1Dans son ouvrage Naissance de la police moderne : pouvoir, normes, société, Paolo Napoli rappelle que l’histoire de la police moderne, depuis le XVII^e siècle, est marquée par une contradiction importante : « Tout en comblant les intermittences du droit, la police “mesure” la réalité d’une manière qui n’est pas simplement constative mais constitutive. » « Sous l’égide de la mesure de police se manifeste alors une certaine perméabilité du droit à l’imprévisibilité des faits, ce qui implique une réarticulation du social sur le juridique dans une zone qui ne relève d’aucun de ces deux domaines1. »

2Rappelant la maxime de Karl Marx, « la police n’a pas de mesure en soi », on peut ajouter qu’il est vain de définir la « police » a priori dans un système de normes stables et précises qu’il « suffirait d’appliquer ». La police ne se définit pas par ce qu’elle représente, mais par ce qu’elle fait. Or cette police est devenue depuis une dizaine d’années un des secteurs de la recherche parmi les plus novateurs de la recherche en histoire et en sciences sociales, pour trois raisons principales. En premier lieu, le rôle que jouent les appareils policiers dans les fonctionnements et les dysfonctionnements de la vie sociale (crises, émeutes, troubles sociaux, occupations, guerres, catastrophes naturelles…) n’a cessé de croître dans les sociétés contemporaines. Ensuite, les forces de l’ordre sont de grandes productrices de documents, dont les historiens sont friands pour leur travail de reconstruction des grands enjeux sociaux comme des situations de vie locale. Enfin, dans la logique de Paolo Napoli ou du sociologue Dominique Monjardet, « ce que fait la police » est d’autant plus intéressant pour comprendre la société que les schémas normatifs se distancient des pratiques quotidiennes…

3Ce constat rejoint la perspective de la sociologie du risque. La police est par excellence un acteur qui fait face aux risques pour l’ordre social représentés par la circulation des personnes, des biens et des idées dans l’espace public. Le risque s’applique à deux niveaux, celui de l’ordre social établi et celui de la sécurité individuelle ou collective. Dans l’évolution des sociétés occidentales, la police est une réponse qui émerge en parallèle à cette nouvelle perception du risque social au XVII^e siècle. Pour la plupart des politologues et criminologues contemporains, le traité de de La Mare2 scelle la naissance de la police moderne, instrument de l’État pour répondre à l’augmentation de la circulation des biens et des personnes dans les villes, et à l’aggravation des risques que cette dernière semblait engendrer pour les populations. À partir de ce moment, la police moderne est une institution qui se fonde sur un corpus de savoirs et de techniques, et qui s’efforce de répondre de manière neuve aux risques posés, en anticipant les dangers urbains, dont le crime.

4Ainsi, l’institution policière « moderne » serait une des premières institutions sociales à tenter de penser le désordre futur pour gérer l’ordre présent. Mon propos ici est de montrer comment la police est un acteur important de la construction sociale du risque contemporain, et donc un lieu privilégié d’observation des transformations de la menace et de l’élaboration des réponses au risque « perçu ».

5Stimulante comme sociologie du savoir, la sociologie du risque de Beck et ses évolutions ont cependant fait l’objet de critiques sérieuses. Parmi les plus pertinentes, mentionnons celles que résument Jean-François Cauchie et Gilles Chantraine : totalité, unicité et généralité de la conception beckienne du risque. Proposant une confrontation avec les approches gouvernementalistes proposées par Michel Foucault, ils proposent une révision du concept de risque, ou plus précisément une contextualisation dans le projet de la gouvernementalité, le risque devenant « un outil pour l’orientation des conduites et l’exercice d’un pouvoir particulier sous-tendu par une rationalité politique spécifique3 ». La rationalité nouvelle est celle d’une gouvernementalité comme « forme d’activité ayant pour objectif d’influencer, de guider ou d’affecter les conduites d’une ou plusieurs personnes4 ». Cette confrontation critique nous paraît extrêmement utile pour une contextualisation historique de la fonction policière. Si, par gouvernementalité, il faut entendre après Foucault « les institutions, procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, quoique très complexe, de pouvoir […] qui a pour cible la population », la police moderne apparaît en effet comme un instrument privilégié de la gouvernementalité dans la triple dimension évoquée par Foucault : ensemble de technologies, forme de pouvoir tendant à remplacer la souveraineté et la discipline, résultat de la transformation de l’État de justice, devenu État administratif, en État gouvernementalisé5.

