1 Valerie Hudson, Foreign Policy Analysis, Lanham, Rowman & Littlefield, 2007, p. 4 et 121. Pionnière de la reconceptualisation de la politique étrangère dans l’analyse des relations internationales, Hudson estime que les théoriciens ont trop négligé l’étude de la variable humaine (qu’elle désigne comme « l’agent ») et de la prise de décision dans les explications historiques et récentes, matérielles et idéelles. Elle veut surtout convaincre les théoriciens du système international qu’en se concentrant sur les agents, c’est-à-dire les producteurs de la politique étrangère, il est possible de mieux comprendre pourquoi et comment ceux-ci pensent et agissent différemment les uns des autres – rendant ainsi nulle et imprévisible toute explication rationnelle du comportement de l’État. En particulier, souligne-t-elle, « il est impossible d’expliquer et de prédire le changement dans le système international en se fondant sur la seule variable systémique » (p. 31).

2 Une vue d’ensemble de cette approche est proposée par Charles-Philippe David, « Les processus décisionnels : l’influence des facteurs cognitifs et bureaucratiques dans la formulation de la politique étrangère américaine », dans Karine Prémont (dir.), La politique étrangère des grandes puissances. L’impossible convergence des intérêts ?, Québec, Presses de l’Université Laval, 2011, ch. 4 ; Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche, ch. 1, qui présente dans le détail tous les auteurs et leurs recherches ; Vincent Legrand, « La prise de décision en politique étrangère », dans Claude Roosens et coll., La politique étrangère. Le modèle classique à l’épreuve, Bruxelles, Peter Lang, 2004, p. 79-106; Steve Smith, « Bureaucratic Politics Approaches », dans Michael Clarke et Brian White (dir.), Understanding Foreign Policy, Aldershot, Edward Elgin, 1987, p. 109-134; Gary Clifford, « Bureaucratic Politics », dans Michel Hogan et Thomas Paterson (dir.), Explaining the History of American Foreign Policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2^e éd., 2004, p. 91-102; et V. Hudson, op. cit., ch. 3.

3 Dans l’ordre d’arrivée (mais nous citons les plus récentes éditions) : en 1967 Roger Hilsman, The Politics of Policy-Making in Defense and Foreign Policy, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 3^e éd., 1987 ; en 1971 Graham Allison, Essence of Decision, New York, Longman, 2^e éd., 1999 (avec Philip Zelikow) ; en 1974 Morton Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington, Brookings Institution Press, 2^e éd., 2006 (avec Priscilla Clapp) ; Charles Hermann, « Decision Structure and Process Influences on Foreign Policy », dans Maurice East et coll., Why Nations Act, Beverly Hills, Sage, 1978, p. 69-102 ; Irving Janis, Groupthink, Boston, Houghton Mifflin, 1982 ; Paul ’t Hart et coll., Beyond Groupthink, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1997 ; Jean Garrison, Games Advisors Play, College Station, Texas A & M University Press, 1999; et Amy Zegart, Flawed by Design, Stanford, Stanford University Press, 1999.

4 G. Allison, op. cit., en offre la meilleure démonstration, p. 13-26.

5 Dario Battistella, Théories des relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 4^e éd., 2010, ch. 10 ; Dario Battistella, « L’intérêt national », dans Frédéric Charillon (dir.), Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, ch. 5 ; A. Zegart, op. cit., ch. 1.

6 Pour une synthèse voir G. Allison, op. cit., p. 163-185.

7 Amy Zegart, Spying Blind, Princeton, Princeton University Press, 2007, p. 35. Elle classe les recommandations en quatre catégories, typiques au fonctionnement des organisations : cohérence dans l’exécution de la mission, définition des priorités, attribution des capacités, et recrutement adéquat de personnel.

8 Ibid., p. 48. Les organisations se protègent aussi. Ainsi, le commandant du NORAD affirmera devant la commission d’enquête sur le 11-septembre avoir suivi de près le vol de United 93 et que les avions de chasse étaient prêts à l’intercepter avant qu’il n’atteigne Washington. En réalité, cette affirmation est fausse, NORAD ne savait absolument rien du détournement de cet avion par les terroristes d’Al-Qaïda. Voir Philip Shenon, The Commission : The Uncensored History of the 9/11 Investigation, New York, Twelve, 2008, p. 121.

