1La Méditerranée « Mare nostrum » est géographiquement l’une des plus fermées du globe. Sa protection dans tous les domaines de l’environnement, qu’il s’agisse des ressources vivantes, de la lutte contre le réchauffement climatique, d’une augmentation de son niveau ou de la pollution sont des priorités dont l’évidence s’impose à tous aujourd’hui. Le Congrès mondial de la nature qui s’est récemment tenu à Marseille l’a clairement démontré.

2Au-delà de ces domaines classiques qui ont pour objectif commun la protection de nos côtes, il en est un autre qui mérite d’être mis en lumière : c’est le rôle que joue le foncier maritime, donc le littoral, pour accompagner de manière plus efficace la mise en œuvre de cette politique environnementale de protection de la nature et tout spécialement du bord de mer.

3De toute évidence, c’est aux pouvoirs publics qu’il incombe de définir et d’appliquer cette politique. Pour y parvenir, les décideurs politiques disposent, au plan juridique, de deux leviers essentiels, de deux techniques juridiques classiques utilisées dans de nombreux pays bordant la Méditerranée, au service de la gestion foncière du littoral1 : celle de l’appropriation d’un patrimoine immobilier par l’acquisition de sols (I) et celle de la protection du patrimoine immobilier par la maîtrise de la destination des sols (II).

La gestion foncière du littoral par l’appropriation de sols

4Les mesures réglementaires ou les dispositions d’urbanisme ne sont pas toujours suffisantes pour assurer une protection adéquate des milieux naturels. Ceux-ci peuvent se révéler soit très fragiles, telles les zones dites humides comme les lacs, les étangs ou les marais, soit particulièrement convoités comme le littoral lui-même, soit trop proches du rivage, donc dangereux pour la sécurité des personnes attirées par le site.

5Dans ces conditions, détenir le plus souvent possible la propriété de ces sites vulnérables devient un instrument particulièrement efficace de leur protection. Encore faut-il, pour y parvenir, que soient déterminées les zones dans lesquelles elle peut être envisagée. C’est l’objet de la mise en œuvre de la politique foncière de protection du littoral qu’il convient d’aborder (A) avant d’examiner les techniques juridiques utilisées pour permettre à la collectivité de s’approprier le foncier maritime à protéger (B).

La mise en œuvre de la politique foncière de protection du littoral

6Deux moyens complémentaires l’un de l’autre ont été créés par les pouvoirs publics pour permettre cette politique : d’une part la création de zones où cette appropriation est possible, ce sont les espaces naturels sensibles, d’autre part la création d’un établissement public destiné à être l’instrument d’une véritable politique foncière en matière de protection du littoral, c’est le Conservatoire du littoral.

Les espaces naturels sensibles

Leur création

7Ils ont été créés à l’origine par un décret du 26 juin 19592 sous la forme de périmètres de protection. Ce texte concernait directement le littoral Provence-Côte d’Azur. Il prévoyait que des dispositions particulières de protection pouvaient être prises dans certaines zones en vue de les préserver. Notre région et la Méditerranée ont donc été les premières concernées par la protection du littoral maritime en France.

8Le terme « sensible » a été ajouté à la notion de périmètre par une loi de 19603, tandis que peu à peu les dispositions du décret de 1959 ont été étendues à la plupart des départements possédant un littoral, puis à l’ensemble du territoire en 19684. La loi d’aménagement urbain du 18 juillet 19855 a ensuite transformé les périmètres sensibles en espaces naturels sensibles des départements et décentralisé toutes les procédures au niveau local.

9Concrètement, depuis cette loi, la création de ces espaces naturels sensibles dépend exclusivement de la volonté politique de l’Assemblée départementale, désormais seule à l’origine d’une telle initiative. C’est à elle qu’il revient de mettre en œuvre les dispositions destinées à délimiter ces zones, et de prendre les mesures juridiques et financières pour en assurer le contrôle et la gestion.

Leur mission

10Elle est définie par l’article L. 113-8 du Code de l’urbanisme : « préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels, et assurer la sauvegarde des habitats naturels ». Afin d’atteindre cet objectif, le département est compétent pour élaborer une politique de protection et de gestion de ces espaces et pour déterminer dans quelles conditions ils peuvent être ouverts au public6.

11Cette mission des départements fait écho à la directive de l’Union européenne du 21 mai 19927 qui définit une politique de protection et de conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage.

