L’initiative citoyenne européenne : un premier pas vers la démocratie participative dans l’Union européenne
p. 675-694
Texte intégral
1Proposée par plusieurs États membres à l’occasion de la Conférence intergouvernementale de 1996, l’initiative citoyenne est finalement évincée du traité d’Amsterdam1. Ce projet revient sur le devant de la scène à l’occasion des travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe et bénéfice cette fois des appuis suffisants lors de la Conférence intergouvernementale de 2003/2004 pour être intégré dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe à l’article I-47. Si les référendums français et néerlandais de mai et juin 2005 conduisent, comme chacun sait, à l’échec de ce traité et à son abandon, il n’en est rien de certaines évolutions institutionnelles agrées lors de la Conférence intergouvernementale de 2003/2004 parmi lesquelles figure l’initiative européenne2. En effet, le traité de Lisbonne reprend à son compte et en l’état cette nouveauté du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Ainsi, le nouvel article 11 §4 TUE, tel qu’inclus dans les « Dispositions relatives aux principes démocratiques », dispose : « Des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités. Les procédures et conditions requises pour la présentation d’une telle initiative sont fixées conformément à l’article 24, premier alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ».
2Cette disposition de droit primaire appelle d’ores et déjà plusieurs observations puisqu’elle définit le cadre général dans lequel une initiative citoyenne vient s’inscrire.
3En premier, l’article 11 §4 TUE définit les conditions rationae personae de l’initiative citoyenne européenne. Une telle initiative doit recueillir le soutien d’au moins un million de citoyens de l’Union, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres. S’agissant tout d’abord de la qualité des signataires, l’article 11 §4 TUE est sans appel et réserve l’initiative citoyenne aux seules personnes physiques disposant de la nationalité d’un État membre, ce qui exclut en principe non seulement les ressortissants des États tiers mais également les personnes morales. S’agissant ensuite du nombre de signatures, le seuil d’un million retenu par l’article 11 §4 TUE laisse entrevoir une large utilisation de l’initiative citoyenne puisqu’il correspond à un peu moins de 0,2 % de la population totale de l’Union européenne3. À ce titre, on constate d’ailleurs que l’initiative citoyenne est en fait le premier droit collectif des citoyens de l’Union car, mis à part jusqu’à présent le droit de pétition qui pouvait être exercé à titre individuel ou en association avec d’autres citoyens conformément à l’article 227 TFUE, l’ensemble des autres droits liés à la citoyenneté sont des droits individuels4.
4En second lieu, l’article 11 §4 TUE définit les conditions rationae materiae de l’initiative citoyenne européenne. Une initiative citoyenne ne peut avoir pour objet d’étendre ou de restreindre le champ des compétences de l’Union, de procéder à une modification des traités ni même de réformer l’architecture institutionnelle dans la mesure où une telle initiative ne peut porter que sur les domaines dans lesquels la Commission dispose elle-même d’un pouvoir de proposition. Par ailleurs, une initiative citoyenne ne peut avoir pour objectif que l’adoption d’un acte juridique de l’Union sur la base d’une proposition de la Commission. On doit déduire de cette formulation que l’article 11 §4 TUE ne peut conduire qu’à l’adoption d’un des actes législatifs prévus par l’article 289 TFUE, c’est-à-dire concrètement d’un règlement, d’une directive ou d’une décision adopté conjointement par le Parlement européen et le Conseil sur proposition de la Commission au terme de la procédure législative ordinaire. Cette restriction du champ rationae materiae de l’initiative citoyenne en exclut notamment les actes non législatifs visé à l’article 290 TFUE ainsi que les actes relevant de la Politique étrangère et de sécurité commune prévus par l’article 24 §1er TUE.
