1La logistique est devenue un sujet sociétal au Maroc. Tout le monde s’y intéresse subitement, certains par effet de mode, d’autres par nécessité économique. Même la politique politicienne veut l’intégrer dans ses débats habituels. La logistique s’est imposée par la mondialisation de l’économie et par la complexité des relations interentreprises et inter-espaces. Son hégémonie sur toutes les composantes des chaînes de valeur a entraîné l’obligation d’une relation étroite entre les intérêts privés et publics. Le coût logistique n’est pas l’affaire de l’entreprise seule, mais des trois niveaux d’appréhension de l’économie : au niveau macro-logistique (nouvelle économie publique logistique intégrant biens et services non marchands), au niveau méso-logistique (filières ou chaînes concernées) et au niveau micro-logistique (entreprises en tant qu’unités de production). La problématique essentielle de la logistique n’est pas du seul fait du vecteur transport mais d’une chaîne globale, de l’approvisionnement jusqu’à la distribution puis la récupération des produits ou leurs emballages en fin de cycle.

2Celles et ceux qui ont voulu associer uniquement la logistique au transport commettent une erreur d’analyse. Les transports ne sont qu’un serveur de la chaîne logistique, comme l’a brillamment suggéré L’Huillier (1965) dès le milieu des années 1960. Celle-ci englobe la chaîne complexe du processus de production et ses pré et post-opérations. La transversalité de la logistique fait qu’il est difficile de répondre aux questions : qui, quoi comment et quand agit un logisticien ou un régulateur (privé ou public) dans les mécanismes complexes des relations logistiques inhérentes à chaque étape de la vie d’un produit, depuis la matière première jusqu’à l’après-consommation et au recyclage des produits usés et/ou des emballages (Fabbe-Costes et Paché, 2013). La logistique fait ainsi intervenir plusieurs acteurs privés et publics aux intérêts souvent contradictoires et source de conflits, mais l’optimisation de la chaîne impose un compromis par une sorte de coopération ou de collaboration entre les parties prenantes.

3Les structures de pouvoir sont apparentes ou latentes et l’intérêt individuel de chaque élément rend la soumission à la logique du tout pratiquement comme une condition de survie de la chaîne dans sa globalité. La crise actuelle n’a fait que souligner combien est essentielle à la réduction des coûts apparents et cachés. Mais à quel prix et comment ? La rationalité cartésienne n’est qu’utopique et les éléments réels nous renvoient à la nécessité d’un régulateur « neutre » pour réaliser cette optimisation des coûts logistiques aux niveaux macro, méso et micro-économique. Ce régulateur presque virtuel est la puissance publique qui est appelée à engager des investissements lourds pour assurer les conditions générales de production et de circulation des produits et de leur support, l’information. Mais selon quelle pratique et quelle logique se font ces investissements publics logistiques, dont les finances publiques sont la source ? C’est cette question que nous souhaitons aborder dans le présent chapitre.

Logistique et décision publique

4Par des dimensions, la logistique implique la puissance publique sous toutes ses formes : dans les domaines d’infrastructure, du foncier, de la réglementation, de la fiscalité, de l’aménagement, etc. La décision publique en logistique est souvent accompagnée d’affectation de ressources publiques pour faciliter ou accompagner les projets logistiques privés. À ce niveau, le calcul économique public doit s’adapter à la nouvelle donne. L’analyse des projets logistiques publics est devenue fort utile aux décideurs publics pour cerner les avantages et coûts de tout projet logistique lourd. Les variables non marchandes y sont nombreuses et complexes. En effet, les flux physiques générés par un projet logistique contraignent la puissance publique à réagir pour maîtriser les conséquences positives et négatives qui en découlent. La massification du trafic et son éclatement imposent des interfaces consommatrices de terrains et d’infrastructures lourdes, génératrices de nuisances et de pollutions multiples. La coordination public-privé se trouve être une condition de réussite d’un développement logistique durable. Si l’optimisation des coûts logistiques au niveau micro-logistique est un objectif louable des décideurs privés, s’appuyant sur les investissements publics générateurs d’économies externes positives, elle n’est pas exempte de coûts sociaux lourds. L’analyse avantages-coûts d’un projet logistique au niveau macro-logistique s’impose malgré ses propres limites.

