1Les crises économiques de 1973 et de 1979 produisent un véritable « choc de la globalisation » qui dure au moins jusqu’à la reprise de 1984 (Ferguson, Maier, Manela et Sargent, 2010). Il entraîne trois ruptures déstabilisantes pour les industries européennes (Lamard et Stoskopf, 2009). Du côté de l’offre, la concurrence accrue des pays à bas coût de main-d’œuvre devient dramatique pour toute une série de secteurs anciens. Du côté de la demande, la crise économique réduit la consommation dans le marché européen. Enfin, l’augmentation du prix des matières premières affecte les marges. La situation est particulièrement critique dans l’acier, et ce dans tous les pays qui de la Communauté économique européenne (CEE), alors composée de neuf pays2.

2Face à ce défi, certains acteurs sont tentés par la mise en place d’une politique industrielle qui protégerait les entreprises européennes d’une concurrence extérieure et intérieure trop destructrice. Beaucoup d’entreprises sont demandeuses, ainsi que certains gouvernements nationaux et certains services de la Commission européenne, l’organe d’animation de la CEE. D’autres acteurs se montrent réticents par attachement aux mécanismes du libre marché, en particulier la RFA. Pourtant l’opposition allemande parvient à être surmontée et une politique industrielle européenne de l’acier relativement aboutie est appliquée entre 1977 et 1984, pendant l’acmé de la crise.

3La politique industrielle européenne de l’acier a déjà fait l’objet d’études importantes dans la littérature de sciences politiques (Mény, Wright, 1985 ; Hodges, 1983, p. 265-294 ; Swann, 1983), et dans une synthèse récente de l’historien René Leboutte (2008, p. 453-506). Ces analyses pèchent souvent par une absence de recours aux sources primaires. Or il est irremplaçable pour mieux comprendre le processus de décision. Les travaux fondés sur archives portant sur la politique industrielle européenne accordent une place faible à l’acier, car ils se concentrent plus sur les secteurs de pointe et sur le programme du marché unique (Van Laer, 2007, p. 7-52 ; Bussière, 2014, p. 263-276). Seuls les articles de Philippe Mioche étudient la politique industrielle de l’acier à partir de sources diverses, et notamment archivistiques (2009a, p. 69-89 ; 2009b, p. 125-142), toutefois il est possible d’affiner l’étude des débats européens grâce à de nouvelles sources, afin de comprendre comment la mise en œuvre d’une politique communautaire aussi ambitieuse a été possible malgré l’opposition allemande.

4Par une étude des archives issues des quatre principaux acteurs de ce débat, les trois plus grands États (France, RFA, Royaume-Uni) et la Commission européenne3, cette contribution vise à montrer que la RFA a certes été le principal opposant à la mise en place de la politique industrielle, mais que Bonn n’a pas bloqué systématiquement tous les projets européens. Par-delà un discours mettant l’accent sur la libre concurrence, certains acteurs allemands ont accepté des entorses au libre marché pour protéger des industries en crise. Ainsi, après une présentation de la politique européenne de l’acier conduite entre 1977 et 1984 (I), la position allemande sera reconstituée dans toute sa complexité (II).

I. La politique européenne de l’acier

5La crise du secteur sidérurgique débute en 1975. En quelques années, le secteur voit chuter sa production de 23 % et ses effectifs de 44 % (de décembre 1974 à la fin de 1984) [Commission européenne, 1985, p. VI/3]. À périmètre égal (sans la Grèce qui rejoint la CEE en 1981), le nombre d’employés du secteur est passé d’environ 800 000 à environ 450 000. Les origines de la crise sont communes à celles qui ont affecté les autres secteurs de la première révolution industrielle, soit une concurrence accrue des pays non occidentaux qui provoque une baisse des prix, une augmentation des prix de productions due à la crise pétrolière, et une demande européenne déprimée. En effet, la fin de la reconstruction, la crise économique et la moindre utilisation d’acier par l’industrie diminue la consommation d’acier par habitant en Europe. Au début de la crise, deux groupes d’entreprises peuvent être distingués. Les géants français (Usinor, Sacilor) et britannique (BSC), ainsi que la sidérurgie wallonne sont particulièrement affectés. Au contraire, la sidérurgie flamande (Sidmar), allemande (sauf la Sarre) et les « Bresciani », les mini-aciéries italiennes à four électrique, s’en sortent mieux. Toutefois, après le contrecoup du second choc pétrolier, tout le secteur connaît des pertes (Mény, 1985, p. 17-20). En Allemagne, la Ruhr est touchée avec des pertes pour Krupp en 1980 puis Thyssen et Klöckner en 1981.