5En dernier lieu, l’article 11 §4 TUE ne confère pas aux citoyens de l’Union un véritable droit d’initiative populaire, ce qui supposerait un transfert du droit de proposition de la Commission à une communauté de citoyens, mais leur ouvre seulement la possibilité d’inviter la Commission à soumettre une proposition sur une question pour laquelle ils considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire. L’initiative citoyenne est, et demeure, une simple initiative, ni plus ni moins. Elle apparaît ainsi comme un simple droit de sollicitation qui ne permet pas aux citoyens de contourner la Commission européenne et notamment d’empiéter sur son quasi-monopole du pouvoir de prendre les initiatives appropriées à la promotion de l’intérêt général de l’Union (art. 17 §1er TUE). Par conséquent, l’article 11 §4 TUE doit donc être irrémédiablement rapproché des articles 225 et 241 TFUE qui permettent respectivement au Parlement européen et au Conseil de demander à la Commission européenne de leur soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui leur paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités. Bien évidemment, et dans la mesure où il s’agit d’un simple droit de sollicitation, la Commission européenne, tant en ce qui concerne les articles 225 et 241 TFUE que l’article 11 §4 TUE, n’est pas pour autant liée par de telles demandes. Si cette institution décide de s’abstenir de faire une proposition d’acte juridique demandé par la Conseil, le Parlement européen ou les citoyens de l’Union, ni l’institution en cause ni même les citoyens ne pourront pour autant se substituer à elle. Tout au plus peut-on observer dans les articles 225 et 241 TFUE, que si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les motifs au Parlement européen et au Conseil. L’article 11 §4 TUE ne confère donc pas un droit d’initiative direct aux citoyens mais indirect qui passera nécessairement par le filtre de la Commission européenne5. Par ailleurs, l’article 11 §4 TUE n’est pas un instrument juridique de contestation permettant à des citoyens de l’Union de s’insurger contre les institutions de l’Union. À ce titre, l’initiative citoyenne ne peut être comparée au droit de pétition qui, par ailleurs, existe déjà dans les traités et qui permet « à tout citoyen de l’Union, ainsi qu’à toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, […] de présenter, à titre individuel ou en association avec d’autres citoyens ou personnes, une pétition au Parlement européen sur un sujet relevant des domaines d’activité de l’Union et qui le ou la concerne directement ». Ainsi, la pétition s’oppose catégoriquement à l’initiative citoyenne puisque non seulement elle peut être faite à titre individuel mais elle a pour destinataire le Parlement européen et non la Commission. Enfin, l’article 11 §4 TUE n’est pas non plus un référendum. En effet, si la Commission décide de donner suite à une initiative citoyenne et de soumettre une proposition d’acte de l’Union, cette dernière sera transmise au Parlement européen et au Conseil qui se chargeront de son adoption définitive car l’article 11 §4 TUE ne transfert en aucun cas le pouvoir de décision aux citoyens lorsqu’il conviendra d’adopter une proposition de la Commission trouvant son origine dans une initiative citoyenne, notamment par l’organisation d’un référendum à l’échelle européenne.
6Ainsi, l’article 11 §4 TUE détermine les grandes lignes de l’initiative citoyenne et appelle l’adoption d’un acte de droit dérivé pour en fixer les modalités concrètes de mise en œuvre. Plus particulièrement, l’article 24 al. 1er TFUE dispose que « le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, arrêtent les dispositions relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d’une initiative citoyenne au sens de l’article 11 du traité sur l’Union européenne, y compris le nombre minimum d’États membres dont les citoyens qui la présentent doivent provenir ». Dès que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a été acquise6, la Commission européenne a manifesté la volonté, sous l’impulsion du Parlement européen7, de donner corps à l’initiative citoyenne le plus rapidement possible. Cependant, et compte tenu de l’importance de ce nouveau droit conféré aux citoyens de l’Union, la Commission européenne a souhaité organiser un vaste débat autour de l’initiative citoyenne permettant à chacun de présenter ses observations sur les modalités de sa mise en œuvre. Pour ce faire, cette institution a publié un Livre vert sur l’initiative citoyenne européenne8 visant à consulter toutes les parties intéressées (citoyens, représentants de la société civile organisée, autorités publiques des États membres…) sur les principaux points autour desquels devait s’articuler le futur règlement. Suite à cette consultation, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement le 14 février 20109 qui a elle-même abouti, au terme de la procédure législative ordinaire, à l’adoption le 16 février 2011 du règlement (UE) no 211/2011 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne (ci-après le règlement)10. Les États membres ayant demandé un délai pour mettre en place certains mécanismes requis par ce règlement, ce dernier sera applicable à partir du 1er avril 2012 et les premières initiatives citoyennes ne pourront être lancées concrètement qu’à compter de cette date. La présente contribution aux Mélanges en l’honneur du Doyen Jean-Claude Masclet s’attachera à présenter le déroulement de l’initiative citoyenne, tel que conçu parle règlement (UE) no 211/2011 (I), puis à en envisager les limites car le dispositif mis en œuvre n’est pas sans présenter des lacunes qui pourraient être de nature à compromettre l’avenir même de ce nouvel instrument de participation à la vie démocratique de l’Union accordé aux ressortissants des États membres (II)11.
I – Les modalités de l’initiative citoyenne européenne
7Le règlement pose, tout d’abord, plusieurs exigences quant aux conditions à remplir par les organisateurs et les signataires d’une initiative citoyenne (règlement (UE) no 211/2011, article 3). Ainsi, peuvent organiser ou soutenir une initiative citoyenne seulement les citoyens de l’Union en âge de voter aux élections du Parlement européen12. Par ailleurs, une initiative citoyenne doit être organisée par un comité de citoyens composé d’au moins sept citoyens résidant dans au moins sept États membres différents13. Enfin, il appartient aux organisateurs de désigner un représentant et un suppléant qui assurent la liaison entre le comité des citoyens et les institutions de l’Union tout au long de la procédure et qui sont habilités à s’exprimer et à agir au nom du comité des citoyens. Une fois ces conditions préalables posées et respectées, le règlement institue une procédure en quatre étapes, relativement simple, qui s’inspire des bonnes pratiques des États membres14ayant consacré une telle initiative citoyenne dans leur Constitution nationale respective15 : l’enregistrement d’une proposition initiative (A), la collecte des déclarations de soutien (B), la vérification et la certification des déclarations de soutien (C) et enfin la présentation de l’initiative et son examen par la Commission (D).