5La décision d’investissement public pour préparer l’infrastructure logistique (routes, voies ferrées, aéroports, ports, plates-formes publiques, assainissement, eau, énergies, etc.) doit être prise selon une nouvelle rigueur pour évaluer tous les avantages et les coûts. La vision du décideur public retient plutôt le long terme. Les fonds publics alloués à ces investissements sont lourds et entachés de risque sur un futur imprévisible. Par conséquent, la nécessité de collecter des informations multiples sur toutes les parties concernées, immédiates et lointaines, du projet est une précondition pour calculer les coûts et avantages du projet. L’incertitude en ce qui concerne le futur est appréhendée par des scénarii multiples et des jeux de simulation. D’où le recours à l’outil mathématique pour réduire les conséquences négatives des prises de décision d’affectation des ressources financières publiques à fonds perdu. L’argent public est un prélèvement sur la collectivité et ne doit pas être mis en péril, quels que soient le niveau de risque et les conséquences du projet.

6Si on prend le domaine qui focalise l’intervention de la puissance publique au niveau de la logistique, à savoir les plates-formes logistiques, on constate une incohérence des actions des décideurs publics multiples. Le niveau d’intervention fait ressortir plusieurs intervenants, chacun avec sa vision du projet, et chacun raisonnant séparément sans coordination avec les autres. Les conflits d’intérêts et de compétences existent dans la sphère publique, alors que la logistique est un phénomène transversal qui nécessite un décideur unique qui coiffe toutes les parties concernées. La logistique, dans son acception la plus logique, intéresse et concerne tous les acteurs publics (et privés). Elle n’est pas davantage de la compétence d’un ministère par rapport un autre. Elle mérite un évaluateur unique et une prise de décision au niveau le plus élevé pour éviter les investissements excessifs et mal coordonnées, et les conflits d’intérêts politico-économiques.

Prise en compte de l’investissement public en logistique

7Le financement public est un compromis politico-économique. La prise de décision est soumise aux pressions de la concurrence entre espaces pour attirer les générateurs de flux logistiques, pour créer des plus-values accoucheuses de sites logistiques grands producteurs d’emplois. Il faut un arbitrage entre création d’emplois (qualifiés et non-qualifiés) et effets externes négatifs dus à la massification des flux sur des zones logistiques complexes. L’analyse multicritères semble aider à voir plus clair. Néanmoins, les acteurs sont nombreux et à jeux multiples. Dans cet entrelacs complexe et conflictuel, la théorie des jeux pourrait permettre d’identifier les pouvoirs en présence. L’investissement sera orienté en fonction des enjeux de pouvoir et de contre-pouvoir. La théorie des parties prenantes serait-elle un apport utile pour appréhender la complexité des champs des zones d’activités logistiques (ZAL) ?

8En effet, la politique en matière de transport et de logistique, qui vise la création et le développement des ZAL, couvre un champ immense et transversal en forme de politiques publiques. Les grandes décisions en la matière sont interministérielles et intersectorielles. Cette politique transport/logistique résulte souvent d’affrontement entre des parties prenantes multiples (intra-administratifs, inter-administratifs, et entre agents socio-économiques multiples et administrations : organisations professionnelles, syndicats, lobbies, etc.). Ces parties prenantes ont des logiques et des projets concurrents et contradictoires. Or, le projet des ZAL se caractérise par la diversité de ses parties prenantes et par l’inégale répartition de leurs avantages et de leurs inconvénients, y compris sous l’angle spatial. Notre objectif dans ce chapitre est de présenter la théorie des parties prenantes (TPP) qui pourrait constituer une grille de lecture de la catégorisation des parties prenantes des ZAL et favoriser la mise en lumière des rapports de force qui existent entre elles, en référence à des logiques de pouvoir.

La TPP dans le contexte des ZAL

9Les ZAL sont de nature complexe compte tenu de leur architecture. Comme toute organisation, elles évoluent dans un environnement constitué de fournisseurs, de clients, de collaborateurs, d’institutionnels, de citoyens, etc., qui représentent autant d’intervenants susceptibles d’avoir une incidence plus ou moins forte sur leur fonctionnement. Ces intervenants sont regroupés sous le concept de parties prenantes.

