieu. Secrétaires d’État et surintendants des finances (1635-1642), Paris, A. Pedone, 1966.
16 Sarmant T. et Stoll M., op. cit.
17 Dupilet A., op. cit.
18 Antoine M., Le gouvernement et l’administration sous Louis XV, dictionnaire biographique, Paris, Cnrs, 1976. S’ajoute à cela la thèse de Michel Antoine sur le conseil de Louis XV, mais elle ne détaille pas le fonctionnement de chaque ministère ni la collaboration entre les différents ministères (Antoine M., Le Conseil du roi sous le règne de Louis XV, Paris/Genève, Droz, 1970).
19 Les plus importants sont : Picavet C.-G., « Les commis des Affaires étrangères au temps de Louis XIV (1661-1715) », Revue d’histoire moderne et contemporaine, vol. 1, 1926, p. 103-120 ; Piccioni C., Les premiers commis des Affaires étrangères au xviie et au xviiie siècle, Paris, É. De Boccard, 1928 ; Samoyault J.-P., Les bureaux du secrétariat d’État des Affaires étrangères sous Louis XV, Paris, A. Pedone, 1971 ; Haehl M., Les Affaires étrangères au temps de Richelieu. Le secrétariat d’État, les agents diplomatiques (1624-1642), Bruxelles, P.i.E. Peter Lang, 2006 ; Mathis R., Simon Arnauld de Pomponne (1618-1699), secrétaire d’État des Affaires étrangères de Louis XIV, thèse pour le diplôme d’archiviste paléographe, 2 vol. dactyl., 2007 ; Rule J. C. et Trotter B. S., A world of paper. Louis XIV, Colbert de Torcy and the rise of the information state, Ithaca (NY), McGill-Queen’s University Press, 2014. Ces études sont chronologiquement prolongées par : Masson F., Le département des Affaires étrangères pendant la Révolution, 1787-1804, Paris, Plon, 1877 [reprint : Genève, Slatkine, 1977]. Citons également l’indispensable : Baillou J. (dir.), Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français. Tome I : De l’Ancien Régime au Second Empire, Paris, Cnrs, 1984.
20 Antoine M., Le cœur de l’État. Surintendance, contrôle général et intendances des finances, 1552-1791, Paris, Fayard, 2003. Voir également : Mosser F., Les intendants des finances au xviiie siècle : les Lefèvre d’Ormesson et le « Département des impositions » (1715-1777), Genève, Droz, 1978 ; Félix J., « Les commis du contrôle général des finances au xviiie siècle », L’administration des finances sous l’Ancien Régime. Colloque tenu à Bercy, les 22 et 23 février 1996, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1997, p. 81-102 ; Stoll M., Servir le roi soleil. Claude Le Peletier (1631-1711), ministre de Louis XIV, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011.
21 Penicault E., « Les commis et premiers commis des bureaux du département de la Guerre sous Michel Chamillart », Annuaire-bulletin de la Société de l’histoire de France, 2002, p. 77-130.
22 Schaeper Th. J., The French Council of Commerce, 1700-1715. A study of mercantilism after Colbert, Columbus (Ohio), Ohio State University Press, 1983 ; Parker H. T., An administrative bureau during the Old Regime. The bureau of commerce and its relations of French industry from may 1781 to november 1783, Newark, University of Delaware Press, 1993.
23 Azimi v., Un modèle administratif de l’Ancien Régime. Les commis de la Ferme générale et de la Régie générale des aides, Paris, Cnrs, 1987.
24 Les Officiers généraux de la Marine royale, 1715-1774, 7 vol., Paris, Librairie de l’Inde, 1990.
25 Édification d’un État de marine ou la « Révolution » des Colbert (1661-1690), les administrateurs des marines marchande et militaire, thèse de l’École des chartes dactylogr., 1995.
26 Recherches historiques sur l’administration de la marine française de 1629 à 1815, Paris, F. Didot frères, 1849. L’avant-propos est signé « Ed. M… t ».
27 Fontaine de Resbecq H. de, « L’administration centrale de la marine avant 1793 », Revue maritime et coloniale, vol. 79, t. 61, 1879, p. 148-154 ; « L’administration centrale de la marine et des colonies », Revue maritime et coloniale, vol. 86, t. 88, 1886, p. 412-461.
28 Le Hénaff A., Étude sur l’organisation administrative de la marine sous l’Ancien Régime et la Révolution. Thèse pour le doctorat…, Paris, L. Larose et L. Tenin, 1913.
29 Dagnaud G., L’administration centrale de la Marine sous l’Ancien Régime, Paris/Nancy, M. Imhaus et r. Chapelot, 1913. Voir le même texte dans : Revue maritime et coloniale, vol. 193, 1912, p. 321-340, 712-736 ; vol. 194, 1912, p. 22-47, 623-649.
30 Neuville D., État sommaire des Archives de la Marine antérieures à la Révolution, Paris, L. Baudoin, 1898, p. xxxv-xlv.
31 James A., op. cit.
32 Pritchard J., Louis XV’s Navy (1748-1762). A Study of Organization and Administration, Kingston-Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1987, p. 19.
33 Taillemite É., « Les Archives et les archivistes de la Marine, des origines à 1870 », Bibliothèque de l’École des chartes, vol. 127, 1969, p. 27-86.
34 Bernard G., Le bureau des colonies, étude institutionnelle et prosopographique, master I, juin 2014, université Paris-Sorbonne, sous la direction de François-Joseph Ruggiu et Marie Houllemare.
35 Bézard Y., Fonctionnaires maritimes et coloniaux sous Louis XIV : Les Bégon, Paris, Albin Michel, 1932.
36 Perrichet M., « Plume ou épée : problèmes de carrière dans quelques familles d’officiers d’administration de la Marine au xviiie siècle », Actes du quatre-vingt-onzième congrès national des Sociétés savantes, Rennes 1966. Section d’histoire moderne et contemporaine, t. ii : Ancien Régime et Révolution, Paris, Bibliothèque nationale, 1969, p. 145-181.
37 Azimi V., « Les premiers commis de la marine au xviiie siècle », Revue historique de droit français et étranger, vol. 81, 2003, p. 503-525.
38 Sarmant t. et Stoll M., op. cit., p. 15.
39 Ibidem, p. 18-19.
40 Ibid.
41 Ibid., p. 15.
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