Le droit de l’environnement de l’Union européenne face au principe de territorialité
p. 834-856
Texte intégral
1Le droit de l’environnement de l’Union européenne est fréquemment présenté comme un droit progressiste, notamment parce qu’il aborde avec fermeté la résolution des grands problèmes planétaires affectant l’environnement et entend parvenir à assurer une protection globale de ses éléments. L’Union européenne s’efforce en effet autant que possible d’être en pointe sur les grandes questions environnementales, comme peut en témoigner la dernière conférence climatique onusienne (COP 17, CMP 7) qui s’est tenue à Durban en Afrique du Sud du 18 novembre au 9 décembre 2011. Son action tant au plan interne qu’international a permis une extension considérable de sa législation relative à l’environnement. Comme l’avait déjà remarqué en 1997 le Doyen Jean-Claude Masclet, l’action communautaire, devenue l’action européenne depuis que l’Union européenne s’est substituée et a succédé à la Communauté européenne1, concerne presque tous les aspects de l’environnement et « touche à la pollution atmosphérique, à la pollution des eaux, à l’élimination et au traitement des déchets, aux substances chimiques, aux risques industriels, aux biotechnologies, au bruit, à la protection de la nature, de la faune et de la flore, à la coopération internationale, à l’information, à la participation, à la responsabilité, à la fiscalité ». De surcroît et à juste titre, il affirmait que « les questions d’environnement constituent pour les spécialistes de la Communauté, un terrain d’observation privilégié »2.
2L’hommage que représentent ces Mélanges offerts au Professeur Jean-Claude Masclet fournit une excellente occasion pour mettre en exergue une question d’actualité du droit de l’environnement de l’Union européenne, qui est celle de ses éventuels effets extraterritoriaux, l’extraterritorialité se définissant comme une « situation dans laquelle les compétences d’un État (législatives, exécutives ou juridictionnelles) régissent des rapports de droit situés en dehors du territoire dudit État »3. Il est en effet de plus en plus largement admis que l’ordre juridique international évolue sous l’influence des nouveaux impératifs écologiques. En témoigne la « jurisprudence environnement » de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui « diffère de la doctrine classique des compétences extraterritoriales en droit international », et « la façon dont le juge de l’OMC se détache de la question du titre de compétence pour […] centrer son analyse autour d’éléments nouveaux d’équité procédurale ». Ainsi, « la présomption de territorialité ne signifie pas que l’État n’est en aucun cas compétent pour poser des actes de souveraineté qui dépassent le cadre de ses frontières nationales »4.
3Cette actualité réside dans le fait que plusieurs compagnies aériennes et associations de compagnies aériennes ont conduit la grande chambre5 de la Cour de justice de l’Union européenne, sur demande de décision préjudicielle introduite par la High Court of Justice (England & Wales), à se prononcer sur la validité de l’intégration du service aérien international, en particulier du service aérien transatlantique, dans son système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SCEQE ou ETS, Emissions Trading Scheme). Réunie à Singapour en juin 2011, l’Association internationale du transport aérien (IATA) a violemment critiqué cette inclusion des vols internationaux dans le SCEQE, en stigmatisant un « dispositif extraterritorial illégal »6. Dans cette affaire, les requérantes et les associations de compagnies aériennes qui les soutiennent « reprochent essentiellement au législateur de l’Union d’avoir excédé les limites des compétences des États en violation des principes de droit international coutumier ». Selon elles, « l’inclusion de parties de vols effectuées à l’extérieur de l’Union européenne reviendrait en effet à adopter une réglementation extraterritoriale portant atteinte à la souveraineté de pays tiers, d’une part, et à la liberté de la haute mer, d’autre part »7.
4À l’évidence, cet arrêt de la Cour de justice « devrait revêtir une grande importance non seulement pour la configuration future de la politique climatique européenne, mais aussi sur un plan plus général pour les rapports entre le droit de l’Union et le droit international public8 ». Il s’avère que, comme elle a déjà eu l’occasion de le faire, la Cour de justice est amenée à déterminer dans quelle mesure « des particuliers peuvent invoquer en justice certaines conventions internationales et certains principes du droit international coutumier pour pouvoir faire échec à un acte juridique de l’Union européenne »9, en l’occurrence la directive n° 2008/101/CE10. Cette situation juridique pose la question du champ d’application territorial de cette réglementation environnementale, qui n’est d’ailleurs pas la seule concernée par cette problématique (I), ainsi que celle de sa validité et de son articulation avec le droit international (II).
I – Le champ d’application territorial de quelques réglementations environnementales de l’Union européenne
5La Communauté européenne, puis l’Union, se sont toujours efforcées de concilier protection de l’environnement et croissance du secteur aérien, l’objectif étant de limiter les émissions nocives de ce mode de transport. Afin de minimiser les atteintes de l’aviation civile, deux directions ont été empruntées, la diminution des nuisances sonores et de la pollution atmosphérique des aéronefs11. Dans le but de réduire l’impact de l’aviation sur le réchauffement du climat, la Commission européenne a notamment proposé d’intégrer le secteur de l’aviation dans l’ETS12 qui, dès le début, est apparu comme le type même d’une régulation par les instruments économiques ou de type cap-and-trade. Par conséquent, la directive no 2008/101/CE a modifié la directive no 2003/87/CE13 qui avait établi l’ETS, celui-ci ayant été également remanié et étendu par la directive no 2009/29/CE14, qui prend place dans ce qu’il est convenu d’appeler le plan « énergie – climat » de l’Union européenne15. Cette politique intégrée en matière d’énergie et de climat, qui doit favoriser la transition vers une économie sobre en carbone, comporte plusieurs dispositions faisant l’objet de critiques de la part de pays tiers. Elles portent sur le champ d’application rationae loci de la directive no 2008/101/CE (A) et les effets extraterritoriaux de certaines dispositions du plan « énergie – climat » (B).
A – Le champ d’application rationae loci de la directive no 2008/101/CE incluant le secteur de l’aviation dans le SCEQE
6L’industrie aéronautique, tant européenne que mondiale, est confrontée à un défi environnemental de taille. Les chiffres parlent d’eux-mêmes, même si les crises successives depuis 2008 inclinent à la prudence : les émissions de CO2 produites par l’aviation au sein de l’Union européenne ont augmenté de 87 % entre 1990 et 2005, alors que parallèlement les émissions totales baissaient de 5,5 %. En octobre 2010, à Montréal, consciente de la nécessité d’agir, l’OACI (Organisation de l’Aviation Civile Internationale), institution spécialisée de l’ONU dans le domaine de l’aviation, s’est engagée à améliorer l’efficacité du carburant utilisé par les avions de 2 % par an jusqu’en 2050 et à établir une norme sur les émissions de CO2 des moteurs d’avions d’ici 201316.
7Afin de répondre à ce défi, l’Union européenne a choisi d’inclure l’aviation dans l’ETS, en dépit des incertitudes portant sur sa véritable efficacité environnementale. Cette inclusion est justifiée notamment par l’article 2-2 du Protocole de Kyoto qui précise que les pays industrialisés (en réalité les Parties visées à l’annexe i de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques) « cherchent à limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens et maritimes, en passant par l’intermédiaire de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale, respectivement ». Ainsi, la directive n° 2008/101/CE impose depuis le 1er janvier 2012 aux compagnies aériennes des États membres de l’Union et des pays tiers d’acquérir ou de restituer des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour leurs vols desservant l’Union, soit au décollage, soit à l’atterrissage. Cette législation européenne couvre ainsi « de facto des opérateurs étrangers » et « constitue une mesure unilatérale de l’Union en réaction à l’inaction de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI) qui devait prendre, en application de l’article 2 §2 du Protocole de Kyoto, des mesures visant à réduire les émissions de ce secteur ». Il faut en effet rappeler à ce propos « que les émissions des vols internationaux ne sont pas comptabilisées dans les émissions des pays visés à l’Annexe i qui ont des engagements chiffrés de réduction au titre du Protocole de Kyoto. L’Union a d’ailleurs proposé lors de la Conférence de Copenhague (de décembre 2009) de prévoir des objectifs chiffrés sectoriels pour le secteur de l’aviation à hauteur de - 20 % d’ici 2020 »17.
