Chapitre 24. La vie mouvementée de l’administration publique québécoise*
p. 669-692
Texte intégral
1Si l’on applique à l’administration publique québécoise depuis 1960 les notions de défi, de tension et d’enjeu, on voit qu’elle est passée du statut d’un des principaux moyens de réponse aux défis du début de la période à celui d’une des causes des défis des années quatre-vingt-dix.
2Nous divisons ces trente années en trois périodes de dix ans. En effet, des changements politiques se sont introduits à des intervalles réguliers de cinq ou six ans et il est commode d’en faire une présentation par décennie. Alors que les années soixante sont témoins de la montée rapide de l’État québécois ainsi que de son administration, les années soixante-dix voient apparaître un souci grandissant de bonne gestion, tout en connaissant toujours des budgets croissants. À partir de 1981, la situation financière de l’État devient plus dramatique et l’administration est de plus en plus considérée comme un obstacle au développement.
Les années soixante : la modernisation passe par l’État
3L’équipe libérale qui est élue par une faible majorité en 1960 est persuadée que le Québec vit en retard par rapport aux autres provinces canadiennes. Ce retard est évident dans les statistiques touchant le développement économique, l’éducation, le développement urbain, le réseau routier, etc., mais le défi qui les sous-tend est celui de la modernisation1. Le problème avait ses origines dans le décalage, observé par le sociologue Guy Rocher (1973, p. 15-18), entre les structures économiques et sociales de l’ère industrielle introduites au Québec pendant la première moitié du XXe siècle et les valeurs dominantes qui étaient celles d’une société préindustrielle.
4Pour Jean Lesage, la solution de ce problème passe par l’État québécois. Avant même de prendre le pouvoir, dans un livre-programme Lesage s’engage, il accuse l’Union nationale de Maurice Duplessis d’avoir saboté cet État, « le principe moyen d’action politique des Canadiens français » (1959, p. 113). Lors de l’élection de 1962, qui portait notamment sur la nationalisation de l’électricité, le gouvernement libéral adopte le slogan Maîtres chez nous. Puis, en 1963, le journaliste influent du Devoir, André Laurendeau, signe un éditorial ayant comme titre « Vers un État plus fort et français » (le 11 juin). Enfin, lors de l’élection générale de 1966, les deux partis traitent de l’importance de l’État dans leur programme.
5Si l’État est l’instrument privilégié de la Révolution tranquille, c’est une stratégie à plusieurs volets. En premier lieu, les gouvernements des années soixante ont créé un nombre record de commissions d’enquête et de comités d’étude2. Dans tous les cas d’enquête d’envergure, après avoir commandité des recherches et consulté le milieu, les commissaires concluaient à l’absence de politique d’ensemble et proposaient des institutions et des politiques pour y remédier3. Deuxièmement, les gouvernements des années soixante ont adopté la politique d’occuper tous les champs de compétence attribués à l’État québécois par la constitution canadienne. C’est ainsi que furent créés de nouveaux ministères : Affaires culturelles (1961), Affaires intergouvemementales (1967), Communications (1968), et de nouveaux organismes, la Régie des rentes (1965), la Société d’habitation (1967) et Radio-Québec (1968).
6Le troisième volet de cette approche consistait à assurer une présence beaucoup plus active de l’État dans l’économie. L’élément le plus spectaculaire de cette stratégie fut la création de la Caisse de dépôt et placement (1965), chargée d’investir les fonds du Régime des rentes, mais il y eut aussi la nationalisation en 1963 par l’achat d’actions de sept entreprises hydro-électriques privées, ainsi que la création de la Société générale de financement (1962), de la Société de développement industriel (1968) ainsi que de plusieurs entreprises publiques dans le secteur des richesses naturelles. Quatrième volet, on tenta d’introduire la planification économique indicative sur le modèle français. Cette tentative fut abandonnée en 1964, mais le Québec conservait un organe de planification (le Conseil d’orientation économique, auquel succède en 1968 l’Office de planification et de développement — OPDQ), des activités de développement économique régional de concert avec le gouvernement fédéral dans le cadre du programme Aménagement du territoire et développement agricole (ARDA), et un système de comptes économiques provinciaux élaboré par le Bureau de la statistique du Québec et le ministère de l’Industrie et du Commerce. L’OPDQ entreprit aussi les études qui devaient mener à l’introduction des budgets de programme (PPBS) en 1973.
7Enfin, on voulut donner une nouvelle orientation à l’éducation. Dès 1961, le gouvernement libéral fait adopter la Grande Charte de l’éducation qui prolonge l’enseignement public gratuit de la septième à la onzième année, qui accorde le droit de vote aux élections scolaires aux parents locataires, qui crée un régime de prêts et de bourses pour les étudiants des ordres collégial et universitaire et qui inaugure un plan quinquennal d’investissements universitaires. Ensuite, c’est la création de la plus célèbre des commissions royales d’enquête de l’époque, la Commission royale d’enquête sur l’enseignement, dite Commission Parent. Celle-ci propose de nouvelles valeurs pour l’orientation du système scolaire : l’égalité des chances, l’accessibilité à l’éducation supérieure et une instruction publique qui prépare au marché du travail. La pièce maîtresse de son programme est la création d’un ministère de l’Éducation pour succéder au Conseil de l’instruction publique. Depuis 1875, le système scolaire québécois relevait de ce Conseil, c’est-à-dire, en pratique, des comités catholique et protestant qui dirigeaient le système confessionnel, sans qu’il y ait un ministre responsable de ce porte-feuille. En 1964, le gouvernement donne suite à cette recommandation, non sans conflit avec l’Assemblée des évêques (Dion, 1967). Nous revenons plus loin sur la restructuration des ordres secondaire et collégial effectuée par ce ministère.
8Nous avons déjà évoqué plusieurs nouvelles structures parmi les moyens utilisés pour réaliser les objectifs de l’État québécois. Il y en a d’autres, cependant, tout aussi importants, à savoir les dépenses publiques, la fonction publique, les structures administratives régionales et de nouvelles superstructures administratives.
9En ce qui concerne les finances publiques, trois perspectives sont à retenir. D’abord, après le conservatisme financier des gouvernements dirigés par Maurice Duplessis dans l’après-guerre, les gouvernements des années soixante se permettent des dépenses beaucoup plus importantes (Gow, 1983). De 1960-1961 à 1970-1971, les dépenses totales ont quintuplé, passant de 745 500 $ à 3 712 000 $. De tels chiffres signifient très peu, cependant, sans d’autres éléments pour les jauger. D’habitude, on dégonfle de telles comparaisons en tenant compte de la croissance de la population et de l’inflation (le cas échéant). Dans le cas présent, les chiffres de croissance des dépenses per capita en dollars constants suggèrent une croissance beaucoup plus modeste, un facteur de 2,57 au lieu de 4,954. Une seconde façon d’évaluer cette croissance consiste à mesurer la part du produit national (provincial) brut qui est attribuable aux dépenses publiques. Au cours des années soixante, les dépenses du gouvernement québécois sont passées de 8,02 % à 17,26 % du produit national brut, ce qui donne un multiplicateur de 2,15. C’est beaucoup, mais ce n’est pas aussi dramatique qu’un multiplicateur des dépenses publiques brutes de 5.
