De la citoyenneté de l’Union européenne et de la démocratie européenne1
p. 817-831
Texte intégral
1La citoyenneté européenne existe dans les traités relatifs à l’Union européenne, mais on continue à s’interroger sur sa réalité dans l’esprit des ressortissants des États membres. Elle a produit des effets juridiques réels. Elle créé des prérogatives précises, mais pourtant, elle demeure mal connue. Elle souffre d’un déficit d’image et ne semble pas représenter un instrument démocratique suffisamment efficace pour permettre vraiment de peser sur le devenir de l’Union européenne. Pour plagier une célèbre formule de Jacques Delors, la citoyenneté européenne demeure un objet politique non identifié pour beaucoup de citoyens européens. Dans une approche classique, souvent dite stato-centriste, la notion de citoyenneté reste attachée à l’existence d’une nation composée justement de citoyens d’un État. La citoyenneté nationale est l’expression d’un vouloir vivre en commun dans un État constitutif d’une nation et d’un peuple selon Renan. La citoyenneté européenne devrait donc être aussi en relation étroite avec la démocratie de l’Union européenne. Or, cela ne semble pas encore, ou pas vraiment, être une réalité politique.
2Ainsi, les élections européennes de juin 2009 ont confirmé que les citoyens de l’Union ne jugeaient pas forcément essentiel de se rendre aux urnes pour choisir les futurs députés européens. Les taux de participation sont restés globalement modestes, dans l’ensemble des États membres. Même s’il est toujours délicat de faire parler les chiffres, en général, les commentateurs en concluent que les citoyens européens se détournent de l’Union européenne ou manifestent des formes d’indifférence à son égard. Ce phénomène de désaffection semble s’accentuer d’élection en élection. Il est vrai aussi que les rejets successifs des traités européens, par la voie de référendums, sont une réalité incontournable. À ces différentes occasions, une forme de procès en absence de démocratie a été largement faite à l’Union européenne, comme en France et aux Pays-Bas en 2005 pour le traité établissant une constitution pour l’Europe.
3Comment interpréter avec certitude ces comportements électoraux ? Le déficit démocratique est-il vraiment si important et surtout à qui peut-il être vraiment imputé ? Peut-on reprocher en permanence à l’Union européenne de ne pas se préoccuper de démocratie alors qu’elle a justement donné naissance à une citoyenneté de nature transnationale ? Pourtant, apparemment, une distance de plus en plus grande semble s’être installée entre les élites politiques souvent favorables à la construction européenne et les citoyens européens ordinaires développant de manière régulière une forme de scepticisme sur cette construction. Ces réalités citoyennes ne doivent pas être ignorées même si elles sont complexes à saisir y compris par les sondages, comme les eurobaromètres. En effet, au travers des sondages réguliers auprès des citoyens européens des vingt-sept États membres, l’Union européenne fait-elle œuvre scientifique ou cherche-t-elle à construire ou à fabriquer une opinion européenne2 ?
4De leurs côtés, les récents événements économiques et financiers, au-delà des strictes questions de dette et de déficit publics des États membres, ont mis en valeur des interrogations sur la réalité de la démocratie européenne. Les citoyens européens existent juridiquement, mais ont-ils vraiment un droit d’expression politique sur le devenir de l’Union européenne ? L’épisode du projet de référendum imaginé par le Premier ministre grec Georges Papandréou en octobre 2011, sommé par les principaux dirigeants de la zone Euro de l’abandonner, est exemplaire des mutations de la démocratie au sein de l’Union européenne3. La nécessaire gestion de la crise liée à l’ampleur de la dette publique de certains États membres de la zone Euro exige des efforts redoublés de rigueur budgétaire qui s’imposent à ses États qui en réalité non plus le choix politique que de se soumettre à ces exigences européennes. Cela justifie, pour ces États, le recours à des gouvernants plus gestionnaires que politiques, comme le montrent les récents changements de Premier ministre ou de présidents du Conseil, en Grèce, avec Loukás Papadímos4 ou en Italie avec Mario Monti5. Ainsi, derrière la restructuration des dettes s’appuyant sur une réelle solidarité européenne, au moins des États, apparaît « une réalité cachée, l’envers du décor : celui qui, dans cette Europe si fière de sa démocratie, veut la pratiquer, devient une menace pour l’Europe ! Papandréou se vit contraint de renoncer à la démocratie »6.