8Retenant l’approche la plus efficace et la moins nuisible possible au développement économique et à l’emploi en recourant aux mécanismes de marché, tout en mettant en œuvre le principe pollueur-payeur, l’ETS mis au point par l’Union européenne prouve que le droit peut trouver une place entre l’environnement et l’économie. La directive n° 2008/101/CE modifie ainsi l’Annexe i de la directive n° 2003/87/CE en précisant dans son introduction qu’« à compter du 1er janvier 2012, tous les vols à l’arrivée ou au départ d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État membre soumis aux dispositions du traité seront couverts » et en y insérant une catégorie d’activité intitulée « Aviation ». La Cour de justice relève que l’Annexe i énumère également un certain nombre d’exclusions, dans lesquelles « ne figurent pas de critères liés, pour les aéronefs au départ d’un aérodrome de l’Union, à l’aérodrome d’arrivée et, pour les aéronefs à l’arrivée sur un aérodrome de l’Union, à l’aérodrome de départ », ce qui la conduit à affirmer que la directive n° 2008/101/CE « s’applique indifféremment aux vols ayant pour destination ou pour provenance le territoire de l’Union, y compris ceux en provenance ou à destination d’aérodromes situés en-dehors de ce territoire ». Et à admettre que la directive « n’a pas vocation à s’appliquer en tant que telle à des vols internationaux empruntant, en survol, le territoire des États membres de l’Union ou celui d’États tiers, lorsque de tels vols ne sont pas à l’arrivée ou au départ d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État membre »18.
9En revanche, selon la directive, comme cela ressort de la partie B de l’Annexe iv de la directive n° 2003/87/CE modifiée par la directive n° 2008/101/CE, les exploitants d’aéronefs doivent déclarer leurs émissions pour les vols au départ d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État tiers et à l’arrivée dans un aérodrome situé sur le territoire de l’un des États membres de l’Union européenne, ou au départ d’un aérodrome d’un État membre de l’Union et à destination d’un aérodrome situé dans un État tiers. Ces émissions sont calculées selon un mécanisme qui tend à prendre en compte, dans la mesure du possible, la consommation réelle de carburant, et « c’est au regard de cet aspect lié à la prise en compte de la consommation de carburant pour l’intégralité des vols internationaux à l’arrivée ou au départ d’aérodromes situés sur le territoire des États membres » que la Cour de justice a décidé d’examiner la validité de la directive n° 2008/101/CE19.
10Concrètement, la Commission a dû procéder à l’identification des compagnies aériennes européennes et non européennes participant au mécanisme de l’ETS, puis déterminer quel État membre sera « responsable » de la compagnie aérienne, au sens de l’article 18 bis de la directive n° 2003/87/CE. Avec l’assistance de l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, Eurocontrol, elle a fixé le volume des émissions historiques pour les années civiles 2004 à 2006 du secteur de l’aviation, qui est de 219 476 343 tonnes de CO220. La Commission a déterminé également le volume de trafic de chaque compagnie aérienne, les compagnies ayant fourni plusieurs données précises relatives à leur trafic aux État membres. Sur cette base, une compagnie représentant 1 % du volume de trafic reçoit 1 % des permis d’émission pour la première année de fonctionnement du système en 2012. À la fin de cette même année 2012, « les compagnies devront rendre aux États le nombre de permis correspondant aux émissions émises… et acheter des permis supplémentaires si ceux qui leur ont été alloués ne suffisent pas à couvrir leurs émissions. C’est là que l’efficacité énergétique de chacun prendra toute son importance ». Elles devront réduire leurs émissions de 3 % en 2012, par rapport à 2004-2006, puis de 5 % dès 2013. Toute tonne de CO2 émise devra être couverte par un permis d’émission. 85 % des permis seront alloués gratuitement et 15 % mis aux enchères, « ce qui signifie que le secteur devra payer s’il émet un volume de CO2 supérieur à la moyenne 2004-2006 »21. L’article 3 quinquies, paragraphe 4, de la directive n° 2003/87/CE prévoit que les États membres décideront de l’usage du produit des enchères, tout en précisant que « ces recettes devraient servir à faire face au changement climatique dans l’Union européenne et dans les pays tiers ». Les exemptions prévues permettent aux compagnies aériennes des pays en développement de ne pas être intégrées dans l’ETS.
11La Commission européenne a recherché un mécanisme offrant le meilleur bénéfice environnemental, au moindre coût économique mais, afin de tenter de préserver l’intégrité environnementale de l’ETS, elle n’a guère eu le choix, car « 80 % des vols au départ et à l’arrivée des aéroports européens étant des longs courriers, le principe d’efficacité environnementale impose l’inclusion de tous les vols entrant et sortant de l’UE, comme le prévoit la directive »22. De plus, du fait que l’ensemble des vols des compagnies aériennes, européennes et non européennes, est concerné, elle peut se prévaloir de la neutralité de l’ETS sur le plan de la concurrence. Afin de défendre l’ETS, lors des plaidoiries, les agents de la France, de la Suède, de la Pologne, du Danemark et du Royaume-Uni, ainsi que du Parlement européen, « ont comparé l’ETS/aviation avec les règles de l’UE relatives au temps de travail des routiers dont les heures prestés en dehors du territoire de l’UE sont également prises en compte dès qu’ils passent une frontière de l’UE, et ont noté que la plupart des législations relatives au transport ont des effets indirects au-delà des frontières du pays législateur »23.
12Le système de la directive n° 2003/87/CE fait malgré tout l’objet de nombreuses critiques. La directive offre pourtant des « échappatoires » aux pays tiers. Son article 25 bis, intitulé Mesures prises par les pays tiers pour réduire l’impact de l’aviation sur le changement climatique, prévoit que, « lorsqu’un pays tiers adopte des mesures en vue de réduire l’impact sur le climat des vols partant de ce pays et atterrissant dans la Communauté », les vols entrant dans l’Union peuvent être dispensés de participer à l’ETS et, partant, les compagnies aériennes d’acheter des quotas de CO2. L’objectif de l’UE est d’assurer « une interaction optimale entre le système communautaire et les mesures prises par ce pays tiers »24. Si l’Administration de l’Aviation civile chinoise (CAAC) a publié le 13 avril 2011 « des lignes directrices qui imposent aux compagnies aériennes nationales d’améliorer leur efficacité énergétique et de réduire l’intensité de leurs émissions »25, les deux chambres du Congrès des États-Unis ont réagi différemment. La Chambre des représentants « a voté un projet de loi interdisant aux compagnies aériennes du pays de participer au programme européen d’échange de quotas d’émission (ETS) »26 le 24 octobre 2011. Depuis le 7 décembre 2011, un projet de loi est en discussion au Sénat « pour permettre à l’Administration américaine d’empêcher les compagnies aériennes des États-Unis de participer à l’ETS »27.
13Ces deux dernières réactions, plutôt épidermiques, semblent assez disproportionnées car, comme l’affirme Peter Liese (PPE, Allemagne), rapporteur du Parlement européen pour la directive n° 2008/101/CE, « la hausse estimée du billet d’avion découlant de l’obligation de payer pour 15 % seulement des quotas sera modique (1 euro pour un vol entre l’Europe et la côte Est des États-Unis ou 2,3 euros pour un vol entre l’Europe et Shanghaï), soit une bagatelle “comparée aux taxes et redevances nationales” »28. Depuis le 1er janvier 2012, la plupart des compagnies aériennes ont ainsi décidé de majorer d’autant le prix des billets d’avion, comme la Commission européenne l’a recommandé.
