1. Introduction : gouvernance contemporaine et changement de politiques1

1La gouvernance contemporaine évolue dans un contexte très différent de celui des dernières décennies. Les tailles des gouvernements, du point de vue des ressources humaines et de l'organisation, ont certes augmenté, mais leur autonomie et leur pouvoir de changer la réalité s’est érodé. À l’échelle internationale, ce phénomène est dû à la croissance des systèmes d’échanges internationaux et transnationaux2. À l’échelle nationale, toutefois, les gouvernements modernes ont également été affectés par la restructuration des sociétés, devenues des réseaux complexes d’acteurs interorganisationnels3. Ce double mouvement a résulté en un processus d’affaiblissement des États : de nombreuses fonctions naguère remplies par les gouvernements sont aujourd’hui reprises par une série d’acteurs non gouvernementaux. C’est vrai pour des services qui étaient offerts directement par des fonctionnaires — allant de l’entretien des routes aux services psychiatriques — services aujourd’hui assurés par des sous-traitants non gouvernementaux. C’est vrai aussi de l’application des lois et règlements — touchant à la conservation de l’énergie ou à l’alcool au volant — qui font l'objet de campagnes d’information et de relations publiques quasi privées. Quant à l’observation des lois et règlements, elle évolue : là où l’on parlait d’« application », on parle aujourd'hui de « conformité ». Financièrement, les subventions ont fait progressivement place aux dépenses fiscales4. Intentionnellement ou non, ces changements ont tous eu pour effet de développer plus encore le réseau complexe d’organismes gouvernementaux et non gouvernementaux qui régissent la vie moderne5.

2Ces processus et ces paradoxes présentent des défis aux administrations publiques en ce nouveau siècle. Ils ont eu pour effet de pousser les gouvernements à s’intéresser à de nouveaux instruments de politiques, mieux adaptés à la complexité des sociétés modernes. Plusieurs gouvernements ont en effet tourné le dos aux politiques traditionnelles, axées sur la réglementation obligatoire, les entreprises publiques, les agences de réglementation, les subventions et la « persuasion morale » — des politiques qui tentent d’influencer directement l’allocation des biens et services. Ils se tournent maintenant vers des formes plus modernes de gouvernance, qui utilisent des instruments différents, comme les partenariats ONG-gouvernement, les commissions consultatives, le financement des groupes d’intérêts, la diffusion de l’information, qui tentent d’orienter indirectement les acteurs sociaux dans la direction souhaitée par le gouvernement6.

3La gestion et la gouvernance modernes sont ainsi devenues moins une question de prestation de services et davantage une entreprise de gestion indirecte des réseaux7, dans laquelle le gouvernement tente d’influencer les acteurs des réseaux, ou de modifier les réseaux eux-mêmes, pour atteindre leurs buts8. La gestion publique contemporaine, à la différence des gouvernements du passé, est souvent indirecte, discrète, pratiquement invisible. En revanche, elle requiert beaucoup de planification et de vision pour mener l’immense barque de l’État vers des ports inconnus.

4Ce chapitre tente d’examiner comment les changements dans un secteur donné — l’environnement — sont susceptibles d’affecter le choix des politiques au Canada. Nous développerons un modèle de changement de politiques et tenterons de mesurer jusqu’à quel point le gouvernement peut exercer un leadership en la matière, et jusqu’à quel point il ne fait que réagir. Nous voulons ainsi poser les jalons d’une réflexion sur la meilleure façon, pour le Canada, de se positionner en gestion environnementale dans les années qui viennent.

2. De quelle façon les politiques changent

5L’évaluation de l’impact des divers facteurs qui régissent l’évolution de la gouvernance et du choix de politiques requiert au préalable que l’on comprenne bien les processus qui provoquent les changements de politiques publiques. Et il faut bien définir, avant tout, ce que nous entendons par « changement de politiques ».

6Dans les articles et les livres publiés sur le sujet, on trouve différentes définitions du « changement de politiques ». Peter Hall, par exemple, a conçu une classification qui tente d’identifier les fins et les moyens d’une politique. Dans son ouvrage, il propose trois « ordres » de changement : les changements du premier ordre, dans lequel ne changent que les paramètres (settings) des instruments de politiques ; les changements du second ordre, où varient les instruments eux-mêmes, et les changements du troisième ordre, où les objectifs des politiques sont modifiés9. Parmi les exemples de changements du premier ordre, on trouve le relèvement des normes de sécurité imposées aux constructeurs automobiles, ou l’abaissement des normes d’émissions polluantes d’une usine. Pour illustrer les changements du second ordre, on peut citer le changement du type d’incitations financières dans le domaine de la sécurité routière, ou le passage de normes obligatoires d’émissions polluantes à l’imposition d’une taxe progressive sur émissions. Des changements du troisième ordre peuvent inclure des changements d'objectifs des politiques, par exemple le fait de favoriser le transport en commun après avoir mis la priorité sur les véhicules privés en matière de sécurité routière, ou encore de s'occuper de prévention au niveau des processus de production, plutôt que de normes et de réglementations sur les produits finis.

7Même si cette formulation comporte l'avantage de la simplicité et de la clarté, elle présente des difficultés parce qu’elle met trop l’accent sur les politiques résultantes comme mesures uniques des changements de politiques. Parce que, comme Hernes l’a montré dans le contexte d’une étude sur le changement sociologique, le changement ne met pas uniquement en scène les résultats finals (outputs), mais également les déterminants (inputs) et les processus10. Le fait de se concentrer uniquement sur le changement d'instruments de politiques pose des problèmes particulièrement dans le cas de politiques publiques. Et ce, parce que (1) les même types d’outils peuvent être utilisés pour poursuivre des objectifs différents (ce qui signifie qu’un changement d’instrument ne signifie pas nécessairement un changement de politique) ; (2) les objectifs et les moyens sont parfois difficiles à démêler d’une façon satisfaisante pour l’analyse ; et (3) même un changement des « paramètres » d’un instrument de politique peut, à l’ocasion, refléter un changement important d’objectifs, par exemple lorsque les taux d’imposition sont augmentés d’une manière progressive ou punitive11.

8Les études de cas des changements de politiques ont montré en réalité qu’il y a un grand nombre de types de changement et un grand nombre de processus qui ont pu mener à ces changements. Ces mêmes études ont également mis en lumière un grand nombre de processus et de facteurs qui retardent le changement. En prenant en ligne de compte toutes ces considérations, il est possible d’identifier les éléments clés du changement en matière de politiques publiques, les types de changement et le lien qui existe entre processus et types de changements12.

Changement et stabilité : processus divers, résultats divers

9Jusqu’à tout récemment, on croyait que les changements de politiques provenaient surtout d’événements se déroulant à l’extérieur d’un système relativement stable composé des acteurs, des instruments, des idées et des institutions liés à un ensemble d’enjeux particuliers13. Dans tout secteur, il est possible d’identifier clairement un système avec des définitions communes et généralement acceptées de ce qu’est l’enjeu, de ce que sont les politiques appropriées (lois, règlements, instruments fiscaux, programmes gouvernementaux et relations) qui s’y appliquent, et qui sont les acteurs et les institutions concernés (gouvernementaux ou non) qui participent activement aux politiques, à leurs définitions et modifications.

10L’idée que de tels systèmes ne peuvent changer que sous l’effet de chocs d'origine extérieure s’appuyait sur le postulat que ce sont des systèmes (ou, comme nous allons les appeler) des sous-systèmes stables ou « homéostatiques14 ». Basés sur un équilibre initial interne, les systèmes de politiques publiques s’ajustaient continuellement aux changements internes et ne pouvaient perdre cet équilibre que sous l’effet d’événements extérieurs introduisant de nouveaux éléments dynamiques15. De plus, on faisait souvent valoir que tout système a une capacité d’action donnée qui, une fois atteinte, empêche tout changement interne — c’est la thèse de la « surcharge16 » (overload). L’idée que le changement de politique doit être exogène a naturellement porté les chercheurs à se pencher sur les types de crises externes à même de provoquer une réponse du gouvernement ou un changement de politiques.