6L’objectif de notre contribution est moins de suivre, à l’instar de Beck, les modifications successives du risque (dans ce cas-ci criminel), que de relire, en nous inspirant des études gouvernementales, l’évolution des fonctions policières à l’aune de cette inscription du risque dans une généalogie des formes de pouvoir. Autrement dit, de rendre à la chronologie sa force : constituer des configurations de représentations et de pratiques sociales et d’en mesurer les changements sur le temps long. Nous analyserons d’abord une fonction policière de base, documentée dès le Moyen Âge, soit le contrôle officiel et officieux des tensions sociales horizontales et verticales par la négociation. Émerge ensuite, au XVIII^e siècle, un nouveau répertoire d’action qui se superpose aux fonctions traditionnelles avec l’autonomisation de l’action policière, et qui relève donc de la volonté de prévenir le risque. Nous aborderons ensuite une nouvelle série de transformations, à partir du XIX^e siècle, qui repose sur la mobilisation de « nouvelles » menaces par les polices comme stratégie de légitimation dans les démocraties européennes, y compris lors des deux grands conflits mondiaux.

La police moderne : le risque criminel et le problème de la « modernisation » avant le XIX^e siècle

7Une première question que la lecture en termes de risque pose à l’historien concerne les ruptures et les continuités éventuelles avec la situation antérieure au XVII^e siècle. Si le traité de de La Mare apparaît rétroactivement comme un modèle du gouvernement à distance, quelle est la part d’innovation et la part de continuité dans le modèle du « Traité de la police » ? A-t-on affaire à une réelle innovation ou au remodelage de pratiques et de structures antérieures de régulation des conflits, dans une perspective nouvelle de gouvernement des populations ? De nombreux travaux récents ont été consacrés à l’encadrement des populations médiévales en Occident. Dès le XIII^e siècle, on observe un certain nombre de mutations sociales : immigration massive de populations venant de régions rurales surpeuplées, puissants moteurs économiques autour de l’artisanat et du commerce, absence de ségrégation spatiale, participation des bourgeois au pouvoir urbain. La ville médiévale apparaît dès lors comme un laboratoire privilégié du contrôle social.

8En effet, l’intégration rapide de nouveaux arrivants dans des structures du monde du travail (corporation), de la religion (paroisses, confréries), de l’habitation (quartier, voisinage) apporte son lot de conflits. Ceux-ci sont globalement orientés par des questions d’honneur, de honte et de violence6. Dans les villes d’Italie, d’Allemagne ou des Pays-Bas, le rôle à la fois officiel et officieux des habitants dans la gestion de leurs propres conflits est visible. Si chaque cité comprend une variété de cours de justice, ces dernières n’ont en rien le monopole de la régulation des conflits. Il existe des formes et des structures horizontales de contrôle social reposant largement sur l’autonomie des groupes sociaux. Confréries et corporations règlent les conflits entre leurs membres, et, dans de nombreuses cités, des procédures ou des rituels réservés aux bourgeois maintiennent l’ordre et rétablissent la paix. Dans les villes comme Augsbourg, Leiden, Amsterdam ou Gand, les « proches et amis » et les voisins jouent un rôle précis dans la gestion des conflits quotidiens. Ainsi, pour la ville d’Augsbourg au XVI^e siècle, Carl Hoffmann détermine plusieurs rôles officiellement reconnus aux « voisinages » : admonester un trublion local (ivrogne, blasphémateur ou homme sexuellement déviant), intervenir dans les affrontements violents pour obtenir la paix et, enfin, informer les autorités d’infractions systématiques aux ordonnances urbaines ou à la discipline sociale7.

9Or, au XVI^e siècle, on assiste à l’émergence d’un processus vertical de « disciplinarisation sociale » (sozialdisciplinierung). L’exemple type en est le « grand renfermement » décrit par Foucault comme un projet novateur de contrôle des corps8. Ce phénomène apparaît comme imposé d’en haut par des pouvoirs séculiers ou religieux en pleine recomposition, dans un contexte de polarisation sociale entre élites et couches populaires. Les travaux des historiens sur la police des villes aux XVII^e et XVIII^e siècles ont toutefois montré à quel point le phénomène est complexe. D’abord, cette disciplinarisation sociale semble peu appliquée sur le plan local. Ensuite, les populations participent elles-mêmes à la demande de moralisation et de contrôle social, elles l’« internalisent » pour parler comme Norbert Elias. Les travaux sur les nouvelles institutions de contrôle social font état d’un théâtre de négociations permanentes entre les demandes de moralisation venant d’en haut et celles qui sont issues des populations locales9. C’est particulièrement le cas lors des crises économiques et sociales, quand les habitants portent davantage plainte devant la justice pour intervenir dans des cas traditionnellement régulés par le voisinage (adultère, vol domestique, conflit d’honneur).