B – Les effets extraterritoriaux de certaines dispositions du plan « énergie – climat »
14Le défi climatique a conduit le Conseil européen du printemps 2007 à assigner à l’Union européenne trois objectifs qui sont présentés de manière classique selon la formule « 3 fois 20 en 2020 » : – réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport à 1990 ; – atteindre une proportion de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie, avec une proportion minimale de 10 % de biocarburants ; – améliorer l’efficacité énergétique de 20 %29. Pour réaliser les deux premiers objectifs qui sont contraignants (le troisième ne l’est pas), outre l’adoption et l’extension de l’ETS, la politique intégrée en matière d’énergie et de climat promeut donc les énergies renouvelables et les biocarburants, dont une partie devra être importée en respectant des critères de durabilité (1). Un autre de ses axes est l’amélioration de la qualité des carburants, ce qui nécessite une modification de leurs valeurs de référence, et a entraîné un intense lobbying de la part du Canada, qui s’estime pénalisé en raison de la valeur qui pourrait être attribuée aux carburants produits à partir de sables bitumineux (2).
1 – La labellisation des biocarburants et les critères de durabilité de l’article 17 de la directive n° 2009/28/CE
15Pour atteindre la proportion minimale de 10 % de biocarburants, la directive sur les énergies renouvelables30 fixe dans son article 17 des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides. Des critères, qualifiés d’associés par la Commission européenne, sont également énoncés dans la directive n° 2009/30/CE31 (voir infra 2) portant sur la qualité des carburants. Cet ensemble de critères s’applique aux biocarburants et aux bioliquides produits dans les États membres de l’Union européenne, mais également à ceux qui sont importés des pays tiers.
16La rédaction de l’article 17-1 de la directive n° 2009/28/CE est claire sur ce point : « indépendamment du fait que les matières premières ont été cultivées sur le territoire de la Communauté ou en dehors de celui-ci, l’énergie produite à partir des biocarburants et des bioliquides est prise en considération […] uniquement si ceux-ci répondent aux critères de durabilité définis aux paragraphes 2 à 5 ». L’objectif de la Commission européenne est en effet que les biocarburants consommés dans l’Union satisfassent aux normes environnementales les plus élevées. Ils doivent permettre d’importantes réductions des émissions de gaz à effet de serre : 35 % par rapport aux combustibles fossiles (essence et gazole), puis 50 % en 2017 et 60 % en 2018.
17Sachant qu’en 2007, l’Union a importé environ 26 % du biodiesel et 31 % du bioéthanol consommés, et qu’on estime que l’agriculture de l’Union peut fournir jusqu’à 5,75 % des biocarburants sans diminuer sa capacité alimentaire, on peut mesurer toute l’importance des critères de durabilité pour les importations. Les biocarburants utilisés doivent être durables et ne pas être produits avec des matières premières provenant de forêts tropicales, de zones affectées à la protection d’écosystèmes ou d’espèces rares, menacées ou en voie de disparition, reconnues notamment par des accords internationaux, de prairies naturelles, de tourbières ou encore de zones humides, ni de terres de grande valeur en termes de biodiversité. Il est fondamental que les biocarburants de toute nature, européens ou importés, respectent ces critères de durabilité, car ils sont les seuls à pouvoir être pris en compte dans la réalisation des objectifs nationaux que les 27 États membres de l’Union européenne doivent atteindre d’ici 2020 d’après la directive n° 2009/28/CE, et les seuls à être admissibles à une aide publique nationale, un dégrèvement fiscal par exemple32. Le Commissaire Günther Oettinger, en charge de l’énergie, a de ce point de vue loué le fait que les critères soient « extrêmement restrictifs » et « les plus rigoureux de toute la planète. Nous voulons que de plus en plus d’opérateurs adoptent nos critères dans le monde. En tout cas, tous ceux qui sont intéressés par l’exportation de leurs produits vers l’UE »33. On ne saurait mieux affirmer le caractère extraterritorial des critères de durabilité des biocarburants et des bioliquides arrêtés par l’Union européenne.
18L’effet extraterritorial de la réglementation européenne ressort encore davantage de l’article 19-4 de la même directive n° 2009/28/CE consacré au « Calcul de l’impact des biocarburants et des bioliquides sur les gaz à effet de serre ». Il est rédigé de la manière suivante : « Le 31 mars 2010 au plus tard, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la faisabilité de l’établissement de listes de zones des pays tiers dans lesquelles les émissions types prévues de gaz à effet de serre résultant de la culture de matières premières agricoles sont inférieures ou égales aux émissions déclarées sous le titre « Culture » de l’annexe v, Partie D, de la présente directive ». Il oblige la Commission à « apprécier la faisabilité d’étendre aux pays tiers l’exigence relative à l’établissement de listes des zones à faibles émissions de gaz à effet de serre résultant des cultures ». En raison des incertitudes entourant les émissions de N2O (Oxyde nitreux) liées aux cultures dans les pays tiers, la Commission a estimé qu’il n’était « actuellement pas encore possible d’établir de telles listes contraignantes pour les pays tiers, alors qu’une composante essentielle aux calculs est sujette à caution et peut aisément être contestée et que les pays tiers n’ont pas eu leur mot à dire sur la méthode et les données utilisées ». Ainsi, « pour le moment au moins, il ne convient donc pas d’établir, pour les pays tiers, de listes contraignantes fondées sur la modélisation actuelle des émissions de N2O résultant des cultures »34.
19À l’évidence, « le choix inscrit dans la directive interroge cependant dans la mesure où, […], les principes qui l’inspirent ne sont pas (encore) validés par le droit international du libre échange. Se pose en d’autres termes la question de savoir si les critères environnementaux qui seront appliqués demain aux biocarburants/bioliquides importés dans l’Union sont compatibles avec les règles du GATT/OMC. Ainsi, pourrait-il leur être notamment reproché d’écarter du commerce international des biocarburants ceux des pays en développement, pour lesquels les préférences commerciales actuellement accordées par l’UE au titre de la politique européenne d’aide au développement […] seraient ce faisant en quelque sorte annulées »35. Pour parer à toute contestation relative à la certification des biocarburants et des bioliquides, la Commission a adopté en juin un paquet, composé de deux communications et d’une décision36. Il garantit l’obtention de certificats de durabilité, en recourant à un système de labels volontaires. La directive n° 2009/28/CE avait affirmé à ce propos qu’il était « dans l’intérêt de la Communauté d’encourager l’établissement d’accords multilatéraux et bilatéraux, ainsi que de systèmes volontaires internationaux ou nationaux fixant des normes pour la production de biocarburants et de bioliquides dans le respect de l’environnement et attestant que les procédés de fabrication de ces biocarburants et bioliquides satisfont à ces normes »37.
20L’encadrement de la labellisation des biocarburants par le recours aux programmes volontaires est à replacer dans le contexte du droit de l’OMC. Le choix de cette logique volontaire par la Commission européenne apparaît « essentiel pour satisfaire aux règles du GATT/OMC », et pour ne « pas favoriser une catégorie donnée de biocarburants/bioliquides ou encore introduire une discrimination entre la production intérieure et les importations de produits concernés »38. On est en droit de s’interroger à propos du système de certification des biocarburants, car leur durabilité semble plutôt relative et la Commission n’est sans doute pas parvenue « à construire un régime de certification pleinement opératoire »39. En dépit de son effet extraterritorial, le système retenu par la Commission fait ressortir avec netteté la difficulté de concilier énergie et environnement.