11Même si certains aspects de ces modèles restent utiles17, les conceptions plus récentes des systèmes de politiques publiques sont plus chaotiques, oublient les notions d’équilibre dynamique pour adopter plutôt des concepts ad hoc où les systèmes peuvent eux-mêmes affecter leur environnement et donc changer la nature des contraintes externes18. Dans la recherche, ce changement s’est traduit par la reconnaissance du fait que les crises ne sont pas les seules sources de changement externe, et que des facteurs internes ou endogènes aux systèmes d’élaboration des politiques peuvent aussi, indépendamment ou en conjonction avec d’autres facteurs, provoquer des changements de politiques19.

12La reconnaissance de ce fait a stimulé des efforts de mesure et d’examen de ce qui mène aux changements de politiques. Ces efforts sont allés bien au-delà de la distinction entre « interne » ou « externe » et ont permis d’identifier plusieurs processus qui influencent le type et le rythme du changement, ainsi que les différents types de changements provoqués. On a identifié plus particulièrement quatre processus à la base du changement de politiques, ainsi que quatre processus à même de favoriser, au contraire, la stabilité ou le maintien du système. Énumérés selon leur ordre d’apparition ce sont les suivants.

13Le changement est favorisé par les perturbations organiques, le changement de canaux d’articulations (venue change), l’apprentissage (policy-learning) et le « spillover » sous-systémique. La stabilité, en revanche, est favorisée par l’absence de décision, le caractère technocratique des enjeux (hard issues), le poids de l’héritage (ou path dependency) et les réseaux fermés. Décrivons sommairement chacun d’entre eux.

Quatre processus favorisant le changement

14Le terme perturbation organique décrit la forme la plus ancienne de processus de changement — celui qui provient des crises externes qui viennent perturber des habitudes établies20. Cela peut inclure des phénomènes proprement nationaux comme les guerres ou les désastres, ou les événements répétitifs comme des élections ou des changements de leadership. Le spécialiste américain bien connu des processus de changement de politiques, Paul Sabatier, a fait valoir que « les changements dans les aspects vitaux des processus sont généralement le résultat de perturbations de facteurs non cognitifs qui sont extérieurs au sous-système, comme les conditions macroéconomiques, ou l’avènement d’une nouvelle coalition organique au pouvoir21 ». Le mécanisme par lequel le changement survient, c’est l’introduction de nouveaux acteurs dans le processus d’élaboration des politiques. La venue de nouveaux acteurs survient souvent à la suite d'une plus grande attention du public sur un point précis, quand on redoute une crise.

15L’expression venue change, ou « changement de canaux d’articulation », se réfère à un deuxième processus qui facilite le changement de politiques, touchant moins aux nouvelles conditions externes qu’aux changements de stratégies suivies par les acteurs dans la poursuite de leurs intérêts22. Dans leurs ouvrages sur l'élaboration des politiques aux États-Unis, par exemple, Jones et Baumgartner ont relevé différentes stratégies utilisées par des acteurs actuellement exclus du système d’élaboration des politiques pour avoir accès aux délibérations23. Il s’agit généralement d’acteurs communautaires périphériques qui essaient de pénétrer les cercles plus restreints d’acteurs centraux, mais ce peut aussi être un simple jeu d’influence entre acteurs établis24. Les stratégies de venue-shifting impliquent une redéfinition des enjeux visant à faciliter un changement du cadre de formulation des politiques. Un exemple flagrant de ceci survient lorsque des groupes environnementaux tentent d’élargir un enjeu comme l’élimination des déchets, transformant ce qui n’était qu’un enjeu strictement technique en une grande question de santé publique et de droits de propriété, qui est sujet à des poursuites et à des recours judiciaires25.

16Ce ne sont pas toutes les politiques qui sont ainsi susceptibles de se prêter à des manipulations d’image ou à des changements de « canaux d'articulation ». Cependant, Jones et Bumgartner font valoir que les acteurs à l’extérieur du système d’articulation des politiques vont tenter d’altérer l’image que projettent certaines politiques dans l'espoir que cela leur permettra de trouver de nouveaux canaux d’articulation, plus favorables pour eux, des enjeux existants.

17Le policy-learning (« apprentissage des politiques ») est le troisième processus de changement exposé par les spécialistes. Il décrit, comme l’a noté Hugh Heclo, comment un changement durable des politiques peut découler de l’apprentissage et des connaissances cumulés par les décideurs à travers leurs expériences et celles d’autrui26. On apprend souvent de l’expérience des autres niveaux de gouvernement, des autres pays, mais on peut également apprendre de ses propres expériences, vécues à l’intérieur des limites de son propre sous-système27. Ce comportement est le résultat de plusieurs processus de rétroaction28. Cela peut prendre la forme de décideurs d’un pays qui vont enquêter sur les pratiques dans un autre pays, ou encore de situations où un administrateur décide d’imiter les « pratiques exemplaires » dans la prestation de services. Certains apprentissages se limiteront à une réflexion sur les pratiques existantes, tandis que d’autres iront beaucoup plus loin et affecteront toute une gamme de facteurs qui déterminent les politiques29. Tous mettent en jeu le développement et la diffusion d'idées nouvelles dans les processus de prise de décision.

18Ces différentes conceptions de l’apprentissage, et le rôle de ce dernier dans la formulation des politiques, sont utilisés par de nombreux analystes pour décrire la tendance qu’ont les politiques publiques à changer sous l’effet des changements de conceptions résultant d’une réflexion sur les expériences passées et sur le caractère désirable ou non de certaines lignes de conduite actuelles.

19Finalement, le débordement ou « spillover » sous-systémique (subsystem spillover) se réfère à un changement — largement décrit ces dernières années — qui survient lorsque des activités prenant place dans d'autres sous-systèmes en viennent à franchir des barrières autrefois étanches entre sous-systèmes et à influencer la structure et le comportement d’un sous-système voisin30. C’est le cas, par exemple, lorsque la communication et l’administration par Internet viennent bousculer les régimes établis de télécommunications, ou lorsque des acteurs agissant sur la prise de décision en matière de ressources naturelles se trouvent obligés, un beau matin, de tenir compte des revendications territoriales des Autochtones — réalités qui ne faisaient pas partie de leurs réflexions.

20Même si on ne fait aujourd’hui que commencer à examiner ce processus de changement, il peut survenir sans qu’on observe nécessairement un changement d’appartenance à un sous-système de formulation de politiques (intersections temporaires de sous-systèmes), ou encore comme prélude à une fusion entre deux sous-systèmes (convergence de sous-systèmes)31. Ce processus, comme toutes les perturbations organiques, affecte les processus de formulation des politiques par l’introduction de nouveaux acteurs dans des sous-systèmes qui sont par ailleurs stables. Toutefois, à la différence des cas de perturbations systémiques, ici les nouveaux acteurs tendent à être des spécialistes ou des parties intéressées, plutôt que de simples représentants du public en général.

Quatre processus favorisant la stabilité

21La question de la stabilité des politiques et de la résistance au changement a donné lieu à beaucoup d’études au cours des 30 dernières années. Ces recherches, fondées sur de nombreuses études de cas, mettent en lumière la manière par laquelle les facteurs idéologiques et institutionnels séparent les enjeux de politiques des processus de changement décrits plus haut.