12De la même manière, en 2006, une charte des espaces naturels sensibles a été signée par 53 départements8. Son objectif était de définir leur mission en ce domaine, notamment en incitant à la création de schémas départementaux d’espaces naturels sensibles (SDENS).

Les moyens d’action

13Ils sont à la fois de nature juridique et financière.

14Au plan juridique, ils résultent pour le département d’un droit d’acquérir les biens fonciers compris dans une zone déterminée, en vertu de l’article L 215-4 du Code de l’urbanisme. Il s’exerce dans les zones délimitées après accord des communes concernées ayant un plan local d’urbanisme.

15Il peut être exercé, sur délégation ou substitution du département, par le Conservatoire du littoral dans ses zones d’intervention, par la commune concernée ou par d’autres établissements publics spécialisés et notamment les parcs nationaux ou régionaux9. C’est par exemple le cas pour le département des Bouches du Rhône qui a délégué son droit de préemption au Conservatoire du littoral ou au Parc national des calanques pour les biens situés dans l’emprise de leur aire géographique.

16À noter que, dans ces zones de préemption, le Président du Conseil départemental peut édicter des mesures particulières en vue d’une protection spécifique de sites ou de paysages situés sur le littoral, telles l’interdiction de construire, ou de démolir, ou d’effectuer certains travaux. Il peut encore décider de limiter ou d’interdire le libre accès à certaines zones, mesure fréquemment prise dans notre région compte tenu des risques d’incendie10.

17Ces dispositions sont donc de véritables mesures de planification du sol, équivalentes à celles qui peuvent être édictées dans le cadre d’un plan d’urbanisme. Elles sont bien entendu amenées à disparaître lorsqu’un plan local d’urbanisme intègre les périmètres sensibles considérés11.

18Au plan financier, les départements peuvent percevoir une taxe dite « part départementale de la taxe d’aménagement » destinée à financer les espaces naturels sensibles12. Perçue sur toutes constructions, reconstructions ou aménagements soumis à autorisation, son taux global ne peut excéder 2.5 % du coût des travaux13. Elle est affectée exclusivement à l’acquisition de terrains et à l’aménagement, l’entretien ou la gestion de l’immobilier situé dans ces espaces sensibles appartenant au département ou au Conservatoire du littoral14.

Leur gestion

19La politique d’acquisition de terrains dans des espaces naturels sensibles touchant au littoral doit s’accompagner de mesures précises permettant leur entretien et leur protection. C’est la raison pour laquelle ils sont automatiquement intégrés au domaine public du département ou de la personne juridiquement substituée, et que tout mode d’occupation de nature à compromettre la conservation de tels espaces est interdit15.

20Leur gestion peut être confiée à une personne publique ou privée, le plus souvent le Conservatoire du littoral, qui dispose aujourd’hui en France de 29 délégations régionales à cet effet16.

21En outre, pour faciliter l’intervention des régions dans leur politique d’environnement, des agences régionales pour la protection de l’environnement et à titre complémentaire des observatoires régionaux de l’environnement ont été créés. Ils sont aujourd’hui regroupés au sein de l’agence régionale pour la biodiversité et l’environnement, comme c’est le cas en Provence Côte d’Azur, pour procéder à des collectes de données et renseigner les gestionnaires sur l’évolution des zones d’espace naturel sensible ou d’espace protégé.

Le Conservatoire du littoral

Sa création

22Exactement dénommé « Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres », cet établissement public a été créé par une loi du 10 juillet 197517, suite à un rapport de la DATAR de 1973 évoquant la nécessité de mettre en œuvre une politique foncière spécifique pour le littoral, compte tenu de la convergence et de la difficulté des problèmes économiques, touristiques et écologiques qui y apparaissaient.

23Le Conservatoire du littoral est un établissement public de l’État à caractère administratif, composé d’un conseil d’administration de trente-quatre membres dont douze représentants de l’État, six élus nationaux, quatre personnalités qualifiées, les neuf présidents des Conseils de rivage18, dont celui de la Méditerranée, deux représentants des communes gestionnaires et un représentant du personnel. Cet organe élit en son sein un président et comprend également un directeur désigné par décret ministériel.

Sa mission

24Depuis la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité19, le Conservatoire a une mission foncière de sauvegarde de l’espace littoral, principalement dans les cantons côtiers. Il est tenu également de faire respecter les sites naturels et l’équilibre écologique de l’espace littoral. Cette mission a d’ailleurs été largement étendue au fil du temps : désormais son action peut s’exercer dans les cantons côtiers, les communes riveraines des estuaires ou des deltas, les communes riveraines du bord de mer, sur les étangs et plans d’eau de plus de 1 000 hectares et même dans les zones dites « humides » de tous les départements côtiers20.