10Cette rapide des dépenses a des conséquences sur l’endettement de l’État québécois. Contrairement à Duplessis, qui se félicitait d’adopter le plus souvent des budgets globaux excédentaires, les gouvernements des années soixante sont revenus à la pratique traditionnelle d’équilibrer leurs budgets courants ou « ordinaires », tout en empruntant pour les immobilisations. Ces dernières sont importantes et la dette nette consolidée augmente en conséquence, de 282 800 $ qu’elle était au 31 mars 1960 à 1 927 735 877 $ en 1970.
11La mise sur pied d’une fonction publique à la hauteur de ces nouvelles responsabilités s’est faite sur deux plans. D’une part, il fallait réformer le système de gestion du personnel. En effet, le Québec a connu au cours des années soixante des changements plus nombreux et plus profonds que toute autre province canadienne (Hodgetts et Dwivedi, 1974, p. 22). Avant de toucher au cadre législatif, la Commission du service civil introduit une politique de concours publics pour le recrutement externe ainsi que pour la promotion des fonctionnaires. En 1965, une réforme de la loi crée la Commission de la fonction publique, organisme autonome, doté des principaux pouvoirs et responsabilités de l’administration en matière de gestion du personnel. La Commission s’attaque à la réforme de la classification, qui introduit pour la première fois la notion de corps de fonctionnaires inspiré du système français d’organisation de la fonction publique. Les deux résultats les plus frappants de cette réforme sont le corps de cadres supérieurs et les vingt-six corps de « professionnels », c’est-à-dire des diplômés d’université aussi bien que les membres des ordres professionnels. On structure ainsi, pour la première fois, les carrières des emplois supérieurs de la fonction publique.
12La réforme de 1965 introduit également la négociation collective des conditions de travail des fonctionnaires. En cela, elle ne fait que suivre l’adoption du Code du travail en 1964 qui accordait déjà ce même droit, avec droit de grève, aux employés du secteur public, notamment aux enseignants et aux employés des réseaux de santé et de services sociaux. Une telle innovation obligea le gouvernement à désigner un de ses membres comme ministre responsable des relations de travail. Pour la fonction publique, ce fut accompli par la création, en 1969, du ministère de la Fonction publique. Désireux d’assurer une formation de qualité à ses futurs cadres supérieurs, le gouvernement profite de la fondation de l’Université du Québec pour créer, également en 1969, l’École nationale d’administration publique. Bien que son nom rappelle l’importance de l’exemple de l’École nationale d’administration française (ÉNA), l’intention déclarée du gouvernement est de créer une école qui se situera quelque part entre l’ÉNA et les écoles de management américaines.
13Toutes ces réformes de structures et de systèmes avaient pour but de transformer la composition et les compétences de la fonction publique. L’esprit qui les anime envisage la fonction publique de façon beaucoup plus dynamique que par le passé. Le gouvernement québécois avait à son service depuis longtemps des spécialistes recrutés aussi bien chez les professions libérales (avocats, médecins, comptables) que chez les diplômés en sciences pures et appliquées (ingénieurs, ingénieurs forestiers, biologistes, arpenteurs, etc). Bien que leur nombre va continuer d’augmenter, c’est du côté des sciences sociales que la croissance sera la plus rapide5. Et parmi ceux qu’on reconnaît comme les grands technocrates de la Révolution tranquille, il y a plusieurs diplômés des sciences sociales, notamment Claude Morin (Affaires fédérales-provinciales), Arthur Tremblay (Éducation), Roland Parenteau (OPDQ) et Jacques Parizeau (conseiller spécial du premier ministre). Dans l’ensemble, les effectifs de la fonction publique sont passés de moins de 37 000 en 1960 à 56 000 en 1970.
14Sur le plan des structures, l’administration est réformée non seulement par la création de ministères et d’organismes, elle est aussi refaite de bas en haut. En 1968, on restructure les services qui entourent le premier ministre sous la responsabilité d’un secrétaire général qui assure la coordination de toute l’activité administrative reliée de près ou de loin aux réunions du Conseil exécutif.
15Dans les régions, le gouvernement adopte une carte administrative pour harmoniser le découpage du territoire fait par les différents ministères et pour promouvoir la régionalisation des services publics (Dugas, dans Bureau de la statistique du Québec, 1989, p. 189-190). Son implantation ne se fera pas sans difficulté, mais cette décision de 1966 jette les bases des seize régions administratives actuelles. Dans l’une de ces régions est créé en 1968 l’Office de développement de l’Est du Québec (ODEQ), qui a le mandat de coordonner l’application d’une entente Canada-Québec, fruit de trois ans de planification et d’« animation » (mot très en vogue à l’époque) par le Bureau d’aménagement de l’Est du Québec (BAEQ), organisme privé financé par les deux gouvernements. Cependant, d’autres actions sur le plan régional auront des effets plus importants. D’une part, en 1964-1965, le ministère de l’Éducation a piloté une importante consultation menant à la création de cinquante-cinq commissions scolaires catholiques régionales et de neuf commissions protestantes. Ces commissions se chargeront de la construction puis de la gestion d’écoles secondaires polyvalentes, proposées par la Commission Parent. Elles offrent pour la première fois au Québec un enseignement secondaire public complet. Avec la création, en 1968, des premiers collèges d’enseignement général et professionnel (les cégeps), des institutions publiques et gratuites sont créées qui mènent soit à des carrières techniques et professionnelles, soit à l’université.
16Sur le plan municipal, la restructuration est beaucoup plus difficile à réussir, mais à la fin de la décennie (en 1969), on crée les communautés urbaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais.
17Cette prodigieuse activité administrative provoque inévitablement des tensions. La régionalisation scolaire, notamment le transport des élèves du secondaire par autobus, est impopulaire dans les campagnes et contribue à la défaite électorale du Parti libéral aux mains de l’Union nationale en 1966. La déconfessionnalisation des structures administratives et le statut laïc des cégeps ont mécontenté nombre de gens. Les projets du BAEQ, puis de l’ODEQ ont suscité des espoirs qui furent déçus par l’incapacité du gouvernement à les réaliser.
18C’est aussi une période d’agitation sociale. Dès 1964, il y a un bref arrêt de travail dans quinze hôpitaux de la région de Montréal. C’est la première d’une série de grèves et de menaces de grève qui ont provoqué des mesures exceptionnelles de la part du gouvernement : injonctions, lois d’exception, tutelle des hôpitaux et recours aux policiers de la Sûreté du Québec et à l’armée canadienne. Dans le monde scolaire, l’adoption du projet de loi 25 de 1967 introduit pour la première fois des échelles de salaires uniques pour tout le Québec, anticipant ainsi la centralisation des négociations collectives du secteur public des années soixante-dix.