22Formuler des politiques, cela peut être, tout à la fois, prendre ou ne pas prendre des décisions sur des enjeux. La non-décision était le terme utilisé dans les années 1960 pour décrire des situations dans lesquelles les débats politiques débouchaient sur le statu quo parce qu’un changement à l’état existant n’était pas envisagé ou soumis à un débat32. Les exemples vont de la négligence envers la pauvreté en milieu urbain à l’inaction sur les questions concernant la condition féminine. La non-décision a été l’objet de nombreuses enquêtes et études, notamment en science politique dans les années 1960 et 1970, lorsqu’on s’est intéressé aux débats sur le pouvoir de décision communautaire33. On la retrouve aujourd’hui dans l’analyse de discours qui cherche à comprendre comment les idéologies servent de filtres et influencent les options mises de l’avant dans le processus de formulation des politiques34. Ces études soulignent toutes l’importance du « cadre » des politiques, c’est-à-dire un ensemble relativement stable d’idées politiques qui d’office filtrent les nouvelles conceptions de politique publique35.

23 Hard Issues (« technicisation des enjeux » ou « enjeux technocratiques ») est l’expression utilisée pour décrire le phénomène, souvent noté, où la nature même d’un enjeu public donné peut le soustraire aux processus de changements36. Comme l’ont noté les spécialistes des politiques publiques des années 1970, (Cobb, Ross et Ross), les enjeux empruntent des chemins différents dans les ordres du jour gouvernementaux selon qu’il y ait ou non une forte mobilisation du public ou des élites37. Plus récemment, May et Pollock, Lilie et Vittes ont soutenu que certains enjeux souffrent de ne mobiliser aucun intérêt populaire, ou, lorsqu’ils le font, souffrent de la division du public sur la nature des changements désirés38. Ils soulignent que certains enjeux comme la réglementation des matières toxiques ou la fixation des tarifs sont « durs » (hard issues) en ce sens qu'ils entraînent des discours publics qui sont technocratiques, légalistes, orientés sur les moyens — et généralement difficiles à comprendre pour le grand public. Ces enjeux mobilisent de plus petits groupes d’acteurs, à la différence des débats sur la santé ou la sécurité publiques, plus à même d’obtenir l’attention du public. Les enjeux « durs » supposent un plus petit nombre d'acteurs et, de par leur nature, bloquent l’entrée dans leurs sous-systèmes décisionnels de nouveaux acteurs venus de l’extérieur39.

24 Path dependence (le « poids de l'héritage ») est un terme récent découlant d’observations plus anciennes. Il fait réfèrence à l’influence des anciennes politiques, des anciens comportements et des anciennes institutions en matière décisionnelle, sur le processus contemporain de prise de décisions40. L'héritage des politiques antérieures affecte la prise de décision aujourd'hui, notamment par l’effet des « coûts irrécupérables » et des programmes et procédures institutionnels qui peuvent entraîner certaines décisions dans certaines directions — en réduisant ou en déformant la gamme des options offertes aux gouvernements41. Par exemple, la décision de changer un programme d’énergie nucléaire existant dans lequel on a déjà investi des milliards de dollars est plus difficile à prendre que si ce programme n’avait pas encore été lancé. Comme l’ont fait valoir Weir, March et Olsen, la stabilité survient lorsqu’un enjeu est institutionnalisé ou soumis à des pratiques routinière42.

25L’expression « réseaux fermés » renvoie à une source récemment identifiée de stabilité des politiques. Elle repose tout simplement sur la capacité qu'ont certains acteurs d’empêcher l’entrée dans le débat de nouveaux acteurs, de nouveaux discours. Cela se produira lorsque les gouvernements refusent par exemple d’admettre dans des conseils consultatifs tel environnementaliste réputé, ou refusent de financer des intervenants en évaluation environnementale, ou encore lorsqu'on évite la mise sur pied de certains conseils consultatifs. Hors du gouvernement, il peut également s’agir de groupes d’intérêt qui ne veulent pas partager le terrain avec de nouveaux groupes qui tentent de prendre racine dans certaines « niches » d’enjeux spécialisés43. Rhodes, Schaap et van Twist, entre autres, ont montré que les acteurs dans tous les systèmes et sous-systèmes tentent de se ménager des « monopoles d’expertise » en matière de politiques, qui tendent à empêcher tout point de vue différent de se manifester en ce qui concerne l’approche générale d’un sujet ou d’un enjeu44. Ce n’est que lorsqu’un tel monopole est brisé que de nouveaux acteurs peuvent entrer à l’intérieur de ces sous-systèmes, et que l’on peut espérer commencer à changer les politiques de façon significative.

Les variables clés du changement

26Ce rapide survol des grands processus de changement ou de maintien des politiques publiques, tels que les décrivent les analyses en vigueur aujourd’hui, a mis en relief les points communs des principales variables affectées par cette dynamique. À première vue, ces variables sont les suivantes : la nature des acteurs, les institutions, les enjeux, les idées que l’on rencontre dans un secteur donné. Toutefois, comme le suggère le tableau 8.1, les huit processus que nous venons d’identifier partagent en fait deux variables centrales. Ils soulignent l’importance (1) de l’entrée de nouveaux acteurs, qu’il s’agisse du public ou des « élites » du processus de prise de décision, et (2) de l’entrée de nouvelles idées, qu’il s’agisse d’un savoir nouveau ou de nouveaux cadres, de nouveaux facteurs affectant les politiques ou leur stabilité.

27Les acteurs peuvent évidemment être de types différents et se situer à différents niveaux du processus de formulation des politiques. On les considère comme faisant partie du public ou de l’ensemble plus large appelé « l’univers des politiques » (policy universe ou Pu) : ce sont des membres éclairés du public qui ont un certain niveau de connaissances dans le domaine en question. Ce peut être la policy community (Pc), c’est-à-dire l’ensemble plus restreint des gens qui ont un quelconque intérêt dans un secteur particulier, et qui interagissent de façon routinière avec les réseaux (policy networks ou Pn) plus fermés, plus élitistes45, qui, eux, « font » vraiment les politiques. Les « nouveaux » acteurs, dans ce contexte, ce sont ceux qui s'insèrent dans une communauté plus fermée, plus élitiste que la précédente (de Pu à Pc ou Pn, ou de Pc à Pn).

TABLEAU 8.1. Variables clés intervenant dans les processus de stabilisation et de changement

Variable du changement	Processus de changement	Processus de stabilisation	Variation causant le changement (ou la stabilité)
Acteurs	Spillovers	Réseaux fermés	Pénétration (ou non-pénétration) de nouveaux acteurs dans un sous-système
	Perturbations organiques	Enjeux technocratiques	Mobilisation (ou non-mobilisation) du public autour d'un enjeu
Idées	Apprentissage	Non décision	Pénétration (ou non-pénétration) de nouvelles idées dans un sous-système
	Nouveau canaux d'articulation/Changement d'image	Poids de l’héritage	Changement ou persistance des discours institutionnels

28Il en va également ainsi des idées. Les idées existent au niveau cognitif et normatif et peuvent jouer un rôle en ce qu’elles affectent tout autant les propositions proprement dites que les présupposés sur lesquels elles se fondent46. Tous les types d’idées — principes programmatiques, cadres de discussion, structure paradigmatique, valeurs et attitudes — peuvent avoir une influence sur les politiques, bien que la portée de cette influence soit fonction du caractère général ou particulier des idées en question. Par exemple, un changement dans le sentiment et les attitudes du public aura une influence assez forte, mais diffuse, sur le choix des politiques. Par contre, l’introduction d’une nouvelle idée programmatique par un membre de l’élite aura un effet beaucoup plus marqué.

