1Nous avons eu Daniel L’Huillier comme professeur d’histoire de la pensée économique en 1973 à la Faculté des sciences économiques d’Aix-en-Provence. Il a été ensuite notre directeur de mémoire en 1976 pour le diplôme d’études supérieures sur Contribution à une analyse socio-économique des transports : application au cas de la vallée de l’Huveaune, dans le cadre duquel nous avons mis en évidence le rôle du transport dans l’organisation spatiale et sociale pour permettre la reproduction et l’extension du capitalisme. Le présent chapitre constitue en quelque sorte la lecture mémorielle, et nécessairement partielle, d’un parcours de recherche et d’étude initié par la rencontre avec Daniel L’Huillier il y a quatre décennies de cela.

Aux racines d’un parcours

2Intégré au CRET en 1977, notre premier contrat a consisté à organiser à Aix-en-Provence, avec le CETE, le premier colloque sur les schémas régionaux de transport qui avaient été instaurés suite au premier choc pétrolier pour, d’une part, favoriser le développement des transports publics mais aussi, d’autre part, pour tenter de permettre à l’État de « refiler » aux régions les lignes ferroviaires secondaires, sujet de fortes contestations locales en cas de fermeture, ce qui adviendra vingt ans plus tard avec la création des TER avec les régions comme autorités organisatrices. Cette démarche s’inscrivait en cohérence avec les idées de Daniel L’Huillier, que nous partagions, fervent partisan de la décentralisation, un thème controversé à l’époque qui s’est imposé ensuite comme une évidence, quels que soient les gouvernements. Gaston Defferre, devenu ministre de l’Intérieur, en fut le premier artisan, sans doute sous l’impulsion de la Commission Transport du Parti Socialiste dont Daniel L’Huillier, Jacques-Maurice Lengrand et Marcel Assoun furent les animateurs zélés.

3Notre second travail au CRET, en 1978, a consisté à élaborer une convention-type pour les lignes de cars par autoroute pour le compte de la région PACA, qui fut pionnière en la matière avec la ligne Marseille-Aix-Nice. C’était un sujet neuf à l’époque et ce fut l’occasion de travailler avec Daniel L’Huillier sur la conception des rapports contractuels entre la puissance publique, définissant dans le cahier des charges assigné à l’opérateur de transport les objectifs de qualité de service qu’il devait respecter, et l’opérateur lui-même. La qualité de service due au voyageur a toujours été, à juste titre, un souci majeur de Daniel L’Huillier pour qui le rôle éminent de la collectivité était clair : elle est la source de la demande et la traductrice des besoins de déplacements, elle contrôle et sanctionne. Nous ne résistons pas au plaisir de reproduire, dans la Figure 1, le schéma élaboré ensemble, qui s’avère toujours vrai presque quarante ans plus tard.

Figure 1 : Processus de mise en œuvre d’un service de transport de voyageurs

4Dans le même temps, nous nous souvenons que Daniel L’Huillier prônait la création d’entreprises publiques comme entreprises témoins pour servir de référence en matière de coûts, tout particulièrement au regard des entreprises privées. Hélas, à cette époque, la plupart des régies n’étaient pas vraiment vertueuses et creusaient leur déficit. Depuis quelque temps, les pratiques ont changé, et cette idée a été mise en œuvre récemment dans le département d’Ille-et-Vilaine, qui a créé une régie pour exploiter une partie des lignes départementales avec le même cahier des charges que Keolis, et parangonner leurs résultats.

L’actualité persistante d’une démarche

5Ayant eu le pied à l’étrier, par la suite, la problématique des rapports contractuels entre autorités organisatrices et opérateurs de transport de voyageurs a été au cœur de nos travaux. Nous venons de terminer notre vie professionnelle avec un contrat de recherche sur Secteur public et privé, gestion directe et gestion déléguée dans les réseaux de transport public : les déterminants du choix (janvier 2015), dont nous présentons ci-après la synthèse. Un hommage donc à Daniel L’Huillier, qui nous a permis de mener une carrière professionnelle passionnante autour de l’analyse des systèmes politico-administratifs locaux.