6Pendant longtemps, la régulation des marchés de l’acier s’est effectuée par le biais de cartels privés. L’apogée de ce système a eu lieu pendant l’entre-deux-guerres, avec l’entente internationale de l’acier de 1926 puis les cartellisations des années 1930 (Bussière, 1992, p. 267-268 et 287-298 ; Berger, 2006, p. 71-106). La CECA créée en 1951 change la donne car elle impose une régulation publique européenne, fondée sur l’association entre les États-membres, qui s’expriment à travers le Conseil des ministres, et une institution supranationale, la Haute Autorité. Par le traité de Fusion de 1965, la Commission de la CEE reprend à son compte les prérogatives de la Haute Autorité de la CECA. La Commission a le monopole du pouvoir de proposition des lois, qui doivent ensuite être acceptées par le Conseil des ministres (en général à l’unanimité avant 1986). Elle applique ensuite ces décisions grâce à son administration, sise à Bruxelles, en relation avec les administrations nationales. Avant 1977, la politique industrielle est très peu développée au sein des institutions européennes, malgré de nombreux projets dans les années 1960 car le traité de Rome de 1957 créant la CEE n’attribuait que très peu de pouvoirs à la Commission européenne dans ce domaine (Warlouzet, 2011, p. 419-477). Toutefois, le traité de Paris de 1951 qui est à l’origine de la CECA a attribué à la Haute Autorité des pouvoirs plus importants mais uniquement dans les domaines du charbon et de l’acier. Tout l’enjeu est donc de savoir si, et comment, la Commission va profiter de ces pouvoirs pour proposer une régulation des marchés de l’acier acceptable par les États.

7Trois temps peuvent être distingués dans l’action européenne. En 1975 et 1976, les divisions empêchent toute action commune. Les industriels ont du mal à se convaincre que la crise est structurelle car la production a augmenté jusqu’à la fin 1974, et une petite reprise a lieu fin 1975 (Mioche, 2009a, p. 73-77). Ils s’organisent tardivement avec la création d’un cartel officiel, Eurofer, en décembre 1976, mais il sert moins d’organe de décision, que d’instance de dialogue avec les autorités européennes (Barthel, 2014, p. 269-270). À partir de 1977, la Commission européenne, sous l’impulsion du commissaire aux affaires industrielles Étienne Davignon, met en œuvre des plans fondés sur quatre types de mesures destinés à permettre une restructuration ordonnée de la sidérurgie communautaire. Tout d’abord, la concurrence est organisée par des mesures internes, l’encadrement des prix et des programmes de production. En complément, sont prises des mesures externes de protection du marché communautaire (sous différentes formes : imposition de prix minima pour les importations, menace d’action antidumping, etc.). Ainsi le Japon accepte des accords d’autolimitation de ses exportations d’acier pour éviter une procédure antidumping4. Troisièmement, les politiques publiques nationales sont encadrées par une surveillance des aides d’État. Il s’agit d’éviter une course aux subventions ruineuses, et de s’assurer que les aides ne sont accordées qu’en échange d’une restructuration, donc d’une diminution des capacités de production les moins efficaces. Enfin, les conséquences sociales dramatiques des mesures de restructuration sont atténuées par des aides sociales et régionales, aux échelons nationaux et communautaires. Ainsi, en 1981, le commissaire aux affaires sociales, le Britannique Ivor Richard, fait adopter le volet social du plan fondé sur des aides à la reconversion (sous forme de prêts et de bonifications d’intérêts) ainsi que la création d’aides spécifiques à l’emploi5. La tradition d’intervention sociale de la CECA est ancienne car elle date des années cinquante, avec des interventions dans le domaine de la sécurité au travail, des logements ouvriers ou de la réadaptation des travailleurs (Mechi, 2006, p. 59-66 ; 2000, p. 63-90).