3. Une théorie vectorielle du changement de politique : taxonomie et modèle analytique

29La spécification des variables qui déterminent la stabilité ou le changement en matière de politiques publiques pose la question du lien entre ces divers processus. Il n’est pas absurde de penser que la nature et le type de changement qui se produisent dans un secteur donné sont liés à la façon dont les processus de changement des politiques sont liés entre eux47. En d’autres mots, un processus qui favorise le changement peut être contrebalancé par un processus qui favorise la stabilité, la résultante n’étant alors qu'une très lente évolution à partir du statu quo. Ou encore, une situation peut survenir où plusieurs processus de changement sont en cours, mais sans facteur compensatoire de stabilité, ce qui favorise un changement plus rapide et plus fondamental. Inversement, un processus de changement peut être limité ou neutralisé par l’existence de multiples processus favorisant la stabilité48.

30À cet égard, il faut noter que de nombreux processus, qu'ils favorisent la stabilité ou le changement, sont étroitement liés entre eux. Par exemple, un grand poids de l’héritage passé entraînera de coûteux efforts pour briser le statu quo. Cela est susceptible de se produire si et seulement si une crise systémique menace le statu quo à un point où le changement de politique paraît moins coûteux que le maintien de cette politique. D’une façon similaire, le « spillover » pourra servir à ébranler un réseau fermé. Cependant, une évaluation précise du lien existant entre les politiques et les forces du changement ou de la stabilité nécessite une meilleure compréhension de la nature des modèles de changement et de la façon dont ils sont liés aux deux variables fondamentales mentionnées — les idées et les acteurs.

Modèles typiques de changement

31De nombreux observateurs ont noté que la plupart des politiques gouvernementales sont, la plupart du temps, une simple continuation des pratiques et politiques antérieures. Même ce qu’on appelle une « nouvelle » politique est souvent une simple variante de pratiques existantes49. Dans des circonstances normales, un problème ou un enjeu donné sera traité avec une référence explicite aux pratiques existantes, ou dans une approche qu’on a appelée « gradualiste » (incremental)50. Ce modèle de changement « à la pièce » est la pratique habituelle du processus « normal » d’élaboration des politiques.

32Un second modèle est plus radical, bien que plus rare. Il s’agit de la reconceptualisation ou restructuration d’une politique. Ce type de changement est souvent appelé « paradigmatique »51. La principale différence entre ces deux approches du changement, c’est que la première met en scène des changements qui n’apportent rien de nouveau, à la marge des politiques existantes, et qui utilisent les processus, les institutions et les régimes déjà existants. Les changements « paradigmatiques », non gradualistes, impliquent des politiques nouvelles qui représentent une rupture nette par rapport aux usages antérieurs, tant sur le plan de la conception, du développement que de l’application des politiques52. Les exemples les plus fréquemment cités comprennent les réorientations des politiques fiscales et monétaires dans les années 1930 en Occident (keynésianisme), puis la rupture avec ces politiques en faveur du monétarisme dans les années 1970 et 198053, ou encore les changements en matière d’exploitation des ressources naturelles survenus au XX^e siècle lorsque sont apparues les politiques de conservation et de développement durable54. Le changement graduel est vu comme plus ou moins linéaire, tandis que le changement paradigmatique est vu d’habitude comme le fait de périodes de stabilité et d’adaptations graduelles, entre lesquelles s’intercalent des soulèvements révolutionnaires — ce qu’on a appelé le modèle d’« équilibre ponctué » (punctuated equilibrium)55.

33Durrant et Dielh56 ont porté un regard neuf sur ces différents modèles de changement. Empruntant à la paléobiologie, ils ont fait valoir que le changement de politiques a deux composantes. Les politiques peuvent varier entre elles non seulement par le mode de changement — entre « changement à la pièce » et « changement paradigmatique » — mais également en termes de vitesse du changement (voir le tableau 8.2).

TABLEAU 8.2. Structure de base des changements de politiques

	Vitesse du changement
Mode de changement	Rapide	Lent
Paradigmatique	Paradigmatique rapide	Paradigmatique gradualiste
Normal ou intra-paradigmatique	Gradualiste rapide	Gradualiste lent

Source : Adapté de R.F. Durrant et P.F. Diehl, « Agendas, Alternatives and Public Policy : Lessons from the U.S. Foreign Policy Arena », Journal of Public Policy, vol. 9, n^o 2, p. 179-205.

TABLEAU 8.3. Effets du changement d'acteurs et d'idées sur le changement de politiques

	Introduction de nouveaux acteurs
Introduction de nouvelles idées	Oui	Non
Oui	Paradigmatique rapide	Paradigmatique lent
Non	Gradualiste rapide	Gradualiste lent

Source : Adapté de M. Howlett et M. Ramesh, « Policy Subsystem Configurations and Policy Change : Operationalizing the Postpositivist Analysis of the Politics of the Policy Process », Policy Studies Journal, vol. 26, n^o 3 (1998), p. 466-482.

34Comme ce modèle tend à le montrer, le changement paradigmatique, bien que rare, peut être lent ou rapide, ce qui diffère quelque peu du changement paradigmatique tel qu'il est d'habitude évoqué — un changement nécessairement rapide. Toutefois, un fonds de données empiriques sur de tels processus graduels a été accumulé en matière de politiques fiscales, autochtones, forestières, agricoles, entre autres57. La remarque vaut également pour les changements graduels, non révolutionnaires, qui peuvent se faire rapidement ou lentement même si la théorie a toujours tendu à les présenter comme des processus nécessairement très lents58.

35Le lien entre ces modèles et les principales variables identifiées dans la section précédente est une première étape indispensable menant à la compréhension et à la bonne gestion des processus d’élaboration de politiques. Dans la section précédente, on a fait valoir que la présence ou l’absence de nouveaux acteurs et de nouvelles idées étaient des variables essentielles pour rétablir la présence ou l’absence de processus de changement ou de stabilité. Le tableau 8.3 met en évidence la relation fondamentale qui existe entre les grands modèles de changement dont nous venons de parler et les variables essentielles discutées dans la section précédente.

TABLEAU 8.4. Processus de stabilisation et de changement et modèles associés de changement de politiques

	Implique la présence de nouveaux acteurs
	Oui	Non
Implique la présence de nouvelles idées	Spillovers sous-systémique Perturbations systémiques	Sous-systèmes clos Enjeux technocratiques
Oui
Apprentissage	Paradigmatique rapide	Paradigmatique lent
Changement de canal d'articulation
Non	Gradualiste rapide	Gradualiste lent
Non-décision Poids de l’héritage

36Cette analyse suggère qu’il ne peut y avoir de changement paradigmatique sans l’introduction d’idées nouvelles, mais que même avec de telles idées nouvelles la vitesse du changement dépend de ce que ces idées sont introduites par des acteurs nouveaux ou anciens. En poussant l’analyse, on découvre que certains processus de changement ou de maintien de la stabilité peuvent être liés à certains modèles de changement de politique (voir le tableau 8.4). Puisque les modèles généraux de changement et les processus spécifiques évoqués dans la section précédente dépendent de ce qu'on ait ou non mis l’accent sur certains acteurs nouveaux ou certaines idées nouvelles, il en découle que différents processus de changement ou de maintien de la stabilité peuvent être combinés pour favoriser certains modèles de changement précis.

37Chaque processus implique l’introduction, ou la non-introduction, de nouveaux acteurs ou de nouvelles idées dans un processus d’élaboration de politiques. Chacun de ces processus peut lui-même être combiné avec d’autres processus qui eux aussi affectent ces deux variables. Si l’apprentissage (policy-learning) et le changement de canaux d’articulations (venue change) concernent d’abord les idées nouvelles, ils peuvent être combinés à des processus comme le « spillover » ou la perturbation systémique, qui sont à même d’introduire de nouveaux acteurs dans le système ou le sous-système. La compréhension des liens entre les deux variables centrales et les huit processus spécifiques qui favorisent la stabilité ou le changement est au cœur de l’analyse des modèles de changement en matière d'élaboration de politiques. Une telle compréhension est un préalable obligatoire à l’analyse des tendances futures dans différents secteurs spécifiques et à l’élaboration, par les gouvernements, de réponses adaptées à ces tendances59.