5Devant cette évolution de la gestion du projet européen, la logique démocratique semble en partie ignorée. Selon Jürgen Habermas : « Les chefs de gouvernement transformeraient de la sorte le projet européen en son contraire : la première communauté supranationale démocratiquement légalisée deviendrait un arrangement effectif, parce que voilé, d’exercice d’une domination post-démocratique »7. On peut se rassurer en considérant que la crise est en quelque sorte consubstantielle de l’histoire de la construction et de l’intégration européenne. L’Europe a souvent avancé par crises surmontées. Elle a toujours été traversée par des doutes existentiels. Mais il semble que cette fois-ci, si on en croit la multitude des essais qui paraissent avec des titres tous plus évocateurs les uns que les autres8, la fin du processus d’intégration, comme celle de la zone Euro, soit envisagée, au moins comme une possibilité d’évolution historique.
6Dans ce contexte de crise, parfois difficile à déchiffrer dans toutes ses conséquences, le projet d’intégration européenne ne peut pas, ou plus, se passer d’une appropriation démocratique par les citoyens européens. La démocratie européenne ne peut se contenter d’être anonyme, comme Paul Magnette la qualifie9 avec une certaine pertinence. La citoyenneté semble donc la notion déterminante pour la construction d’une Union européenne intégrée. Si à l’origine, en 1992, elle avait surtout un caractère relativement symbolique, avec le temps, le droit de l’Union et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne lui ont donné un contenu juridique de plus en plus étoffé. Elle est devenue le statut juridique fondamental pour les ressortissants des États membres (I).
7Évidemment, « la citoyenneté européenne n’a pas encore accouché d’un peuple européen. »10 Pourtant, elle est le meilleur instrument au service d’une démocratie à l’échelle du continent européen. Elle doit contribuer à démocratiser l’Union européenne en réduisant le décalage entre le volontarisme institutionnel et la réalité citoyenne11. Si l’Europe est déjà une Europe pour et par les citoyens, l’objectif est donc bien maintenant de créer une Europe des citoyens dans le cadre d’un modèle démocratique original, afin que « le partage de la souveraineté démultiplie le pouvoir et la démocratie »12. Si non, les Européens risquent de se détourner définitivement de ce projet d’intégration qui ne semble plus forcément les faire rêver (II).
I – La citoyenneté européenne, un statut juridique fondamental pour des ressortissants des états membres
8La création de la citoyenneté européenne en 1992 n’a pas eu forcément un très grand retentissement à l’origine. Elle semblait, dans les premières années, plus symbolique que réel pour affirmer que l’Union européenne s’engageait, au-delà de l’espace économique sans frontières intérieurs vers un espace politique et démocratique. Cette citoyenneté d’un nouveau type avec une dimension transnationale (A) est de plus en plus riche de droits spécifiques (B).
A – Une citoyenneté spécifique par sa nature transnationale
9La citoyenneté européenne reste très spécifique sur plusieurs plans. Elle n’est pas attachée comme les citoyennetés nationales à l’appartenance à un État ou à une Nation. L’Union européenne n’est ni l’un ni l’autre. La citoyenneté européenne ne peut donc pas être incarnée de la même manière. Elle n’est pas forcément vécue comme une vraie citoyenneté par les européens eux-mêmes. En effet, dans une vision stato-centriste, il ne peut y avoir de citoyenneté que dans un cadre étatique. C’est en cela que cette citoyenneté est très originale. Elle est néanmoins la marque de l’existence d’une res publica à l’échelle européenne, sans avoir besoin d’un statut d’État. L’argumentaire de la Cour constitutionnelle allemande, dans son arrêt du 30 juin 2009, pour ne pas déceler de contradiction entre la Loi fondamentale et le traité de Lisbonne, repose justement sur le fait que l’Union n’est pas un État fédéral. L’Union européenne n’a en effet pas la compétence de sa compétence. La Cour allemande en déduit aussi que la démocratie continue surtout à s’exercer, de manière déterminante, au niveau des États membres et non pas à celui de l’Union.
10La citoyenneté européenne reste très spécifique par sa nature. Elle est une citoyenneté de superposition et non d’exclusion. En vertu de l’article 9 TUE : « Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Cette dimension de superposition montre que tout ressortissant d’un État membre est simultanément un citoyen de l’Union. Le point de départ est donc la nationalité d’un État membre. Cela a incité les États membres à faire évoluer la législation sur leur nationalité pour en harmoniser très largement les principes compte tenu des conséquences de cette européanisation de la citoyenneté nationale. Mais, l’attribution de ce niveau de citoyenneté se réalise sous la responsabilité des États et non pas de l’Union. Cela confirme qu’elle n’est pas un État fédéral. Elle n’a pas cette compétence. « Cette double citoyenneté confirme a contrario, le caractère mixte de l’Union, fédération d’États et de citoyens »13. L’existence de cette citoyenneté européenne confirme l’existence des deux légitimités fondant l’Union européenne, celle des États et celle des peuples d’Europe. Cette citoyenneté est donc loin d’être simplement symbolique, car elle facilite justement un traitement égalitaire de tous les ressortissants des États membres par les institutions européennes. En vertu, toujours de l’article 9 : « Dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes ».