Plongée dans les déterminants de la décision

6Au terme d’une longue carrière de consultant auprès des collectivités locales, axée essentiellement autour des questions institutionnelles et des rapports contractuels entre les collectivités locales et leurs opérateurs de transports publics urbains (TU) et non urbains (TNU) de voyageurs, nous avons eu la possibilité de mener une analyse des différents modes de gestion du service public de transport. Même si 90 % des réseaux de TU sont exploités en gestion déléguée, cela reste un vieux sujet de débat redevenu d’actualité avec la création, au cours des dix dernières années, d’une vingtaine d’opérateurs internes par diverses autorités organisatrices (AO). Serait-ce un simple retour de balancier après la privatisation d’une dizaine de régies autour des années 1990 qui avait permis au demeurant d’éliminer certains « canards boiteux » ?

7Dès l’origine de ce travail, nous n’avons pas cherché à comparer les deux modes de gestion afin de déterminer si l’un des deux était meilleur que l’autre, mais plutôt de comprendre les déterminants du choix d’un de ces deux modes. Nous nous sommes donc efforcés de connaître les raisons des décisions des élus en faveur de tel ou tel mode de gestion de leur réseau de transport. Nous avons analysé les tenants et aboutissants de chaque mode de gestion dans leurs principes mais aussi dans leur mise en œuvre, de sorte que l’on puisse identifier les éléments essentiels à la prise de décision.

8Nous avons en outre analysé de façon objective les arguments au-delà des affirmations, souvent péremptoires, dogmatiques ou polémiques, justifiant les bienfaits ou les critiques avancées par les partisans de chacun des deux modes. Au-delà d’une approche documentaire, nous avons mené une enquête d’opinion en interviewant plus de 60 personnes dans toute la France (élus, dirigeants d’associations d’élus et d’opérateurs, responsables nationaux et locaux de groupes privés ou d’entreprises publiques, représentants des salariés, consultants AMO, etc.), pour recueillir leurs avis, fruits de leur expérience en la matière.

Éléments méthodologiques

9Faute de disposer de chiffres fiables et de statistiques incontestables sur les éléments caractérisant la gestion financière des réseaux de transports publics en France (problème récurrent depuis de nombreuses années), rien ne permet d’affirmer quoique ce soit de fondé sur le coût pour la collectivité d’un mode de gestion ou d’un autre. On ne dispose pas des comptes analytiques des opérateurs, d’une part, aucune analyse diachronique ne permet de connaître l’évolution des coûts dans le temps, d’autre part.

10Nous avons donc tenté de recourir à une méthode empirique fondée sur le chiffrage financier de deux cas d’école (un urbain, un interurbain), sur lesquels ont travaillé en groupe 9 entreprises urbaines et 15 entreprises interurbaines, tant privées que publiques, sélectionnées de façon relationnelle. Elles ont accepté d’accompagner notre démarche, inédite à ce jour dans le secteur des transports, laquelle s’est étalée sur pratiquement une année sans pour autant que nous ayons été en mesure de pouvoir en tirer des conclusions irréfragables, faute de représentativité de l’échantillon et de l’anonymat requis par les participants.

11Pour compléter l’approche, nous avons aussi procédé à l’analyse de plusieurs ratios économiques, de productivité et d’efficience sur un échantillon de 30 réseaux urbains à partir des seules statistiques couramment utilisées par les professionnels du secteur et rendues publiques (plaquette UTP). Nous avons enfin pris en compte les quelque cas de réseaux passés en régie pour lesquels nous disposions d’éléments financiers (déclaratifs). Il s’avère impossible de porter un jugement définitif sur les économies liées à un passage en gestion directe, tous les cas de figure existant en la matière : plus cher, moins cher ou équivalent. Le Tableau 1 présente les forces/ opportunités et les faiblesses/risques d’une gestion directe par un opérateur public ou d’une gestion déléguée à un opérateur privé.

Quelques idées-forces à retenir

12Les résultats de nos investigations de terrain, longues et minutieuses, nous permettent tout de même d’avancer quelques idées-forces. Nous précisons ici les principaux éléments à retenir pour chacune d’entre elles.