38Dans la section suivante, nous verrons comment le gouvernement, avec les instruments dont il dispose, peut faciliter ou empêcher le changement de politiques par l’introduction ou la manipulation de nouveaux acteurs ou de nouvelles idées.

4. La gestion du changement : les instruments d'une gestion complexe de réseau

39Comme il ressort de la discussion qui précède, certains des processus qui facilitent le changement ou le maintien de la stabilité en matière de politiques publiques peuvent faire l’objet de manipulation gouvernementale à travers les processus que sont le changement de canaux d’articulation, l’apprentissage, la non-décision, entre autres. D’autres processus, comme la perturbation systémique, ne peuvent être manipulés directement, même si les gouvernements essaient de se préparer à de telles éventualités. Une série d’instruments peuvent être mobilisés par les gouvernements pour favoriser, ou empêcher, l’avènement de certains changements spécifiques en altérant la diffusion d'idées nouvelles et la venue de nouveaux acteurs dans le processus d’élaboration des politiques, et donc en altérant la propension à certains types de changement. On peut provoquer des changements de politiques en jouant jeu sur les processus qui les déterminent, par différents types d’activités de gestion des réseaux (network management)60. Cela peut être fait pour toute une série de raisons et dans la poursuite de plusieurs objectifs, par exemple celui de contrôler le débat sur l’enjeu en question ou de limiter la portée du changement pour minimiser les turbulences et l’incertitude politique61.

40Une discussion complète des moyens possibles servant à améliorer les politiques dépasserait les cadres du présent chapitre62, mais on peut noter que Bressers et Klok, ainsi que Schneider et Ingram, entre autres, ont identifié des instruments de politiques utilisés pour altérer les idées et changer les acteurs qui s’agitent dans les sous-systèmes d’élaboration des politiques63. Parmi ces instruments, on trouve : l'éducation, la formation, la création d’institutions, l’étiquetage, la propagande, l’encouragement, les évaluations formelles, les audiences publiques et les réformes institutionnelles64.

41La recherche sur les instruments et les mécanismes utilisés dans le cadre des réglementations intergouvemementales a également permis d’identifier les « traités » et les « ententes politiques » comme instruments qui peuvent affecter les groupes cibles et les intentions des gouvernements65. D’autres recherches sur le comportement des groupes d’intérêts ont mis en lumière l’existence d'instruments liés à la création de groupes, à la manipulation, y compris le rôle joué par les commanditaires du secteur privé ou public dans le soutien de tels groupes66, ainsi que la représentation sélective de ces groupes au sein des conseils consultatifs mis sur pied par les gouvernements67. On a aussi relevé le rôle des groupes témoins (focus groups)68, du financement des tribunaux et des bureaux d’audiences publiques69, et de l’octroi, à certains corps comme ces bureaux d’audiences publiques, de pouvoirs parajudiciaires — convocation de témoins et émission d’ordonnances70.

42Finalement, les chercheurs ont mis en relief la manière dont quelques-uns de ces instruments peuvent être utilisés pour nuire à certains acteurs ou à des groupes d’intérêts. Parmi ces instruments procéduraux « négatifs »,» négatifs », on retrouve la suppression de l’information, le mensonge au public, la retenue d’information, la ruse, les mesures dilatoires et d’autres formes de délais administratifs71.

43Ce dernier point met en relief le fait que les instruments procéduraux peuvent être utilisés de diverses manières pour encourager ou bloquer les processus de changement et de stabilisation72. Comme le montre le tableau 8.5, ces instruments peuvent être utilisés pour encourager un changement paradigmatique ou gradualiste, ou encore pour modifier la vitesse de ce changement.

44On ne doit pas exagérer l’efficacité de ces instruments de politiques, mais on ne doit pas la sous-estimer non plus. Ces instruments demeurent, pour une large part, invisibles ou peu visibles, indirects dans leur action, d’une étendue limitée. Toutefois, ils n’en demeurent pas moins un élément significatif de l’arsenal des gouvernements modernes73.

5. L'impact des tendances environnementales sur le résultat des politiques, avec ou sans intervention gouvernementale

45En nous appuyant sur les concepts, les variables et les relations exposées dans les sections précédentes, nous examinerons dans cette section les conséquences probables de diverses tendances actuelles— politiques, économiques, socioculturelles, écologiques — sur la politique environnementale au Canada. Aujourd’hui, il y a de nombreuses tendances similaires, dont nous n’examinerons que les plus significatives en ce qui regarde leur impact escompté sur l'élaboration des politiques canadiennes. Dans la prochaine sous-section, nous nous pencherons sur l’impact de ces tendances sur l’élaboration des politiques, en l’absence d'un recours concerté, par les gouvernements, aux mécanismes procéduraux reliés à l’élaboration des politiques.

46La manière dont ces mécanismes peuvent servir à canaliser ces tendances sera maintenant abordée.

Tendances en environnement et politiques du gouvernement canadien

47Parmi les tendances les plus significatives qui affectent le processus d’élaboration des politiques environnementales canadiennes, on trouve les conséquences politiques de l’internationalisation des questions écologiques ; les problèmes géophysiques et écologiques liés à l’érosion des ressources et à la dégradation de l’environnement ; ainsi que les problèmes économiques liés à un changement d’orientation économique qui délaisse le développement axé sur les ressources pour se tourner vers les services et les processus moins centrés sur l’exploitation des ressources74.

48La propension qu’ont les politiques actuelles à déborder sur d’autres champs de politiques, comme les droits civiques et les droits autochtones, les demandes d’amélioration du cadre de participation des citoyens, la multiplication des organisations démocratiques et autres corps constitués : tout cela affectera l’élaboration des politiques en matière environnementale, au Canada et ailleurs75.

TABLEAU 8.5. Instruments de gestion du changement de politiques

But général	Stratégie générale	Mécanismes spécifiques	Exemples d’outils pertinents
Favoriser un changement gradualiste lent	Favoriser : la stabilisation	Favoriser : la non-décision poids de l’héritage les enjeux technocratiques réseaux fermés	• Éliminer le débat public et la participation • Bureaucratiser les processus et l’administration • Restreindre l’accès aux conseils consultatifs Geler les programmes
	Décourager : les processus de changement	Décourager : l’apprentissage les nouveaux canaux les perturbations systémiques le spillover	• Censure • Restrictions à l’intervention judiciaire • Absorption des chocs • Isoler les secteurs de politiques
Favoriser un changement gradualiste rapide	Mettre en valeur : la stabilité basée sur les idées Processus basé sur les acteurs	Encourager : les non-décisions le poids de l'héritage les perturbations systémiques les spillovers	• Réorganiser l’administration • Créer des groupes conseils • Geler les programmes
	Décourager : la stabilisation basée sur les acteurs et les changements basés sur les idées	Décourager : les réseaux fermés les enjeux technocratiques l’apprentissage les nouveaux canaux	• Diffuser l’information dans le public • Décourager le changement judiciaire • Décourager le changement de canaux
Favoriser le changement paradigmatique lent	Mettre en valeur : la stabilité basée sur les acteurs et les processus basés sur les idées et les changements	Favoriser : les réseaux fermés les enjeux l’apprentissage les nouveaux canaux	• Participation du public • Favoriser les révisions judiciaires ou administratives • Encourager les échanges de canaux internationaux
	Décourager : la stabilité basée sur les idées et le changement basé sur les acteurs	Décourager : non-décision le poids de l’héritage perturbations systémiques spillovers	• Mettre en valeur les pouvoirs légaux de l’administration des comités conseils • Clauses d’extinction
Favoriser un changement paradigmatique rapide	Mettre en valeur les processus de changement	Favoriser : l’apprentissage changement de canaux perturbations systémiques spillovers	• Financer les groupes d’intérêts • Créer des commissions royales • Nouveaux financements • Mettre en valeur le processus judiciaire
	Décourager : la stabilisation	Décourager : la non-décision les enjeux technocratiques le poids de l’héritage les réseaux fermés	• Mettre en valeur la participation du public • Réaliser des campagnes d’information et de publicité • Clauses d’extinction • Créer des comités consultatifs inter-sectoriels

Internationalisation

49Plusieurs tendances importantes sont reliées à l’internationalisation des politiques environnementales. La propagation des questions de politiques environnementales au-delà des frontières nationales est en partie reliée à l’ampleur et au caractère transfrontalier de plusieurs problèmes environnementaux76. Toutefois, cette propagation est également reliée de près aux progrès technologiques en matière de transports et de communications qui ont facilité les contacts internationaux et transnationaux entre activistes, experts, officiels, et tous ceux qui participent à l’élaboration des politiques dans une foule de secteurs — y inclut celui de l’environnement77.