8Ces instruments communautaires ne sont pas mis en place en même temps. Leur application est progressive. Le premier plan, présenté en mars-avril 1977, comprend déjà les trois volets mais est globalement indicatif. Les prix sont dits d’« orientation », sauf pour les ronds de béton pour lesquels des prix minima sont établis faute d’accord entre les entreprises. Une surveillance des importations est établie6. La discipline des entreprises est faible, les Bresciani continuant d’augmenter leurs capacités, cependant que les prix sont souvent non respectés. Le second plan, présenté et adopté en décembre 1977, est plus strict (Commission des communautés européennes, 1977). Les mesures de protection extérieure et d’application des prix minima sont renforcées. La dernière étape est celle de d’adoption de l’état dit de « crise manifeste », que le Conseil accepte pour la première fois le 31 octobre 1980 car les pertes massives touchent maintenant l’ensemble de la sidérurgie européenne. Lorsque le Conseil des ministres vote pour l’application de l’article 54 CECA sur l’« état de crise manifeste », il accorde des pouvoirs exceptionnels à la Commission pour gérer la crise. Ainsi, se met en place un système strict de quotas de production trimestriels, et d’information sur les livraisons, couplé avec l’imposition de prix de base minimaux y compris pour les produits importés. Comme le résume Gianfranco Rocca, à l’époque chargé des produits CECA au sein de la DG IV :

Pratiquement on organisait un cartel de l’industrie sidérurgique, assorti d’un contrôle systématique sur le respect de ces accords7 !

9La rupture est forte sur le plan institutionnel car la Commission reçoit des pouvoirs contraignants forts. Elle envisage d’ailleurs d’embaucher temporairement une centaine d’ingénieurs de production pour assurer ces missions de contrôle, cependant que le collège doit déléguer à Davignon de nombreux pouvoirs d’exécution (habilitation à contrôler des entreprises, à lever des amendes, etc.)8. En parallèle, un nouveau « code des aides » est adopté en août 1981. Il durcit le précédent code adopté en février 19809. Le Conseil s’accorde sur le principe du retour à la rentabilité à l’horizon 1985, ce qui signifie que toute aide sauf exception (recherche-développement, environnement, reconversion) doit être interdite à partir de cette date. En parallèle, la Commission s’efforce de protéger le marché communautaire des offensives américaines. Des négociations difficiles en 1983 et 1984, chaque pays voulant augmenter son quota et certaines entreprises contestant publiquement le système, débouchent finalement sur une prolongation du système en 1984-1985 (Grunert, 1985, p. 240-242).

10Comment expliquer le succès de Davignon ? Outre les qualités personnelles de l’ancien diplomate belge, qui est un habile négociateur, la Commission européenne a pu compter sur un soutien des Gouvernements français et britannique. Dès le début de 1977, le ministre français de l’Industrie Michel d’Ornano a défendu une action communautaire énergique afin de faire remonter les prix d’acier, sinon le Plan sidérurgique français était voué à l’échec10. La mise en œuvre du programme de restructuration de l’industrie sidérurgique nationale renforce l’exigence d’une discipline communautaire, car il faut s’assurer que les voisins acceptent le même effort de restructuration, et ne donnent pas des aides inconsidérées11. Paris s’inquiète notamment des projets belges et italiens d’augmentation de capacités, mais aussi des aides massives aux entreprises publiques italiennes et britanniques, ainsi que des plus discrètes aides régionales allemandes. Paris ne s’enthousiasme cependant pas pour l’action de la Commission. Le Gouvernement français ne soutient que les mesures de discipline dans l’acier, et se montre souvent réservé lorsque d’autres initiatives sont présentées en 1978-197912. Sous les gouvernements socialistes, la même position est maintenue. La France soutient le régime communautaire si la Commission parvient à faire respecter la même discipline pour tous, en particulier dans la réduction des capacités13.