11La citoyenneté européenne a aussi une fonction très particulière, celle de contribuer à l’éclosion d’une société européenne cosmopolite et transnationale14, donc de favoriser la confection d’un espace démocratique européen, après l’État-nation. La crise de la dette et la nécessité du développement d’une solidarité entre les États européens supposent en effet aussi le développement d’une solidarité de l’ensemble des citoyens européens prenant conscience d’être tous ensemble surtout face aux crises. L’existence de la citoyenneté européenne rend cela possible, mais pas automatique. « Or nul ne conteste qu’une formation démocratique de la volonté à l’échelle de l’Europe, capable de porter et légitimer une politique coordonnée et ayant des effets sur la redistribution, ne saurait exister sans un élargissement des bases de la solidarité. La solidarité citoyenne, jusqu’ici réduite à l’État national, devrait s’étendre à tous les citoyens de l’Union, de telle sorte que, par exemple, nous l’avons dit, Suédois et Portugais se sentent responsables les uns pour les autres »15.
12La citoyenneté européenne est d’une certaine manière le moyen juridique de procéder à l’invention des Européens, par un passage du citoyen européen à l’Européen comme nouvelle réalité sociale. D’ailleurs, dès l’apparition de cette citoyenneté, cela a été relevé par des analystes avisés : « On pourrait dire que l’une des affaires sérieuses pour l’Europe, c’est la citoyenneté et qu’une fois construite l’Union européenne, il faut inventer les Européens »16. La recherche des Européens a pu commencer17. De son coté, Bronislaw Geremek le souligne très justement de la même manière : « Après avoir fait l’Europe, nous devons maintenant faire des Européens »18.
B – Une citoyenneté riche de droits spécifiques
13Cette citoyenneté européenne, très spécifique dans sa nature, est aussi très riche dans les droits qu’elle octroie à ceux qui en sont les détenteurs. Les traités sur l’Union européenne et sur le fonctionnement de l’Union dotent les citoyens européens de nombreux droits, mais aussi de devoirs. Les droits sont plus largement précisés que les devoirs qui sont seulement évoquer à l’article 20 TFUE : « 2. Les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités ». Il ne s’agit pour cet article de faire une analyse détaillée de l’ensemble de ces droits mais, d’une part d’en rappeler l’existence, d’autre part d’en souligner les liens avec la confection d’une démocratie européenne. En plus, l’existence de cette citoyenneté européenne donne une coloration plus complète à l’ensemble des droits classiques des ressortissants des États membres au sein de l’espace sans frontières intérieures que constitue l’Union européenne. C’est évidemment le cas en ce qui concerne le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. En effet, cela a permis de passer de la libre circulation des travailleurs et de leurs familles à celle des citoyens européens.
14La citoyenneté européenne est bien aussi une citoyenneté politique. Elle confère aux Européens le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit a obligé les États membres à modifier leur constitution et leur législation afin de l’accorder aux citoyens européens résidant sur leur territoire, comme par exemple en France avec l’article 88-3 de la Constitution : « Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article ». Cette possibilité de participer aux élections municipales et européennes dans un autre pays que le sien contribue à l’émergence d’une société civile européenne y compris dans les États membres, même s’il n’est pas facile de connaître précisément la réalité de cette participation électorale. Cela n’empêche pas les États de fixer des limites à cette participation en fonction de leur tradition constitutionnelle, notamment en France pour les élections municipales.
15Les citoyens européens bénéficient aussi de garanties et de protection. Ils disposent, ainsi, du droit, sur le territoire d’un pays tiers où l’État membre dont ils sont ressortissants n’est pas représenté, à la protection diplomatique des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Cette protection généralisée est évidemment très appréciable pour les ressortissants des petits États membres qui ne peuvent disposer de représentation diplomatique dans tous les États du monde. Les citoyens européens ont aussi le droit d’adresser des pétitions au Parlement européen, de recourir au médiateur européen pour se plaindre d’une mauvaise administration des institutions européennes, ainsi que le droit de s’adresser aux institutions et aux organes de l’Union dans leur langue et de recevoir une réponse dans la même langue. Il ne faut pas oublier le droit d’initiative citoyenne prévu à l’article 11 TUE.