25Ainsi, depuis sa création en 1975, le Conservatoire du littoral a acheté plus de 3 200 sites, représentant près de 170 000 hectares et 1 450 kilomètres de rivages, soit 13 % du littoral français21.

Ses moyens d’action

26Le Conservatoire du littoral dispose du pouvoir de s’approprier les sols situés dans les zones maritimes fragiles déterminées par les collectivités compétentes selon la loi Littoral. Il peut aussi acquérir des terrains situés dans le domaine maritime qui lui est affecté ou confié en gestion22.

27Trois moyens d’action sont à sa disposition :

• un droit d’action directe, pour se rendre acquéreur de biens fonciers23 dans les zones concernées, ainsi que sur le domaine public maritime ;

• un droit d’action indirecte de se porter acquéreur, lorsque lui est délégué le droit de préemption par le département dans les espaces naturels sensibles24 ;

• et un droit de prendre l’initiative de créer une zone de préemption en dehors des zones créées par le département25.

Sa gestion des espaces

28Le Conservatoire du littoral est amené à gérer deux catégories de biens fonciers : ceux qu’il achète, dont il est propriétaire, et ceux qui sont acquis par le département, automatiquement incorporés au domaine public départemental ou la commune, selon la collectivité qui a exercé son droit de préemption.

29Cette gestion peut s’exercer directement par l’intermédiaire de ses 29 délégations régionales. Elle peut aussi être confiée à des associations à caractère scientifique, ayant fait l’objet d’un agrément, dont le but est de gérer des ressources naturelles et de protéger la nature26. Le rôle de telles associations n’est pas négligeable par les recours qu’elles effectuent en cas de non-respect des prescriptions d’urbanisme. Cela tend aujourd’hui à conforter le rôle du Conservatoire et des collectivités territoriales pour sauvegarder l’environnement et faire respecter les dispositions d’urbanisme prises en vue de cette protection.

30Mais le moyen le plus efficace pour y parvenir est sans nul doute de permettre aux collectivités publiques de devenir propriétaires des espaces à protéger.

Les techniques juridiques d’appropriation du foncier maritime

31Ce sont celles qui conduisent à un transfert de propriété pour permettre un contrôle complet de la zone considérée. Il s’agit d’éviter tous risques qui pourraient survenir en cas de non-respect des prescriptions destinées à protéger le littoral.

32Traditionnellement exercée par le département, la commune27 ou par un organisme public délégué tel le Conservatoire du littoral, cette appropriation peut revêtir trois modalités (a) qui conduisent à quelques conséquences juridiques qu’il convient d’examiner (b).

Les modalités d’appropriation

33La première technique amiable consiste à négocier avec le propriétaire le prix d’acquisition d’un bien immobilier susceptible d’intéresser la collectivité ou le Conservatoire du littoral, ceux-ci étant tenus de proposer un prix fixé par France-Domaine, aujourd’hui la direction de l’Immobilier de l’État28, service d’évaluation des biens immobiliers détenus par les collectivités publiques.

34La vente amiable à la collectivité territoriale ou au Conservatoire du littoral n’est pas aussi rare qu’on pourrait l’imaginer. Elle représente près de 70 % des acquisitions réalisées par cet établissement.

35À ce titre, les notaires sont souvent sollicités pour intervenir en tant que médiateurs entre leurs clients et la collectivité. Ils soulignent le plus souvent l’intérêt pour les propriétaires concernés de vendre à l’amiable et ainsi de gagner un temps précieux, en évitant une procédure administrative souvent longue, coûteuse et incertaine29.

36Deuxième technique d’appropriation, le droit de préemption, qui permet à la collectivité ou au Conservatoire du littoral de se substituer à l’acquéreur proposé par le propriétaire.

37Le rôle du notaire est ici également important. Après la promesse de vente ou le compromis, il a l’obligation de notifier une déclaration d’intention d’aliéner au département ou à l’établissement public délégué ou substitué (Conservatoire du littoral, Parc national ou régional). Elle doit comprendre les caractéristiques essentielles de la vente et notamment le prix. La collectivité dispose alors de deux mois pour répondre. Son silence vaut renonciation à la préemption. Mais si elle n’a pas délégué son droit de préemption, elle peut transmettre cette déclaration d’intention d’aliéner à la commune, au Conservatoire du littoral ou un autre établissement public bénéficiaire de ce droit (Parc national ou régional) qui peut alors préempter dans le délai d’un mois. Leur silence, dans ce délai, vaut renonciation définitive au droit de préemption.