9 Ibid., p. 59.

10 Pour une synthèse, voir G. Allison, op. cit., p. 294-313.

11 A. Zegart, Flawed by Design, p. 14 et 47 (en italiques dans le texte).

12 Pour une synthèse, voir V. Hudson, op. cit., p. 66-75. La récente étude de Dina Badie « Groupthink, Iraq, and the War on Terror : Explaining U.S. Policy Shift toward Iraq » (Foreign Policy Analysis, vol. 6, n^o 4 [2010], p. 277-296) établit une différence marquée entre les formes de « classic groupthink » et de « leaderdrive groupthink » (voir plus loin cette seconde forme de pensée groupale « imposée » par les entrepreneurs de la prise de décision, dans notre analyse des stratégies décisionnelles).

13 David Halberstam, On les disait les meilleurs et les plus intelligents, Paris, Calmann-Lévy, 1974.

14 Richard Posner, Uncertain Shield, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, 2006, p. xxi; Amy Zegart, Spying Blind, ch. 8.

15 R. Posner, op. cit., p. 24.

16 A. Zegart, Spying Blind, op. cit., p. 67.

17 Tim Weiner, Des cendres en héritage. L’histoire de la CIA, Paris, Éditions de Fallois, 2009, p. 17.

18 Ibid., p. 20.

19 John Diamond, The CIA and the Culture of Failure, Stanford, Stanford University Press, 2008, p. 1-16.

20 T. Weiner, op. cit., p. 449.

21 J. Diamond, op. cit., p. 19. L’auteur raconte ainsi combien les ADM ont faussé le jugement des analystes, à la veille de l’invasion de l’Irak, tandis que Saddam Hussein déployait un imposant stock de munitions partout en Irak – signe que la guerre était imminente. Il s’avérera que ces stocks d’armes n’étaient pas les ADM redoutées, mais bien les armes qu’utiliseront les insurgés contre les forces américaines (p. 377-385).

22 . J. Diamond, op. cit., p. 71, 91, 99, 284, 417-419; T. Weiner, op. cit., p. 359; Douglas Feith, War and Decision, New York, Harper, 2008, p. 517.

23 . R. Posner, op. cit., p. 71 et 79. Sur cet avis, voir Pierre-Louis Malfatto, Quand « l’intelligence » fait défaut. Les services de renseignement américains à l’épreuve des attentats du 11 septembre 2001, Paris, L’Harmattan, 2009 ; ainsi que Mark Lowenthal, Intelligence : From Secrets to Policy, Washington, Congressional Quarterly Press, 3^e éd., 2006, ch. 6. Fait à noter, la réorganisation du NSC sous G. W. Bush a mené, début 2001, à rétrograder l’importance du bureau sur le contre-terrorisme et le statut de son chef de l’époque, Richard Clarke. L’ironie est que ce plan fut concocté par Philip Zelikow, celui-là même qui fut ensuite nommé le directeur de recherche de la commission sur le 11-septembre ! Voir P. Shenon, op. cit., p. 63-65, 78-79, 164.

24 A. Zegart, Spying Blind, op. cit., ch. 4-5. Voir également J. Diamond, op. cit., ch. 7-8 et P. Shenon, op. cit., p. 311-316. Le même constat est fait dans le cas de la mise sur pied du département de la Sécurité intérieure, dont le fonctionnement est soumis aux mêmes contraintes : David Sanger, The Inheritance, New York, Harmony Books, 2009, p. 409-439.

25 A. Zegart, Spying Blind, op. cit., p. 66.

26 Ibid., p. 100.

27 Une analyse complète de la « surprise » du 11-septembre, et qui applique les approches cognitives, bureaucratiques et politiques, est offerte par Charles Parker et Erik Stern, « Bolt from the Blue or Avoidable Failure ? », Foreign Policy Analysis, vol. 1, n^o 3 (2005), p. 301-331.

28 Patrick Tyler (A World of Trouble, New York, Farrar, Straus) (Giroux, 2009, p. 296 et 299) raconte qu’après l’attentat contre les soldats américains au Liban en octobre 1983, sous Reagan, le secrétaire à la Défense ainsi que le commandement militaire ont refusé de mettre en application les ordres de représailles, énoncés par le président et son NSC, incluant le secrétaire d’État, car ils les jugeaient trop imprudents et dangereux. Reagan ne réprimandera pas le chef du Pentagone et tolérera cet acte déclaré d’insubordination.