16L’adoption de la Charte des droits fondamentaux en 2000 et sa confirmation à l’occasion du traité de Lisbonne en 2007 ont amplifié aussi les droits des citoyens européens et leur valeur juridique du fait du statut de celle-ci, en vertu de l’article 6 TUE : « L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007, laquelle a la même valeur juridique des les traités ». Ainsi, l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures. Dans cet espace, les citoyens européens bénéficient d’un ensemble de droits fondamentaux adaptés à notre temps « à la lumière de l’évolution de la société, du progrès social et des développements scientifiques et technologiques », selon le préambule de la Charte. Les droits spécifiques des citoyens comprennent au-delà des droits politiques, le droit à une bonne administration ou le droit d’accès aux documents.
17La Cour de justice, au travers d’une jurisprudence souvent novatrice, a aussi donné une valeur fondamentale à la notion de citoyenneté européenne en veillant à en tirer de très nombreuses conséquences pratiques. Cela a permis de donner leur pleine valeur à plusieurs droits fondamentaux. On peut en donner quelques exemples significatifs qui montrent les conséquences concrètes, parfois surprenantes de la qualité de citoyen européen pour bénéficier du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, en vertu de l’article 20 TFUE, comme : le droit pour un ressortissant d’État tiers qui assume la charge de ses enfants en bas âge, eux citoyens de l’Union du fait de leur naissance en Belgique, le droit de séjour et de travail dans l’État de résidence de ces citoyens européens19 ; le statut de citoyen européen a des conséquences directes sur le principe du rapprochement familial20 ; le droit pour un citoyen européen de nationalité irlandaise par naissance, bien que né de parents chinois, de séjourner au Royaume-Uni et de pouvoir être accompagné par sa mère compte tenu de son bas âge21 ; l’égal accès aux études médicales et paramédicales pour les citoyens européens dans un autre pays que le leur, sous réserve de restrictions justifiées par un objectif de protection de la santé publique de l’État privilégié par les étudiants extérieurs au pays22. On est ainsi progressivement passé d’une citoyenneté assez théorique à une citoyenneté très pratique, souvent combiné à des droits spécifiques. La citoyenneté européenne est donc une réalité du fonctionnement de l’Union européenne comme statut fondamental des ressortissants des États membres.
II – la citoyenneté européenne, la base de la démocratie européenne
18L’Union européenne est fondée sur les valeurs de la démocratie, de l’État de droit et du respect des droits de l’homme. Elle est devenue au fil des traités une nouvelle démocratie à l’échelle d’un continent. Cette démocratie d’un nouveau genre de nature transnationale, sans passer par la voie classique d’un État européen, utilise tous les ingrédients indispensables à sa réalisation. Les citoyens européens disposent donc d’un ensemble de moyens pour exprimer leurs vœux sur le plan politique (A). Pourtant, ils semblent plus se considérer comme des objets de l’Union européenne que comme des sujets de l’intégration qu’elle représente. Les citoyens européens n’ont pas encore pris la mesure de leur pouvoir démocratique transnational (B).
A – Une citoyenneté européenne au service d’un fonctionnement démocratique de l’Union européenne
19La citoyenneté est bien le fondement déterminant de la démocratie européenne. En effet l’Union européenne est faite par et pour les citoyens européens selon le modèle classique de la démocratie. Elle est au service de ses citoyens. La très grande majorité de ces objectifs ou de ses fonctions sont à destination de ses citoyens comme le précise l’article 3 TUE : « 1. L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples. 2. L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. 3. L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres ». Afin de satisfaire le mieux possible les besoins des citoyens européens, les décisions de l’Union européenne sont prises aussi près que possible des citoyens. Le principe de proximité est un guide essentiel de l’action de l’Union.
20Pour atteindre ses objectifs, le mode de fonctionnement de l’Union européenne repose sur des principes démocratiques qui donnent aux citoyens européens une place déterminante aussi bien dans le cadre de la démocratie représentative que dans celui de la démocratie participative. Les citoyens sont représentés directement au sein de l’Union par le Parlement européen qui est la première institution européenne justement parce qu’elle est issue du suffrage universel direct. Le Parlement a vu, en plus, ses pouvoirs renforcés. On a évoqué l’idée d’une « parlementarisation » de l’Union européenne. Cette élection des membres du Parlement européen, régulièrement organisée, suppose une compétition politique entre des partis structurés au niveau européen. Ces partis contribuent à « la formation de la conscience politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens européens » (art. 10 TUE). Le modèle de représentation est de même nature que sur le plan national. Cela permet aux citoyens européens de participer à la vie démocratique de l’Union, comme ils peuvent le faire dans chacun de leur pays respectif. Les citoyens européens sont aussi représentés par leurs gouvernants siégeant au sein du Conseil européen ou du Conseil, mais aussi par leurs Parlements nationaux dorénavant mieux associés au fonctionnement de l’Union européenne.