10Le contrôle social à Paris fournit un bon exemple de ce processus. Au XVIII^e siècle, la création de la police parisienne et le mouvement de réforme des polices semblent bien illustrer un processus de verticalisation du contrôle social étroitement associé à la consolidation de l’État. Or la majorité des polices urbaines restent organisées dans un cadre municipal. Il faut donc analyser les mutations policières de cette époque à l’intérieur d’un triangle : pouvoir central, pouvoirs locaux et populations. Par ailleurs, il faut également tenir compte du rôle des pouvoirs ordinaires exercés par les « voisinages » et les « communautés », qui est bien attesté pour la période moderne. En ce qui concerne le tournant du XVIII^e siècle, G. Sälter a par exemple montré que le maintien de l’ordre était le produit d’une interaction entre l’idéologie rationalisatrice de la Lieutenance générale de police, le réseau d’agences préexistantes (commissaires, inspecteurs) et la résistance des populations10. Quant au laboratoire parisien, il semble montrer que l’institution policière aurait profité de l’écart croissant provoqué par la formalisation rapide de l’activité judiciaire et le déclin des solidarités, pour s’imposer comme un nouvel acteur social en réinvestissant les relations horizontales.

11Les travaux des modernistes nuancent donc fortement l’idée d’une disciplinarisation sociale et soulignent la persistance d’un contrôle non officiel malgré l’invention de la police moderne. Bien sûr, les variations sont importantes entre les grandes communautés urbaines. Entre Amsterdam, où le Consistoire surplombe la justice, Paris, où s’impose le modèle de la police moderne, et Gand, où le voisinage conserve un rôle déterminant jusqu’à la fin de l’Ancien Régime, les différences sont grandes. Si Paris représente la tête d’un régime centralisé, où la police est rattachée à la monarchie, Amsterdam est une oligarchie urbaine où consistoire et conseil se partagent la régulation, tandis que Gand constitue une ville au passé glorieux mais intégrée dans un État faible : les Pays-Bas habsbourgeois11. Les cas de Bruxelles et Genève évoquent d’autres contrastes dans le processus de modernisation et d’uniformisation habituellement associé aux Lumières. Durant la seconde moitié du XVIII^e siècle, d’incessants projets de réforme sont proposés afin de remplacer la multiplicité des agents non professionnels et peu compétents par une garde unique soldée et rompue aux pratiques d’écriture et de quadrillage rationalisées. Mais les projets butent en permanence sur la résistance des différents acteurs concernés, tant au niveau de la localité qu’à celui de l’État12.

12L’époque moderne n’est donc pas celle de la montée d’un processus de juridicisation des rapports sociaux (verechtlichung), mais celle d’une alternance de régulation juridique et sociale (entrechtlichung). Cela s’explique par le fait que le maintien de la réputation et la réparation de l’honneur sont des valeurs fondamentales reposant largement sur le voisinage. Le charivari en est la forme la plus usitée : forme traditionnelle dans les campagnes pour l’expression de la résistance face aux mariages mal assortis, il subit une politisation en ville, et s’inscrit dans le répertoire des actions collectives des citadins qui ne disparaît pas spontanément face au processus de disciplinarisation sociale13. L’histoire de la police moderne en a été profondément marquée. Pour Genève, Marco Cicchini dégage, par exemple, trois régimes d’action de la police autour des objectifs de socialisation de la population, de prévention des dangers et d’urgence répressive14. Guider les conduites, diminuer les risques et rétablir l’ordre constituent, à la veille de la Révolution française, dans bien des communautés d’Occident, les moteurs de la police largement fondés sur un mélange de régulation horizontale et verticale variant en fonction des crises, des rapports locaux et des acteurs.