29 George W. Bush, Instants décisifs, Paris, Plon, 2010, p. 247-249, 255, 269, 274-276.

30 Bob Woodward, The War Within, New York, Simon and Schuster, 2008, p. 20.

31 James Risen, État de guerre. Histoire secrète de la CIA et de l’administration Bush, Paris, Albin Michel, 2006, p. 78. Voir également Charles-Philippe David, Julien Tourreille et Karine Prémont, L’erreur. L’échec américain en Irak, cinq ans plus tard, Québec, Septentrion, 2008.

32 J. Diamond, op. cit., p. 402.

33 J. Risen, op. cit., p. 141.

34 J. Diamond (op. cit., p. 166-174, 417-419) expose les prédictions assez exactes du renseignement sur les turbulences à prévoir.

35 Le département d’État a prévu et planifié l’après-guerre et le département de la Défense a voulu remettre les destinées de l’Irak rapidement entre les mains d’un gouvernement provisoire en exil. Pour sa part, la CIA ne disposait d’aucune ressource sur le terrain, notamment des officiers parlant l’arabe, pour faciliter la transition. Sur ces rivalités bureaucratiques et leurs incidences sur la politique irakienne, voir J. Risen, op. cit., ch. 6.

36 Craig Unger, The Fall of the House of Bush, New York, Scribner, 2007, p. 307-309.

37 D. Sanger, op. cit., p. 84-85, 97.

38 Ibid., p. 305.

39 Charles Pritchard, The Tragic Story of How North Korea Got the Bomb, Washington, Brookings Institution Press, 2007, p. 52. L’auteur relate toutes les péripéties de ses négociations avec la Corée du Nord et de ses tractations bureaucratiques à Washington. Voir également Glenn Kessler, The Confidante: Condoleezza Rice and the Creation of the Bush Legacy, New York, St. Martin’s Press, 2007, p. 66-71, 239-241.

40 Une vue d’ensemble de ces modèles et approches est proposée par Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche, op. cit., ch. 2 et 3.

41 Voir le chapitre 10 de Sébastien Barthe, dans le présent ouvrage, sur la présidence et les styles présidentiels. Pour le cas de G. W. Bush, voir Charles-Philippe David, « De Bush à Obama : l’effet 11-septembre sur la prise de décision à la Maison-Blanche », Politique étrangère, vol. 76, n^o 3 (2011), p. 521-534.

42 Dans l’ordre d’arrivée : Richard Tanner Johnson, Managing the White House, New York, Harper and Row, 1974 ; Alexander George, Presidential Decision-Making in Foreign Policy, Boulder, Westview Press, 1980 ; Charles Walcott et Karen Hult, Governing the White House from Hoover to LBJ, Lawrence, University Press of Kansas, 1995 ; Patrick Haney, Organizing for Foreign Policy Crises : Presidents, Advisers, and the Management of Decision-Making, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1997 ; Paul Kowert, Groupthink or Deadlock, New York, State University of New York Press, 2002 ; William Newmann, Managing National Security Policy, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2005; et David Mitchell, Making Foreign Policy, Aldershot, Ashgate, 2005.

43 D. Mitchell, op. cit., p. 9.

44 Ces modèles sont présentés par Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche, op. cit., ch. 3 ; et par Tanguy Struye de Swielande, La politique étrangère de l’administration Bush. Analyse de la prise de décision, Bruxelles, Peter Lang, 2007, ch. 1.

45 Mais pas tant que ça, estime D. Mitchell, surpris de constater combien, sous Clinton, le mode de gestion a finalement peu changé selon les enjeux et le moment de sa présidence : voir « Does Context Matter ? », Presidential Studies Quarterly, vol. 40, n^o 4 (2010), p. 631-659. Ce point de vue est contesté par W. Newmann (op. cit., ch. 2) qui explique l’évolution au sein de chaque présidence par les pressions politiques, internationales et intérieures, l’apprentissage du président, les changements de personnel et de styles de gestion, la volatilité des dynamiques organisationnelles, la variété de processus informels de consultation, enfin le « principe d’économie », soit la nécessité imprévisible de prendre des décisions rapidement.

46 D. Mitchell, op. cit., p. 23.

47 W. Newmann, op. cit., p. 77.

48 Ibid., p. 9 (voir aussi son ch. 7).

49 John Davis, Policies and the Road to the Second Iraq War, Aldershot, Ashgate, 2006, p. 21-25.

50 Cité par James MacGregor Burns, Running Alone : Presidential Leadership from JFK to Bush II, New York, Basic Books, 2007, p. 48.