38En cas de décision de préemption, deux hypothèses sont à distinguer : si la préemption est notifiée au prix indiqué dans la déclaration, la vente est dès lors parfaite. Le vendeur est tenu de vendre à la collectivité ou à l’organisme substitué. Si la préemption est notifiée à un prix inférieur, soit le propriétaire accepte et la vente devient définitive et amiable, soit le propriétaire refuse et la collectivité a le choix entre renoncer à l’acquisition ou intenter une action judiciaire dans le cadre d’une procédure d’expropriation. Cette hypothèse est rare puisque s’agissant du Conservatoire du littoral, il n’y a en moyenne que 5 % de cas d’expropriation pour 25 % de cas de préemption selon les informations fournies par cet établissement.

39La troisième technique est celle de l’expropriation. Elle résulte d’une déclaration d’utilité publique, généralement d’origine préfectorale. Cette procédure permet à la collectivité bénéficiaire d’acquérir le bien considéré au prix fixé par la direction de l’Immobilier de l’État ou par une décision de justice, dans la mesure où le propriétaire, par hypothèse, n’est pas d’accord pour vendre au prix proposé par l’administration.

Quelques conséquences juridiques de cette appropriation

40Plusieurs observations méritent d’être formulées à propos de ces techniques d’appropriation des sols, utilisées pour protéger les espaces vulnérables du littoral.

• La première est l’existence en ce domaine d’un objectif contradictoire, entre la nécessité de protéger les espaces vulnérables et le souci de respecter le droit de propriété. Il n’est pas récent puisque dès les années 70, on pouvait noter un rapport de la Cour des comptes30 mettant en lumière une certaine frilosité des collectivités territoriales pour exercer leur droit de préemption afin d’acquérir des espaces protégés, tandis qu’à la même époque, une décision du Conseil Constitutionnel considérait que certaines dispositions relatives aux périmètres sensibles étaient trop restrictives du droit de propriété31.

• On peut noter que ce sentiment est moins prononcé aujourd’hui, tant les impératifs de protection de l’environnement sont évidents pour tous. Il explique le développement constant des acquisitions amiables par rapport aux autres moyens d’appropriation par les collectivités.

• Deuxième observation, le titulaire du droit de préemption peut toujours directement utiliser la technique de l’expropriation pure et simple en cas d’existence de risques naturels, tel celui de l’effondrement d’une falaise, sans que le site ne soit concerné par un espace naturel sensible ou une zone de protection particulière32.

• La troisième observation concerne le comportement de certains propriétaires indélicats qui ont imaginé des techniques particulières de transfert immobilier pour tenter d’échapper au droit de préemption attaché à une vente : c’est par exemple la régularisation d’un bail à construction, ou la cession d’une fraction indivise d’un bien, ou encore le démembrement de propriété, autant de montages considérés comme une fraude à la loi33. En ce domaine, le rôle du notaire est important. Sa qualité d’officier public lui impose de faire respecter la loi et d’appliquer les textes en vigueur, en l’occurrence, dans ces circonstances, de s’opposer à de tels montages en refusant de recevoir l’acte qu’on lui demande de rédiger dans de telles conditions.

41On doit toutefois noter, et il faut le regretter, qu’aucun moyen de contrôle n’est possible lorsque ce transfert se réalise par l’intermédiaire de sociétés civiles immobilières, au moyen de cessions de parts qui peuvent être régularisées par actes sous seing privé, qu’il est possible de délocaliser dans le pays étranger de son choix et de préférence dans un paradis fiscal…

42C’est dire que ce contrôle par l’appropriation de sols n’est pas suffisant pour protéger notre littoral. D’où la nécessité de prévoir la maîtrise de leur destination pour compléter cette protection.