2 – La modification des valeurs de référence des carburants en application de l’article 7 bis de la directive n° 98/70/CE
21La directive n° 2009/30/CE40 porte sur la qualité des carburants et modifie principalement la directive n° 98/70/CE. Son article 7 bis, « Réduction des émissions de gaz à effet de serre », impose une réduction de 6 % des émissions des carburants utilisés pour le transport. Les États membres doivent en effet demander aux fournisseurs de réduire de 6 % d’ici 2020, par rapport à 2010, aussi progressivement que possible les émissions de gaz à effet de serre produites sur l’ensemble du cycle de vie du carburant ou de l’énergie fournis, par unité d’énergie, ce qui revient donc à diminuer d’autant l’intensité des émissions de gaz à effet de serre dans le cycle de vie des carburants utilisés dans le transport.
22Le secteur des transports est le seul qui a vu ses émissions de gaz à effet de serre augmenter ces vingt dernières années et, dans le Livre blanc sur les transports du printemps 201141, la Commission propose notamment de réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur d’environ 20 % d’ici 2030. Afin d’y parvenir, en application de la directive n° 2009/30/CE, des valeurs de référence par défaut doivent être fixées pour les émissions de gaz à effet de serre des carburants fossiles pour l’ensemble de leur cycle de vie, c’est-à-dire en prenant en compte, l’extraction, la raffinerie, le transport et la combustion, soit « de la source à la pompe ».
23La Commission a procédé à différentes consultations avant d’établir une méthodologie de calcul de l’intensité en gaz à effet de serre des carburants fossiles et d’établir des « valeurs par défaut »42. Elle a proposé en octobre 2011 d’adopter dans le cadre de la comitologie ces « valeurs par défaut » et attribué à l’essence produite à partir de pétrole brut conventionnel une valeur qui s’établit à 87,5 grammes d’équivalent CO2 par mégajoule. Celle produite à partir des sables bitumineux est de 107 grammes. Le chiffre est de 131,3 grammes pour l’huile de schiste, de 172 grammes pour le charbon liquéfié, et de 97 grammes pour le gaz liquéfié43. Il est en effet connu et reconnu que la production de pétrole, grâce à l’extraction de sables bitumineux, est plus polluante que celle d’un pétrole conventionnel. Du fait de la progression de ses émissions de gaz à effet de serre, le Canada semble avoir établi à ce propos un lien entre son retrait du Protocole de Kyoto et l’exploitation des sables bitumineux, qui constituent un mélange de pétrole, de sable, d’argile et d’eau44.
24L’attribution du chiffre de 107 grammes aux sables bitumineux a entraîné une vive réaction du Canada, car il est le premier producteur mondial de ce type de produits pétroliers. Cette valeur donne à son gouvernement « de l’urticaire », le ministre des ressources naturelles ayant déclaré que « la directive européenne est non scientifique, discriminatoire envers les sables bitumineux » et qu’elle les « pénalise et les stigmatise »45. Cette position du Canada est à l’origine d’un intense lobbying de sa part, car il estime que la directive européenne vise spécifiquement à empêcher l’importation de ses produits pétroliers dans l’Union, d’où le caractère discriminatoire de la mesure proposée par la Commission. Fondés scientifiquement, les chiffres retenus par la Commission ont au contraire pour but de chercher à orienter la consommation vers des carburants plus propres, ce qui permettra de diminuer l’empreinte carbone des carburants fossiles utilisés dans les transports au sein de l’Union européenne.
25Business Europe a également critiqué le caractère « disproportionné » de cette mesure, qui va empêcher l’importation de certains carburants non conventionnels au sein de l’Union européenne et pourrait porter atteinte à sa sécurité d’approvisionnement. De surcroît, les États-Unis étant un grand utilisateur de ces produits, des ruptures d’approvisionnement y sont également possibles en raison des répercussions de la législation européenne sur le commerce international. Le Conseil économique transatlantique a d’ailleurs relevé que « de telles mesures constituent des distorsions aux règles du commerce » et il s’interroge sur leur compatibilité avec le droit de l’OMC46. Il est toutefois peu probable que le Canada réussisse à prouver une discrimination au titre des articles i et iii du GATT, car il y a peu de chance que l’examen de similarité aboutisse à considérer les sables bitumineux comme des « produits similaires »47. De plus, le chapeau introductif de l’article xx g) du GATT, qui permet de s’affranchir de nombreuses obligations de l’Accord général, a pour objectif d’assurer un équilibre entre la logique commerciale du système GATT/OMC et les mesures restreignant le commerce à des fins de protection de l’environnement48.
II – Quelle appréciation porter sur ces règlementations européennes au regard du droit international ?
26Si la compatibilité avec le droit de l’OMC est une question que la Commission européenne se pose quand elle élabore ses propositions de réglementations environnementales, ce qui conditionne les solutions retenues, avec l’intégration de l’aviation dans l’ETS, la dimension juridique est toute autre et nettement plus fondamentale. L’IATA, qui regroupe 230 compagnies aériennes et représente 93 % du transport aérien mondial, s’est placée d’emblée sur le terrain de l’extraterritorialité de la réglementation européenne. Les compagnies aériennes à l’origine de l’arrêt de la Cour de justice du 21 décembre 2011 ont tenté de faire ressortir plusieurs éléments de nature à affecter la validité de l’inclusion de l’aviation dans l’ETS, en se fondant sur plusieurs grands domaines du droit international. Si la Cour de justice a jugé que la directive n° 2008/101/CE ne contrevenait pas aux conventions internationales pertinentes, au droit international coutumier et à l’accord « ciel ouvert »49 (A), il s’avère malgré tout que l’action de l’Union et l’arrêt de la Cour font l’objet de critiques (justifiées ?), ce qui tend à montrer qu’il serait nettement préférable que les émissions polluantes des avions fassent l’objet d’une réglementation « mondiale » permettant de préserver le climat (B).
A – L’inclusion de l’aviation dans le SCEQE respecte le droit international
27L’arrêt de la Cour de justice rendu le 21 décembre 201150 était attendu, en raison des enjeux qui s’y attachent, notamment financiers : l’achat de 15 % de leurs émissions de CO2 par les compagnies aériennes entrant ou sortant du territoire de l’Union européenne s’élèverait à 1,1 milliard d’euros en 2012 et à 10,4 milliards d’euros d’ici à 2020 (avec un quota de CO2 à 12 euros la tonne)51. En reconnaissant la validité de l’intégration du secteur de l’aviation dans l’ETS, la Cour a donc renforcé la solidité et la pérennité du mécanisme d’échange de quotas d’émission de CO2 de l’Union. Elle a pris soin d’argumenter solidement son arrêt, en rappelant notamment qu’elle était « seule compétente pour constater l’invalidité d’un acte de l’Union tel que la directive 2008/101 »52 et qu’il ressortait de l’article 3-5 TUE que « l’Union contribue au strict respect et au développement du droit international », ce qui implique que tout acte adopté au niveau de l’Union doit « respecter le droit international dans son ensemble, y compris le droit international coutumier qui lie les institutions de l’Union »53.
28La Cour reprend l’essentiel de l’argumentation de l’Avocat général, J. Kokott, et elle juge que seuls trois principes de droit international coutumier et certaines dispositions de l’accord « ciel ouvert » peuvent être invoqués pour vérifier la validité de la directive n° 2008/101/CE. Les requérants avaient tout de même invoqué plusieurs conventions internationales à l’appui de leur demande.
29Il s’agit en premier lieu de la convention relative à l’aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1944 et ratifiée par tous les États membres de l’Union européenne, qui réglemente l’aviation civile internationale, afin qu’elle puisse se développer de manière sûre et ordonnée, que les services de transport aérien puissent être réalisés sur la base de l’égalité des chances, de manière saine et économique. Du fait qu’il est constant que l’Union européenne n’est pas partie à la convention de Chicago, et qu’elle ne détient pas « une compétence exclusive dans l’intégralité du domaine de l’aviation civile internationale tel que couvert par cette convention », l’Union « n’est pas liée par cette convention »54.