Fondamentaux de la TPP

10Plus de 25 années se sont écoulées depuis la publication de l’ouvrage de Freeman (1984). Après un quart de siècle, le cadre théorique élaboré par Freeman (1984) a suscité un grand nombre de débats, d’articles et d’ouvrages dans de nombreux domaines du management. Pour autant, il ne semble pas que l’on puisse affirmer que cette théorie soit aujourd’hui figée. Donaldson et Preston (1995) exposent cette hétérogénéité au travers de leur typologie. De son côté, la tentative de construction d’une théorie « convergente » de Jones et Wicks (1999) s’est vue sévèrement critiquée et aujourd’hui, c’est par conséquent une grande diversité qui caractérise le cadre théorique des parties prenantes.

11La construction du cadre théorique des parties prenantes s’est fait sur un jeu de mots dont Freeman et Reed (1983) ont contribué à la diffusion : stakeholdershareholder. Ce jeu de mots illustre la perspective, en apparence alternative, de la TPP par rapport aux perspectives conventionnelles de la firme, théorie de l’agence et théorie des coûts de transaction. Toutefois, dans la construction de la TPP, on observe des tentatives de réconciliation des cadres théoriques acceptant la TPP comme une vision élargie de la théorie de l’agence (Hill et Jones, 1995), des droits de propriété (Donaldson et Preston, 1995), ou encore du capital (Clarkson, 1994). Plus généralement, il semble admis que la TPP, dans sa dimension normative, comprend une conception « métaphorique » du contrat, ce qui, d’une manière ou d’une autre, introduit une rupture avec les théories conventionnelles dominantes.

12Les parties prenantes se composent ainsi de tous groupes ayant un intérêt légitime à participer à l’organisation (Donaldson et Preston, 1995). Elles sont essentielles pour les organisations, car elles contribuent à déterminer la performance économique et sociale de l’entreprise (Attarça, 1999). Dans ce contexte, les organisations se trouvent contraintes de gérer la diversité de leurs parties prenantes. Or, cette opération est rendue délicate du fait de leurs attentes parfois contradictoires. Ainsi, les organisations tendent à catégoriser leurs parties prenantes dans le but de hiérarchiser leurs exigences. La littérature académique distingue les parties prenantes en fonction de leur caractère primaire ou secondaire (Carroll, 1979). L’organisation entretient un contact explicite direct avec les premières, qui participent directement au processus économique, tandis qu’elle est associée par un contrat implicite, de nature morale, avec les secondes. Or, si la question des parties prenantes se pose pour les entreprises, elle est encore plus importante pour les ZAL qui, par nature, rassemblent des organisations aux intérêts multiples.

Parties prenantes et gouvernance des ZAL

13Peu de recherches se sont intéressées explicitement aux parties prenantes des ZAL. Alberti (2001), dans le contexte des districts industriels italiens de seconde génération, introduit une nouvelle dimension pour les caractériser. Il distingue les parties prenantes internes des parties prenantes externes au réseau. Les parties prenantes externes regroupent tous les acteurs physiques externes au réseau, mais dont l’activité a une influence sur son fonctionnement (gouvernement, investisseurs, groupes politiques, consommateurs, etc.). Les parties prenantes internes sont celles qui font partie d’une ZAL et qui sont directement impliquées dans son fonctionnement. Dans ce sens, on peut différencier les parties prenantes en fonction de leur caractère collectif (entreprise, centre de recherche et d’études, organisme de formation, etc.) ou individuel (entrepreneurs, managers, employés, chercheurs, formateurs, etc.). Alberti (2001) identifie les parties prenantes qui ne sont ni internes, ni externes, mais qui constituent la structure de pilotage du ZAL. Cette catégorie constitue un « corps formel » (Alberti, 2001), constitué de représentants des parties prenantes internes et externes dont le rôle consiste à représenter les intérêts collectifs de leur groupe d’appartenance. Il s’agit d’une structure qui est en charge de la gestion quotidienne du ZAL, et qui peut être qualifiée de structure de gouvernance opérationnelle.