19La montée du nationalisme québécois provoque aussi des tensions, initiant les Québécois aux diverses formes que peut prendre le terrorisme. Parfois cependant, l’agitation est populaire : la violence dans les rues de Saint-Léonard en 1968-1969 oblige le gouvernement unioniste de Jean-Jacques Bertrand à présenter les premiers projets de loi concernant la langue d’enseignement.
20Ces deux sources de tensions, le syndicalisme et le nationalisme dans sa forme terroriste, sont à l’origine des tribulations du jeune premier ministre Robert Bourassa, élu pour la première fois le 29 avril 1970. Avant la fin de cette année, il aura à faire face à la première grève des médecins spécialisés connue au Québec et à la crise d’Octobre provoquée par le rapt d’un diplomate britannique par une cellule du Front de libération du Québec (FLQ) et par la prise en otage et la mort du vice-premier ministre, Pierre Laporte, aux mains d’une autre.
21En somme, les années soixante voient l’adoption d’une stratégie de recours fréquent à l’État provincial pour assurer la modernisation des structures politiques, économiques et sociales du Québec. C’est un État beaucoup plus laïc et beaucoup moins confessionnel qu’auparavant. Tout semble devoir devenir objet d’interventions étatiques et ce, au nom de la collectivité et de l’égalité. Les grands programmes universels de l’État-providence sont introduits sous l’impulsion d’une dialectique (coopération-conflit) des relations fédérales-provinciales.
Les années soixante-dix : développement et controverses
22Bien que différents dans leurs orientations politiques et leur style de gouvernement, les gouvernements des années soixante-dix ont poursuivi la tendance de la décennie précédente à élargir les champs d’intervention étatique. Le gouvernement de Robert Bourassa semble vouloir poursuivre la Révolution tranquille pendant son premier mandat. Pendant le second, il semble s’essouffler et il s’enlise dans les crises et les scandales. Après son élection, le gouvernement du Parti québécois lance plusieurs projets ambitieux qui entraînent la prise en charge d’importantes activités par l’État.
23Au cours de cette décennie, néanmoins, un souci grandissant de bonne gestion et d’économie apparaît. Nous verrons les deux gouvernements à tour de rôle.
Les gouvernements libéraux de 1970 à 1976
24Robert Bourassa arrive à la tête de son parti et du gouvernement avec une réputation de jeune technocrate. Curieusement, à partir de son discours, certains observateurs trouvent que son époque est celle du « règne des gestionnaires » qui succède au « règne des technocrates » (Ambroise et Jacques, dans Bergeron et Pelletier, 1980, p. 143). Bien qu’il ait introduit des réformes administratives importantes, la défaite de M. Bourassa et de son gouvernement par le Parti québécois en 1976 sous le thème du bon gouvernement montre à quel point son approche gestionnaire était soumise à d’autres considérations, à d’autres pressions. Il faudra attendre les années quatre-vingt avant de voir s’installer définitivement l’esprit du management.
25Le défi auquel Robert Bourassa doit faire face en 1970 est de poursuivre et achever la Révolution tranquille dans un contexte d’agitation syndicale et politique. Il vivra aussi le premier choc pétrolier en 1973, mais c’est encore une époque de relative abondance pour les finances publiques.
26Les premières années du gouvernement Bourassa voient la réalisation de projets d’envergure, mais on constate à l’examen que ceux-ci portent plus sur les structures et les processus de l’État que sur des interventions du genre des grands programmes des années soixante. Son gouvernement adopte bien l’assurance-maladie en 1970, mais c’est un programme en préparation depuis quelques années, découlant d’ailleurs d’une initiative fédérale. Il essaiera de résoudre le problème de la langue d’enseignement, mais le projet de la loi 22 ne satisfait ni les francophones, ni les anglophones, ni les allophones. Dans le domaine économique, Robert Bourassa lance en 1971 le « projet du siècle », la première phase de développement du bassin de la baie James.
27Surtout, un train de réformes majeures transforme les structures de l’État québécois. En ce qui a trait à l’administration centrale, la Loi de l’administration financière de 1970 crée le Conseil du trésor, comité décisionnel du Conseil exécutif responsable désormais des grandes questions de gestion financière, de gestion du personnel et de politique administrative. Le Conseil sera dorénavant appuyé par un contrôleur des finances qui assurera le suivi de ses décisions. Cette loi révise aussi les fonctions séculaires du vérificateur général. Désormais, ce haut fonctionnaire n’aura aucun rôle à jouer dans le contrôle préalable à la dépense, il sera limité à celui du vérificateur des dépenses accomplies et de la cueillette des revenus et ce, au nom de l’Assemblée nationale. Le nouveau Conseil du trésor voit à l’introduction pour l’année 1973-1974 du système de budgets de programme, le PPBS ou Planning, Programming and Budgeting System, importé des États-Unis et adopté par plusieurs gouvernements au Canada.
28Les réformes de structures sont encore plus impressionnantes quant à l’administration décentralisée. En 1971, le gouvernement met fin à dix ans de débats en réduisant le nombre de commissions scolaires hors Montréal de 1100 à 189. En 1972, une autre loi réduit les trente-trois commissions scolaires sur l’île de Montréal à huit, six catholiques et deux protestantes. Dans le secteur des affaires sociales, en 1970 le gouvernement réunit dans un seul ministère la santé et ce qu’on appelait alors le bien-être social. Cette unification au sommet précède d’un an l’adoption de la Loi sur l’organisation des services de santé et des services sociaux qui regroupe les hôpitaux et les centres de services sociaux dans des réseaux liant de nouveaux organismes appelés Centres locaux de services communautaires (CLSC) aux Conseils régionaux de la santé et des services sociaux (CRSSS). Dans les deux cas, la loi prévoit la participation locale, celle des parents aux écoles, celle des usagers dans le réseau des affaires sociales, celle enfin des citoyens dans les élections des commissaires d’écoles. Dans une autre restructuration d’un secteur longtemps très décentralisé, toutes les professions ont fait l’objet de lois nouvelles, tandis que le Code des professions les a soumis à la surveillance de l’Office des professions, une innovation au Canada (Slayton et Trebilcock, 1976, p. 4). Dans tous ces cas, les enjeux sont nombreux et complexes, notamment l’interprétation régionale et locale des grandes politiques publiques, les intérêts des employés ainsi que ceux des usagers-citoyens.