51 Pour une explication d’ensemble du système du NSC, voir Charles-Philippe David et Élisabeth Vallet, « Le Conseil de sécurité nationale et la politique étrangère américaine », Diplomatie, n^o 6 (2003), p. 18-22.

52 David Rothkopf, Running the World: The Inside Story of the National Security Council, New York, PublicAffairs, 2005, p. 12.

53 Ibid., p. 15. Rothkopf inclut dans son analyse sociologique des « transactions » les éléments suivants : la personnalité des décideurs, le contexte politique (intérieur et international), l’idéologie ou la philosophie de gouvernance qui domine, et la structure décisionnelle.

54 Ivo Daalder et Irving Destler, In the Shadow of the Oval Office : Profiles of the National Security Advisers, New York, Simon and Schuster, 2009, p. 317.

55 Ibid, p. 315.

56 P. Kowert (op. cit., ch. 1) approfondit la relation entre le rôle attribué au NSA et le style de gestion présidentielle, selon (1) la volonté affirmée ou non par le président de recevoir de nouvelles informations et (2) la structure (ouverte ou fermée) de son processus décisionnel. La corrélation entre les deux facteurs détermine le degré de cohérence décisionnelle et de succès de la politique étrangère – notamment la pensée groupale, dans le scénario d’une quête d’information ouverte mais d’une structure fermée, ou la paralysie bureaucratique, dans le scénario d’une sollicitation d’information fermée mais d’une structure ouverte.

57 Sur le rôle du NSA et de son organisation, voir John Burke, « The Neutral/Honest Broker Role in Foreign Policy Decision-Making », Presidential Studies Quarterly, vol. 35, n^o 2 (2005), p. 229-258 ; Karl Inderfurth et Loch Johnson (dir.), Fateful Decisions : Inside the National Security Council, Oxford, Oxford University Press, 2004, 5^e partie ; Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche, op. cit., ch. 2 ; I. Daalder et I. Destler, op. cit., ch. 9.

58 K. Inderfurth et L. Johnson (op. cit., ch. 16) incluent l’analyse classique de 1991 de Cecil Crabb et Kevin Mulcahy, qui éclaircit le lien entre les responsabilités décisionnelles octroyées au NSA et le mode de gestion présidentiel : le NSA est ainsi coordonnateur dans un modèle hiérarchique, administrateur dans un modèle concurrentiel, et conseiller dans un modèle collégial. Ils s’accordent pour conclure qu’un mauvais appariement entre responsabilités et mode de gestion aura de lourdes conséquences pour la prise de décision et la politique étrangère.

59 Ron Suskind, La guerre selon Bush, Paris, Plon, 2007, p. 225 (en italiques dans le texte).

60 Ibid, p. 227 et 307.

61 Une analyse d’ensemble de la prise de décision sous Bush est offerte par David Mitchell et George Massoud, « Anatomy of Failure : Bush’s Decision-Making Process and the Iraq War », Foreign Policy Analysis, vol. 5, n^o 3 (2009), p. 265-286.

62 G. W. Bush, op. cit., p. 258.

63 Scott McClellan, What Happened: Inside the Bush White House and Washington’s Culture of Deception, New York, PublicAffairs, 2008, p. 145.

64 S. McClellan, op. cit., p. 243. McClellan estime en revanche que Hadley, entre 2005 et 2008, a été un NSA efficace et remplissant bien les tâches traditionnelles de ce poste (p. 244).

65 Voir les comptes rendus critiques du travail de Rice comme NSA : John Burke, « Condoleezza Rice as NSC Advisor : A Case Study of the Honest Broker Role », Presidential Studies Quarterly, vol. 35, n^o 3 (2005), p. 554-575 ; Marcus Mabry, Twice as Good : Condoleezza Rice and Her Path to Power, New York, Modern Times, 2008, p. 176-213 ; Elisabeth Bumiller, Condoleezza Rice : An American Life, New York, Random House, 2007, p. 218-225 ; Glenn Kessler, op. cit., p. 6-7.

66 Lire le compte rendu de P. Shenon, op. cit., p. 147, 151-55, 167, 238, 378, 394-396. Certains, mal intentionnés, surnommeront la NSA « Kinda-Lies-a-Lot » Rice. La commission sur le 11-septembre est passée bien près de l’accuser de négligence, pour son incapacité à prendre acte des nombreux avertissements émanant de plusieurs agences sur l’imminence d’un attentat.