13Dans un essai récent, Clive Emsley met en parallèle plusieurs phénomènes trop souvent traités de manière séparée par l’historiographie : le développement des institutions pénales (police, tribunaux, prisons…), la modernisation de l’outillage intellectuel (conception du crime, du droit et de l’individu, idées « scientifiques », méthodes d’enquête) et la formation des représentations de la menace pour les acteurs. Durant la période sous examen, les polices apparaissent jouer un rôle institutionnel de plus en plus visible dans les sociétés modernes, sans pour autant que disparaissent les pratiques informelles de contrôle social, qui constituaient l’essentiel de leur fonction dans les sociétés « anciennes ». À la différence du XVI^e siècle, toutefois, la conception de la Policey ne se limite plus au gouvernement de la ville. En effet, les universitaires germaniques l’inscrivent dans ce qu’ils considèrent être une nouvelle « science de l’État » (statistik). L’auteur rappelle qu’au XVIII^e siècle, en Allemagne, le mot police était synonyme de wohlfart (welfare) et de gemeine nutz (general welfare)15. Le bon gouvernement, et donc la police, relève désormais de l’État, dont l’action est éclairée par les nouvelles sciences camérales (kameralwissenschaften). Vienne et Berlin sont les lieux où s’appliquent ces théories, mais, comme le suggère Emsley, les hommes qui partagent cette vision de la police manquent sur le terrain.

14Au même moment, en France, la police se construit intellectuellement sur le modèle du traité de De La Mare comme une théorie pratique de la régulation sociale. Paris est le laboratoire par excellence d’un État qui se veut souverain. Si la police est une attribution de la souveraineté, elle doit s’intégrer dans le giron de la monarchie. Cela se produit à un moment où les essais d’une « modernisation policière » se multiplient, en France comme ailleurs en Europe. Quadrillage territorial, rapportage précis, techniques d’identification des errants16, professionnalisation des policiers, militarisation du contrôle rural sont au cœur de nombreux mémoires policiers du XVIII^e siècle, émanant en règle générale d’institutions comme les maréchaussées, qui exercent un contrôle du monde rural à partir de bases urbaines. Cette rupture organisationnelle se généralise en Europe par la succession des conquêtes de la République française et de l’Empire napoléonien. La République introduit tout d’abord la gendarmerie en métropole et dans les pays conquis comme les départements belges, rhénans ou piémontais17. Le Consulat et l’Empire généralisent ensuite les commissaires de police dans les centres urbains ou les commissaires spéciaux dans les ports (Amsterdam, Hambourg), introduisant un lien organique entre Paris et les villes de l’Empire. Cette police d’État s’appuie sur une police de contrôle social, largement fondée sur les structures traditionnelles francisées18. L’organisation des départements hollandais à l’acmé de l’Empire (1811) montre que 16 % du budget consacré à l’ordre public par les préfectures concerne l’organisation policière (casernement des gendarmes et polices civiles19). Dans ce modèle français généralisé, la police est désormais arrimée au pouvoir étatique par le double canal de l’exécutif (le préfet) et de la justice (le procureur impérial).

15La période des révolutions structure cette triple fonction policière : fonction de maintien de l’ordre (police d’ordre et politique), de lutte contre le crime (police judiciaire) et de sécurité des biens et des personnes (police de sûreté). Dans les villes, cette dernière fonction reste largement municipale. Pour le monde rural, les systèmes divergent, qu’ils reposent sur une police militaire centralisée à la française (maréchaussée devenue gendarmerie, « constabulary » importée dans les zones « colonisées ») ou sur des polices relevant des administrations locales (à l’anglaise20). Le changement émane principalement de la première fonction, soit l’application par les pouvoirs politiques d’une nouvelle orientation policière de manière à maîtriser les mouvements s’opposant au nouvel ordre politique et à l’État.

16Cette mutation s’inscrit-elle dans la perception de nouvelles menaces par les autorités et les populations ? Les révolutions et l’Empire augmentent l’emprise de l’État sur les individus tout en libéralisant les relations sociales. Pacifiées plus tôt que les campagnes, les villes développent une plus forte sensibilité à l’insécurité, perçue comme une menace à l’intensification des échanges et à l’approvisionnement urbain21. Dans les campagnes, qui représentent 80 % des habitants de l’Occident, c’est essentiellement le « bandit » qui concentre les peurs des habitants. Cartouche, Mandrin, Dick Turpin sont les figures romantisées de l’espoir d’une redistribution des biens dans une société préindustrielle en mutation. Dans les villes, la circulation des biens et des personnes suscite les peurs. La peur des « mauvais sujets » incite la police parisienne à y recruter des informateurs servant à découvrir « ceux qui le sont davantage encore22 ». Aux figures traditionnelles du danger dans la ville depuis le Moyen Âge – bagarreurs, vagabonds, prostituées et voleurs astucieux – s’ajoutent alors de nouvelles figures de la dangerosité, qui soutiennent le développement de spécialisations policières et créent progressivement le mythe de la « ville dangereuse » : l’espion, le faussaire, le trafiquant… C’est dans ce contexte que l’on peut comprendre les grandes transformations de la police au XIX^e et au XX^e siècle.