29Le tout ne se fait pas sans tensions et conflits. Aux problèmes déjà mentionnés, issus des conflits linguistiques et des actions du FLQ, s’ajoutent des tensions sur le front syndical. Certaines difficultés sont aggravées par le style du gouvernement Bourassa qui consiste à gérer de nombreux dossiers par régime d’exception. D’abord, dans les négociations du secteur public, il poursuit une tendance déjà présente à la fin de la décennie antérieure, avec la création, en 1971, d’une table unique pour les secteurs de la fonction publique, de l’éducation et des affaires sociales. Ainsi, au lieu de négocier avec leur employeur (commission scolaire, hôpital, etc.), les syndicats se trouvent à des tables sectorielles nationales ou bien à la table centrale. Le Front commun syndical qui en résulte fait une grève générale de onze jours en 1972, suivi d’une loi spéciale de retour au travail et de l’emprisonnement des trois chefs syndicaux, Louis Laberge de la FTQ, Marcel Pepin de la CSN et Yvon Charbonneau de la CEQ, pour outrage au tribunal (Boivin, 1972).
30Pour ce qui est des relations de travail dans l’industrie de la construction, le gouvernement fait amender le régime existant en 1973 afin de permettre une entente à l’échelle de la province entre la centrale représentant la majorité des travailleurs de la construction et les trois quarts des associations patronales. Cet amendement donnait de grands avantages à la FTQ, majoritaire, sur la CSN. Le monopole de la représentation lui permettait de contrôler les bureaux de placement créés sous le régime, ainsi que de noyauter la Commission de l’industrie de la construction, organisme paritaire chargé de l’application du décret de la construction. Les nombreuses aberrations permises sous ce régime furent révélées par la Commission d’enquête sur l’exercice de la liberté syndicale (Commission Cliche) créée après le saccage d’un chantier de construction à la baie James en 1974. On découvrit alors que même la Commission de la fonction publique n’était pas à l’abri de pressions politiques.
31Ces problèmes, auxquels s’ajoutaient des accusations de patronage et des controverses entourant les grands projets de développement économique (le développement de la baie James, la concession faite à la société ITT-Rayonier pour la coupe du bois dans un territoire du nord-est de la province, aussi vaste que l’Angleterre, et la construction du stade olympique à Montréal), toutes ces difficultés ont terni l’image du premier ministre « jeune technocrate »6. Aussi, le moral de la fonction publique était très bas. En 1975, le Parti québécois prit la défense de la fonction publique et, en 1976, il fait campagne électorale sur le thème du « bon gouvernement ». Il n’est pas alors surprenant qu’au lendemain de son élection, le 15 novembre 1976, une manchette de La Presse affirma que « L’euphorie s’empare de la fonction publique »7.
Le premier mandat du Parti québécois, 1976-1981 : le retour à la croissance
32Au lendemain des élections de 1976, le premier ministre, René Lévesque, déclara que c’était une chose de se faire élire, mais qu’il fallait désormais prendre le pouvoir, c’est-à-dire prendre la machine étatique en main (O’Neil et Benjamin, 1978, p. 217). À vrai dire, le Parti québécois arrivait au pouvoir avec toute une série de défis : en plus d’être un bon gouvernement, il voulait réaliser la souveraineté-association, assurer la place de la langue française au Québec, appliquer son programme social-démocrate et réformer la démocratie électorale et référendaire au Québec.
33Les fonctionnaires avaient de bonnes raisons d’espérer que ce contexte leur serait favorable. Le rôle de l’État allait recommencer à s’élargir, la fonction publique serait réformée, le gouvernement disait avoir un préjugé favorable envers les syndicats. En réalité, les choses ne se sont pas arrangées exactement comme les fonctionnaires le voulaient. Le gouvernement péquiste en fut un de réforme, mais il ne s’en est pas remis aux fonctionnaires. Comme le disent Ambroise et Jacques (dans Bergeron et Pelletier, 1980, p. 143), à « l’ère des gestionnaires » succède « l’ère des politiciens ».
34À la tête d’un gouvernement composé surtout de ministres sans expérience du pouvoir politique, René Lévesque opta pour un style de gouvernement collectif pendant son premier mandat8. Ainsi, il a créé cinq comités permanents sectoriels, chacun présidé par un ministre d’État, généralement, un personnage éminent du parti qui n’avait pas d’autre portefeuille ministériel à gérer. Ces comités devenaient des voies d’accès au Conseil des ministres ; aucune question de substance ne devrait parvenir devant l’ensemble des ministres avant examen de l’un des cinq comités : développement économique, développement social, développement culturel, aménagement du territoire et réforme parlementaire et électorale (un sixième poste de ministre d’État et un comité sur la condition féminine furent ajoutés en 1979). Pour assurer une grande visibilité à ses ministres d’État, le premier ministre conféra à chacun au moins un dossier majeur qui dépassait la compétence d’un seul ministère. Ainsi, Camille Laurin avait les dossiers de la Charte de la langue française et ensuite de la culture, Pierre Marois avait celui de la santé-sécurité au travail, etc.
35Au-dessus de ces comités, il y avait le Comité des priorités, présidé par le premier ministre et composé des ministres d’État, ainsi que des ministres des Finances et des Affaires intergouvemementales, véritable inner cabinet où se faisaient les grands arbitrages du gouvernement. Il y avait aussi deux autres comités permanents, le Conseil du trésor et le Comité de la législation.
36Cette structure était faite pour engendrer et trier de nouvelles idées, mais aussi pour empêcher certains individus parmi les membres du gouvernement de s’imposer trop facilement à leurs collègues. Elle représente une stratégie de prise en main de l’appareil d’État afin de réaliser le programme du parti. Parmi d’autres éléments de cette approche, il y avait la nomination d’un militant de longue date, Louis Bernard, au poste de secrétaire général du gouvernement. Depuis sa création en 1968, ce poste avait été occupé par un fonctionnaire de carrière. En y nommant un homme de compétence indiscutable mais d’affiliation partisane aussi bien connue, René Lévesque a politisé le poste, de la même façon que Pierre-Elliott Trudeau a politisé celui du Greffier du Conseil privé en y nommant son ami et collaborateur, Michael Pitfield. Les ministres du gouvernement péquiste se sont aussi servis de leur contrôle des cabinets ministériels pour y nommer des personnes militantes et dynamiques, ce qui a aidé le gouvernement à assurer son emprise sur l’appareil d’État. Tout ceci, bien que tout à fait légitime et dans les règles du jeu, a néanmoins ennuyé plusieurs hauts fonctionnaires qui se voyaient ainsi éloignés des centres de décision9 ; une certaine tension s’installa donc entre hauts fonctionnaires et conseillers politiques du gouvernement10.