La gestion foncière du littoral par la maîtrise de la destination des sols

43Il y a un lien étroit entre la politique environnementale, instrument de protection du milieu naturel, et la politique du territoire, instrument d’organisation de l’espace géographique à protéger. Depuis la création du ministère de l’environnement en 1971, on peut dire que la politique d’aménagement du territoire est directement inspirée des préoccupations de l’environnement. Sa mise en œuvre implique de contrôler la destination foncière des espaces que l’on souhaite protéger. Cette mission incombe aux collectivités territoriales pour les territoires sous leur responsabilité et aux établissements publics délégataires pour ceux dont ils sont propriétaires. Leur gestion est généralement l’objet de conventions passées avec des collectivités locales, des associations ou des Fondations spécialisées, susceptibles de remplir cette mission.

44Cette politique de gestion du littoral, qui s’appuie sur la maîtrise de la destination des sols, s’oriente autour de quatre axes qu’il convient d’analyser : la politique globale de protection du littoral (A), les modalités de la maîtrise des sols (B), la protection des espaces naturels (C) et le principe du maintien de l’accès au rivage (D).

La politique globale de protection du littoral

45Le littoral est dans notre pays un atout économique majeur mais fragile, donc vulnérable. Il représente pour notre pays environ 5 000 km de côtes près desquelles vit en permanence 10 % de la population française34, population amenée à doubler en période estivale35.

46Imaginée à l’origine au coup par coup dans les années 60, face à un développement urbanistique spectaculaire, la politique de gestion foncière du littoral était à cette époque quelque peu incohérente, voire parfois anarchique. Elle a fait l’objet d’une politique plus cohérente après la conférence de Rio en 1992 et ses recommandations36, notamment quant à la nécessité de prévoir une gestion des zones côtières intégrée au reste du territoire.

47Mais bien avant cette recommandation, certaines institutions internationales s’étaient déjà préoccupées de cette question, notamment en Europe. Ainsi le Conseil de l’Europe, dès 1973, avait pris une résolution sur la protection des zones côtières37. L’OCDE, en 1976, puis en 1992, avait émis des recommandations relatives à la gestion des zones côtières38. La Convention de Barcelone adoptée le 16 février 1976 a eu pour objectif la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée, objectif repris par le protocole d’Athènes qui s’en est suivi en mai 198039. La Conférence des régions périphériques maritimes, organisme non gouvernemental créé avec un statut consultatif auprès des institutions européennes, a adopté en 1981 une charte européenne du littoral, approuvée par le Parlement européen le 18 juin 198240. La 4e conférence européenne sur l’environnement a voté en 1984 une résolution relative à la politique et à la législation en matière de planification, d’aménagement et de gestion des zones côtières41.

48Après la conférence de Rio, le Conseil de l’Europe a poursuivi ses recommandations en faveur de la protection du littoral : son comité des ministres a approuvé en 1999 un code de conduite européen pour la gestion des zones côtières, contenant en outre un modèle de loi sur leur gestion durable42.

49L’Union européenne à son tour, en 2002, a recommandé une stratégie communautaire de gestion intégrée des zones côtières à partir des trente-cinq zones littorales prédéfinies par elle43. Le premier protocole sur la gestion intégrée des zones côtières, signé à Madrid le 21 janvier 2008, a d’ailleurs concerné la Méditerranée. Ratifié par la France en 2009, il est entré en vigueur dans notre pays en mars 2011, soit douze ans plus tard, après que l’Union européenne y ait adhéré en 2010.

50Au-delà de ces nombreuses recommandations et sous la pression des évènements, l’Union européenne a elle-même renforcé son influence sur cette réglementation en promulguant, en juillet 2014, une directive qui concerne l’ensemble des pays côtiers44, même si celle-ci reflète selon les commentateurs un certain malaise compte tenu des imprécisions dans ses dispositions45.

Les modalités de la maîtrise des sols le long du littoral

51Cette maîtrise doit résulter d’abord de la planification globale de la destination des sols (1), ensuite des règles d’urbanisme permettant de contrôler son respect (2).

La maîtrise de la planification globale

52Cet objectif politique est de la compétence des missions interministérielles d’aménagement du littoral. Leur rôle est de coordonner l’action des pouvoirs publics, sous l’impulsion de la DATAR, en vue de l’aménagement touristique des secteurs littoraux. Ainsi dans notre région plusieurs missions de ce type ont été mises en place, pour la région de Fos/Étang de Berre en 1973, pour la Corse en 1975.

53Ces missions interministérielles ont eu pour objectif de définir les programmes d’aménagement des côtes françaises, d’en déterminer les moyens d’exécution et d’en permettre la réalisation. On découvre, en ce domaine également, l’un des aspects du mal français en matière de réglementation : la multiplication et la superposition des documents administratifs et des règles destinées à assurer cette mission globale.

