1Daniel L’Huillier, lors d’une riche discussion dans un port ouest-africain, se demandait pourquoi il existait deux ports éloignés seulement de 50 km l’un de l’autre. Son obsession de l’optimisation des investissements et de la logistique l’avaient rendu perplexe sur la logique économique de cet état de fait. L’argument que nous avions alors mis en avant était qu’ils se situaient dans deux pays différents et que chacun d’eux souhaitait disposer de son propre port pour une évidente raison d’indépendance nationale. Nous en étions restés là mais la question soulevée mérite réflexion car elle pose des problèmes économiques, juridiques, sociaux et d’aménagement du territoire, sans parler des problèmes politiques qui ne seront pas traités ici. Si nous avions poursuivi le débat, nous aurions pu trouver d’autres exemples plus aberrants tels que les ports de San Pedro et de Long Beach en Californie, qui ne sont séparés que par une rivière et qui se gênent (se bloquent ?) l’un l’autre pour s’agrandir, ou les ports bretons de Brest et de Lorient, séparés par quelques encablures et qui se partagent les mêmes marchés, ou encore les ports corses de Calvi et de l’Ile Rousse distants d’une quinzaine de kilomètres.

2Effectivement, l’histoire économique est émaillée d’opérations de concentrations horizontales et verticales, de disparitions d’entreprises, aussi bien privées que publiques, et de créations volontaires de monopoles de fait dans des secteurs vitaux comme la production d’électricité ou la distribution d’eau, tant dans les pays neufs que dans les plus matures. C’est donc un phénomène universel. Force est cependant de reconnaître que ce phénomène est moins connu et n’a pas fait l’objet de recherches approfondies dans le cas des infrastructures. Or, les infrastructures peuvent-elles faire l’objet de concentrations comme les entreprises ? Les ports peuvent donner une illustration de la réponse à cette question, qui sera abordée dans le présent chapitre.

Concentration : le cas des ports

3Pourquoi les ports devraient-ils suivre les mouvements de concentration que l’on rencontre dans toutes les activités économiques ? C’est la première question à se poser. Plusieurs éléments plaident en faveur de la concentration horizontale.

Eléments techniques et économiques

4Afin de réduire les coûts par des économies d’échelle, les armateurs construisent des navires de plus en plus grands dépassant les 400 m de long qui nécessitent des sites nautiques exceptionnels (18 m de profondeur, des espaces portuaires importants). Les ports capables de recevoir de tels navires deviennent peu nombreux, et ceux qui sont limités en tirant d’eau et en espace disponible risquent de péricliter. En outre, les ports coûtent cher à construire, à équiper et à entretenir, et la réduction des coûts passe par des économies d’échelle et donc par des volumes élevés. La taille critique est difficile à déterminer et dépend du type de marchandises qui y sont opérées, des conditions géographiques, naturelles et environnementales. Pour simplifier le débat, nous retiendrons les trafics des 100 ports qui comptent à l’échelle du monde, chacun dans sa catégorie ; ils manutentionnent au moins un million d’EVP (conteneurs équivalents 20 pieds, standard international) ou encore 10 millions de tonnes de vrac sec et 10 millions de tonnes de pétrole, ou de produits pétroliers.

Eléments stratégiques

5Les navires ne coûtent cher qu’au port puisqu’ils y perdent du temps à ne rien transporter. Aussi, les compagnies maritimes de lignes régulières ne touchent que peu de ports, et en toucheront de moins en moins, préférant y décharger/charger des volumes correspondant à 20 ou 25 % de la capacité des navires, plutôt que de collecter/distribuer de faibles volumes dans un grand nombre de ports. Les enjeux sont gigantesques puisqu’il ne restera de place que pour quatre ou cinq ports principaux par continent ou par façade côtière, desservis en direct, les autres ports secondaires devant être desservis indirectement après transbordement sur des navires feeders. Les pays et régions qui ne disposeront pas de grands ports seront marginalisés, desservis par transbordement sur des navires plus petits et donc plus coûteux à la tonne transportée, aggravant le coût des chaînes logistiques. À titre d’exemple, l’ensemble des quatre grands ports bretons (Saint-Malo, Roscoff, Brest et Lorient) totalise moins de huit millions de tonnes, ce qui n’est pas favorable à leur compétitivité, ni à la région Bretagne qui risque de dépendre à l’avenir des ports nord-européens ou de Nantes-Saint-Nazaire pour ses importations et exportations.