37Pour la masse des fonctionnaires, cependant, le gouvernement tient promesse. D’une part, sur le front syndical, dès le mois de mars 1977, il annonce qu’il abandonne les poursuites contre plus de 7000 personnes, accusées d’avoir violé des lois de retour au travail adoptées par le gouvernement précédent en 1975 et 1976. Ensuite, pendant la réforme du régime de négociations collectives du secteur public en 1978, il innove en décidant qu’en cas de grève dans les établissements des affaires sociales, à défaut d’une entente sur la liste des services essentiels, c’est celle que proposera le syndicat accrédité qui prévaudra. Le gouvernement se réservait le pouvoir de suspendre le droit de grève dans un établissement s’il était persuadé qu’une grève mettait en danger la santé ou la sécurité publique. Finalement, lors des négociations préréférendaires de 1979-1980, si le nouveau cadre ne fonctionne pas mieux que les précédents, la négociation se déroule de manière plus calme que les précédentes et le contrat signé donne plusieurs motifs de satisfaction aux syndiqués (Gow, 1984, p. 63-64).
38D’autre part, la réforme de la fonction publique opérée par l’adoption du projet de loi 50 à l’été de 1978, tout en témoignant de la volonté du gouvernement de prendre en main ses responsabilités dans ce domaine, renforçait le régime du mérite et ce, en accord avec le programme du Parti québécois. On renforce le contrôle politique de la fonction publique en transférant d’autres pouvoirs de la Commission de la fonction publique au ministère du même nom (la classification des emplois notamment) et par la création de l’Office de recrutement et de sélection du personnel. La Commission de la fonction publique est réduite au rôle de surveillance et de contrôle, gardienne du régime du mérite. Celui-ci est pourtant renforcé : le principe du recrutement par concours est pour la première fois inclus dans la loi ainsi que celui de la sélection selon l’ordre des résultats obtenus aux concours.
39C’est donc un gouvernement actif et réformateur que celui du premier mandat du Parti québécois. La liste des nouvelles missions attribuées à l’État rappelle les années de la Révolution tranquille : Charte de la langue française, assurance-automobile, régime de santé-sécurité au travail, Loi sur la protection du territoire agricole, loi prévoyant la création des municipalités régionales de comté, création de l’Office des services de garde à l’enfance, de la Société nationale de l’amiante, etc. Dans ses réformes de l’administration publique, le gouvernement renforce l’autonomie des fonctionnaires en mettant l’accent sur le mérite pour les nominations de fonctionnaires, mais il assure son contrôle de l’appareil d’État par les divers moyens mentionnés. Par une stratégie bien arrêtée de consultation des intéressés, il essaie d’associer ses « partenaires » socio-économiques dans une série de « sommets » économiques, sectoriels et avec le monde municipal (Archibald, 1984).
40Le climat des relations de travail étant relativement calme, les principales tensions vécues par ce gouvernement ont leur source dans son projet national. La Charte de la langue française provoque la levée de boucliers dans les communautés anglophone et allophone. Plus encore, l’approche du référendum de 1980 polarise tous les intervenants dans les camps du « oui » et du « non ».
41Au cours des années soixante-dix donc, l’administration québécoise a connu des hauts et des bas, participant à de grandes réformes au début du premier gouvernement Bourassa, puis tombant dans l’impuissance et la morosité au cours de son deuxième mandat.
42La croissance de l’État reprit après l’élection du gouvernement péquiste, mais cette impression, basée sur la législation, peut être trompeuse. Si les budgets en dollars courants ont augmenté régulièrement de 3929 millions en 1970-1971 à 17 592 millions en 1980—198111, la part de l’État dans l’économie n’a pas augmenté de la même façon. En effet, les dépenses publiques québécoises en pourcentage du produit intérieur brut restent stables à 20 % de 1970 à 1974, font un bond jusqu’à 24 % en 1977, puis se stabilisent à ce niveau pour trois ans. Également, les effectifs de la fonction publique se stabilisent au cours des années soixante-dix à environ 53 000, bien qu’il faille admettre que l’absence de rapports statistiques réguliers et fiables rend ces comparaisons difficiles12. Mais cette croissance n’est pas toujours visible : de 1976 jusqu’à la préparation du Répertoire administratif 1983, une cinquantaine de nouveaux organismes autonomes sont créés dont les effectifs n’émergent pas nécessairement du budget ordinaire de la fonction publique et qui sont probablement non compris dans les chiffres publiés par le ministère de la Fonction publique. Ainsi, Statistique Canada donne un chiffre de plus de 126 000 employés pour le gouvernement du Québec en décembre 1979, dont 97 000 dans des ministères et des organismes et 29 000 dans des entreprises publiques. Donc, il est difficile de mesurer la croissance de l’État. Ce que l’on peut dire avec certitude, c’est qu’à la fin des années soixante-dix, elle était financée par des déficits, non seulement pour des immobilisations (ce qui se faisait depuis longtemps), mais même sur le plan des dépenses courantes (Gow, 1983, p. 11-14).
43Ainsi, bien que le gouvernement du Parti québécois ait parlé de discipline financière, les effets de celle-ci sont limités. Donc, si nous jugeons exagéré le titre d’un texte de l’époque, « De l’État-providence à l’État-disciplinaire » (Levasseur, dans Bergeron et Pelletier, 1980, p. 285-330), il fut par contre tout à fait perspicace quant à l’avenir.
Les années quatre-vingt : remise en question de l’État et de son administration
44Pour le gouvernement du Québec, les années quatre-vingt commencent au lendemain des élections générales du 14 avril 1981. De 1981 à 1985, le gouvernement péquiste se trouve coincé entre la nécessité de réduire les dépenses et ses penchants de bon gouvernement social-démocrate.
45Il s’aliène les syndicats du secteur public, tout en tentant de se rapprocher du monde des affaires. Il essaie, en même temps, de mettre l’administration à jour, d’introduire les valeurs d’accès à l’égalité, de service à la clientèle, d’efficacité. De 1985 à 1990, le gouvernement Bourassa reflète plus solidement encore le courant néo-libéral qui veut « moins d’État ». Curieusement, ce gouvernement, qui cherche néanmoins à réduire le domaine de leurs interventions, s’entend mieux avec les fonctionnaires que le précédent. Dans sa recherche d’économies, il remet en question certains acquis de l’État-providence. Il semble se désintéresser de l’administration, mais à l’automne de 1990, une commission parlementaire bipartisane soumet un rapport unanime recommandant plusieurs réformes importantes, signe que les députés, eux, s’inquiètent de l’avenir de l’administration publique.
Le gouvernement péquiste de 1981 à 1985 : entre la réduction et la réforme de l’État
46Les effets de la seconde crise pétrolière s’annonçaient déjà au printemps de 1981. Elle allait frapper durement le Canada entier, et le Québec en particulier (Dion et Gow, 1989, p. 77-78). L’un des éléments de la stratégie gouvernementale était de limiter le déficit budgétaire à trois milliards, notamment pour ne pas perdre son excellente cote financière aux États-Unis. Dans les circonstances d’une récession attendue, on décida de restreindre les dépenses plutôt que de hausser les revenus. Avant les élections, M. Parizeau avait déposé un budget de dépenses avec une hausse de 12,8 %, mais, ce faisant, il disait imposer quand même des compressions parce que, sans ses coupures, la hausse aurait alors été de 17 %.