21L’un des apports du traité de Lisbonne est d’avoir complété la démocratie représentative par une démocratie participative. Cela prend plusieurs formes, la consultation, le dialogue ou l’initiative citoyenne. De ce point de vue, l’Union européenne montre l’exemple d’une forme de modernisation du fonctionnement classique de la démocratie. Ainsi, la Commission est invitée à utiliser le plus largement possible le recours à la consultation des citoyens afin de donner une meilleure cohérence et surtout une plus grande adéquation de son action avec leurs demandes. Cette consultation lui permet d’avancer dans sa réflexion au travers des fameux livres vert d’abord et livres blanc ensuite. Le premier a l’objectif de susciter le débat. Le second regroupe les principes essentiels d’une politique déterminée. La consultation de plus en plus fréquente des citoyens est devenue une étape essentielle de la gouvernance européenne, comme le prévoit justement le livre blanc sur la gouvernance de 2001, mais aussi surtout l’article 11 TUE. Cette consultation associe les citoyens à la prise de décision.
22Cette association des citoyens prend d’autres formes, comme celui de la généralisation du dialogue et de l’échange d’opinion aussi bien avec les citoyens que leurs associations représentatives et la société civile. La encore, l’Union européenne montre l’exemple en s’adaptant aux transformations des modes de fonctionnement de la démocratie, y compris à l’ère numérique, par exemple par le recours aux forums Internet. L’Union européenne montre, elle aussi, la voie à la démocratie à l’ère numérique23. Par ailleurs, la société civile est en plus expressément reconnue par les traités. La citoyenneté européenne est ainsi largement sollicitée. Son opinion est recherchée afin de nourrir les actions et les politiques de l’Union.
23L’initiative citoyenne est organisée : « des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités » (art. 11 TUE). La procédure de cette initiative d’un nouveau genre est structurée par le règlement (UE) no 211-2011 du 16 février 2011 qui est entré en application à compter du 1er avril 2012. « La procédure qui régit l’initiative populaire doit être suffisamment encadrée afin de couper court aux débordements et aux contestations, tout en n’altérant pas le pouvoir conféré aux citoyens »24.
24Grâce à cet ensemble d’outils au service de l’expression citoyenne européenne, le fonctionnement de l’Union est bien fondé sur des principes de la démocratie. La question est de savoir si poser juridiquement la démocratie permet de l’instaurer dans la réalité quotidienne de la vie des citoyens européens.
B – Une citoyenneté européenne encore insuffisamment consciente de son pouvoir démocratique transnational
25Si on peut dire que l’Union européenne est déjà une démocratie par et pour les citoyens européens, il n’est toujours pas possible de déclarer qu’elle soit une démocratie de citoyens. Cette étape ne semble pas encore franchie, même si l’Union européenne ne devient pas, un jour, un État fédéral. Les citoyens européens ne semblent pas conscients qu’ils détiennent un vrai pouvoir démocratique transnational, comme ils ont au contraire cette conscience dans leur pays respectif. Le vrai espace démocratique demeure encore l’espace national. À l’inverse l’espace qualifié de transnational n’a pas encore atteint cette densité démocratique, même s’il fonctionne selon des principes démocratiques. Les interrogations sur le devenir politique de l’Union porte justement sur cette mutation démocratique substantielle et pas seulement formelle. À cet égard, certains suggèrent de faire émerger le peuple d’Europe pour résoudre la question, même si on ne peut pas créer un peuple simplement grâce au droit, il se crée lui-même au travers d’une longue histoire25.
26La vie politique européenne demeure balbutiante. Lors des élections européennes, on a l’impression que les débats restent plus souvent nationaux que réellement européens. Les partis politiques émergent difficilement au niveau européen. Ils n’arrivent pas forcément à faire émerger une conscience politique européenne. « Malgré son élection, son fonctionnement partisan et l’étendue de ses pouvoirs, le Parlement européen souffre aujourd’hui encore d’une faible capacité à mobiliser les citoyens européens et d’une notoriété limitée »26. Les citoyens européens se sentent plus objets des politiques de l’Union que sujets de son évolution. On peut comprendre leur réaction surtout lorsque l’Union européenne demeure souvent un bouc émissaire facile pour les responsables politiques nationaux. Les élections nationales ne prennent pas forcément toujours en compte les transformations dues à l’environnement européen de nombreuses politiques publiques, même des évolutions apparaissent discrètement27. L’européanisation des politiques publiques est passée sous silence afin de donner l’impression d’une seule maîtrise nationale de ces politiques. Les élections présidentielles françaises de 2012 sont malheureusement encore exemplaires à cet égard. De leur coté, les indignations citoyennes critiquent aussi l’Union européenne perçue à tort comme une insuffisante protection à l’égard des effets négatifs de la mondialisation. Elle est jugée, à raison, trop soumise aux agences de notation qui « continuent à se croire investies de la mission de filer le destin des peuples européens »28.