Eléments de développement économique

6Un port est un centre de valeur ajoutée et un pôle de développement économique. En effet, à l’occasion du passage portuaire, les marchandises sont stockées, entreposées, triées, transbordées et transférées sur d’autres modes de transport ; les ports sont des plates-formes logistiques et donc sources d’agrégation de métiers logistiques. La présence du port est également l’origine de l’implantation d’activités de transformation (raffineries, usines sidérurgiques, chantiers navals, unités industrielles à partir de matières premières importées). Les ports du Nord-Europe, les ports méditerranéens espagnols, français et italiens, en sont de bons exemples. Les enjeux économiques dépassent donc largement la survie des seules professions portuaires. Le mot « infra-structure » prend ici tout son sens puisque les ports ont un effet structurant évident. La concentration des flux maritimes sur un petit nombre de ports de grande capacité permet d’atteindre une masse critique déclencheur de la naissance de ces activités logistiques, et donc de richesse régionale.

Les trois formes de concentration sont-elles possibles ?

7Les groupes industriels se forment et se concentrent, soit en éliminant du marché des entreprises concurrentes moins rentables, soit en se regroupant avec d’autres entreprises de la même branche (rachat, fusions, absorption, groupement d’intérêt économique), soit encore en intégrant leurs fournisseurs et/ou leurs distributeurs dans le groupe. Les ports peuvent-ils s’engager sur les mêmes voies et méthodes de concentration ?

La disparition du marché, forme extrême de concentration horizontale

8La première forme est la disparition pure et simple de certains ports. Leur situation géographique ou leur topographie leur interdisant tout agrandissement leur rend impossible toute adaptation aux nouveaux navires. Pour ne citer que les ports méditerranéens français, Agde, La Ciotat, Port-Saint-Louis-du-Rhône ont disparu du paysage des ports de commerce français pour se reconvertir en ports de plaisance et/ou de pêche. La volonté politique peut également décider de la fermeture des infrastructures portuaires au commerce maritime : le gouvernement suédois a décidé dans les années 1980 de fermer certains ports « en surnombre », préférant concentrer les investissements et optimiser les services. Certaines municipalités optent pour la disparition de leur port de commerce en raison des nuisances environnementales provoquées par le port contrariant la vision ou les ambitions de la ville. Ces fermetures de port ont été justifiées par le développement des infrastructures terrestres routières et ferrées qui ont rendu économiques et rapides les transports intérieurs sur moyenne et longue distances.

Tour d’horizon sur les concentrations horizontales et verticales

9Ces deux autres formes ne peuvent pas être traitées sans rappeler auparavant les changements intervenus dans la gestion des infrastructures. À l’instar des ports nord-européens, qui ont su prouver leur efficacité, les Directives européennes pour les pays membres et la Banque Mondiale pour les pays émergents ont promu une politique de séparation des fonctions régaliennes et de propriétaires des fonctions opérationnelles. Dans ce cadre, en 2008, la France a lancé la réforme portuaire dont le premier principe était la séparation entre les fonctions liées à la propriété des infrastructures et celles liées aux opérations commerciales effectuées sur ces mêmes infrastructures. Le monde portuaire a ainsi assisté à l’éclosion de ports d’une nouvelle génération, celle de « ports propriétaires » devenus gestionnaires de patrimoine foncier qui ont donné en concession des terminaux gérés par des entreprises constituées ad hoc pour les exploiter (terminaux à conteneurs, pétroliers, de vrac agro-alimentaires, ou encore de fruits & légumes, de gares maritimes pour passagers et croisières, etc.). Les opérateurs peuvent-ils organiser seuls de telles concentrations ?