Beaucoup d’opérateurs publics devenus performants

13Les opérateurs publics sont souvent aussi performants dans leur gestion que les entreprises du secteur privé, sans bénéficier d’avantages particuliers significatifs. Les réseaux qu’ils exploitent présentent, le plus souvent, des ratios de performance tout à fait respectables et comparables à ceux confiés à des entreprises privées. La confusion des moyens et des comptes entre les AO et leurs opérateurs publics ressort plus du procès d’intention que de la réalité des relations financières entre les deux parties soumises à des contrôles de plus en plus suivis par leur autorité de tutelle auxquels s’ajoutent, entre autres, ceux périodiques des Chambres Régionales des Comptes ne manquant de pointer les éventuels dysfonctionnements.

14Les relations de ces opérateurs publics avec leurs AO ne sont pas aussi faciles et dénuées de « frottements » que l’on pourrait l’imaginer a priori. Des tensions peuvent venir d’un interventionnisme trop fort des élus ou des services de l’AO, soit au contraire, des déceptions peuvent être dues à un manque de soutien pour aider à une gestion plus efficace et moins coûteuse de l’entreprise et à l’insuffisance de mesures fortes pour permettre le développement du réseau, soit encore des relations entre la direction de l’opérateur et les élus « squeezant » les techniciens de l’AO en charge du contrôle analogue de l’opérateur interne peuvent être mal ressenties par ces derniers.

Une gestion privée pas obligatoirement dispendieuse

15La gestion par des entreprises privées n’est pas significativement plus onéreuse que celle assurée, dans des réseaux de taille et de structure comparables, par des opérateurs publics. Les critiques, souvent formulées à l’encontre des opérateurs privés, sur leur manque de transparence ou leur propension à cacher leurs marges n’ont pas de fondements très sérieux. Les rapports qu’ils sont tenus de délivrer à leurs AO contiennent le plus souvent une masse substantielle d’informations techniques et financières pour peu que les élus et techniciens des AO veuillent bien se les approprier et poser, le cas échéant, des questions complémentaires. Même si cela peut être interprété comme une marque de suspicion, les AO peuvent aussi, en cas de doute, faire procéder à des audits, tant techniques que financiers. Le maintien de la compétitivité des entreprises privées est obligatoire pour espérer être reconduits comme opérateurs des réseaux qu’ils gèrent à l’occasion des appels d’offres fréquents et réguliers auxquels ils sont soumis.

Une certaine concurrence qui contribue à affaiblir des taux de marge et protéger les grands opérateurs

16Le secteur des transports publics de voyageurs, après avoir été l’objet d’un phénomène de concentration spectaculaire depuis le début des années 1990, tant dans l’urbain que dans l’interurbain, connaît, sur des marchés devenus matures, un net développement de la concurrence et voit s’ouvrir à lui une période difficile. Celle-ci est liée, d’une part, à la baisse tendancielle et continue des marges des entreprises privées, d’autre part, aux difficultés budgétaires des AO dont les capacités de financement de leurs réseaux de transports publics s’amenuisent de plus en plus. Ces perspectives plutôt sombres contribuent à ce que les grands groupes français aillent rechercher leur croissance dans le monde, tout en étant protégés sur le marché français. Il faut également souligner que, dans les réseaux urbains, d’une part, tous les investissements matériels et immobiliers étant faits par l’AO, il n’y pas de capitaux privés à rémunérer, d’autre part, plus le ratio recettes/dépenses est faible, plus le risque d’exploitation est faible, ce qui contribue à la faiblesse des marges des privés et à l’attraction que la gestion directe peut dès lors avoir sur les élus prenant peu de risques à gérer directement leur réseau.