11Londres est également sur une ligne relativement favorable à Davignon. En 1977-1978, les Britanniques soutiennent ses initiatives s’ils gardent toutes leur liberté dans leur politique nationale14. Le département de l’Industrie manifeste à plusieurs reprises son hostilité envers un contrôle des aides d’États trop étroit, car la Grande-Bretagne doit rester maîtresse de l’application du plan de restructuration de British Steel15. Un processus de réflexion interministérielle est mené en juin et juillet 1978 sur la politique industrielle communautaire car les Britanniques reconnaissent la rupture que représente la politique de l’acier conduite par Davignon16. D’une manière générale, une majorité des responsables britanniques reste sur une ligne modérée de soutien aux plans Davignon si l’autonomie de la politique industrielle britannique n’est pas menacée fondamentalement17. Le Gouvernement Thatcher adopte une position proche. Il est même plus favorable à une discipline communautaire en matière d’aides d’État. En 1982, alors qu’un dur contentieux commercial oppose la Communauté aux États-Unis sur l’acier, Londres soutient les efforts de Davignon pour trouver un compromis avec les Américains sans céder sur les intérêts des producteurs européens18. Reste à comprendre l’attitude allemande, le principal obstacle au développement d’une politique communautaire de l’acier.

II. Réticences et compromis allemands

12La politique économique de la RFA de l’époque est dominée par trois acteurs : le chancelier Helmut Schmidt, de l’aile droite du parti social-démocrate SPD, son ministre des Affaires étrangères Hans-Dietrich Genscher et son ministre de l’Économie Otto von Lambsdorff, tous deux appartenant au parti libéral, le FDP. Lambsdorff fait partie de la frange la plus libre-échangiste du FDP. À partir de 1982, le chancelier Helmut Kohl, du parti chrétien-démocrate CDU, remplace Schmidt, mais les deux ministres FDP restent en poste. Une certaine continuité de la politique allemande face à la crise européenne de l’acier peut donc s’observer.

13La position du Gouvernement allemand est définie sous l’impulsion du ministre Lambsdorff au printemps 1978. En accord avec d’autres ministères comme celui des Affaires étrangères, un mémorandum est préparé et envoyé aux partenaires de la CEE afin d’expliciter la position allemande19. Bonn réagit ainsi tant au Plan Davignon de 1977, qu’au renforcement des mesures de politique industrielle dans les pays européens depuis la crise pétrolière. Le premier principe est le respect de la « philosophie » économique allemande inspirée de l’ordolibéralisme (dite ordnungspolitische Philosophie)20. Il ne s’agit pas d’un décalque d’un modèle théorique, mais du respect d’un certain nombre de principes comme le rôle central du marché dans la régulation économique, et une action des autorités publiques circonscrits à la création d’un cadre favorable à l’activité économique. Dès lors, pour Bonn, la politique industrielle doit se limiter à améliorer l’environnement économique, en particulier par la suppression des obstacles aux échanges au sein du marché commun, ou par des mesures d’accompagnement ponctuelles (par le FEDER, le FSE ou la BEI). Les interventions plus directes, comme les aides d’État ou les cartels privés, peuvent être acceptées dans des situations exceptionnelles de crise sectorielle aiguë mais elles doivent être temporaires, limitées, et dégressives. Les aides d’État ou les cartels de crise destinés à préserver des industries non compétitives ne sauraient être acceptées. Toute entrave au fonctionnement du marché libre doit être justifiée par une amélioration de la compétitivité, c’est-à-dire une restructuration et/ou la création d’emplois neufs viables à long terme. Lambsdorff affirme en mai 1978 à ses partenaires européens qu’un contrôle étroit des aides publiques est indispensable sinon des industries non compétitives survivront artificiellement aux frais du contribuable21. De même, face aux difficultés graves que connaît le secteur en 1980, Bonn accepte une organisation du marché par un cartel privé mais pas par les pouvoirs publics22. Cette position n’a aucun fondement économique, car les effets restent les mêmes quels que soient les animateurs des cartels, mais traduisent plutôt une hostilité de principe à des interventions importantes dans l’économie de l’État central. La position de Lambsdorff est toutefois plus libérale que celle d’autres responsables allemands (Lambsdorff, 1982, p. 17-18, 22 et 64-68 notamment). Les interventions de soutien à l’industrie en RFA sont en effet nombreuses mais plus indirectes qu’en France ou au Royaume-Uni, deux États très centralisés, car elles prennent la forme d’incitations fiscales et de subventions des Länder. Des exceptions aux règles de concurrence existent pour offrir aux entreprises la possibilité de créer des cartels de crise. Enfin, même au sein du Gouvernement, certains ministres SPD se montrent favorables au développement d’une politique industrielle volontariste dans certaines circonstances précises. C’est d’ailleurs le « Lambsdorff-Papier », un pamphlet demandant une libéralisation de l’économie, qui est l’un des éléments déclencheurs de la crise du Gouvernement Schmidt en 1982, et du changement d’alliance du FDP qui rejoint ainsi les chrétiens-démocrates de Kohl. Toutefois, un certain consensus règne autour d’un refus de subventions massives données par l’État central sans respect des dynamiques de marché.