30La seconde convention est le Protocole de Kyoto, que l’Union a approuvé en 200255. Outre le fait qu’il autorise à la fois des politiques et mesures multilatérales, ainsi que des actions nationales et régionales, pour réduire ou limiter les gaz à effet de serre, la Cour met en avant deux aspects lui permettant de juger que le Protocole ne peut pas être invoqué pour apprécier la validité de la directive n° 2008/101/CE. Le premier porte sur le fait que les parties au Protocole « peuvent s’acquitter de leurs obligations selon les modalités et la célérité dont elles conviennent ». Le second est relatif à l’article 2-2 du Protocole (voir supra I. A) : l’obligation de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des combustibles de soute utilisé dans le transport aérien par l’intermédiaire de l’OACI ne peut pas « être considérée comme revêtant un caractère inconditionnel et suffisamment précis de manière à engendrer pour le justiciable le droit de s’en prévaloir en justice en vue de contester la validité de la directive 2008/101 »56. La Cour procède en effet à l’examen de la validité d’un acte de droit de l’Union au regard d’un traité international uniquement lorsque « la nature et l’économie de celui-ci ne s’y opposent pas »57.
31Dans les questions préjudicielles posées, la juridiction de renvoi s’est référée à trois principes du droit international coutumier : le principe d’une souveraineté complète et exclusive des États sur leur propre espace aérien ; le principe selon lequel un État ne peut légitimement soumettre une partie quelconque de la haute mer à sa souveraineté ; le principe de liberté de survol de la haute mer. Ces trois principes « sont considérés comme l’expression de l’état actuel du droit international maritime et aérien coutumier ». Ils ont été codifiés respectivement à l’article 1er de la convention de Chicago, à l’article 2 de la convention de Genève du 29 avril 1958 sur la haute mer, ainsi qu’à l’article 87-1, troisième phrase, de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer du 10 décembre 198258.
32La Cour commence par relever que le droit de l’Union ne s’applique pas aux avions immatriculés dans les États tiers et qui survolent la haute mer, car l’Union respecte le droit international, en l’occurrence les règles pertinentes du droit international de la mer et du droit international aérien. Il en va de même avec les aéronefs qui survolent le territoire des États membres ou celui des États tiers, la législation européenne relative à l’ETS ne s’appliquant qu’aux compagnies aériennes qui exploitent une ligne au départ ou à l’arrivée d’aéroports situés dans un des États membres de l’Union. La réglementation européenne respecte le principe de territorialité et la souveraineté des États tiers, parce qu’elle s’applique « à un exploitant d’aéronef lorsque son aéronef se trouve sur le territoire de l’un des États membres et, plus particulièrement, sur un aérodrome situé sur un tel territoire, puisque dans un tel cas, ledit aéronef est soumis à la pleine juridiction de cet État membre et de l’Union »59.
33Elle précise également que la circonstance que l’exploitant d’un aéronef se trouvant dans une telle situation est tenu de restituer des quotas d’émission, qui sont calculés au regard de l’ensemble du vol international que son aéronef a effectué, n’emporte pas de conséquence. Selon l’article 191-2 TFUE, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, et l’Union « peut en principe faire le choix de n’autoriser l’exercice sur son territoire d’une activité commerciale, en l’occurrence le transport aérien, qu’à la condition que les opérateurs respectent les critères définis par l’Union et tendant à remplir les objectifs qu’elle s’est assignée en matière de protection de l’environnement, notamment lorsque ces objectifs s’inscrivent dans le prolongement d’un accord international auquel l’Union a souscrit, tel que la convention-cadre et le protocole de Kyoto »60.
34L’Avocat général avait également affirmé que le principe de territorialité n’interdisait pas la prise en compte des parties de vols se situant en dehors du territoire de l’Union européenne, car cela correspondait à la finalité des mesures de protection de l’environnement et du climat, la pollution aérienne contribuant au réchauffement climatique indépendamment du lieu où elle est émise61. La Cour lui répond en quelque sorte en considérant que le fait que la pollution de l’air, de la mer ou du territoire terrestre des États membres trouve son « origine dans un événement qui se déroule en partie en dehors de ce territoire n’est pas de nature, au regard des principes du droit international coutumier pouvant être invoqué […], à remettre en cause la pleine application du droit de l’union sur ledit territoire »62. La Cour retient une telle théorie des effets en matière de droit de la concurrence63 ou de pollution par des « hydrocarbures accidentellement déversés au-delà de la mer territoriale d’un État membre »64. Sur le fondement du principe de territorialité, l’Union s’est également considérée comme habilitée « à confisquer du poisson pêché en dehors de l’Union européenne sur un bateau battant le pavillon d’un pays tiers entré dans un port de l’Union européenne »65.
35L’appréciation de la validité de la directive n° 2008/101/CE au regard de l’accord « ciel ouvert » permet à la Cour d’affirmer, qu’en raison des caractéristiques propres à l’ETS européen, il « constitue une mesure fondé sur le marché et non pas un droit, une taxe ou une redevance frappant le carburant embarqué »66. Enfin, l’accord « ciel ouvert » est également respecté, car le système d’échange de quotas s’applique de manière non discriminatoire aux opérateurs européens et américains exploitant des vols au départ ou à l’arrivée d’aéroports européens.
36Sans surprise, l’arrêt de la Cour de justice n’a pas satisfait les opposants à l’ETS européen, dont nombre d’entre eux estiment que le véritable problème est politique et non juridique. Pour le lobby de l’industrie aéronautique américaine, Airlines for America, « la Cour n’a pas apporté de vraie réponse aux problèmes juridiques soulevés et elle a établi un précédent préjudiciable et discutable en permettant à l’UE d’ignorer la Convention de Chicago »67. Suite aux conclusions de l’Avocat général, le Directeur général de l’IATA, Tony Tyler, a souligné que la communauté internationale ne partageait pas son point de vue et rappelé que « de nombreux gouvernements s’inquiètent à juste titre des atteintes à leur souveraineté »68. Après le prononcé de l’arrêt de la Cour, la vice-présidente d’Airlines for America, Nancy Young, estime que l’approche unilatérale de l’Union européenne « est contraire aux bonnes relations internationales » et que les implications commerciales de l’ETS, le renchérissement des coûts pour les compagnies aériennes pourrait bien finir par être soumis au mécanisme de règlement des différends de l’OACI ou à celui de l’OMC69.
37Il est vrai qu’au regard des trois règles du droit international public en matière d’extraterritorialité, le doute est permis. Elles permettent un encadrement des compétences étatiques qui se fonde sur le principe de souveraineté, le principe de non-intervention et le principe de coopération. Le principe de souveraineté « implique une exclusivité de la compétence de l’État sur son territoire pour les actes de contrainte. En revanche, concernant la compétence normative, l’arrêt célèbre adopté en 1927 par la Cour permanente de justice internationale dans l’affaire du Lotus70 a posé une présomption de liberté de l’État ». Le principe de non-intervention « limite l’exercice extraterritorial des compétences étatiques. Il coïncide parfaitement avec le précédent en ce qu’il interdit les actes de contrainte exercés par un État sur le territoire d’un autre État sans le consentement de ce dernier ». Le principe de coopération « oblige les États à résoudre leurs conflits en matière de compétence extraterritoriale de manière pacifique et de bonne foi »71. Si l’Union européenne ne peut être complètement assimilée à un État sur le plan de l’extraterritorialité, un litige subsiste entre elle et de nombreux États tiers à propos de l’identification précise des effets extraterritoriaux de certaines dispositions de son droit de l’environnement. Son intérêt – et des discussions sont en cours – serait de trouver un terrain d’entente avec les États tiers qui rejettent l’ETS, la mondialisation du droit, spécialement dans le domaine de l’environnement, semblant l’imposer.