47C’est lors de la formation du nouveau gouvernement, après la victoire décisive du Parti québécois, que l’importance de cette stratégie apparut. Pour la première fois depuis qu’il existe, le poste de président du Conseil du trésor est confié à un ministre autre que le ministre des Finances. Le premier ministre enlève ce poste à Jacques Parizeau (qui demeure néanmoins ministre des Finances) pour le confier à Yves Bérubé, parce qu’il trouve que la tâche de contrôler les dépenses est devenue trop importante et ardue pour être accomplie à temps partiel. À l’été de 1981, Yves Bérubé mène une campagne afin de persuader le public de la nécessité des compressions budgétaires.
48À l’automne de 1981 et au printemps de 1982, avec l’échéance des conventions collectives à l’horizon, René Lévesque et Yves Bérubé reviennent régulièrement sur ce thème. Ils parlent des « privilèges extraordinaires » des fonctionnaires et autres employés du secteur public qui, tout en bénéficiant de la sécurité d’emploi, voient leur rémunération progresser même en période de récession13. Au sommet économique qui réunit des représentants du gouvernement, du patronat et des syndicats du début d’avril 1982, le gouvernement présente ses options. Face à des besoins financiers de 700 millions, il peut soit abolir certains programmes, soit mettre à pied un nombre considérable d’employés du secteur public (que l’on estime à 38 000), soit geler la rémunération des 320 000 employés des secteurs public et parapublic. Cette dernière option retient son adhésion, son objectif étant de persuader les syndicats de surseoir aux augmentations prévues dans les conventions collectives 1979-1982 pour le 1er juin et le 31 décembre.
49Conséquemment au refus des syndicats de le libérer des contrats qu’il avait signés, le gouvernement annonce son intention de récupérer ces montants pendant le premier trimestre de 1983. Avec le projet de loi 70, adopté le 23 juin 1982, le gouvernement s’octroie le pouvoir de prolonger par décret les conventions collectives pendant trois mois au début de 1983, afin de récupérer quelque 18 % des traitements. Les négociations subséquentes ayant échoué, le gouvernement dépose à la mi-décembre le projet de loi 105, qui fait adopter 109 décrets de plus de 80 000 pages imposant les conditions de travail de tous les employés des secteurs public et parapublic jusqu’au 31 décembre 198514. Cette procédure exceptionnelle ne met pas fin pour autant aux négociations ; elles se poursuivent au mois de janvier et semblent se diriger vers une grève générale du Front commun. Le gouvernement réussit à obtenir des accords avec tous les groupes, sauf les enseignants. Ceux-ci sont frappés par l’adoption du projet de loi 111 le 16 février, qui impose les sanctions les plus draconiennes connues depuis 1964 et suscite des critiques sévères de nombreux observateurs, dont la Commission des droits de la personne et le bâtonnier du Barreau du Québec15.
50Plus que tout autre événement, cet incident témoigna de l’évolution du gouvernement face aux syndicats des secteurs public et parapublic. Il se sentait mal à l’aise d’agir contre des personnes qui, en principe, se trouvaient parmi ses militants, et l’opération lui a coûté bien des appuis (Lévesque, 1986, p. 474 ; Rouillard, 1989, p. 392-393 ; Blais et Crête, 1989). Mais, ce n’est pas un cas isolé. Le gouvernement, en deux temps, amende le régime des relations de travail dans ce secteur afin de restaurer un équilibre qu’il trouvait rompu. Déjà en 1982, il fait adopter des amendements au Code du travail créant un Conseil des services essentiels qui devait faire des recommandations au gouvernement quant aux services essentiels assurés selon les listes proposées par les syndicats. Avec le projet de loi 37 de 1985, il va beaucoup plus loin. D’une part, il crée l’Institut de recherche et d’information sur les rémunérations (IRIR) pour informer les parties et le public des comparaisons pertinentes dans ce domaine. La loi prévoit même que le traitement des employés du secteur public ne pourra être négocié que pour la première année de la convention collective. Pour les deux années suivantes, elle prévoit l’adoption d’un décret gouvernemental annuel, basé sur le rapport de l’IRIR et débattu en commission parlementaire. Cet arrangement inusité n’a jamais été utilisé depuis 1985, bien que la loi n’ait pas été amendée. L’autre grande innovation de cette loi fut l’attribution de pouvoirs importants au Conseil des services essentiels. Désormais, c’est lui qui décidera de la nature plus ou moins adéquate des services essentiels proposés par les deux parties, et il aura le pouvoir d’ordonner à celles-ci de maintenir un niveau de services qu’il juge essentiel. La loi introduit des pourcentages de services qui doivent être assurés dans les établissements de santé, par exemple 90 % des services dans un centre d’accueil, 80 % dans un centre hospitalier, etc.
51Tout ceci témoigne d’un certain rapprochement entre le Parti québécois et le monde des affaires aussi bien que d’un éloignement du monde syndical (French, 1985). Ce parti n’avait jamais été hostile à l’entreprise privée : dans son programme de 1975, il avait proposé d’appliquer à l’administration publique les normes d’efficacité et de rentabilité du secteur privé et son livre blanc de politique économique, Bâtir le Québec, reconnut que le secteur privé est le moteur de l’économie québécoise.
52Pour faire face à la crise des finances publiques des années quatre-vingt, le gouvernement péquiste adopte un discours et des pratiques qui ressemblent à ceux des gouvernements néo-libéraux du monde occidental. Il pratique la compression des budgets et des effectifs. Il réduit les superstructures de l’État : en septembre 1982, il abolit les postes de ministre d’État. L’année suivante, par l’adoption du projet de loi 51, il met fin à l’existence du ministère de la Fonction publique, répartissant ses fonctions entre le Conseil du trésor et l’Office des ressources humaines. En période de retranchement, le gardien de la bourse connaît une ascension, comme c’est le cas ici du Conseil du trésor.
53Mais le Parti québécois ne se contente pas de réduire la taille de l’administration, il essaie de la réformer. En 1980, il adopte une politique d’accès à l’égalité en emploi dans la fonction publique et, en 1982, il fait voter la Loi sur l’accès à l’information ; en 1983, c’est la nouvelle Loi sur la fonction publique ; en 1985, une nouvelle Loi du Vérificateur général du Québec. La même année, le gouvernement lance une vaste opération d’étude et de consultation appelée « Pour une rénovation de l’administration publique » avec un document de réflexion et un sondage des cadres supérieurs. Les valeurs nouvelles présentées dans le document de réflexion résument bien les orientations de ces réformes, soit le service aux clients, la recherche de l’excellence, l’imputabilité, la déconcentration, la productivité et l’équité.