27L’Union européenne demeure une grande inconnue y compris pour ses propres citoyens. « La majorité des citoyens européens (79 %) affirment avoir déjà rencontré l’expression citoyen de l’Union. En revanche, ils sont seulement 43 % à en connaître la signification et 48 % se disent mal informés de leurs droits en tant que citoyen de l’Union. En effet, la proportion des personnes interrogées se disant « bien » ou « très bien informées » de leurs droits en tant que citoyens de l’Union étant inférieure à un tiers (32 %) »29. Même si l’Union européenne fait d’incontestables efforts pour informer sur son fonctionnement et ses politiques, « les connaissances des individus issus des différentes catégories sociales étant limitées, l’Europe apparaît lointaine et compliquée aux yeux de la plupart des personnes interrogées. Elle reste abstraite et désincarnée »30. L’Union européenne est aussi critiquée pour sa distance à l’égard des réalités quotidiennes de ses citoyens, « son indifférence envers les opinions publiques et son statut de corps « autiste » incapable d’être à l’écoute de ses citoyens »31. Théoriquement, les médias devraient jouer un rôle essentiel pour rendre compte des affaires européennes et donc augmenter les connaissances des Européens sur ces sujets. « Cependant le chemin sera long avant qu’on puisse parler d’un véritable paysage médiatique européen qui suscite des débats approfondis sur les politiques de l’Union européenne »32. On a parfois le sentiment qu’on passe, ces dernières années du désintérêt à une forme de mise en doute de l’utilité de la construction européenne.
28Les institutions de l’Union européenne veulent pourtant éviter qu’un décalage se crée entre les textes et la réalité. En effet, la démocratie ne se décrète pas, elle doit être incarnée par les citoyens européens. Des politiques européennes sont édifiées pour concrétiser l’affirmation citoyenne. « La citoyenneté européenne doit cesser de n’être qu’une notion inscrite dans les traités pour devenir une réalité tangible, démontrant au quotidien sa valeur ajoutée par rapport à la citoyenneté nationale. Les citoyens doivent pouvoir exercer les droits que leur a apportés l’intégration européenne »33.
29La question démocratique est aujourd’hui plus que jamais au cœur du processus d’intégration. Elle se cherche pour cet espace transnational d’un nouveau genre. Il est logique que la citoyenneté européenne soit alors une notion centrale. Mais l’identité de vocabulaire ne doit pas cacher qu’elle renferme des contradictions difficiles à surmonter surtout si cette citoyenneté reste marquée par une conception stato-centriste d’un futur État fédéral en gestation. Or, aujourd’hui cette citoyenneté reste d’une autre nature. Elle est surtout un réceptacle de droits supplémentaires utilisables dans l’espace européen. Sa dimension réellement politique semble insuffisante alors qu’une forme de réelle politisation de l’Europe est susceptible d’améliorer une appropriation citoyenne des questions européennes. Il n’est pas certain que tous les enseignements aient été tirés des résultats négatifs des référendums sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il semble en avoir été déduit qu’il fallait poursuivre la construction de l’intégration européenne en s’appuyant exclusivement sur la démocratie représentative, sans en référer directement aux citoyens européens. L’idée d’une constitution pour l’Union européenne a été abandonnée, alors même qu’elle avait suscité un débat démocratique très vivifiant sur l’Europe, comme rarement dans l’histoire de l’intégration. Or, « le militantisme européen ne justifie pas tout : si à court terme, l’Europe sort gagnante (car dotée d’un nouveau traité), à long terme, en procédant de la sorte, on risque d’accréditer le diagnostic de ceux qui dénoncent, comme Marcel Gauchet34 « une Europe pour les peuples, sans les peuples »35.