67 Bob Woodward, Mensonges d’État. Comment Bush a perdu la guerre, Paris, Denoël, 2007, p. 66-73; George Tenet, At the Center of the Storm, New York, Harper, 2007, p. 221. Cette réunion n’est mentionnée nulle part dans le rapport de la commission sur le 11-septembre.

68 R. Suskind, op. cit., p. 246-248; S. McClellan, op. cit., p. 171-178.

69 J. Risen, op. cit., p. 75-76.

70 Cité par C. Pritchard, op. cit., p. 51.

71 D. Sanger, op. cit., p. 51.

72 Cette situation fut en partie corrigée lorsque Rice et son assistant Robert Blackwill reçurent, en octobre 2003, le mandat de coordonner toute la politique du gouvernement dans le dossier irakien. Ce n’est qu’à ce moment que l’influence de Rumsfeld déclina de manière significative (voir E. Bumiller, op. cit., p. 224-225).

73 Zeev Maoz, « Framing the National Interest : The Manipulation of Foreign Policy Decisions in Group Settings », World Politics, vol. 43, n^o 1 (1990), p. 77-110 ; Jean Garrison et Paul Hoyt, « Political Manipulation within the Small Group », dans P. ’t Hart, op. cit., p. 249-274; Michael Mazarr, « The Iraq War and Agenda Setting », Foreign Policy Analysis, vol. 3, n^o 1 (2007), p. 1-23 ; D. Badie, op. cit. ; J. Garrison, op. cit., ch. 1 et 2 ; voir également V. Hudson, op. cit., p. 89-95 ; et D. Mitchell, Making Foreign Policy, op. cit., p. 221-229.

74 Patrick Houghton Mifflin, « Reinvigorating the Study of Foreign Policy Decision Making: Toward a Constructivist Approach », Foreign Policy Analysis, vol. 3, n^o 1 (2007), p. 24-45.

75 M. Mazarr, op. cit., p. 12.

76 Une analyse d’ensemble de l’administration Bush, selon la stratégie de manipulation de la prise de décision, est effectuée par Charles-Philippe David et Sébastien Barthe, « L’État sécuritaire et les entrepreneurs de la prise de décisions : le cas de l’administration G. W. Bush », Revue française de science politique (à paraître).

77 S. McClellan, op. cit., p. 247. Voir aussi Bob Woodward, The War Within, op. cit., p. 195.

78 Thomas Ricks, Fiasco. L’aventure américaine en Irak, Paris, Michalon, 2008, p. 29.

79 Ibid., p. 17 et 103.

80 Ibid, p. 55.

81 Michael Isikoff et David Corn, Hubris: The Inside Story of Spin, Scandal, and the Selling of the Iraq War, New York, Crown Publishers, 2006, p. 101-114. Feith lui-même, dans ses mémoires (op. cit.), fait le récit de ses batailles et selon son point de vue.

82 Voir sur l’adoption de cette politique les comptes rendus de Thomas Ricks, The Gamble, New York, The Penguin Press, 2009, p. 3-23, 37-44, 74-107, 127-148 ; Bob Woodward, The War Within, ch. 13, 23, 28, 29; et G. W. Bush, op. cit., p. 368-369, 376-377, 380-382.

83 T. Ricks, op. cit., p. 9.

84 Voir le compte rendu de cette opposition dans Bob Woodward, The War Within, op. cit., p. 230-239.

85 G. W. Bush, op. cit., p. 376. Sa prise de décision, dans ce cas, finit même par avoir l’allure d’une « plaidoirie multiple » : « J’étais persuadé d’avoir adopté la bonne approche. J’avais rassemblé les faits, ainsi que les opinions d’intervenants intérieurs et extérieurs au gouvernement. J’avais remis en question des suppositions, pesé le pour et le contre des différentes possibilités » (p. 382).

86 B. Woodward expose le rôle crucial joué par le NSA Hadley qui, contrairement à Rice, a imposé une approche décisionnelle servant beaucoup mieux le style de Bush (op. cit., p. 8-9, 28, 102, 316-321). Lui et son président, rapporte Woodward, « sont parvenus – avec beaucoup de doigté d’après eux – à contourner la chaîne de commandement habituel » (p. 266).

87 P. Tyler, op. cit., p. 14.