La mobilisation policière des menaces : vecteur de légitimation du corps policier et/ou de l’État aux XIX^e et XX^e siècles

17Quatre grandes périodes peuvent être délimitées afin de comprendre les grandes menaces qui justifieront les diverses fonctions de la police et de l’État aux XIX^e et XX^e siècles. Après la gestion des dangers associés aux classes dangereuses et à la déviance urbaine au XIX^e siècle, la police sera profondément marquée par l’expérience de la guerre et l’émergence de l’État social et du nouvel ordre mondial au XX^e siècle.

1830-1880 : la police face aux classes dangereuses et aux bandits

18Si le monde rural constituait l’essentiel des priorités des États jusqu’en 1830, en généralisant le trait on observe que la période 1830-1880 est le moment d’une modernisation policière focalisée sur la perception d’un péril urbain, alors que les ruraux se déversent en masse dans les villes. À Paris, Londres ou Berlin, les autorités sont obsédées par la perception d’un risque social nouveau : l’émergence d’une classe criminelle. En milieu urbain, le danger est assimilé à la concentration d’ouvriers et de pauvres dans certains quartiers. L’agression, le vol et l’émeute attisée par les meneurs ouvriers (socialistes) sont attribués à ces « classes dangereuses23 », qui suscitent une peur dans la société bourgeoise justifiant la modernisation du corps policier et des institutions carcérales. Critiquant à la fois la version « whig » de l’histoire policière et la version « foucaldienne » de la surveillance « panoptique », Emsley note qu’au XIX^e siècle la réponse « au danger » n’est pas une manifestation rationnelle à une « montée du crime », ni le développement d’une entreprise de contrôle systématique des populations par les élites. Deux raisons principales peuvent expliquer cela : premièrement, la réponse ne bénéficie pas qu’aux élites, mais s’appuie souvent sur des demandes des populations (urbaines) ; et, deuxièmement, aucun État européen n’a les moyens financiers de développer ce programme idéal de surveillance « panoptique ».

19Par ailleurs, la « modernisation » rencontre d’autres obstacles, principalement dans les campagnes, où l’insécurité se manifeste dans les zones peu contrôlées par l’État et où les nobles locaux et propriétaires terriens exercent toujours une domination sur les communautés rurales. En Corse, dans le Mezzogiorno, en Andalousie, dans les Balkans ou les Carpates, les polices militaires tentent d’imposer progressivement l’ordre de l’État sur celui des bandits et des contrebandiers, intimement liés à la fois aux communautés locales et aux oligarques territoriaux. Les figures médiatisées, construites à la fois par les gendarmeries et les « voyageurs », sont celles du bandit d’honneur. La mise en évidence du « bandit corse ou sarde », à l’instar de Giuseppe Villela examiné par Lombroso24, sert en réalité à accentuer l’opposition entre la domination patriarcale de l’Ancien Régime et l’État rationnel devenu garant des libertés et de la sécurité.

20En plus des classes dangereuses et des bandits, la prise de conscience du risque criminel au milieu du XIX^e siècle est profondément marquée par le développement de la statistique sociale. Cette dernière est utilisée à la fois comme moyen de prouver la menace (le crime, invariant social), mais aussi de justifier la réponse (efficacité des institutions) ou au contraire comme vecteur de demande de moyens nouveaux. Le développement de la statistique sociale est marqué d’un grand optimisme, nourrissant la conviction d’une mesure possible de la moralité25. Une telle mesure du crime semble alors porter les aspirations de contrôle social du petit monde des savants, des élites traditionnelles et des nouvelles élites administratives. La police devient, dans ce contexte, le bras armé de l’État dans sa lutte pour la pacification des sociétés. Et la statistique du crime est l’instrument national chargé de mesurer les progrès de l’État dans son action pacificatrice.

1880-1920 : la police, rempart social contre les prédateurs

21Avec les bouleversements de l’urbanisation et de l’industrialisation, la perception de la menace change à partir des années 1880. Sous ses diverses formes, la criminologie scientifique, symbolisée plus que réalisée par le fantasme lombrosien de la détection de l’homme criminel, provoque des besoins de réforme. Jusque-là, la croyance optimiste en la maîtrise de la criminalité, de même qu’en la régénération du criminel par la prison, avait conduit au développement de visions philanthropiques tant de la police que de la pénalité. Désormais, le pessimisme nourri par les statistiques de la récidive, l’échec de la prison, la figure du criminel endurci, etc., justifie des réformes résumées par le mot d’ordre de Foucault : « Il faut défendre la société26. » Les théories de la « défense sociale » qui se superposent au droit traditionnel reposent sur une double préoccupation pragmatique : protéger la partie saine de la société (étendre ses droits) et isoler les criminels irrécupérables (limiter leurs droits).