30Les citoyens doivent être des acteurs de l’Europe et non des objets des politiques européennes, pas seulement des spectateurs des décisions collectives des États membres. On oublie parfois un peu facilement que l’Union européenne repose sur deux légitimités étroitement liées celle des États et celles des peuples, donc des citoyens européens. La gestion de la crise de la dette des États membres semble être un moment de stimulation de la réflexion démocratique sur le devenir politique de l’Europe. « Étant donné que jusque là l’Union européenne a été portée et monopolisée par les élites politiques, une dangereuse asymétrie en a résulté, entre la participation démocratique des peuples aux bénéfices que les gouvernements en retirent pour eux-mêmes sur la scène éloignée de Bruxelles et l’indifférence, voire l’absence de participation des citoyens de l’Union européenne eu égard aux décisions de leur Parlement à Strasbourg »36. Des réflexions intellectuelles s’interrogent, du fait de la crise économique de la zone euro perçue comme une crise systémique et politique, sur l’avenir démocratique de l’Europe pour donner corps à l’Europe des citoyens. Le moment est crucial pour le projet européen, car en plus il ne semble plus qu’il y ait un avenir meilleur, sauf pour quelques populistes, dans le retour aux simples frontières des États européens.
31L’européanisation est très avancée. Elle touche de plus en plus de domaines sans que les Européens ne s’en aperçoivent réellement. Les questions européennes sont souvent devenues des questions intérieures et non plus extérieures ou étrangères. « Nous devons nous rapprocher pas à pas, dans tous les domaines politiques. En effet, nous nous apercevons de plus en plus que tout sujet chez le voisin nous interpelle, et vice versa. L’Europe, c’est de la politique intérieure »37. Voila comment la chancelière fédérale allemande décrit le processus d’intégration européenne. Pour le Président du Conseil européen : « Le processus que nous connaissons actuellement n’est pas une « renationalisation de la politique européenne », non il s’agit de « l’européanisation de la vie politique nationale »38. Cette européanisation croissante des droits des États et des politiques nationales n’emprunte pas forcément les codes classiques de la démocratie politique nationale. Les citoyens européens le constatent, s’en étonnent, et parfois s’en indignent, mais ne discernent pas comment arriver à politiser les choix européens. La démocratie du compromis et du consensus qui marque le fonctionnement de l’Union européenne, a du mal à laisser de la place au débat voire au combat démocratique. « La légitimité d’un pouvoir se fonde largement sur le fait que les citoyens reconnaissent dans les signes que ce pouvoir donne à voir de lui-même, dans la mise en scène qu’il organise de ses politiques pour les rendre intelligibles, dans la mise en lumière des enjeux qu’il veut poser… Tout se passe comme si l’on s’apercevait, aujourd’hui seulement que l’Europe est un projet politique, sans avoir inventé le langage dont elle a besoin »39.
32L’Union européenne, comme tout espace politique, mérite des débats démocratiques citoyens. La gestion ne peut l’emporter sur la démocratie, surtout au moment où une solidarité supplémentaire est nécessaire entre les Européens. Seuls des citoyens peuvent pousser à penser l’Europe comme un projet politique et pas seulement comme un mode de gouvernance d’un espace sans frontières intérieures. C’est à ce prix que la citoyenneté européenne sera réellement une citoyenneté politique permettant d’aller vers une Europe de citoyens.
Notes de bas de page
1 Traiter ce sujet en l’honneur de notre collègue Jean-Claude Masclet est logique et agréable au regard de son investissement académique sur les évolutions démocratiques, constitutionnelles et politiques de l’Union européenne. Il a ouvert, avec d’autres, la voie à ce type de recherche.
2 Ph. Aldrin, « Les eurobaromètres entre science et politique, retour sur la fabrique de l’opinion européenne », dans D. Gaxie et al. (dir.), L’Europe des Européens, Paris, Economica, 2011, p. 27.
3 G 20 : tragédie grecque à Cannes, Le Monde, 4 novembre 2011.
4 Nommé Premier ministre le 10 novembre 2011, au lendemain de la démission de Geórgios Papandréou. Avant de devenir Premier ministre, il a été vice-président de la Banque centrale européenne.
5 Nommé Président du Conseil le 17 novembre 2011, en remplacement de Silvio Berlusconi. Avant de devenir Premier ministre, cet universitaire a été commissaire à la Commission européenne pendant deux mandats.
6 U. Beck, « Créons une Europe des citoyens », Le Monde, 27 décembre 2011.
7 J. Habermas, « Rendons l’Europe plus démocratique. Penser la crise de l’Union européenne », Le Monde, 26 octobre 2011.
8 Cl. Allègre, Peut-on encore sauver l’Europe ?, Paris, Plon, 2011 ; P. Boniface et al., L’Union européenne face aux crises : quelles réponses ?, Paris, Armand Colin, 2011 ; J.-L. Sauron, L’Europe est-elle toujours une bonne idée, Paris, Gualino, Lextenso, 2012 ; Les économistes atterrés, L’Europe au bord du gouffre, 20 ans d’aveuglement, Paris, LLL, 2011 ; L. Cohen-Tanugi, Quand l’Europe s’éveillera, Paris, Grasset, 2011 ; sans oublier A. MINc, Un petit coin de paradis, Paris, Grasset, 2011.