B – La nécessité d’un « droit mondial » pour une gouvernance globale de l’environnement
38La question de l’application extraterritoriale du droit a déjà fait coulé beaucoup d’encre, car tout le monde se souvient de l’intense débat qui a suivi l’adoption par les États-Unis des lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy appliquant des sanctions unilatérales dirigées contre Cuba, l’Iran et la Libye72. Rejetant les aspects extraterritoriaux de ces lois, l’Union européenne avait adopté un règlement et une action commune73 au titre de la PESC, dans laquelle le Conseil avait déclaré : « considérant qu’un pays tiers a promulgué certaines lois, certains règlements et certains autres instruments législatifs visant à réglementer les activités des personnes physiques ou morales relevant de la juridiction des États membres ; considérant que, par leur application extraterritoriales, ces lois, règlements et autres instruments législatifs violent le droit international ». La principale leçon qui pouvait être retenue est que l’Union avait « montré qu’elle pouvait réagir de manière unie à une législation extraterritoriale menaçant ses intérêts »74. Aujourd’hui, avec l’extension de l’ETS au secteur de l’aviation, l’Union se retrouve dans une situation inverse et, bien que l’application de la réglementation environnementale de l’Union ne puisse être comparée aux sanctions unilatérales américaines et que le lien de rattachement territorial de sa législation puisse être considéré comme raisonnable, l’Union européenne doit supporter les mêmes critiques que celles que les États-Unis avaient dû encourir, et se défendre !
39L’Union européenne et ses États membres apparaissent effectivement assez isolés. Seules les compagnies aériennes low cost soutiennent le principe de l’inclusion de l’aviation dans l’ETS car, « comparé à des mesures fiscales, ce mécanisme offre le meilleur bénéfice environnemental à un moindre coût pour la société »75 et leurs flottes sont constituées d’avions plus récents et moins polluants. Pour protester contre l’extension de l’ETS à l’aviation, une compagnie aérienne chinoise a différé l’achat d’une dizaine d’A380, alors que les achats d’avions A320 se poursuivent sans difficulté. La différence entre les deux types d’aéronefs est que la moitié des A320 commandés sont assemblés en Chine et destinés aux vols intérieurs ; ils ne seront donc pas soumis à l’ETS. La Chine n’entend plus acheter d’avions fabriqués en Europe, tant que l’Union européenne n’aura pas revu l’ETS, ni coopérer avec l’Union76. De manière paradoxale, elle affirme que ses compagnies aériennes ne coopéreront pas avec l’Union européenne, alors que l’ensemble des compagnies chinoises opérant dans l’Union « ont acquis le 30 septembre 2011 les droits d’émission requis à hauteur de 85 % de quotas alloués gratuitement, preuve que le système fonctionne ». Le Secrétaire général adjoint de la China Air Transport Association, qui regroupe la plupart des compagnies aériennes chinoises, a précisé « que des mesures de rétorsions étaient envisagées au niveau des plus hautes autorités chinoises, notamment au sein des ministères des Finances et des Affaires étrangères et de l’Agence de planification économique »77.
40Les États-Unis ne sont pas en reste, car une lettre du 16 décembre 2011 de la Secrétaire d’État, H. Clinton, et du Secrétaire aux transports, R. La Hood, adressée à l’Union européenne, fait clairement ressortir que « les États-Unis envisagent aussi des mesures de représailles unilatérales »78. Une coalition de 26 États (notamment les États-Unis, la Chine, la Russie, l’Inde, le Brésil, l’Argentine et le Japon), refusant de voir s’appliquer la législation unilatérale de l’Union européenne, a adopté une « déclaration s’opposant à la volonté de l’UE d’inclure les vols en provenance de pays tiers dans le mécanisme (ETS) » et l’a transmise au Conseil de l’OACI. On relèvera tout de même que parmi les signataires de la déclaration, huit pays tiers en développement sont « en fait exemptés du mécanisme ETS, parce que le nombre de vols qu’ils opèrent vers l’Europe est très faible »79 ! Cette déclaration demande à l’Union – qui ne le souhaite pas – de renoncer à sa réglementation unilatérale et de collaborer avec la communauté internationale pour régler la question des émissions polluantes de l’aviation.
41Sur ce plan, l’article 84 de la Convention de Chicago prévoit le cas d’un différend entre plusieurs États portant sur l’interprétation et l’application de la Convention et de ses Annexes par la voie de la négociation, le Conseil de l’OACI étant appelé à statuer sur la base de la requête d’un État impliqué dans le désaccord. Cette solution qui a la faveur des États-Unis semble difficilement envisageable car, comme la Cour de justice l’a relevé, l’Union n’est pas partie et n’est pas liée par la Convention de Chicago (voir supra A).
42Bien qu’il soit possible d’objecter qu’avec l’entrée en vigueur de l’ETS le 1er janvier 2012 l’Union européenne empiète sur le rôle de l’OACI, la Commission européenne a toujours affirmé que la part de l’aviation dans l’ETS serait revue si un accord global était trouvé pour réduire les émissions polluantes du secteur de l’aéronautique. L’article 25 bis, paragraphe 2, de la directive n° 2003/87/CE, inséré par la directive n° 2008/101/CE, précise à cet effet que « la Communauté et ses États membres poursuivent leurs efforts en vue de parvenir à un accord sur des mesures globales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant des avions. À la lumière d’un tel accord, la Commission évalue la nécessité d’apporter ou non des modifications à la présente directive dans la mesure où elle s’applique aux exploitants d’aéronefs »80. De même, l’Union et les États membres s’engagent à continuer « à œuvrer en vue de la conclusion d’un accord sur des mesures planétaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre dues à l’aviation ». La conclusion d’accords bilatéraux associant l’ETS européen et d’autres systèmes d’échange dans le but de constituer un système commun « pourrait constituer une étape sur la voie d’un accord mondial »81.
43À la différence du « droit impérialiste »82 des États-Unis, l’inclusion de l’aviation dans l’ETS n’apparaît pas comme un témoignage de « l’arrogance »83 de l’Union européenne sur la scène internationale. L’Union européenne est parfaitement consciente des enjeux planétaires du changement climatique et est tout à fait disposée à œuvrer à une solution globale qui, à l’évidence, s’impose par son efficacité supérieure. Cette recherche d’une solution globale est rendue indispensable par la mondialisation du droit, qui représente un défi pour le droit international en général, et pour le droit international de l’environnement en particulier. Les difficultés chroniques de la négociation climatique onusienne et la mauvaise passe que traverse le Protocole de Kyoto font clairement ressortir « le besoin de droit pour la gestion de l’économie mondiale »84, afin que puissent cohabiter les valeurs économiques et les valeurs non marchandes, comme la protection du climat. Puisque seul le multilatéralisme « est en mesure de conférer une légitimité à la norme », afin de donner une cohérence normative à l’ordre mondial, faut-il le constitutionnaliser, ce qui « reviendrait ainsi à changer le principe d’ordre du système international. Il ne s’agirait plus de garantir l’égalité souveraine des États mais la conformité de ces derniers à l’ordre constitutionnel mondial »85. Il est vrai que « la souveraineté nationale est davantage menacée par la globalisation que par l’universalisme »86.
44Quoiqu’il en soit, il paraît quasiment impossible qu’une « légalité internationale »87 soit imposée par un seul État ou une seule organisation régionale au reste du monde. La régulation des biens publics mondiaux devrait se développer dans l’intérêt général de l’humanité, grâce à l’approfondissement d’une communauté internationale, parce que « les États passent aujourd’hui de l’interdépendance à la commune dépendance qui les englobe dans une problématique d’ensemble »88. Le volontarisme étatique et la souveraineté devraient donc logiquement s’effacer quelque peu face aux nécessités de l’époque contemporaine, mais il semble qu’ils aient encore de beaux jours devant eux.
Notes de bas de page
1 Art. 1, al. 3, TUE.
2 J.-C. MASCLET, Avant-propos, dans J.-C. Masclet (dir.), Travaux de la CEDECE, La Communauté européenne et l’environnement, Colloque d’Angers, Paris, La Documentation française, 1997, p. 1.