54Ainsi, au cours de son deuxième mandat, le Parti québécois a connu des tensions à cause de la crise financière, la crise constitutionnelle canadienne et l’affrontement avec les employés du secteur public. Les enjeux étaient, bien sûr, les conditions de travail et de carrière des fonctionnaires, mais aussi le droit des citoyens à plusieurs services et, enfin, la nature même de l’État. Ce dernier thème ressortira avec plus de clarté après l’élection du gouvernement libéral en décembre 1985.
Le gouvernement libéral 1985-1990 : l’administration, source de difficultés
55Le défi qui attend Robert Bourassa au lendemain de son élection est de réduire l’importance de l’État dans la vie économique sans provoquer des tensions sociales trop importantes. Le premier ministre est convaincu que le niveau des dépenses publiques et celui des impôts affecte directement la compétitivité des produits et services québécois sur les marchés mondiaux. Il considère que l’État doit désormais se limiter à un rôle d’animateur plutôt que d’entrepreneur16. Les enjeux sont, bien sûr, le développement, mais aussi le « filet de sécurité » des programmes sociaux, et même les droits et libertés des citoyens.
56La stratégie de Robert Bourassa est de ne rien brusquer. Pour les années en question, il ne touche pas à l’armature législative et institutionnelle que lui laisse le Parti québécois. Les mêmes grandes lois gouvernent la gestion financière et celle du personnel, ainsi que les relations de travail dans le secteur public. La même superstructure réduite, dirigée par le Secrétariat général et le Conseil du trésor, reste en place.
57Les premiers gestes publics pour la réalisation du programme du Parti libéral sont la formation de trois groupes de travail sur l’organisation gouvernementale, la déréglementation et la privatisation. À l’instar de la Commission Grace nommée par le président Reagan et l’enquête Nielsen établie par le premier ministre Mulroney, Robert Bourassa nomme des groupes de travail composés essentiellement d’hommes d’affaires pour examiner ces diverses facettes de l’activité gouvernementale17.
58Deux des trois rapports vont dans le sens du programme du Parti libéral18. Le rapport Scowen, Réglementer moins et mieux (1986), propose de réduire la réglementation sociale dans le domaine du travail et de déréglementer les professions et les industries de la construction et du camionnage. Prônant la supériorité du marché, le rapport Fortier, De la Révolution tranquille... à l’an deux mille (1986), recommande la privatisation de toutes les sociétés d’État qui font concurrence au secteur privé et le réexamen cas par cas des monopoles publics. C’est le rapport Gobeil qui provoque les réactions les plus fortes à la fois par l’ampleur de ses recommandations et par sa brièveté (à peine 35 pages). Si le président du Conseil du trésor, Paul Gobeil, n’est pas l’un des auteurs des rapports du Groupe de travail sur la révision des fonctions et organisations gouvernementales (1986), peu importe, leur contenu correspond bien à ses idées : abolir de nombreux organismes administratifs (à l’exclusion des sociétés d’État, objets du rapport Fortier), révision complète du mandat et du mode de fonctionnement de la CSST, privatisation de Radio-Canada ainsi que des petits et moyens centres hospitaliers, introduction de bons d’étude pour permettre aux parents de choisir librement entre l’école publique et privée, augmentation de la charge de travail des enseignants, perception des impôts par le gouvernement fédéral, l’abolition de plusieurs types de subventions aux entreprises, etc.
59Pour ce qui est de l’application dé ces rapports, le gouvernement s’est montré pragmatique, voire prudent. Aucune des mesures les plus radicales du rapport Gobeil n’a été adoptée. Le gouvernement a bien aboli 27 organismes entre 1985 et 1988, mais il en a créé 9, de sorte que la baisse nette du total des organismes est de 18, ce qui est loin du chiffre de 86 proposé par le rapport19. Un certain nombre de privatisations ont été faites, mais il n’y a que deux cas de privatisation complète, Madelipêche et Québecair. Dans tous les autres cas, le gouvernement s’est réservé une fraction du capital-actions. On a déréglementé largement les industries de la construction et du camionnage et, partiellement, les professions.
60Malgré toutes les inquiétudes soulevées par les trois rapports, c’est ailleurs qu’il faut chercher l’origine des tensions vécues par ce gouvernement. Dès sa première année au pouvoir, le gouvernement s’attaque au problème de l’aide sociale. Dans un premier temps, il a mis sur pied une équipe d’agents-visiteurs afin de vérifier à domicile que les assistés sociaux se conformaient aux normes. Les visites de ces agents, baptisés « boubou-macoutes » par la presse, ont permis au gouvernement de réaliser une économie de 150 millions en un an. Vertement critiquées par des groupes d’assistés sociaux ainsi que par la Commission des droits de la personne, ces visites ont été jugées conformes à la loi par la Cour supérieure et elles ont reçu l’appui de l’ancienne ministre péquiste, Pauline Marois (Girard, 1987 ; Laurendeau, 1986 ; Lesage, 1987). Puis, en 1988, c’est le débat autour de l’adoption du projet de loi 37 qui transforme le régime de l’aide sociale. Désormais, le régime distingue entre les assistés sociaux aptes au travail et les autres. Ceux qui se trouvent dans la première catégorie verront leurs prestations réduites s’ils ne sont pas disponibles pour l’un des programmes d’aide à l’emploi (rattrapage scolaire, travaux communautaires, stages et retour aux études). Ce programme, qui est entré en vigueur le 1er août 1990, fut l’objet des critiques du Protecteur du citoyen en novembre 1990.
61Les tensions habituelles résultent des négociations collectives dans le secteur public. Lors de sa première ronde, le nouveau gouvernement, le 11 novembre 1986, fait adopter le projet de loi 160, qui rend permanentes des mesures pour réprimer les grèves dans le secteur de la santé et des services sociaux inspirées du projet de loi 111. En 1989-1990, le gouvernement subit des grèves des infirmières et des membres de la Fédération des affaires sociales ainsi que des techniciens, employés de bureau et gens de métier à Hydro-Québec.
62Pour le malheur de l’administration publique, plusieurs graves problèmes apparaissent dans des secteurs où personne ne conteste son rôle20. Hydro-Québec connaît un nombre record de pannes en 1988-1989, et un comité consultatif d’experts internationaux blâme la direction de ne pas avoir suffisamment entretenu le réseau. Les gros contrats de vente d’électricité aux États du nord-est des États-Unis soulèvent plusieurs problèmes, dont celui du passage des lignes de haute tension dans les campagnes de l’Estrie. Le corollaire, la mise en marche de la phase II du développement de la région de la baie James soulève en 1990 une série de problèmes concernant les droits des autochtones, la pollution (le mercure dégagé naturellement par la première phase ayant rendu tout le poisson du bassin impropre à la consommation) et le développement basé sur des mégaprojets.