14Il convient de rappeler que l’éventail des parties prenantes et les rôles qu’elles jouent n’ont rien d’immuable. Les différents intervenants assument différents rôles, et dans l’analyse du pouvoir des parties prenantes, il est important d’essayer de transcender le tableau superficiel des rôles des différents acteurs : qui fait pression pour quoi, et qui ne peut pas se faire entendre ? Quels sont les « rassembleurs » et quels sont les « diviseurs » ? Il ne faut pas non plus présumer que tous les intervenants d’une même catégorie ont des perceptions identiques. Ces perceptions sont tributaires d’un grand nombre de facteurs, qui doivent être examinés par le biais de l’analyse, et il convient de considérer chaque situation avec un nouveau regard sans formuler de conclusions hâtives quant à la position que prendra vraisemblablement telle ou telle partie prenante. En résumé, l’analyse des parties prenantes est une méthode d’examen des enjeux clés liés à un conflit ou à un changement ainsi que des compromis possibles. Elle repose sur une analyse détaillée des positions, des intérêts et de l’influence que des individus, des groupes ou des institutions ont envers l’enjeu en question. Cette analyse permet de déterminer si l’organisation peut obtenir l’engagement nécessaire au changement, puis d’élaborer ou de valider des solutions ou des stratégies d’implantation permettant de limiter la résistance prévue.

Pouvoir des parties prenantes

15Les parties prenantes ont divers degrés de pouvoir pour contrôler les décisions qui affectent les politiques et les institutions. De même, elles ont divers degrés de « potentiel » pour contribuer à un objectif donné ou « d’importance » pour atteindre cet objectif. Le pouvoir d’influer sur les politiques ou les institutions découle du contrôle des décisions avec leurs effets positifs ou négatifs. Le pouvoir des parties prenantes peut alors être assimilé à la mesure dans laquelle les parties prenantes sont capables de persuader ou de forcer des tiers à prendre des décisions et à adopter certaines lignes de conduite. Le pouvoir peut découler de la nature d’un ensemble de parties prenantes ou de sa position par rapport à d’autres parties prenantes. D’autres formes de pouvoir peuvent être plus informelles (par exemple, les relations personnelles privilégiées avec des politiciens au pouvoir). Le potentiel d’influer sur, ou d’être influencé par, des politiques et des institutions réside dans des caractéristiques particulières propres à un contexte et à une implantation, comme les connaissances et les droits.

16L’analyse du pouvoir des parties prenantes est un outil très efficace pour affiner l’appréciation des effets de répartition des politiques et institutions existantes ou envisagées. Cet outil permet également d’identifier qui est capable d’influer sur les politiques et les institutions, et comment. Conduite avec la participation active des principaux intervenants, l’analyse du pouvoir des parties prenantes peut accroître l’appropriation des décisions, permettre d’écarter les questions les plus épineuses durant les premières phases de négociation et faciliter l’identification des priorités convenues.

17Les parties prenantes peuvent ne pas tomber d’accord mais, en participant à l’analyse, elles peuvent découvrir les perspectives des autres parties prenantes, leur pouvoir et leurs tactiques, et elles peuvent apprendre à reconnaître les gagnants et les perdants d’aujourd’hui et les raisons de cet état de fait. Grâce à cette expérience, quelques opinions seront ébranlées, des idées nouvelles verront le jour et le type d’information et d’organisation requis pour que les perdants puissent enfin livrer bataille dans des conditions plus équitables sera identifié. Ainsi, par exemple, lorsque l’analyse du pouvoir des parties prenantes révèle des informations aux groupes les moins puissants, cela peut les aider à affirmer leur rôle durant les négociations.

18Le suivi et le compte-rendu de l’analyse du pouvoir des parties prenantes peuvent, à eux seuls, devenir un outil permettant d’aller de l’avant. En dialoguant régulièrement avec les parties prenantes, certaines organisations ont appris non seulement à mieux les inclure dans les processus de prise de décision mais aussi à savoir comment les responsabiliser. L’analyse du pouvoir des parties prenantes peut aller droit au cœur d’un problème, mais à elle seule, elle n’a guère de chances de fournir des solutions toutes faites. Soulignons toutefois que cette analyse du pouvoir des parties prenantes est loin d’être adoptée de façon systématique dans la plupart des contextes d’élaboration ou de mise en œuvre des décisions publiques. Ceux qui conduisent l’analyse du pouvoir des parties prenantes, et par là même ouvrent ces relations, doivent s’engager à faire en sorte que les conséquences ne soient pas simplement laissées en suspens, mais liées à des mécanismes qui contribuent à formuler des solutions.