54Elle résulte de plusieurs instances et de différents schémas qui s’ajoutent les uns aux autres :

• Les schémas régionaux et interrégionaux du littoral. Ces documents avaient à l’origine pour objectif de définir les grandes lignes de l’aménagement et de la protection des zones côtières. Ils devaient aussi servir de guide pour l’élaboration des documents d’urbanisme. De tels schémas ont été prévus pour la Corse et pour les départements d’outre-mer par une loi de 198446. Ils ont été ensuite transformés en schémas de mise en valeur de la mer au début des années 2000. En outre, une loi de 199947 a relancé la planification littorale en facilitant l’élaboration de nouveaux schémas interrégionaux par les Conseils régionaux. Près de 50 ont alors été créés, mais depuis une loi de 2010 a supprimé la possibilité pour les régions d’en créer de nouveaux48.

• Les schémas de mise en valeur de la mer. Créés en 1983, suite à l’élaboration en 1972 de documents fixant les orientations de l’utilisation du domaine public maritime appelés « schémas d’aptitude et d’utilisation de la mer », ils ont été réorganisés par la loi Littoral de 1986 et un décret du 5 décembre 1986. Ces schémas ont pour objectif de déterminer la répartition des activités marines le long du littoral, en fixant les compétences respectives des communes, des départements, des régions et de l’État. Ils sont élaborés par l’État et approuvés par décret en Conseil d’État, les collectivités locales ayant le pouvoir de donner un avis, mais non le Conservatoire du littoral, selon une décision du Conseil d’État de 200849. Considérés comme des documents d’urbanisme50, ils peuvent déterminer la destination des zones du littoral, notamment celles qui peuvent être affectées aux départements eux-mêmes, au développement portuaire, aux activités marines et aux activités de loisirs. Ils sont en outre susceptibles d’édicter des sujétions particulières relatives aux espaces maritimes ou terrestres attenant au milieu marin et au littoral. Aujourd’hui et depuis la loi de 2005 relative au développement des territoires ruraux51, les schémas de mise en valeur de la mer sont opposables aux plans locaux d’urbanisme qui doivent intégrer dans leurs dispositions toutes les prescriptions qui y sont contenues.

• Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. Crées par une loi de 201552, dans le contexte du changement climatique et de l’élévation du niveau des mers, ils ont eu pour objectif la mise en place de programmes d’action face à un constat impressionnant : le littoral français métropolitain a perdu près de 26 km² depuis une cinquantaine d’années ! Dans le même temps un comité national du suivi a été installé pour surveiller l’évolution de ce phénomène inquiétant. Ainsi une loi du 8 août 2016 dite « pour la reconquête de la biodiversité de la nature et des paysages » a introduit la notion de gestion intégrée du trait de côte53. Le phénomène s’aggravant, la loi « Climat et résilience » du 22 août 202154 a introduit un nouveau droit de préemption au profit des collectivités ou leurs délégataires dans les zones impactées ou susceptibles de l’être dans 30 à 100 ans55.

55À l’énumération de ces différents schémas, de leur niveau d’élaboration et de leurs objectifs respectifs, on découvre la complexité du domaine et la difficulté de l’élaboration d’une politique. Elle doit être à la fois nationale pour permettre une vision globale de ce qui doit être fait, mais aussi tenir compte des spécificités locales et des problèmes que pose leur mise en œuvre.

56À cette complexité administrative, qui ne peut que ralentir les décisions et peser sur leur application concrète malgré l’urgence de protéger le foncier maritime, s’ajoutent les contraintes provoquées par le phénomène d’urbanisation croissante du littoral, qu’il s’agit également de maîtriser pour assurer cette protection.

La maîtrise de l’urbanisation

57Au plan général, elle est assurée aujourd’hui par les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU). Mais ceux-ci sont élaborés en tenant compte des schémas régionaux du littoral lorsqu’ils existent, comme c’est le cas dans notre région. Ces schémas s’imposent donc aux communes qui doivent tenir compte des dispositions qu’ils contiennent. Le Conseil d’État affirme d’ailleurs que même imprécises, les dispositions du SCOT du littoral s’imposent aux plans locaux d’urbanisme56. Elles résultent directement de la loi Littoral de 1986 et sont intégrés dans le code de l’urbanisme57.

58Les dispositions essentielles qu’elle contient peuvent être résumées en quatre mesures principales.