La concentration verticale : extension des métiers portuaires aux métiers de la logistique

10La bataille de la concurrence entre les ports se gagne à terre. Aussi, les opérateurs de terminaux investissent-ils dans des plates-formes logistiques intérieures puisque la recherche du fret oblige à fixer et à fidéliser des chaînes logistiques ; ils investissent également dans des sociétés de transport routier et ferré afin de maîtriser les coûts de pré et post-acheminement des marchandises. Ils investissent même dans des infrastructures de transport intérieur comme le font certains groupes en Afrique Occidentale, afin de collecter le fret des régions et pays enclavés souffrant de la déficience des États de transit à maintenir leurs chemins de fer. Il s’agit de partenariat public-privé, l’État apportant les terrains et droits de circulation, les privés apportant le financement et l’exploitation. Les grands armateurs participent également à cette concentration verticale en devenant eux-mêmes concessionnaires des terminaux conteneurs : le danois MAERSK, le français CMA-CGM, l’italo-suisse MSC, ou encore le chinois COSCO contrôlent chacun plus de 40 terminaux conteneurs répartis sur tous les continents, maîtrisant ainsi une partie importante des coûts logistiques.

La concentration horizontale : les foot loose ports

11La libéralisation des opérations portuaires a conduit à la création d’entreprises spécialisées qui gèrent des terminaux portuaires, notamment à conteneurs, sans être attachées à un seul port ; elles ont investi dans tous les pays au gré des privatisations qui se sont succédé dans tous les grands ports du monde. Les premiers ports choisis sont situés à des points maritimes stratégiques : Algésiras au détroit de Gibraltar, Singapour au débouché du détroit de Malaka, Port Saïd à l’entrée du Canal de Suez, Hong-Kong, Anvers, Rotterdam et Hambourg, puis Tanger et Le Pirée, créant ainsi tout un réseau de terminaux. Il s’agit en fait d’une concentration commerciale entre les mains des quelques mêmes opérateurs de terminaux. Il est difficile de savoir si ce réseau (cette toile d’araignée ?) a été stratégiquement planifiée ou s’est constituée de façon opportune à l’occasion des appels d’offres, mais ce réseau est bel et bien en place actuellement, constituant un oligopole portuaire à la suite d’une concentration horizontale de fait.

12La concentration horizontale est multiforme. Celle des opérateurs de terminaux qui vient d’être exposée est purement financière et commerciale. Elle tisse son réseau qui tend vers un oligopole global. Plus récemment, les ports et leurs opérateurs organisent d’autres formes de concentration plus souples, mais visant à optimiser les coûts afin de rester compétitifs. En France, par exemple, les Chambres de Commerce qui exploitent les petits ports normands se sont associés en créant Ports normands associés (PNA), qui gère Caen, Ouistreham et Cherbourg. La période de crise qu’ont connu ces trois ports a favorisé leur rapprochement, comme cela se vit dans les entreprises industrielles, la concentration permettant de résister et de répartir les risques.

13En Grande-Bretagne, la loi de 1981 a privatisé les ports et a ainsi permis la création de l’Associated British Port (ABP), holding coté en bourse, qui opère 21 ports situés sur l’ensemble des côtes britanniques. Ce holding, qui constitue un ensemble portuaire par lequel ont transité près de 100 millions de tonnes en 2014, a diversifié ses activités en exerçant la profession d’agent maritime et en effectuant des travaux de dragage. Là aussi, c’est l’opportunité de la privatisation des ports qui a conduit à cette concentration. La réponse à la question posée est donc positive ; les opérateurs privés et semi-publics peuvent procéder à des concentrations horizontales et verticales. Qu’en est-il des propriétaires des ports ?

Les propriétaires peuvent-ils organiser seuls ces concentrations ?

14À l’épreuve de la réalité, alors que les opérateurs et concessionnaires peuvent procéder seuls à des concentrations, il parait a priori plus difficile aux propriétaires des ports, c’est-à-dire les États, les régions, les départements ou les municipalités, d’organiser des concentrations, surtout pour des raisons juridiques, les ports ayant des statuts non homogènes et rigides du fait de leur caractère public1. Pourtant, diverses formes de concentrations se sont produites sous l’initiative des propriétaires d’infrastructures portuaires.