Un seul mode de gestion et deux statuts juridiques d’opérateurs soumis aux mêmes règles et résultats

17Le Règlement européen sur les obligations de service public (ROSP 2007), d’application immédiate, édicte des dispositions très claires sur les conditions dans lesquelles une AO peut choisir un opérateur interne pour gérer son réseau de transport public, et doit contrôler son ou ses opérateurs qu’ils soient privés et publics. S’il était appliqué à la lettre, paradoxalement il n’y aurait en fait qu’un seul mode gestion, et non deux comme beaucoup le croient : celui d’une « gestion efficace consistant à produire le meilleur service au moindre coût ». Dans ces conditions, qu’importe si l’AO choisit de se donner les moyens de faire ce service elle-même avec son opérateur public ou de le faire faire par un opérateur privé, les objectifs de performances tant économiques que de qualité de service devant être de même nature. Malheureusement, en l’absence de sanctions prévues par les textes qui l’ont institué, le ROSP reste largement ignoré alors qu’il est d’ores et déjà applicable, en particulier aux opérateurs publics. Cette lacune ne devrait pas manquer de créer tôt ou tard une jurisprudence sur le sujet.

Les raisons du choix de la gestion directe

18L’éventail des raisons généralement avancées pour justifier la gestion directe et la création d’un opérateur interne au moment du renouvellement du contrat de DSP est large. On y retrouve en effet une absence de concurrence (un seul, voire deux soumissionnaires ont répondu à l’appel d’offres), des offres de prix trop coûteuses au regard du budget prévu même si l’argument financier n’est pas le principal avancé pour justifier le choix du mode de gestion, et une volonté d’acquérir une culture métier pour maîtriser les finances et les aspects techniques en disposant de son propre outil de production. Un opérateur interne permet une souplesse de gestion plus grande qu’en DSP, la prise de décisions ne dépendant que des élus (puisque l’opérateur interne est sous leur seul contrôle) et étant exécutables quasi immédiatement. En cas d’évolution du réseau, avoir un opérateur interne évite des négociations financières souvent ardues avec les opérateurs privés pour la passation d’avenants.

19D’autres éléments peuvent également être mis en exergue. Il s’agit notamment assurer la transparence et connaître la réalité des coûts. Ainsi, en transport non urbain, la création d’un opérateur interne permet à l’AO de disposer d’une entreprise témoin pour réguler le marché (par exemple dans le département d’Ille-et-Vilaine). En outre, la gestion directe peut être le résultat d’un choix en partie idéologique, et plus sûrement d’un choix politique1, à la suite des mauvaises relations (et donc une absence de confiance) entre le délégataire sortant et son AO, ayant pu avoir l’impression de s’être fait flouer, à quoi s’ajoutent les risques juridiques de recours par des soumissionnaires évincés obligeant à renouveler une procédure de mise en concurrence longue et coûteuse, sans oublier la prise de risque commercial faible dû à la prudence des opérateurs privés mais surtout à un taux de couverture des dépenses par les recettes faible (30 %) qui, de ce fait, limite le risque que prend la collectivité en créant son opérateur interne. À toutes ces raisons s’additionne sûrement, de façon tacite, l’influence sur la décision des élus des exemples d’autres collectivités passées en gestion directe et qui ne le regrettent pas, sans parler du mauvais exemple de l’eau avec des abus de marges bénéficiaires et d’ententes incitant à la gestion directe.

Conclusion

20Pour conclure, terminons par quelques paradoxes. Quand la concurrence est efficace, les marges se réduisent et la concurrence devient plus limitée car le marché est moins attractif et n’attire pas les opérateurs étrangers. Ainsi, tenter de favoriser la concurrence en supprimant les barrières à l’entrée sur le marché et donc les investissements à charge des opérateurs, empêche les opérateurs de dégager des marges raisonnables, ce qui ne suscite pas la concurrence. Par ailleurs, le savoir-faire financier des opérateurs privés qui leur permet de limiter les risques d’exploitation, et le faible taux de R & D, limitent le jeu de la concurrence et incitent à la gestion directe. Enfin, le statut public ou privé de l’opérateur a très peu d’influence sur sa performance globale ou sur l’efficience de sa gestion ; il n’incite pas forcément plus à la transparence et à la confiance avec l’AO et il n’a qu’une seule incidence fiscale : les régies sont dispensées d’impôt sur les sociétés.