59La première est l’interdiction de construire en dehors des espaces urbanisés dans une bande littorale de cents mètres à compter de la limite haute du rivage. Lorsqu’il y a risque d’érosion des côtes ou du littoral, la largeur de la bande peut être augmentée58.

60La deuxième est de ne permettre l’extension de l’urbanisation qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants ou dans le cadre de ce que la loi Littoral avait appelé « des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ». Cette notion ayant donné lieu à difficulté d’interprétation, elle a été supprimée par la loi « ELAN » du 23 novembre 201859. Celle-ci prévoit, aux termes du nouvel article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, que dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le SCOT et délimités par le PLU, des constructions et installations peuvent être autorisées (en dehors de la bande littorale des 100 mètres) à des fins exclusivement d’amélioration de l’offre de logements et d’implantation de services publics.

61L’administration se réserve le droit de contrôler cette notion d’offre de logements et n’hésite pas à procéder à des retraits administratifs de permis délivrés par les communes ne respectant pas cette notion60. L’une d’entre elle a même été condamnée financièrement pour avoir délivré un certificat d’urbanisme mentionnant la constructibilité au mépris des règles de la loi Littoral61.

62Une autre dérogation est devenue possible, en vertu des dispositions de la loi « ELAN », s’agissant de constructions nécessaires aux activités maritimes62, mettant en échec une jurisprudence plus restrictive du Conseil d’État63.

63La troisième mesure pose le principe de l’évolution possible de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage64. Elle doit être justifiée dans les plans locaux d’urbanisme par des considérations économiques et être en cohérence avec les différents schémas d’aménagement existants (schémas d’aménagement régional, schémas de mise en valeur de la mer et schémas de cohérence territoriale, etc.).

64Dernière mesure importante de la loi Littoral, celle de l’inconstructibilité dans les espaces remarquables, sauf s’il s’agit d’aménagements légers dont la réalisation selon la loi « ELAN », ne porte pas atteinte au caractère remarquable du site65.

65Outre les mesures déterminantes contenues dans la loi « ELAN » pour protéger le littoral, des dispositions spécifiques complètent le dispositif, s’agissant de certains espaces du littoral.

La protection de certains espaces du littoral

66Trois aspects de cette protection méritent d’être évoqués, tant ils concernent des sujets d’une actualité permanente en notre matière : la protection du domaine public maritime, celle des espaces naturels le long du rivage et celle du libre accès au littoral.

La protection du domaine public maritime

67Le littoral n’étant pas un concept juridique, c’est la notion de domaine public maritime qui définit ce qui est la propriété de l’État le long des rivages marins. Il comprend le sol et le sous-sol de la mer territoriale sur 12 milles à partir de la laisse de basse mer, c’est-à-dire le point atteint par la plus grande marée basse.

68Son statut juridique résulte notamment de la loi du 28 novembre 196366 qui traite des endigages, c’est-à-dire des terrains artificiellement gagnés sur la mer : ils sont partie intégrante du domaine public maritime mais peuvent faire l’objet de concessions, les cessions autrefois autorisées ayant été interdites par une circulaire ministérielle de 197367.

69Aujourd’hui de telles endigages doivent être conformes au plan local d’urbanisme de la commune et s’y intégrer. À défaut, le juge administratif n’hésite pas à annuler des concessions d’endigages concernant des ports de plaisance ou même des chantiers navals non prévus par le plan local d’urbanisme de la ville, comme ce fut le cas pour le port de Saint-Raphaël68.

70La protection du domaine public maritime s’étend aux zones de mouillage et d’équipements légers en application de l’article 280 de la loi Littoral. Dans de telles zones, des autorisations d’occupation temporaire du domaine public maritime peuvent être délivrées, mais les travaux d’équipement qui en résultent ne doivent pas entraîner un impact irréversible sur le site69. Ce texte concerne notamment les paillotes installées de manière précaire sur les bords de nos plages de Méditerranée, qui doivent désormais être entièrement démontées à la fin de la saison estivale. A contrario, il a conduit également à la démolition de certains bâtiments construits au bord de mer, comme ce fut le cas notamment à Marseille, lorsque les autorisations d’occupation temporaire ou les concessions étaient venues à expiration, ou lorsque les constructions par leur impact affectaient le site de manière irréversible.

La protection des espaces naturels et de l’environnement

71Il s’agit ici de protéger les zones littorales restées à l’état naturel et plus précisément, selon les dispositions de la loi Littoral70, les forêts, les dunes, les marais qui bordent le littoral, le littoral méditerranéen étant directement concerné par ces dispositions.