14Le second principe est d’éviter tout protectionnisme excessif. L’idée de base est que c’est à la Communauté de s’adapter à un changement du « cadre économique international », soit la pression de la globalisation23. Tout réflexe protectionniste serait contre-productif d’abord car la Communauté (et en particulier la RFA) est structurellement exportatrice, et car il porte en lui un risque de guerre commerciale qui dégraderait encore la conjoncture internationale. Par ailleurs, les pays les plus pauvres seraient les principales victimes d’une telle crispation.

15L’accord allemand aux mesures communautaires s’explique en fait pour quatre raisons : l’échec du cartel privé de l’acier, la pression politique, l’absence d’alternative à la solution communautaire et, enfin, les pressions internes. Tout d’abord, la solution préférée du Gouvernement allemand, celle du cartel de crise privé, échoue en effet en 1980. Les producteurs les plus compétitifs comme les allemands Thyssen, Krupp ou les Bresciani italiens ne veulent pas réduire leur production (Hodges, 1983, p. 286). Cela explique l’accord de la Commission le 1^er octobre 1980 autour de la proposition de Davignon de recourir à l’article 58 CECA, qui donne des pouvoirs très larges à la Commission24.

16Lambsdorff oppose une résistance farouche à cette proposition de la Commission. Après un premier refus allemand lors du Conseil du 6 octobre 1980, Lambsdorff, isolé, accepte le recours à l’article 58 CECA en deux temps, lors du Conseil du 25 octobre 1980 qui a réglé l’essentiel des contentieux, puis lors du Conseil du 30 octobre 1980 de manière définitive après la résolution du problème des exceptions25. La pression politique sur la RFA a été très forte. D’un côté, dans les discussions au sein du cabinet allemand du 22 octobre 1980, Lambsdorff défend une position de négociation dure, et est initialement soutenu par Genscher et Schmidt, ce dernier envisageant explicitement la perspective d’un veto allemand26. Cependant, le ministre des Affaires étrangères allemand souligne les problèmes politiques d’un possible veto. Il reviendrait à remettre en cause toute la politique proeuropéenne de la RFA, tout en aggravant les difficultés déjà très fortes dans lesquelles la CEE était embourbée du fait des tensions autour de la PAC et du budget britannique27. Le même type d’argument est développé tant à Bruxelles, par le commissaire Ortoli, qu’à Paris par des appels directs du président Giscard d’Estaing et du Premier ministre Barre à Schmidt. Lors des Conseils CEE des 25 et 30 octobre 1980, les Allemands notent d’ailleurs que le ministre français Giraud a joué un rôle essentiel de médiateur ; sans lui, aucun accord n’aurait été possible selon les diplomates d’outre-Rhin28.