50Ce processus se manifeste de diverses manières : développement d'ONG environnementales stables et efficaces comme Greenpeace et plusieurs autres moins connues78, rencontres de plus en plus fréquentes et de mieux en mieux intégrées entre experts et élus sur des thèmes écologiques79, établissement de plusieurs nouveaux traités internationaux et conventions portant sur l’environnement80.

51Tous ces développements affectent le processus d’élaboration des politiques au Canada. L’internationalisation (1) interpelle les réseaux existants qui ont une base presque exclusivement nationale81 ; (2) facilite l’apprentissage transnational (cross-national learning) et le transfert des politiques82 ; et (3) fournit des voies de remplacement aux acteurs bloqués au niveau national dans la poursuite de leurs intérêts83.

52Diverses tendances — pas spécifiquement environnementales — sont aussi associées à l’internationalisation et peuvent avoir une influence par « spillover » sur les activités et le développement dans ce secteur. Par exemple, des questions fiscales ayant trait au flux d’investissements transnationaux ont affecté la capacité des gouvernements à faire face aux questions environnementales, comme cela s'est produit au cours des années 1990 quand les compressions budgétaires causées par les inquiétudes sur le déficit dans une ère de mobilité du capital se traduisirent par un tarissement des ressources pour les organismes de protection de l’environnement84.

53Ainsi, l’internationalisation favorise les changements de politiques. Trois des processus mentionnés qui provoquent le changement sont influencés par cette tendance. De plus, tout en multipliant les occasions de changements de canaux d'articulation, de « spillovers » et d’apprentissage, l’internationalisation affecte aussi les contraintes héritées du passé (path dependency), les réseaux fermés et le processus de « non-décision », en érodant les institutions, en affaiblissant les acteurs et les idées présentes dans ce secteur.

Crises écologiques

54La tendance qui est sans doute la plus connue est la multiplication des diverses crises écologiques qui surviennent de temps à autre85. Il est important de noter cependant que ces crises sont de différents types et ont différents effets sur le processus d’élaboration des politiques : ces crises varient selon leur durée et leur particularité géographique. À une extrémité, on retrouve les crises ayant des effets spatio-temporels spécifiques, comme des déversements pétroliers et des accidents. À l’autre extrême, il y a les crises de nature plus générale et qui se déroulent sur le long terme, comme celles reliées aux changements météorologiques, aux catastrophes écologiques comme le réchauffement planétaire et les pluies acides. Entre ces deux extrêmes, on trouve une série de crises dont la durée et l’étendue varient : déclin à court terme (mais en plusieurs endroits) des stocks de poissons, problèmes (localisés mais s’étendant sur le long terme) reliés à la démobilisation d’installations nucléaires.

55Alors que toutes ces crises peuvent être vues comme des perturbations systémiques potentielles, susceptibles de bouleverser divers aspects routiniers et des procédures communes aux systèmes d’élaboration de politiques, la possibilité qu’elles provoquent des changements de politiques dépend directement de leur nature. Des crises localisées ou des accidents à court terme peuvent agir comme événements symboliques et ouvrir la porte à la réforme, mais il est peu probable qu’en elles-mêmes, elles provoquent des changements de politiques, à moins qu’elles ne soient accompagnées d’une volonté affirmée de changement préexistante86.

56Des crises à court terme, mais d’une plus grande ampleur, peuvent révéler des lacunes dans les systèmes de planification et d’élaboration de politiques et provoquer des changements limités dans les procédures d’élaboration des politiques87. Toutefois, les problèmes à long terme, qu’ils soient locaux ou plus globaux, peuvent mener à la création de groupes d’intérêts et à d’autres formes organisées d’implication des citoyens susceptibles de rendre accessibles des réseaux d'influence sur l’élaboration de politiques qui étaient auparavant fermés et ainsi de reformuler des enjeux technocratiques (hard issues) en termes moins techniques — par exemple dans les domaines de la santé et de la sécurité, qu’elles soient publiques, individuelles ou communautaires88.

57Le Canada vit bien sûr sa part de tous ces types de crises. Il n’y a pas de raison de s’attendre à ce qu’elles diminuent en nombre. En fait, tant que les humains continuent à peser aussi lourdement sur les écosystèmes, et tant que les médias se développent et prennent de l’expansion, il est probable que l’on assistera à une augmentation du nombre de ces crises et de la publicité médiatique qui leur est accordée à court et à long terme. Ainsi, bien qu'avec divers effets potentiels, le nombre de perturbations systémiques dans ce secteur va, selon toute probabilité, augmenter.

Ajustements de l’économie « dématérialisée »

58Une troisième tendance importante ayant un impact potentiel sur le processus d’élaboration des politiques environnementales au Canada est de nature socio-économique. Cette tendance engendre une progression continue qui entraîne presque tout le Canada dans une économie « dématérialisée », ce qui signifie qu’un pays qui a historiquement appuyé son développement économique sur les ressources naturelles évolue vers le secteur des services et vers d’autre formes d’activités économiques moins dépendantes des ressources naturelles. Bien qu’il soit important de ne pas accorder une valeur exagérée à cette tendance — plusieurs régions du Canada étant toujours essentiellement axées sur l’exploitation des ressources naturelles — il ne fait pas de doute que l’économie canadienne dans son ensemble est aujourd’hui plus diversifiée qu’autrefois89.

59Le développement de diverses technologies importantes non basées sur les ressources, dont l’informatique90, va de pair avec les pressions énormes que doivent subir des secteurs traditionnels comme les pêcheries et l’industrie forestière. Il a bouleversé une grande partie du paysage social, culturel et démographique du Canada.

60Des changements sectoriels rapides dans la structure de l’économie canadienne, incluant un passage à l’industrie des services, une tertiarisation rapide et une expansion industrielle significative dans des centres régionaux, a mené à une reconfiguration de la croissance et du développement, avec une augmentation substantielle de la part « urbaine » dans la démographie et l’emploi, l’émergence de centres économiques régionaux et le déclin des petites collectivités dépendant des ressources naturelles91. Parmi les effets écologiques de ces changements, on notera le passage de processus de production qui exploitaient intensément les ressources à des modes d’exploitation moins nocifs pour l’environnement — et ce, même dans des secteurs axés sur des ressources, comme l’écotourisme92.

61La restructuration économique du Canada, qui a pris le virage de la « dématérialisation », a été associée aux changements dans les mouvements de capitaux, à la concurrence mondiale et aux innovations technologiques dans le secteur des ressources, tous ces éléments ayant conduit à une réduction de la main-d’œuvre dans le secteur des ressources naturelles et à des pertes d’emplois importantes dans les régions rurales. La perte d’emplois et la création insuffisante de nouveaux postes dans le secteur des ressources naturelles posent des problèmes de plus en plus graves dans plusieurs régions actuellement aux prises avec le déclin et le dépeuplement. La croissance du secteur tertiaire, par contre, est concentrée dans les régions urbaines et implique la création de plus d’emplois qui dépendent moins des ressources naturelles93.