72Cette protection découle à l’origine d’un décret de septembre 198971 qui dresse une liste des espaces ou milieux dont la protection est obligatoire dans les plans locaux d’urbanisme.

73Dans de telles zones, seuls des aménagements légers peuvent être autorisés après enquête publique, le principe étant l’inconstructibilité.

La protection du libre accès au littoral

74Le nombre croissant de résidences secondaires le long du littoral, et plus précisément du domaine public maritime, a généré, surtout en Méditerranée, l’installation d’escaliers, de murs, de terrasses, voire de ports privés, parfois avec des autorisations généreusement accordées.

75Face à cette « privatisation rampante » du littoral, plusieurs mesures ont été prises. La première est liée à une tradition non écrite, celle de l’existence d’un sentier le long du rivage, appelé « sentier du douanier », destiné autrefois à permettre à certains agents publics de surveiller la côte pour lutter contre la contrebande maritime. Se fondant sur cette tradition non écrite, un certain nombre de défenseurs du libre accès au littoral, organisé en groupe de pression, a réussi à faire admettre le principe d’un libre accès au littoral dans le cadre de la loi de 198672.

76La deuxième mesure permettant ce libre accès au littoral est liée au contrôle de l’utilisation des plages naturelles et artificielles. La réglementation en ce domaine est particulièrement méticuleuse : la partie de la plage immergée par la marée appartient au domaine public maritime, la partie supérieure appartenant soit au domaine privé de la commune, soit à des propriétaires privés. Sur le domaine public maritime, la commune peut se voir autorisée par une convention avec l’État à équiper, entretenir et exploiter une plage naturelle73. De telles concessions peuvent également être accordées à des personnes privées, à condition que soit respecté le libre « accès à la mer et à la libre circulation pour le public le long du rivage74 ». Ces concessions ne peuvent toutefois excéder 20 % de la surface d’une plage lorsqu’elle est naturelle ou 50 % lorsqu’elle est artificielle75 dans la limite de 20 % du linéaire.

77La troisième mesure permettant le libre accès au littoral prend la forme d’un droit pour le public de pouvoir se rendre sur les plages existantes. Cet accès peut s’établir par une voie communale ou un chemin rural, créé par voie d’expropriation ou par voie de création d’emplacements réservés76 dans le cadre du plan local d’urbanisme.

78La loi Littoral a en outre offert à la collectivité territoriale, généralement la commune, la possibilité de créer de plein droit sur toutes les propriétés privées en bordure de mer une servitude légale de passage permettant l’accès à la plage77.

79Dernière mesure, susceptible également de constituer une servitude légale grevant les propriétés privées contiguës au domaine maritime, celle qui prévoit, sur l’ensemble des côtes françaises, le passage des piétons le long du littoral sur une bande de terrain de trois mètres78. Cette servitude, qui complète et amplifie le principe du libre accès au rivage via le sentier du douanier, peut toutefois faire l’objet d’aménagements, de modifications voire même d’interruptions selon les obstacles naturels ou artificiels liés à la présence de constructions anciennes en bordure de mer. Cette interruption doit être exceptionnelle et justifiée, comme l’a rappelé récemment le Conseil d’État79. Malgré des aménagements possibles, cette servitude de passage est particulièrement difficile à créer, lorsqu’on observe son ampleur et les obstacles naturels ou artificiels qu’il faudrait supprimer pour lui permettre de s’exercer.

80Cette dernière observation montre bien la difficulté de mettre en œuvre une politique efficace de gestion foncière du littoral. Les contraintes de toutes sortes sont tellement nombreuses que les propriétaires concernés, voire les collectivités locales, se perdent dans le maquis d’une réglementation trop complexe, détaillée à l’extrême, dont les dispositions s’empilent et se superposent les unes aux autres. Cette situation crée souvent des difficultés d’analyse ou d’interprétation, parfois des contradictions qui paralysent les initiatives et pénalisent les collectivités territoriales, les organismes publics concernés ou les propriétaires privés. Ce ne sont pas les notaires qui affirmeront le contraire, eux qui sont chargés lors d’une vente immobilière sur le littoral de contrôler l’existence de toutes ces normes, de les expliquer à leurs clients et de les faire appliquer. En ce domaine comme dans d’autres de notre arsenal juridique, des mesures de simplification et de clarification seraient particulièrement nécessaires…