17La RFA comprend assez rapidement qu’il n’y a pas d’alternative à la solution communautaire. Dès 1977, Bonn s’inquiétait du niveau très élevé des aides accordées en Belgique, en France, en Italie et au Royaume-Uni. L’action de la Commission européenne est considérée comme utile et indispensable pour éviter une « course aux subventions » (Subventionswettlauf), et plus généralement un renforcement des mesures protectionnistes chez ses voisins29.

18La RFA insiste donc sur cette discipline communautaire depuis le début des discussions. Les subventions de conservation (Erhaltungssub-ventionen) doivent être interdites, au profit d’aides liées à des programmes de renforcement de la compétitivité30. L’accord des 25 et 30 octobre 1980 donne satisfaction à la RFA car elle obtient un accord explicite du Conseil sur le lien entre aides et restrictions, et sur la surveillance étroite des aides par la Commission31. En juin 1981, Bonn obtient la promulgation d’un code des aides renforcé32. L’article 2 prévoit que les aides ne doivent être acceptées que si l’entreprise est engagée dans un programme de restructuration visant à rétablir sa « compétitivité » et à la rendre « financièrement viable sans aide dans des conditions de marche normale ». Dans l’application de ce code des aides, la Commission n’hésite pas à demander un renforcement des plans de restructuration avant d’accorder des autorisations, au risque de provoquer des troubles sociaux et politiques comme dans le cas du Plan Claes II en Belgique (1981) [Leboutte, 2008, p. 503-504]. Le ministère des Affaires économiques allemand se montre très vigilant sur l’application du code des aides. En septembre 1983, le Gouvernement allemand franchit une nouvelle étape en portant plainte contre les décisions de la Commission de juin 1983 autorisant des aides à la sidérurgie en France, en Italie, au Royaume-Uni et en Belgique. Le Gouvernement allemand est soutenu dans cette plainte par le syndicat patronal de la sidérurgie, qui estime le niveau des aides accordés excessifs, et le quota accordé aux Allemands trop restreint. La Cour rejette finalement leur plainte en octobre 198533.

19Toutefois, malgré ces crispations, la RFA soutient globalement le processus. Certains acteurs allemands sont d’ailleurs demandeurs. La sidérurgie allemande connaît des difficultés croissantes, en particulier en Sarre dès la fin des années 1970, puis dans l’ensemble des bassins. Cela rend les discussions avec la Commission européenne difficiles en 1981-1982, alors que les demandes internes d’aides massives se font plus pressantes34. Si les responsables allemands insistent sur une application stricte du contrôle des aides à l’acier, ils demandent en même temps la bienveillance de la Commission pour les aides importantes accordées à la Sarre dès 1978. La crise sidérurgique ne touche pas que la Sarre mais aussi la Ruhr en 1982-1983. Dès juillet 1981, devant la dégradation de la situation, Schmidt demande à Lambsdorff de négocier avec les industriels allemands, mais aussi les syndicats, le ministère du Travail et le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie35. Le Gouvernement doit nommer en novembre 1982 trois « modérateurs » qui effectuent en janvier des propositions de concentrations d’entreprises (notamment Thyssen et Krupp) et de réductions de capacités (Neumann et Uterwedde, 1986, p. 85-86 ; Wirsching, 2006, p. 248-249). Leur plan se heurte à de vives critiques, en particulier des Länder concernés et notamment du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie. Il n’est finalement pas appliqué, alors que la ville de Bonn est touchée par une manifestation massive des travailleurs de la sidérurgie et la construction navale en septembre 1983. Ce contexte difficile affaiblit la position allemande à Bruxelles. Dans un entretien avec le président de la Commission Thorn en octobre 1982, le nouveau chancelier Kohl estime difficile de répondre aux demandes de Bruxelles de réduire encore la production allemande car cela entraînerait des problèmes dans la Ruhr36. Kohl lui-même est originaire du Land de Rhénanie-Palatinat, proche de la Ruhr. En parallèle, le Gouvernement fédéral négocie avec les Länder sur les aides à la sidérurgie, certains Länder comme la Rhénanie-du-Nord-Westphalie demandant plus d’engagements du niveau fédéral37. Finalement, dans la discussion de juin 1983 sur la prolongation du régime des quotas, les Allemands soutiennent la poursuite de la gestion communautaire, même si les négociations sont dures car chaque pays veut accroître son quota38. En particulier, le Gouvernement a peur que Klöckner et Krupp ne soient très durement affectées si les disciplines communautaires ne sont pas maintenues39.