22Dans les villes, les médias populaires en pleine expansion accroissent le sentiment de menace chez les lecteurs. Les images populaires de l’Apache, du fou criminel, de la prostituée traduisent en réalité les perceptions d’une petite bourgeoisie urbaine en pleine croissance et contribuent ainsi à construire un risque en décalage avec la réalité. Le risque colporté est celui d’une agression violente perpétrée par des prédateurs anonymes, alors que l’urbanisation entraîne plutôt une baisse de la violence urbaine et qu’à la veille de la Première Guerre mondiale les statistiques montrent une chute des crimes constatés. À l’échelle locale, l’exemple de la ville portuaire d’Anvers entre 1880 et 1920, étudié par Margo De Koster, permet de comprendre comment ces constructions du risque pèsent sur la politique locale, alors que la demande de sécurité populaire relève bien plus de la gestion des risques quotidiens (conflits mineurs et accidents) que de la vaste entreprise de réglementation de la vie urbaine voulue par les autorités municipales. Aussi, face à cette double injonction, « les policiers eurent tendance à faire respecter la loi de façon sélective et avec discrétion. Ils se concentrèrent sur des groupes sociaux marginaux qui avaient le profil de criminels potentiels – les pauvres et les récidivistes – ainsi que sur des lieux à problèmes qui constituaient autant de points névralgiques de la ville27 ».

23Du côté policier, la réponse à ce nouveau contexte d’angoisse s’articule autour de la modernisation des techniques de contrôle : bertillonnage, photographie, observation clandestine, mise en réseau et coordination des polices judiciaires nationales, échanges policiers internationaux28. La figure traditionnelle du policier inséré dans sa communauté cède le pas à celle de l’investigateur29, en concurrence avec le journaliste. Appuyé sur les nouvelles techniques scientifiques (anthropologie criminelle), le symbole de la réponse au risque devient le policier judiciaire. Hors des villes, les mutations sont bien plus importantes. Du point de vue du contrôle social, deux Europe ici se distinguent : celle des pays en voie d’industrialisation, où le maintien de l’ordre dans les bassins industriels devient la priorité, et celle des marges rurales au sud et à l’est de l’Europe, où la lutte contre les bandits, voleurs de bétail et de chevaux constitue toujours la priorité des polices étatiques. Dans les deux cas, la réponse des élites menacées repose en priorité sur des polices militarisées, comme le montre la répression des grèves de mineurs30. Ces polices sont perçues comme plus efficaces que l’armée pour maîtriser autant le risque de grève que celui représenté par les bandits.

1920-1945 : la police entre le retour du banditisme et la norme bourgeoise de la respectabilité

24Emsley souligne combien les études des historiens ont minimisé l’importance de la Première Guerre mondiale sur les conceptions du crime et des politiques pénales. D’une part, rassemblés par Mossé sous le terme de « brutalisation », on peut regrouper les auteurs qui insistent sur les effets négatifs de la guerre sur la société31. Violence des conflits politiques, explosion de la dégénérescence syphilitique, peur de la violence des jeunes militarisés, augmentation du vagabondage, effroi devant une jeunesse échappant à la discipline familiale, implosion de l’État dans les marches de l’Europe (Balkans, Autriche-Hongrie, Russie) sont stigmatisés par les experts de la criminalité. Les recherches récentes ont apporté des éclairages nouveaux sur les répercussions de la guerre. La violence des combats entre troupes de soldats est indéniable et provoque plus d’hécatombes au début du XX^e siècle qu’auparavant. Mais, plus important, les populations civiles subissent une part bien plus grande de la violence meurtrière associée à la guerre. Si les massacres d’août 1914 en Belgique et dans le Nord de la France peuvent être lus comme des pratiques d’une guerre terrestre traditionnelle dans un contexte de « guerre totale32 », les bombardements ou les exterminations de populations civiles constituent, durant la Seconde Guerre, des menaces pour les populations civiles d’autant plus grandes qu’elles sont peu prévisibles.