62Les changements combinés dans la structure industrielle et dans le marché du travail ont un impact sur l’intérêt que porte les Canadiens aux questions environnementales. Dans les régions rurales exploitant des ressources naturelles, le soutien des valeurs fondamentales comme la protection de la nature a baissé, étant donné que ces valeurs sont perçues comme étant à l’origine du déclin des industries traditionnelles. Dans les régions urbaines, par contre, il y a moins de résistance envers des activités comme la création de parc nationaux dans les régions rurales, bien qu’il soit moins probable que les particuliers accordent beaucoup d’importance aux questions d’ordre écologique94.

63Ainsi, la restructuration économique, avec les mouvements de populations et les structures de peuplement qui l’accompagnent, a eu un impact paradoxal sur l’opinion publique et sur le militantisme écologique. À savoir, que compte tenu du déclin général des régions rurales et de l’augmentation de la population urbaine au cours de la dernière décennie, l’intérêt général pour les questions environnementales a augmenté de façon diffuse, en même temps que se renforçait l’opposition à des projets particuliers dans les régions rurales.

64En termes de processus de changement et de stabilité, l’ajustement économique lié à la « dématérialisation » a augmenté la probabilité que des « spillovers » provoqués par diverses formes d’activités économiques ne viennent affecter le processus d’élaboration des politiques environnementale et multiplier les canaux potentiels d’intervention s’ouvrant aux militants écologistes par le biais, notamment, de l’institutionnalisation de divers types d’organismes et de comités chargés du développement régional et de l’aménagement du territoire.

65Qui plus est, la restructuration atténue ce qui était l’un des processus de stabilisation les plus importants — le poids de l’héritage passé — en diminuant la valeur des industries traditionnelles, ce qui a pour effet de bouleverser les considérations reliées aux changements dans les structures d’exploitation du sol et des ressources naturelles.

Changements politiques et culturels

66Le processus d’élaboration des politiques environnementales est aussi influencé par les tendances générales que représentent la démocratisation et la fragmentation de la société canadienne. Même si les paramètres exacts de ces changements restent quelque peu imprécis, la population qui est prête à se mobiliser, par exemple pour des questions d’environnement95, a une influence marquée sur le processus d’élaboration des politiques environnementales.

67Bien que le Canada ait jusqu’à présent su éviter que les mouvements populaires recourent de façon systématique aux tribunaux96, les entreprises et les citoyens n’ont pas hésité à placer plusieurs litiges les opposant aux gouvernements dans le cadre du droit, avec à la clé des poursuites et des actions judiciaires ou quasi judiciaires97. Alors que l’impact direct de ce mouvement sur l’environnement a été limité98, dans d’autres domaines, les tribunaux ont créé de nouveaux droits qui ont débordé dans le domaine écologique. Cela est particulièrement vrai dans le cas des Premières Nations du Canada, qui ont bénéficié d’une série de décisions favorables de la Cour suprême, décisions qui ont créé de nouveaux droits d’utilisation et de gestion du territoire, forçant la participation de groupes autochtones dans le processus d’élaboration des politiques reliées aux ressources et à l’environnement — et ce tant sur les terres faisant l’objet de traités que sur des terres n’en faisant pas l’objet99. C’est également le cas de litiges et de mouvements ayant trait aux traités de libre-échange, qui ont débouché sur l’établissement de nouvelles formes de droits d’investissement qui diminuent la marge de manœuvre gouvernementale en matière de réglementations100.

68Cette tendance a décloisonné les débats portant sur l’environnement et augmenté le potentiel de « spillovers » d’un domaine à l’autre, grâce à l’avènement d’un vaste débat sur les « droits » (humains, écologiques, etc.), droits justiciables en cour — un débat qui se trouve à envahir tous les champs de politiques.

Les effets probables des tendances en environnement sur la politique environnementale canadienne

69Cette analyse des tendances internationales, écologiques et socio-politiques actuelles nous permet d’affirmer que, prises ensembles, ces tendances ont eu une influence négative sur les processus de stabilisation des politiques qui affectent le secteur environnemental au Canada et augmenté le potentiel des processus favorisant le changement. Plus particulièrement, les processus de stabilisation comme la « non-décision » sont aujourd’hui dépassés par l’introduction d’idées provenant de la sphère internationale et transnationale — comme la biodiversité et le biorégionalisme — qui sont en circulation depuis un certain temps, mais qui ne sont devenues que depuis peu les principes directeurs sous-jacents dans les traités environnementaux et les initiatives de gestion des ressources101.

70Ces idées ont permis de modifier les paramètres du discours sur l’élaboration des politiques dans ce domaine. De même, les facteurs de stabilité — comme les enjeux technocratiques et les réseaux fermés — voient leur impact diminué par la venue de nouveaux acteurs intervenant dans l’élaboration des politiques, comme les ONG environnementales, et par la redéfinition des questions écologiques en termes reliés à la santé communautaire et aux droits individuels ou collectifs. Enfin, le poids de l’héritage (path dependency) dans ce domaine est également altéré par la création de nouvelles institutions dans le cadre du nouvel ordre international de l’environnement et de la restructuration de l’économie politique du Canada.

71Les processus de changement sont également renforcés par ces tendances. Le nombre et le type de perturbations systémiques vont probablement augmenter au fur et à mesure que les populations exerceront plus de pression sur les écosystèmes et que les infrastructures existantes vieilliront — ce qui rendra plus probables les crises écologiques. De même, la venue de nouvelles institutions internationales et le développement d’un « bras judiciaire canadien » plus militant augmentera les recours aux canaux judiciaires et autres moyens se prêtant aux « délibérations » sur les politiques environnementales. La mondialisation et l’intégration internationale croissante augmentent aussi, de manière générale, l’espace de l’apprentissage. L’évolution de la culture sociale et politique canadienne favorise l’engagement individuel, tandis que le lien entre divers sous-systèmes dans des domaines comme la santé et les affaires autochtones — pour n’en citer que deux — redéfinissent des enjeux réputés difficiles et technocratiques sous des formes plus accessibles au grand public.

72Globalement, suivant le modèle du tableau 8.4, cette analyse permet d’affirmer que l’effet probable des tendances environnementales sur l’élaboration des politiques pourrait être un changement rapide de paradigme. Les tendances décrites précédemment favorisent les processus de changement et affaiblissent les processus de stabilisation102. En encourageant la présence de nouveaux acteurs et de nouvelles idées, ces tendances pourraient amener des changements significatifs, non seulement dans le mode d’élaboration des politiques, mais aussi dans son rythme. Ces observations générales sont exposées dans le tableau suivant.

Les mécanismes procéduraux d'élaboration des politiques comme moyen terme entre les tendances en environnement et les politiques du gouvernement canadien

73Certains effets de ces processus sont déjà perceptibles. On peut les constater dans le passage du vieux mode de mise en place des réglementations par négociations bilatérales, remplacé par des processus plus ouverts et moins prévisibles d’élaboration de politiques, qui mettent en jeu plusieurs parties — processus qui ont parfois été imposés à des gouvernements canadiens récalcitrants par de nouveaux acteurs politiques103. Toutefois, alors qu’un changement rapide de paradigme pourrait s’avérer l’une des résultantes possibles des tendances actuelles en environnement, il n’est nullement certain que ce changement se produira.