20Ainsi, le Gouvernement fédéral doit trouver un équilibre entre une attitude très exigeante sur la surveillance des aides d’État, une hostilité de principe à toute politique industrielle publique, et les besoins de régulation du marché des industriels allemands. La politique communautaire de l’acier s’impose comme le moins mauvais compromis.

Conclusion

21La gestion de la crise de l’acier par CEE entre 1977 et 1984 a permis à la Commission européenne, sous l’impulsion d’Étienne Davignon, d’occuper le centre du dispositif. Sans agir en organe fédéral situé au-dessus des États, elle joue un rôle de coordinateur et d’arbitre chargé de faire respecter les règles. Elle acquiert des pouvoirs croissants à partir de 1977, culminant avec l’État de crise manifeste déclaré en octobre 1980. Dans un contexte de crise industrielle grave, le but est avant de tout de préserver le plus possible les capacités de production européennes et d’accroître leur productivité, par le moyen d’un cartel régulé par les pouvoirs publics, et de mesures de protection face à l’extérieur.

22Même la RFA, qui est constamment apparue très réticente et a même attaqué la Commission en justice en 1983, a accepté cette politique industrielle. Un facteur politique essentiel, l’impossibilité de faire jouer son veto, a joué mais les dirigeants allemands ont aussi été convaincus par l’équilibre économique trouvé par la Commission européenne. La position allemande ne doit pas être confondue avec la rhétorique néolibérale de Lambsdorff. Dans un contexte de dégradation de la situation de la sidérurgie allemande à partir de 1981, et de demande d’aides importantes de certains Länder (Sarre, Rhénanie-du-Nord-Westpahlie), la solution européenne apparaît finalement comme le meilleur compromis.

23Les limites de cette politique sont toutefois criantes. Tout d’abord, l’acier est un domaine spécifique. Davignon a pu exploiter les potentialités du traité CECA, qui donnent beaucoup plus de pouvoirs de politique industrielle que le traité CEE. Par ailleurs, c’est un secteur associé depuis longtemps à la construction européenne, par la déclaration Schuman de 1950 et même avant par l’entente internationale de l’acier de 1926. Les tentatives de politique communautaire dans les autres secteurs industriels anciens comme la construction navale ont généralement échoué (Warlouzet, à paraître ?). Ensuite, sur le plan social, le bilan reste très douloureux, avec des pertes d’effectifs massives. De plus, les difficultés sont souvent concentrées dans des régions connaissant déjà un déclin dans d’autres secteurs industriels comme les charbonnages, le textile ou la construction navale. Il est vrai que cette hémorragie d’emplois est due à des dynamiques structurelles très lourdes, la concurrence extérieure bien sûr, mais aussi un processus de modernisation continue qui accroît considérablement la productivité. Enfin, la cartellisation a contribué à augmenter les prix de l’acier, et ainsi à accroître les difficultés d’industries consommatrices elles-mêmes en crise, comme l’automobile ou la construction navale. Elle a aussi évacué la question de la concentration du secteur, qui n’a pas été traité par la politique communautaire. Cette absence de politique active des structures industrielles explique un certain retard européen, et in fine le rachat de l’industrie européenne par des investisseurs étrangers aujourd’hui selon Philippe Mioche (à paraître ?). Le demi-succès de la politique européenne de l’acier entre 1977 et 1984 s’inscrit dans un processus qui s’achève avec le rachat du champion européen Arcelor par l’Indien Mittal en 2006.