25La double occupation allemande de la Belgique (1914-1918, 1940-1944) révèle les menaces qui pèsent sur l’avenir des sociétés européennes dans la première moitié du XX^e siècle, et leurs conséquences sur les fonctions policières. Comparant la police bruxelloise sous les deux occupations, Benoît Majerus met en lumière la façon dont la police d’une ville occupée doit se recentrer sur certaines tâches de proximité : contrôle de l’alimentation, gestion des pénuries, réponse aux plaintes. Cela s’explique par un affaiblissement du contrôle social engendré par la perte de légitimité de l’État occupé et la faible légitimité de l’État occupant. Ce contexte est propice au retour de menaces caractéristiques d’un passé lointain, comme une résurgence du banditisme, phénomène traditionnellement rural qui se produit alors paradoxalement dans un des États les plus urbanisés et industrialisés d’Europe. Cette menace est engendrée par les tensions économiques entre villes et campagnes, l’appauvrissement des couches populaires dans les zones urbaines et les bassins industriels et l’absence du maillage des brigades de gendarmes héritée de la République française33. Cela dit, les « bandits » inquiètent la population mais ne menacent pas réellement l’Occupant, plus préoccupé par la guerre au front.

26Durant la seconde occupation, ce banditisme ressurgit dans un contexte passablement différent. Pour la Belgique, jusqu’en août 1944, la guerre est lointaine. Cette fois-ci, la polarisation des rapports de force entre, d’un côté, les occupants et leurs collaborateurs et, de l’autre côté, les « résistants », entraîne une approche particulière du banditisme. En effet, collaborateurs et occupants stigmatisent les « bandits » comme des criminels de droit commun, et laissent donc les autorités légales régulières (policiers, gendarmes) régler le problème. Celles-ci ont toutefois du mal à faire la part entre profiteurs, réfractaires nourrissant les maquis et noyaux de résistants armés34. Si, dans les deux guerres, l’usage des symboles du monopole de la violence légale (armes, uniformes) est au cœur de la construction de la menace du banditisme, dans la seconde la politisation de la confrontation introduit un facteur supplémentaire d’aggravation que l’on peut mesurer par les pics de violence meurtrière35.

27Il n’empêche qu’au cœur de ces bouleversements exceptionnels, solidarités traditionnelles et régulations ordinaires se maintiennent à l’échelle des quartiers, alors que se produisent des transformations dans les modèles de contrôle social. Ainsi, l’exemple d’Anvers, entre 1900 et 1950, montre comment la police contribue progressivement à la disparition de la culture populaire de la violence publique, en renvoyant les violences dans le domaine privé de la famille. Le policier de quartier est impliqué dans ce processus d’acculturation des classes populaires (souvent des migrants ruraux attirés par l’économie portuaire) aux normes de la respectabilité bourgeoise. Le modèle de la famille nucléaire bourgeoise se répand pendant toute la première moitié du XX^e siècle, processus que n’interrompt pas, malgré tout, la double occupation en temps de guerre36. Tout cela pour dire qu’il convient d’historiciser les risques perçus et les réponses aux risques, tant selon les époques que selon les niveaux d’échelle, de l’État au quartier ou au village.

La police, l’État social et le cosmopolitisme au milieu du siècle

28Pour les Européens, les occupations ont constitué une expérience singulière, dominant la première moitié du siècle et nourrissant les peurs de la guerre « froide » après 1945. Ces expériences ont, bien sûr, accentué la modernisation du contrôle social, et notamment la police. Émerge alors l’idée que la protection sociale est, pour les États, un moyen d’éradiquer le crime, comme la maladie ou le chômage. Cette idée est portée par un consensus existant entre les classes ouvrières, intégrées par la guerre dans la nation, les petites bourgeoisies dominantes et les classes aisées pour investir dans le social, perçu comme la meilleure réponse non seulement à la guerre civile, mais également à la lutte des classes. Cela explique pourquoi la tâche assignée aux polices se rapproche désormais des fonctions sociales remplies par les assurances en matière de protection des biens privés : prévoir les dommages potentiels, estimer leurs coûts et répartir sur l’ensemble de la population le prix de la réparation de l’ordre. Le sociologue Philippe Robert remarque par exemple que la protection des biens privés est le premier domaine déserté par l’État au profit d’autres acteurs, en l’occurrence les assurances privées37. L’intervention policière devient alors administrative, se borne au constat officiel du dommage et renvoie aux instances privées le dédommagement.