Les groupements, forme légère de concentration

15Ainsi, les grands ports maritimes du Havre, de Rouen et de Paris (grâce à leur statut d’autonomie, certes sous contrôle de l’État, mais autonomie néanmoins), après quatre siècles de concurrence, ont constitué en 2012 un GIE appelé HAROPA, ayant pour objectif la mise en convergence des stratégies portuaires. L’ensemble HAROPA offre une diversification commerciale remarquable. Ainsi, Le Havre accueille les conteneurs, les produits pétroliers et le charbon, Rouen reçoit les navires céréaliers, les produits chimiques, le bois, les matières premières des industries rouennaises, tandis que Paris stocke les marchandises arrivées du Havre et de Rouen pour les distribuer sur la région parisienne, en constituant le plus grand port fluvial de France. Cette diversification est consolidée par des accords de partenariats avec les petits ports normands (Dieppe, Fécamp et Ports Normands Associés), les ports fluviaux d’Angot, Port de l’Aube, Nogent-sur-Seine et Gron. Ce groupement comprend donc à la fois des ports maritimes et des ports fluviaux, mais il regroupe des ports du même pays.

16Un autre exemple de groupement est celui des ports adriatiques italiens de Ravenne, Venise et Trieste, slovène de Koper et croate de Rijeka, qui opèrent au total environ 100 millions de tonnes. Contrairement à HAROPA, ce groupement appelé PAA, constitué en 2007, est multinational. Il a pour ambition d’être la « plate-forme logistique européenne ». En effet, ces ports sont complémentaires : Venise est spécialisé dans les marchandises diverses et les grands projets (« project cargo »), Trieste est bien placé pour la desserte de l’Europe de l’Est et dispose d’une zone franche, Koper dessert l’Europe grâce à sa remarquable liaison ferrée ; pétrole brut et conteneurs sont les plus grands pourvoyeurs de flux. Ces ports ont mis en commun les croisières, une politique environnementale avancée et novatrice, les technologies de l’information et la sécurité Ils coordonnent la planification des infrastructures terrestres (route et rail) et harmonisent les procédures et les réglementations des services portuaires. Cette forme moderne de gestion des infrastructures par la définition d’une stratégie commune aboutit à la limitation des investissements risqués en pure concurrence, à l’optimisation des moyens et à une offre commerciale diversifiée et complète. La proximité géographique de ces ports les rendait voués à une concurrence exacerbée et probablement stérile qui aurait conduit, soit à la disparition de certains d’entre eux, soit à l’appauvrissement collectif par un surinvestissement global. Leur association leur permet de devenir la porte d’entrée du Sud de l’Europe.

17Une autre forme soft de groupement est celle des ports espagnols, Puertos del Estado, un service d’État qui coordonne les investissements et assure la solidarité entre port en collectant une part du chiffre d’affaire de tous les ports pour les redistribuer aux ports les moins grands ayant des difficultés à financer leurs projets. C’est une sorte de péréquation des investissements. On pourrait également citer l’accord entre Hambourg et Brême pour le financement d’une navette ferroviaire entre les deux ports permettant aux navires de ne desservir qu’un seul des deux ports et d’évacuer la marchandise vers l’autre, et réciproquement. En dehors de ces groupements, qui ont pour but de constituer des groupes d’une échelle suffisante pour affronter la concurrence, il existe aussi une véritable concentration horizontale complète.

La fusion de deux ports, forme lourde de concentration

18L’exemple vient du Nord, comme d’habitude : la fusion des ports de Copenhague, au Danemark, et de Malmö, en Suède, est le modèle extrême d’une concentration lourde aboutissant à la création d’une seule entité sur le Détroit de l’Oresund, la porte d’accès à la mer Baltique. Le défi était considérable. Les deux ports sont situés de part et d’autre du détroit, à 17 km l’un de l’autre ; les navires effectuaient une double escale pour servir successivement le Danemark et la Suède. Le projet de construction d’un pont entre les deux rives de l’Oresund a ouvert la voie à une réflexion de la part des deux ports sur l’opportunité de fusion des deux infrastructures.