TABLEAU 8.6. Les effets des tendances en environnement sur le changement et la stabilité des politiques environnementales au Canada

	Tendance	Effet
Processus de changement
Apprentissage	Transferts internationaux	Encourage les contacts entre élites
Changement de canaux	Internationalisation Changement social, politique et culturel	Offre d’autres choix
Spillover	Complexité environnementale Restructuration économique Changement social, politique et culturel	Traverse les frontières géographiques traditionnelles
Perturbations systémiques	Crises écologiques	Introduit de nouveaux acteurs, mine les processus et institutions existants
Processus de stabilisation
Enjeux technocratiques	Crises écologiques Adaptation économique Changement socio-politique	Redéfinissent les enjeux en termes accessibles au public
Non-décision	Internationalisation	Découragée par une diffusion rapide des idées
Sous-système clos	Internationalisation Changement socio-politique	Ajoute de nouveaux acteurs nationaux et étrangers aux sous-systèmes existants
Poids de l'héritage	Internationalisation Restructuration économique	Crée de nouvelles structures institutionnelles et contrebalance la dépendance aux ressources et les coûts irrécupérables

74Comme nous l’avons exposé précédemment, les gouvernements contemporains disposent d’une vaste gamme de mécanismes procéduraux qui peuvent servir à accélérer ou à ralentir le rythme des changements dans les politiques, ou à en altérer la nature générale104. Par exemple, afin d’améliorer leur potentiel d’apprentissage, les gouvernements canadiens pourraient entreprendre diverses activités permettant de renforcer les capacités liées à la diffusion de l’information, aux conditions de financement des membres appartenant à des sous-systèmes et à l’inclusion de membres de réseaux dans les discussions officielles menant à l’élaboration des politiques105. À des fins pédagogiques et pour préparer les gouvernements à assimiler les processus de changements, ces délibérations pourraient faire partie de la conception même des politiques106. De même, les gouvernements pourraient tenter de ralentir le changement ou d’empêcher qu’il ne se produise en retirant leur financement aux groupes d’intérêts ou par l’élimination des groupes conseils107.

75Cependant, bien que les effets des crises écologiques à venir demeurent relativement imprévisibles, il est très peu probable que le processus d’internationalisation d’élaboration des politiques, ainsi que la restructuration de l’économie canadienne, ne soient inversés et que le Canada adopte une forme plus autarcique de développement politique, socio-économique et culturel108. Il est tout aussi difficile d'imaginer que la société canadienne devienne moins démocratique.

76Conséquemment, l’accueil positif que reçoivent les idées neuves en ce domaine — suivant une fois de plus la logique du modèle énoncé dans le tableau 8.4 — élimine la possibilité d’un retour à toute forme de processus d’élaboration de politiques qui soit gradualiste. Bien au contraire, les choix offerts aux concepteurs de politiques canadiens en matière écologique se limitent principalement à altérer ou à tenter d’altérer la cadence du changement, plutôt que de toucher à son essence fondamentale. Le tableau 8.7 illustre la situation générale et dresse la liste des outils procéduraux qui pourraient être utilisés par les gouvernements canadiens pour ralentir le processus de changement paradigmatique qui surviendra probablement dans le secteur de l’environnement.

77Compte tenu de la configuration du changement et des facteurs de stabilité soulignés dans ce chapitre, on peut s’attendre à ce qu’une forme de changement paradigmatique survienne dans le domaine environnemental canadien. À cause de l’intégration accrue à l’échelle internationale, une action gouvernementale destinée à entraver le flux d’idées nouvelles est très improbable. Ainsi donc, une certaine forme de changement paradigmatique est l’éventualité la plus probable à court terme. La principale question qui se pose, alors, est de savoir si ce changement se produira à un rythme rapide (scénario le plus probable si le gouvernement laisse faire), ou si les gouvernements canadiens tenteront de ralentir la cadence du changement en mettant en place diverses activités de gestion de réseau visant à favoriser le changement paradigmatique graduel plutôt que rapide. Bien qu’il soit difficile de tenter de bloquer tout changement, compte tenu de la force des processus de changement en cours, la vitesse ou la cadence de ces changements pourraient être réduites en renforçant des processus de stabilité s’appuyant sur les acteurs, et en fixant des limites aux processus de changement. Cela permettrait aux acteurs existants de composer avec les idées neuves, de limiter la vitesse — mais pas le mode — de changement de politiques.

TABLEAU 8.7 Instruments de gestion des changements paradigmatiques de politiques environnementales au Canada

Options générales	Facteur de changement	Pronostic général	Stratégie générale	Tactiques spécifiques	Exemples d'outils pertinents
Favoriser un changement gradualiste lent	Miné par les idées nouvelles	Peu probable à cause de l'impact de l'internationalisation et la restructuration économique
Favoriser un changement gradualiste rapide	Miné par les idées nouvelles	Peu probable à cause de l'impact de Tinter nationalisation
Favoriser un changement paradigmatique lent	Probable en présence d’idées nouvelles mais miné par la présence de nouveaux acteurs	Possible en restreignant l'entrée de nouveaux acteurs dans un processus de politiques	Met en valeur la stabilisation basée sur les acteurs et décourager les processus de changement basé sur les acteurs	Encourager : les réseaux fermés les enjeux technocratiquesDécourager : les perturbations systémiques les spillovers	• Décourager la participation du public • Restreindre la révision légale et technique de l’administration • Augmenter la capacité légale et technique de l'administration • Restreindre tes conseils consultatifs multisectoriels
Favoriser un changement paradigmatique rapide	Amélioré par la présence de nouvelles idées et l’avènement de nouveaux acteurs	Position par défaut

6. Conclusion : conséquences des tendances en environnement sur la gestion publique canadienne

78Dans le cadre du présent chapitre, nous avons constaté qu’il existe diverses structures de changement des politiques publiques, qui sont reliées à divers processus de changement et de stabilisation et qui sont axées sur la présence ou l’absence de nouveaux acteurs et de nouvelles idées au sein des processus d’élaboration de politiques dans un secteur donné. Comme nous avons voulu le montrer, les gouvernements peuvent tenter de contrôler les processus de changement et de stabilisation par l’utilisation d’instruments qui peuvent affecter la gamme des idées et des acteurs intervenant dans les délibérations menant à l’élaboration des politiques.

79Une question cruciale pour tous ceux qui se préoccupent des tendances futures dans le processus d’élaboration des politiques environnementales canadiennes consiste donc à savoir quels sont les processus particuliers qui sont utilisés et de quelle manière, le cas échéant, ces processus peuvent être affectés ou contrôlés par les gouvernements. Bien que le degré de manipulation ou de contrôle possible varie selon les particularités des processus en cause, on peut tirer plusieurs conclusions dans le cas de la politique environnementale canadienne :

1. Comme dans tous les autres champs de politiques, deux ensembles de forces et de processus coexistent ; les processus de changement et de stabilisation se retrouvent tous les deux dans le domaine environnemental.
2. Les tendances actuelles comme la mondialisation, les crises écologiques et la restructuration économique, les changements sociaux, culturels et politiques — tout cela favorise le changement et diminue l’efficacité des processus stabilisateurs dans le secteur environnemental.
3. Laissée à elle-même sans médiation par le recours à des mécanismes procéduraux, la conjugaison de telles forces mène à des changements paradigmatiques rapides au fur et à mesure que de nouveaux acteurs et de nouvelles idées interviennent.
4. Toute tentative d’axer le changement en matière environnementale sur une base gradualiste exigerait des actions du gouvernement visant à contenir le flux de connaissances et d’idées nouvelles qui alimentent le processus d’élaboration des politiques. Cela serait très difficile à réaliser, compte tenu des tendances actuelles à la mondialisation — même dans l’hypothèse improbable où un gouvernement canadien souhaiterait le faire.
5. Tandis que la résistance à l’entrée de nouvelles idées de politiques dans ce secteur serait extrêmement difficile dans les circonstances actuelles, les gouvernements au Canada pourraient recourir à des instruments de politiques particuliers pour contrebalancer l’entrée en scène de nouveaux acteurs, ralentissant ainsi le processus de changement paradigmatique.