3 J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant/Agence universitaire de la Francophonie, 2001, p. 491.
4 M. Prost, Du rattachement à l’équité : l’OMC, l’environnement et l’extraterritorialité revisitée, SFDI, Le droit international face aux enjeux environnementaux, Paris, Pedone, 2010, p. 379 et suiv.
5 CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a. c/ Secretary of State for Energy and Climate Change, aff. C-366/10.
6 Voir notamment Communiqué de presse, IATA disappointed with CJEU Opinion – Urges Global Solution trough ICAO, 6 octobre 2011, disponible sur http://www.iata.org/pressroom/pr/Pages/2011-10-06-01.aspx ; Communiqué de presse, IATA disappointed with EU Court Decision on ETS, disponible sur http://www.iata.org/pressroom/pr/Pages/2011-12-21- 01.aspx ; J.-M. Normand, « Le transport aérien fustige les quotas de CO2 que l’Europe lui imposera en 2012 », Le Monde, 7 juin 2011 ; H. Thibault, « Pékin prend Airbus en otage pour bloquer la loi européenne sur les crédits carbone », Le Monde, 28 juin 2011 ; D. Gallois, Climat : l’Europe marque un point face aux compagnies aériennes, Le Monde, 8 octobre 2011.
7 Conclusions de l’Avocat général, J. Kokott, dans l’affaire CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America, §143.
8 Sur cette question, voir notamment notre contribution : Y. Petit, « La Cour de justice des Communautés européennes et les rapports droit international/droit communautaire (à propos de l’arrêt du 16 juin 1998, Racke) », D., 1999, Chron. p. 184.
9 Conclusions de l’Avocat général, J. Kokott, dans l’affaire CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America, §4.
10 Directive n° 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008, modifiant la directive 2003/87/CE afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, JOUE L 8 du 13 janvier 2009, p. 3.
11 L. Grard, « L’action de la Communauté européenne contre les atteintes à l’environnement provoquées par l’aviation civile », dans Travaux de la CEDECE, La Communauté européenne et l’environnement, op. cit., p. 507 et suiv.
12 Communication de la Commission du 27 septembre 2005, Réduction de l’impact de l’aviation sur le changement climatique, COM(2005) 459 final ; voir également la directive n° 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive n° 96/61/CE du Conseil, JOUE L 275 du 25 octobre 2003, l’article 30, « Réexamen et évolutions », qui prévoit la possibilité d’inclure dans l’ETS les secteurs de l’industrie chimique, de la métallurgie, de l’aluminium et des transports.
13 Ibid.
14 Directive n° 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive n° 2003/37/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, JOUE L 140 du 5 juin 2009, p. 16.
15 Voir notamment notre contribution, Y. Petit, « Politique européenne de lutte contre le changement climatique. Quelques observations sur le plan « énergie – climat » du 23 janvier 2008 », dans C. Flaesch-Mougin (dir.), La relance de l’Union européenne et la présidence française, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 163 et suiv.
16 Sur ces chiffres, voir Europolitique, 29 novembre 2010, p. 3.
17 S. Maljean-Dubois, M. Wemaëre, La diplomatie climatique. Les enjeux d’un régime international du climat, Paris, Pedone, 2010, p. 323-324.
18 CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America, op. cit., pts 115 et suiv.
19 CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America, op. cit., pt 120.
20 Art. 3 quater §§4, et 18 ter de la directive n° 2003/87/CE, op. cit. ; décision n° 2011/149/UE de la Commission du 7 mars 2011 relative aux émissions historiques du secteur de l’aviation, en application de l’article 3 quater, paragraphe 4, de la directive n° 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, JOUE L 61 du 8 mars 2011, p. 42.
21 Europolitique, 16 juin 2009, Pages plus « Aviation : les réponses au changement climatique », p. 24 ; voir également CJUE 21 décembre 2011, Air Transport Association of America, pts 34 et suiv.
22 Europolitique, 10 octobre 2011, p. 4 ; d’après le seizième considérant de la directive n° 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiant la directive n° 2003/87/CE afin d’intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, JOUE L 8 du 13 janvier 2008, p. 3 : « afin d’éviter les distorsions de concurrence et d’améliorer l’efficacité sur le plan environnemental, il convient de prendre en compte les émissions de tous les vols à l’arrivée ou au départ des aérodromes communautaires à compter de 2012 ».
23 Europolitique, 8 juillet 2011, p. 12.
24 Voir également dix-septième considérant de la directive n° 2008/101/CE, op. cit.
25 Europolitique, 8 juillet 2011, p. 12.
26 Europolitique, 26 octobre 2011, p. 15.
27 Europolitique, 12 décembre 2011, p. 10.
28 Bulletin de l’Agence Europe, 22 décembre 2011, p. 6.
29 Y. Petit, « Documents d’études no 3.11 », dans Droit de l’environnement. 2. Domaines et réglementations, Paris, La Documentation Française, 2011, p. 22 et suiv.
30 Directive n° 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives n° 2001/77/CE et n° 2003/30/CE, JOUE L 140 du 5 juin 2009, p. 88.
31 Art. 7 ter « Critères de durabilité pour les biocarburants ».
32 Voir la Commission crée un système de certification des biocarburants durables, MEMO/10/247, 10 juin 2010.
33 Bulletin de l’Agence Europe, 11 juin 2010, p. 9.
34 Rapport de la Commission du 10 août 2010 sur la faisabilité de l’établissement de listes des zones de pays tiers présentant des faibles émissions de gaz à effet de serre liées aux cultures, COM(2010) 427 final, p. 6.
35 B. Le Baut-Ferrarèse, « Marché des énergies renouvelables et droit du libre-échange », dans S. Doumbé-Billé (dir.), Défis énergétiques et droit international, Bruxelles, Larcier, 2010, p. 196.
36 Communication de la Commission sur les systèmes volontaires et les valeurs par défaut du régime de durabilité de l’Union européenne pour les biocarburants et les bioliquides, (communication de la Commission sur la mise en œuvre concrète du régime de durabilité de l’Union européenne pour les biocarburants et les bioliquides et sur les règles de comptage applicables aux biocarburants, JOUE C 160 du 19 juin 2010, p. 1) ; décision n° 2010/335/UE de la Commission du 10 juin 2010 relative aux lignes directrices pour le calcul des stocks de carbone dans les sols aux fins de l’annexe V de la directive n° 2009/28/CE, JOUE L 151 du 17 juin 2010, p. 19
37 Cons.no 79.
38 B. Le Baut-Ferrarèse, « Marché des énergies renouvelables et droit du libre-échange », op. cit.
39 P. Billet, « Focus, Labels au droit dormant », Environnement et développement durable, août-septembre 2010, p. 2-3.
40 Directive n° 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive n° 98/70/CE en ce qui concerne les spécifications relatives à l’essence, au carburant diesel et aux gazoles ainsi que l’introduction d’un mécanisme permettant de surveiller et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, modifiant la directive n° 1999/32/CE du Conseil en ce qui concerne les spécifications relatives aux carburants utilisés par les bateaux de navigation intérieure et abrogeant la directive n° 93/12/CEE, JOUE L 140 du 5 juin 2009, p. 88.
41 Commission, Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, COM(2011) 144 final, 28 mars 2011.
42 Voir directive n° 2009/30/EC amending Directive 98/70/EC on fuel quality. Consultation paper on the measures necessary for the implementation of article 7 a, disponible sur : http://ec.europa.eu/environment/air/transport/pdf/art7a.pdf
43 Sur ces chiffres, voir Réduction des émissions des carburants dans les transports : questions/réponses, disponible sur : http://www.amisdelaterre.org/IMG/pdf/q_a_fqd_francais.pdf.
44 Sentinelle, Dossier spécial : climat, la Conférence de Durban (2011), 20 décembre 2011, disponible sur : http://www.sfdi.org/actualites/frame_sentinelle.htm.