19Il s’agissait en l’occurrence de créer le port unique de Copenhague-Malmö Port Authority, dont le territoire se situerait sur deux pays différents, c’est-à-dire dans deux pays où les règles fiscales sont différentes : les lois sociales très contraignantes en Suède, moins au Danemark ; une puissance syndicale forte en Suède et faible au Danemark ; des horaires de travail différents, des régimes fonciers divergents. En outre, il fallait régler le problème de l’affectation quotidienne des dockers d’un côté ou de l’autre du détroit, ainsi que la différence de langue de travail. Pourtant, en 2001, en dépit de ces difficultés, les deux ports et les gouvernements ont choisi la fusion, étape ultime de concentration horizontale. Les problèmes ont été réglés les uns après les autres par des négociations entre tous les partenaires, et les deux Parlements ont dû voter une loi permettant d’adopter un régime fiscal unique. La volonté politique a été le moteur de cette concentration au-delà des frontières.

20Les concentrations sont donc possibles dans le domaine des infrastructures, comme elles le sont dans l’industrie. Les exemples de concentration sont certes peu répandus, mais ils pourraient bien être l’amorce d’une lame de fond qui va se propager sous la pression des grandes compagnies maritimes ayant achevé leur marche vers la constitution d’un oligopole du transport maritime. Toutefois, il faut également noter que la concentration n’a été possible et acceptable que grâce au développement des réseaux d’infrastructures terrestres permettant aux marchandises de transiter indifféremment par un port ou par un autre, rendant moins indispensable la présence d’un port à proximité du lieu de production. La réflexion, pour être complète, doit s’achever sur une analyse des avantages et des inconvénients des concentrations portuaires.

Avantages et inconvénients des concentrations des infrastructures portuaires

21La concentration des infrastructures portuaires présente de nombreux avantages, en matière économique et logistique tout particulièrement : des économies d’échelle, des investissements ciblés et concentrés, de faibles gaspillages d’investissement grâce à la coordination, des efforts mutualisés de recherche sur la sécurité, la lutte contre les nuisances environnementales, l’harmonisation et la simplification des procédures du passage portuaire, la mutualisation des moyens techniques. Sur le plan économique, un grand port compétitif fera naître un pôle de développement industriel puissant et créant de la valeur ajoutée. Sur le plan logistique, un grand port fidélisera des chaînes logistiques, garantes de la pérennité des trafics et de la compétitivité de l’économie nationale.

22Cependant, il serait maladroit de sous-estimer les inconvénients des concentrations. Sur le plan économique, les ports étant les catalyseurs de nombreuses retombés économiques, la disparition ou la limitation d’activité de l’un pour assurer l’avenir de l’autre ne peut qu’avoir des effets négatifs sur la région du port négligé ou abandonné. Sur le plan environnemental, la concentration de volumes, et donc de flux de transport terrestre, sur des axes privilégiés ne pourra qu’augmenter les nuisances pour les régions traversées par ces axes, avec très peu de retombées économiques positives.

Conclusion

23Puisque les mouvements de concentration sont inévitables, quelle forme choisir pour en assurer le succès ? Les exemples présentés dans le présent chapitre ont montré que les voies choisies correspondent aux cultures des pays qui s’y sont engagés. Les pays scandinaves ont une longue expérience et un grand savoir-faire dans la préparation et le déroulement des négociations. Les Britanniques, dont le choix pour l ‘économie libérale est bien marqué, ont résolu le problème en privatisant les infrastructures. Les pays latins, comme l’Italie et la France, ont préféré le groupement à finalité qui laisse la liberté à chacun des partenaires, tout en partageant un objectif commun et en mutualisant les coûts. Tous les groupements ont adopté des politiques visant à offrir un éventail diversifié de services complémentaires qui font du groupement un port complet et polyvalent. Il semble maintenant que le processus de concentration soit engagé et qu’il faille s’orienter vers la constitution de ports régionaux d’une taille critique minimale. Cela signifie considérer les ports existants dans une région comme autant de bassins d’un même port, avec des services standardisés, de qualité identique, aux procédures communes et au système tarifaire unique.