63En même temps, le ministère de l’Environnement connaît des moments sombres. Après le grave incendie à l’entrepôt de BPC à Saint-Basile-le-Grand fin août 1988, on apprit que le propriétaire avait falsifié ses rapports au ministère et que celui-ci avait manifesté de l’indulgence à son égard à plus d’une reprise. En 1990, l’incendie d’un dépôt de pneus usés à Saint-Amable révèle d’autres failles dans la disposition des déchets toxiques et autres. En 1989, le nouveau ministre, Pierre Paradis, blâme publiquement ses hauts fonctionnaires pour leur manque de dynamisme, les délais dans la préparation d’une nouvelle loi sur l’environnement, etc. Il alla jusqu’à déplorer le choix de son nouveau sous-ministre, ce qui lui vaut une réplique cinglante du bureau du premier ministre ; M. Paradis travaillera avec le sous-ministre choisi par le premier ministre ou bien il partira... Enfin, en 1988, la procédure de révision des zones agricoles établies sous la Loi sur la protection du territoire agricole, procédure qui réunit la municipalité, la municipalité régionale de comté et l’Union des producteurs agricoles, révèle d’importantes failles dans le cas de la ville de Laval. Le scandale mène à la démission de Tommy d’Errico de son poste de président de la Commission des finances du Parti libéral du Québec et à la mutation du président de la Commission de protection du territoire agricole.
64En somme, à la fin des années quatre-vingt, l’administration publique québécoise se débat avec de nombreux problèmes. Elle, qui a connu des heures de gloire au cours des deux décennies antérieures, est devenue l’objet de critiques en même temps qu’elle doit composer avec des moyens réduits. Pis encore, le gouvernement ne semble plus s’intéresser à la réforme administrative. Le groupe qui se distingue à ce chapitre, ce sont les députés membres de la Commission du budget et de l’administration de l’Assemblée nationale. Cette commission, qui a le mandat d’évaluer l’impact de la Loi sur la fonction publique de 1983, dépose un rapport unanime en décembre 1990 (chose rare à l’Assemblée nationale, où les débats tendent à suivre la ligne des partis). Ce rapport recommande la création d’un poste de ministre délégué à la Fonction publique qui serait responsable des services aux citoyens ainsi que de toute question touchant la gestion du personnel dans la fonction publique. La première réaction du président du Conseil du trésor fut néanmoins défavorable.
65Les effets d’une décennie d’efforts pour réduire l’importance de l’État au Québec sont visibles. Si les dépenses publiques ont doublé, passant de 15 milliards en 1979-1980 à 32,7 milliards en 1989-1990, leur poids dans la vie économique a diminué. Les dépenses du gouvernement du Québec, exprimées en pourcentage du produit intérieur brut, sont passées de 24 % en 1979-1980 à 21,8 % en 1989-1990, après avoir atteint près de 26 % en 1983-1984. Pendant ce temps, la fonction publique a vu ses effectifs permanents baisser de 58 000 en 1980 à 52 800 en 1990.
Conclusion
66Dans ce chapitre, nous avons discuté de la saga de l’administration publique québécoise de 1960 à 1990. Son sort semble lié à l’expansion ou à la compression du rôle de l’État, mais il y a plus. Après avoir connu une réputation enviable au cours des années soixante, dans la décennie suivante, elle commence à être l’objet de critiques grandissantes quant aux coûts des activités étatiques et le gouvernement du Parti québécois montre bien qu’il ne veut pas se laisser dominer par ses fonctionnaires. À partir de 1981, les gouvernements jugent que la fonction publique est l’une des causes des difficultés de l’État québécois, d’où l’accent sur les compressions budgétaires et la réduction des activités de l’État. Sur ce dernier point, l’unanimité semble exister entre les deux grands partis politiques. M. Jacques Parizeau, chef du Parti québécois, déclare en 1988 qu’il faut arrêter de faire du « mur à mur » quand on prépare des interventions étatiques. Il semble que le défi de l’actuelle décennie sera de retrouver un nouvel équilibre entre la gestion publique et privée des choses, un équilibre qui permettra d’assurer un dynamisme suffisant à l’économie et la protection des libertés individuelles d’une part, et la protection des intérêts collectifs d’autre part et ce, au nom de l’équité aussi bien que de la survie matérielle et culturelle de la communauté.
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Notes de bas de page
1 Voir le Discours du budget du premier ministre Jean Lesage le 12 avril 1962, p. 6-12 et 36-42.
2 Jean-Charles Bonenfant en recense 33 dans « Les commissions d’enquête du Québec », (dans Bureau de la statistique du Québec, 1972, p. 52-70).
3 Voir Bazinet (1976) et Renaud (1977).
4 Pour une explication de ces facteurs, voir Gow (1986), p. 15-24.
5 Voir Bolduc (1964) et Simard (1979, p. 37).
6 Voir Gow, dans Orban 1976, notamment aux pages 178-185.
7 Sur cette question, voir notre article dans Bauer et Cabatoff (1981).
8 Pour plus de détails, voir Dion et Gow (1989a) et O’Neill et Benjamin (1978).
9 Voir Plasse (1981), notamment p. 329-335, et Gow (1984), notamment p. 58-61.
10 Voir les articles de Morrissette (1981a et 1981b).
11 Comptes publics du Québec et Discours du budget 1985-1986, Renseignements supplémentaires.
12 À la fin des années soixante-dix, le ministère de la Fonction publique publie des chiffres en annexe de son rapport annuel. Pour le début de cette décennie, voir Gow (1986, p. 331-334).
13 The Gazette du 2 novembre 1981 et La Presse du 25 novembre 1981.
14 Le Devoir des 9, 10 et 13 décembre 1982.
15 La loi prévoit notamment des procédures sommaires pour la destitution d’employés jugés en grève illégale et impose le fardeau de la preuve à l’employé qui cherche à contester cette décision ; les employés perdent trois années d’ancienneté pour chaque jour ou partie de jour de grève illégale ; le gouvernement pourra cesser de percevoir les cotisations syndicales pour des périodes de six mois pour chaque jour de grève illégale, et tout ceci pourra se faire malgré la Charte des droits et libertés de la personne. Pour les commentaires critiques, voir La Presse du 17 février 1983.
16 Cette expression figure dans les propositions économiques du programme du Parti libéral en 1985 ; elle est aussi utilisée par M. Bourassa dans une entrevue accordée au Devoir publiée le 13 décembre 1985.
17 À ce sujet, voir Gow (1987).
18 Les trois rapports sont analysés par Bergeron (1987).
19 Sur la mise en application des rapports, voir Dion et Gow (1989b).
20 Pour plus de détails, voir Dion et Gow (1989) et Bourgault et Gow (1989).
Notes de fin
* L’auteur désire remercier Michel Barrette et Gérard Daigle pour leurs commentaires sur la première version de ce texte.
Auteur
Professeur au Département de science politique de l’Université de Montréal.
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