45 A. Pélouas, Sables bitumineux : la guerre des lobbies est lancée, Le Monde, 27-28 novembre 2011.
46 Europolitique, 21 novembre 2011, p. 6.
47 Voir http://www.amisdelaterre.org/IMG/pdf/q_a_fqd_-francais.pdf.
48 Sur cette question, voir H. Ghérari, Notice 12 « Commerce international et environnement », dans Y. Petit (dir.), Droit et politiques de l’environnement, Paris, La Documentation française, 2009, p. 133 et suiv.
49 L’accord « ciel ouvert » est l’accord de transport aérien entre l’Union européenne et les États-Unis (voir décision n° 2007/339/CE du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres de l’Union européenne, réunis au sein du Conseil, du 25 avril 2007, concernant la signature et l’application provisoire de cet accord, JOUE L 134 du 25 mai 2007, p. 1 ; décision n° 2010/465/UE du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres de l’Union européenne, réunis au sein du Conseil, du 24 juin 2010, concernant la signature et l’application provisoire du protocole modifiant l’accord de transport aérien entre les États-Unis d’Amérique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, JOUE L 223 du 25 août 2010, p. 1.
50 Pour une présentation de l’arrêt, voir Europolitique, 22 décembre 2011, p. 1 et 12 ; Bulletin de l’Agence Europe, p. 13.
51 D. Gallois, « Débuts tendus pour la taxation des émissions de CO2 dans le ciel européen », Le Monde, 6 janvier 2012.
52 CJUE Air Transport Association of America, aff. C-366/10, op. cit., pt 48 (voir notamment CJCE 22 octobre 1987, Foto-Frost c/ Hauptzollamt Lübeck-Ost, aff. C-314/85, Rec. p. 4199, pt 17 ; CJUE 22 juin 2010, Aziz Melki et Sélim Abdeli, aff. C-188/10 et C-189/10, Rec. p. I-5567, pt 54).
53 CJUE Air Transport Association of America, op. cit., pt 101 (voir CJCE 24 novembre 1992, Anklagemyndigheden c/ Peter Michael Poulsen et Diva Navigation Corp, aff. C-286/90, Rec. p. I-6019, points 9 et 10 ; 16 juin 1998, Racke, aff. C-162/96, Rec. p. I-3655, points 45 et 46).
54 CJUE Air Transport Association of America, op. cit. pts 57 et suiv., spéc. pts 60, 69 et 71.
55 Décision n° 2002/358/CE du Conseil du 25 avril 2002, relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent, JOCE L 130 du 15 mai 2002, p. 1.
56 CJUE Air Transport Association of America, op. cit., pts 73 et suiv.
57 Voir notamment CJCE 9 septembre 2008, Fedon & Figli et Fedon America c/ Conseil et Commission, aff. C-120/06 P et C-121/06 P, Rec. p. I-6513, pt 110.
58 CJUE Air Transport Association of America, aff. C-366/10, op. cit., pts 103 et suiv.
59 CJUE Air Transport Association of America, op. cit., pt 124.
60 CJUE Air Transport Association of America, op. cit., pt 128.
61 CJUE Air Transport Association of America, aff. C-366/10, concl. pt 154.
62 CJUE Air Transport Association of America, aff. C-366/10, pt 129.
63 CJCE 27 septembre 1988, Ahlström Osakeyhtiö e. a. c/Commission (« Pâtes de bois »), aff. jtes C-89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 et 125/85 à 129/85, Rec. p. I-5193, pts 15 à 18.
64 Ibid., pt 129, voir CJCE 24 juin 2008, Commune de Mesquer c/ Total France SA et Total International Ltd., aff. C-188/07, Rec. p. I-4501, pts 60 à 62.
65 CJUE Air Transport Association of America, op. cit., concl. pt 155 ; CJCE 24 novembre 1992, op. cit., pts 3, 4, 30 à 34.
66 CJUE Air Transport Association of America, aff. C-366/10, pt 147.
67 Europolitique, 22 décembre 2011, p. 12.
68 D. Gallois, « Climat : l’Europe marque un point face aux compagnies aériennes », Le Monde, 8 octobre 2011.
69 Europolitique, 13 janvier 2012, p. 12.
70 CPJI, arrêt du 7 septembre 1927, Série A, no 10, p. 19.
71 H. Ascensio, « Contribution aux travaux du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies sur les droits de l’homme et entreprises transnationales et autres entreprises. L’extraterritorialité comme instrument » : http://www.univparis1.fr/fileadmin/Contributions_en_ligne/H._ASCENSIO/Extraterritorialite__droits_de_l__homme_et_entreprises.pdf.
72 Voir notamment H. Ghérari, S. Szurek (dir.), Sanctions unilatérales, mondialisation du commerce et ordre juridique international. A propos des lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, Paris, Montchrestien, 1998 ; B. Stern, « Vers la mondialisation juridique ? Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy », RGDIP, 1996, p. 979.
73 Règlement (CE) no 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996, portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondés sur elle ou en découlant, JOCE L 309 du 29 novembre 1996, p. 1 ; action commune no 96/668/PESC du 22 novembre 1996 adoptée par le Conseil sur la base des articles J. 3 et K. 3 du traité sur l’Union européenne relative aux mesures de protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondés sur elle ou en découlant JOCE L 309 du 29 novembre 1996, p. 7.
74 B. Stern, « De simples « commentaires » à une « action commune » : la naissance d’une politique juridique communautaire en matière d’extraterritorialité », Europe, février 1997, p. 8-9.
75 Europolitique, 10 octobre 2011, p. 4.
76 D. Gallois, « À Berlin, le Premier ministre chinois ratifie une importante commande d’A320 », Le Monde, 30 juin 2011.
77 Voir Europolitique, 6 janvier 2012, p. 1 ; D. Gallois, « Débuts tendus pour la taxation des émissions de CO2 dans le ciel européen », op. cit.
78 Europolitique, 13 janvier 2012, p. 12.
79 Europolitique, 7 novembre 2011, p. 8.
80 La Cour de justice n’a pas relevé de contradiction entre l’article 25 bis et l’accord « ciel ouvert », voir CJUE Air Transport Association of America, op. cit., pts 150 et suiv.
81 Directive n° 2008/101/CE, op. cit., dix-septième considérant.
82 B. Stern, « Les États-Unis et le droit impérialiste », Le Monde, 12 septembre 1996.
83 M. Cosnard, « Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays », AFDI 1996, p. 60.
84 N. Stern, Un seul monde, un monde pour tous ? La mondialisation du droit, Projet, no 262- 2000, disponible sur : http://www.ceras-projet.com.
85 Z. Laïdi, « La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne », Paris, Presses de Sciences Po, 2008, p. 263 et 248.
86 M. Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit (II). Le pluralisme ordonné, Paris, Seuil, 2006, p. 166.
87 B. Stern, « Vers la mondialisation juridique ? », op. cit., p. 1003.
88 R.-J. Dupuy, « Le dédoublement du monde », RGDIP, 1996, p. 313-321.
Auteur
Professeur à l’Université de Lorraine, IRENEE
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Environnement et santé
Progrès scientifiques et inégalités sociales
Maryse Deguergue et Marta Torre-Schaub (dir.)
2020
La constitution, l’Europe et le droit
Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Masclet
Chahira Boutayeb (dir.)
2013
Regards croisés sur les constitutions tunisienne et française à l’occasion de leur quarantenaire
Colloque de Tunis, 2-4 décembre 1999
Rafâa Ben Achour et Jean Gicquel (dir.)
2003
Itinéraires de l’histoire du droit à la diplomatie culturelle et à l’histoire coloniale
Jacques Lafon
2001
Des droits fondamentaux au fondement du droit
Réflexions sur les discours théoriques relatifs au fondement du droit
Charlotte Girard (dir.)
2010
François Luchaire, un républicain au service de la République
Jeannette Bougrab et Didier Maus (dir.)
2005