TPP : vers une prise de décision rationnelle de l’investissement public en logistique

19Il ressort des propos précédents une claire ligne de partage au niveau des champs d’intervention entre la puissance publique (entendue comme pré-aménageur) et le secteur privé. Ce dernier, une fois réglés les problèmes fonciers par les institutionnels et achevées les infrastructures lourdes par le biais des finances publiques, se lance dans ses activités selon la logique de rentabilité propre au marché financier. Le financement des ZAL nécessite des compétences multiples au niveau des expertises propres au constructeur et au niveau des aptitudes des financiers, en mesure de gérer une classe d’actifs immobiliers, comme tout autre produit financier (capital-risqueur doublé de gestionnaire). Le vrai intervenant dans ce processus est le développeur. En bon promoteur, il se charge de la recherche de terrains et de toutes les démarches administratives et réglementaires liées. Il se charge également de l’aménagement (plus rapidement que les établissements et les sociétés publics et les sociétés d’aménagement) et du développement des bâtiments, avec toutes les compétences juridiques que cela suppose en termes de dépôt de permis de construire et des autorisations multiples.

20Jusque-là, le développeur ne remplit rien d’autres que les missions du promoteur, en amont des phases de commercialisation. Mais il va en fait beaucoup plus loin. Il prend en effet le risque locatif puisqu’il lance les travaux de son ou ses bâtiments dans les plates-formes avant même d’avoir trouvé un utilisateur. L’objectif de la manœuvre est simple : anticiper au maximum la demande locative afin de proposer, le moment venu, des « loyers primes » les plus élevés du marché (offre immédiatement disponible). C’est ce qu’on appelle lancer un « bâtiment en blanc », avec le risque de le porter au cas où les utilisateurs effectifs seraient moins nombreux que prévu. D’où l’intérêt de la recherche foncière. L’étape suivante du développeur est la gestion (ou asset management) : une fois développés et loués dans les meilleures conditions, les bâtiments des plates-formes sont conservés en patrimoine. Le développeur leur assure pérennité et rendement en programmant les travaux nécessaires à l’entretien du patrimoine, en renouvelant les baux et éventuellement, en les proposant à la vente.

21À côté de ces intervenants se positionnent d’autres parties prenantes liées à l’usage futur des infrastructures. Il s’agit ici des prestataires de services logistiques, mais également des demandeurs de ces services (industriels, distributeurs, grossistes, etc.). On ne doit cependant pas oublier les collectivités territoriales, qui sont de véritables parties prenantes dans la régulation de l’offre de foncier. Elles arbitrent de manière plus ou moins coercitive entre la volonté de créer et de développer des ZAL, dans un souci de développement économique évident, et la prise en compte des intérêts des populations concernées, notamment des riverains des infrastructures projetées peu enclins à en supporter des effets externes négatifs. Fort naturellement, ces populations, dans un cadre démocratique, réclament d’être associées aux décisions prises.

Conclusion

22Le cas des ZAL souligne avec vigueur la présence d’une situation de conflit-coopération entre plusieurs intervenants, publics et privés. D’un côté, le public s’engage comme facilitateur et prend à sa charge les questions institutionnelles et le financement des infrastructures lourdes (aménagement des ZAL, création des infrastructures de transport, alimentation en eau et électricité, infrastructure de sécurité et de sûreté, etc.). D’un autre côté, le privé assume le risque, selon une logique d’investissement immobilier. Ceci montre combien la décision publique est un processus contradictoire et négocié. En effet, l’évaluation préalable des projets, puis l’élaboration des décisions, forment désormais un long enchaînement de propositions et de contrepropositions, de points de vue, d’expertises et de contre-expertises, d’amendements et de solutions techniques et financières mises en débat. La TPP offre, malgré ses points faibles, une manière d’identifier les parties prenantes, leurs relations de pouvoir et de les insérer dans une logique de compromis et de décisions publiques privées consensuelles.