9 P. Magnette, Le régime politique de l’Union européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2006, p. 205.
10 C. Withol de Wenden, La citoyenneté européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 1997, p. 102.
11 H. Oberdorff, « La démocratisation de l’Union européenne : entre volontarisme institutionnel et réalités citoyennes », dans C. Flaesch-Mougin (dir.), La relance de l’Union européenne et la présidence française, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 85.
12 U. Beck, « La démocratie directe n’est pas à craindre », Le Monde, 27 décembre 2011.
13 F.-X. Priollaud, D. Siritzky, Le traité de Lisbonne, Paris, La Documentation française, 2008, p. 53.
14 U. Beck, E. Grande, Pour un empire européen, Paris, Flammarion, 2004.
15 J. Habermas, Après l’État-nation, une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000, p. 146.
16 C. Withol de Wenden, La citoyenneté européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 1997, p. 7.
17 À la recherche des Européens, Questions internationales, Paris, La Documentation française, 2011, no 51.
18 B. Geremek, R. Pitch, Visions d’Europe, Paris, Odile Jacob, 2007.
19 CJCE gr. ch., 8 mars 2011, Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l’emploi (ONEm), aff. C-34/09.
20 CJUE, gr.ch., 15 novembre 2011,Murat Dereci et a. c/ Bundesministerium für Inneres, aff. C-256/11.
21 CJCE 19 octobre 2004, Kunqian Catherine Zhu et Man Lavette Chen c/ Secretary of State for the Home Department, aff. C-200/02, Rec. p. I-9925.
22 CJUE gr. ch., 13 avril 2010, Nicolas Bressol e.a. et Céline Chaverot e.a. c/ Gouvernement de la Communauté française, aff. C-73/08, Rec. p. I-2735.
23 H.Oberdorff, La démocratie à l’ère numérique, Grenoble, PUG, 2010.
24 L. DUBOUIS, Cl. Blumann, Droit matériel de l’Union européenne, Paris, Montchrestien, 2012, p. 21.
25 Fl. Chaltiel, Naissance du peuple européen, Paris, Odile Jacob, 2006.
26 O. Costa, Fl. Saint-Martin, Le Parlement européen, Réflexe Europe, Paris, La Documentation française, 2011, p. 6.
27 M. Petithomme (dir.), L’Européanisation de la compétition politique nationale, Grenoble, PUG, 2011.
28 D. Simon, « Il est temps de noter les agences de notations… », Europe, février 2012, p. 1.
29 Commission européenne, Rapport 2010 sur la citoyenneté de l’Union, lever les obstacles à l’exercice des droits des citoyens de l’Union, COM(2010) 603, 27 octobre 2010, p. 23
30 G. Bobba, K. Jaszczyk, M. Rambour, « L’Europe par bribes Moyens, éléments et sentiments d’informations », dans D. Gaxie et al. (dir.), L’Europe des Européens, op. cit., p. 207.
31 S. Signorelli, « L’Union européenne à l’écoute des citoyens : les outils d’analyse des opinions publiques ? », Les brefs de Notre Europe, 2012, no 34.
32 Rapport 2010 sur la citoyenneté de l’Union, op. cit., p. 25.
33 Communication de la Commission européenne du 20 avril 2010 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens, plan d’action mettant en œuvre le programme de Stockholm, COM(2010) 171, p. 4.
34 M. Gauchet, La condition politique, Paris, Gallimard, 2005, p. 492.
35 J. Lacroix, « Une citoyenneté européenne est-elle possible ? », La vie des idées.fr, 3 juin 2009, p. 11.
36 J. Habermas, « Rendons l’Europe plus démocratique ! Penser la crise de l’Union européenne », Le Monde, 26 octobre 2011.
37 A. Merkel, « Ma vision, c’est l’union politique », Le Monde, 26 janvier 2012.
38 H. Van Rompuy, Discours à l’institut Walter Hallstein pour le droit constitutionnel européen, Université Humbolt, sur la découverte de la coresponsabilité : l’Europe à l’heure de la crise de la dette, 6 février 2012.
39 P. Lamy, La démocratie-monde, Pour une gouvernance globale, Paris, Seuil, 2004, p. 55.
Auteur
Professeur à l’Université Pierre Mendès France de Grenoble (CESICE)
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