29La menace criminelle cesse d’être individuelle pour devenir collective et la police criminelle devient la préoccupation première, ce qui entraîne l’affectation de moyens modernisateurs aux polices judiciaires et à l’investigation scientifique. Ainsi, dans le domaine des actions collectives, la simple répression des manifestations cède progressivement le pas aux techniques ciblées de contrôle des mouvements de foule. La légitimité d’une force de maintien de l’ordre dans la population sera donc de maîtriser le mouvement social en diminuant le risque de la violence sanglante. Prolongeant les fantasmes des classes moyennes, nés au XIX^e siècle, à l’égard des mouvements anarchiste et communiste, l’internationale du crime remplace les « classes dangereuses » dans les représentations collectives. La tendance est perceptible dès l’entre-deux-guerres : ainsi, la Commission internationale de police criminelle (CIPC), ancêtre d’Interpol, se focalise sur de nouvelles menaces (l’anarchisme et le communisme, le trafic de fausse monnaie, la traite des femmes et le trafic d’armes38). Ces menaces sont lues, voire construites par ces nouveaux acteurs (l’internationale policière) en termes de subversion politique ou de déstabilisation économique. À cela s’ajoute évidemment le fait que la peur du crime est également la peur de l’autre, l’indigène colonisé ou l’allochtone immigré, peur qui justifie la mise en réseau des polices des grands ports et des capitales et crée la menace du « cosmopolitisme », brandie depuis l’entre-deux-guerres.

Conclusion

30Qu’apportent ces quelques jalons tirés d’une histoire multiséculaire de la fonction policière en termes de réflexion sur le risque ? Les travaux des sociologues et des criminologues s’inspirant de la sociologie du risque invitent à une révision de l’histoire des fonctions policières dans les communautés sociales autour de cinq orientations majeures :

• Entre régulations non officielles toujours présentes et régulations judiciaires rigidifiées, la police s’est constituée comme un espace d’évaluation et de négociation du risque ordinaire. À la différence de la justice, corsetée par les règles du droit, et à distance relative des perturbations du social, elle apparaît comme une institution entièrement orientée par la perception du risque : à la fois experte dans la détection des risques et instrument de prévention, de protection et de prévention des risques ainsi analysés ;
• dans ces termes, la chronologie de la « modernisation policière » doit être révisée. Le modèle « traditionnel » s’effrite déjà au XVII^e siècle, quand l’ordre social n’est plus garanti par Dieu mais par le souverain. La « police » cesse d’être l’interprétation de la volonté divine pour devenir la gestion des désordres du présent. Les développements urbains sont au cœur de ces transformations, notamment par une pacification précoce des comportements publics ;
• la diversité policière qui se construit à partir du XVIII^e siècle correspond à des univers de risques dans une certaine mesure distincts et qui s’empilent progressivement. Cette diversité se construit dans la mobilisation par certains acteurs (y compris les policiers eux-mêmes) des représentations de la menace. En ce sens, les représentations ne sont pas simplement des obstacles à la connaissance du réel, mais des objets du réel. Les pratiques policières, comme le suggère l’exemple d’Anvers, sont un bon indicateur des risques officiellement valorisés, officieusement perçus, réellement assumés. La construction sociale de ces nouvelles menaces n’empêche pas la police, sur le plan local, de conserver des rôles traditionnels, au prix de contradictions entre les discours affichés et les pratiques quotidiennes. Il serait intéressant de mesurer si le décalage entre les discours sur les menaces et les pratiques de réponse ne s’accroît pas, renforçant le paradoxe de l’incapacité des agences de contrôle social de répondre à des risques imaginés ;
• globalement, trois types de police interagissent avec trois univers de menaces. La police communautaire répond aux menaces pesant sur l’existence de la communauté locale (épidémies, accidents, incendies). Elle correspond à un niveau de risque « communautaire » partagé. La police de maintien de l’ordre répond aux menaces perçues par les autorités comme mettant en danger la société globale et l’État. La police criminelle répond aux menaces « individuelles » : elle est associée à un niveau de risque individuel « mais collectivement représenté ».
• dans le débat sur l’allocation des ressources et la place de l’État dans les régulations, la construction sociale de la menace et de la réponse sécuritaire devient une tâche importante pour les appareils policiers. Hiérarchisation et manipulation de priorités conditionnent la compétition des agences, tiraillées entre les attentes contradictoires des pouvoirs et des populations, des groupes de pression et des partis, des administrateurs et des médias. La légitimation des agences policières est à ce prix… Au fil des siècles, la police a appris à (se) gouverner par le risque.