A – L’enregistrement d’une proposition d’initiative et la vérification de sa recevabilité
8Avant toute chose, les organisateurs sont tenus de procéder à l’enregistrement de la proposition d’initiative citoyenne (règlement (UE) no 211/2011, article 4). À ce titre, ils doivent indiquer l’intitulé, l’objet et les objectifs de la proposition d’initiative, les dispositions des traités jugées pertinentes pour l’action proposée, les sources de soutien et de financement apportées à la proposition d’initiative au moment de l’enregistrement16 et enfin les coordonnées des sept membres du comité des citoyens avec une mention spécifique pour le représentant et son suppléant (règlement (UE) no 211/2011, annexe II). Ces informations sont fournies, dans une des langues officielles de l’Union, dans un registre mis en ligne par la Commission à cet effet17. Les organisateurs peuvent joindre en annexe des informations plus détaillées, voire même soumettre un projet d’acte juridique.
9Dans les deux mois qui suivent la réception de ces informations, la Commission vérifie la recevabilité de la demande. Si cette institution constate que le comité des citoyens n’a pas été correctement constitué et les référents convenablement désignés, que la proposition d’initiative est manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles cette institution peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union, que la proposition d’initiative est manifestement contraire aux valeurs sur lesquelles l’Union repose telles qu’énoncées à l’article 2 TUE ou enfin que la proposition d’initiative est manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire, elle refuse alors de procéder à l’enregistrement de la demande. Dans un tel cas de figure, la Commission informe les organisateurs des motifs de son refus ainsi que de toutes voies de recours judiciaires et extrajudiciaires dont ils disposent. En revanche, si la demande satisfait à ces conditions, la Commission procède alors à l’enregistrement de la proposition d’initiative citoyenne sous un numéro d’enregistrement unique et transmet une confirmation aux organisateurs. Après confirmation de l’enregistrement, les organisateurs peuvent alors prendre l’initiative, sous leur responsabilité, d’inscrire dans le registre en ligne la proposition d’initiative citoyenne dans d’autres versions linguistiques que celle utilisée initialement pour introduire la demande18. Dès lors qu’elle est enregistrée, une proposition d’initiative citoyenne est portée à la connaissance du public dans le registre en ligne. Les organisateurs ont le droit de demander le retrait de leurs données à caractère personnel du registre après expiration d’un délai de deux ans à compter de la date d’enregistrement de la proposition d’initiative. Enfin, les organisateurs peuvent, à tout moment, retirer leur proposition d’initiative citoyenne enregistrée. Dans une telle hypothèse, une mention à cet effet est inscrite dans le registre en ligne.
B – La collecte des déclarations de soutien
10Dès lors que la proposition d’initiative citoyenne est enregistrée, les organisateurs doivent collecter, sous leur responsabilité, un minimum d’un million de déclarations de soutien à cette proposition d’initiative émanant de citoyens de l’Union, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres (règlement (UE) no 211/2011, art. 5). L’article 7 du règlement définit ce qu’il convient d’entendre par « un nombre significatif d’États membres ». Cette question a d’ailleurs été l’objet de débats entre les institutions. Alors que le seuil oscillait entre le tiers des États membres pour la Commission et le Conseil et un cinquième pour le Parlement européen, c’est finalement une solution médiane qui est retenue par le règlement puisque les signataires d’une initiative citoyenne doivent provenir d’au moins un quart des États membres (règlement (UE) no 211/2011, article 7 §1er). Outre la question du nombre des États membres, l’article 7 du règlement détermine également le nombre minimal de signataires par État membre. Cette fois, il ne s’agit plus d’un seuil unique ou identique pour tous les États membres mais, au contraire, sur le modèle du nouveau mécanisme de répartition des députés européens entre les États membres instauré par le traité de Lisbonne19, d’un seuil qui repose sur la règle de « proportionnalité dégressive » en application de laquelle le nombre de signataires d’une initiative citoyenne est différent selon la population de l’État membre en cause. En bref, plus un État membre est peuplé plus le nombre minimal de signataires d’une proposition d’initiative citoyenne est conséquent. Concrètement, ce seuil correspond au nombre de députés au Parlement européen élus dans chaque État membre multiplié par 750 (règlement (UE) no 211/2011, art. 7 §2). Il s’échelonne donc de 74 250 pour l’Allemagne (99 députés) à 3 750 pour Malte (5 députés) (règlement (UE) no 211/2011, annexe i). Les signataires sont considérés comme provenant de l’État membre qui est responsable de la vérification de leur déclaration de soutien.
11Tout citoyen de l’Union, en âge de voter aux élections du Parlement européen, est en droit de soutenir une initiative en complétant et en signant un formulaire de déclaration de soutien préalablement établi par les organisateurs conformément aux modèles figurant à l’annexe iii du règlement20. Cette annexe comporte en effet deux formulaires-types de déclaration de soutien selon que les États membres imposent ou non la communication d’un numéro d’identification personnel au signataire d’une initiative citoyenne. Les signataires sont tenus de remplir les formulaires de déclaration de soutien mis à leur disposition par les organisateurs et de n’indiquer que les données à caractère personnel qui sont requises (règlement (UE) no 211/2011, art. 6). Un signataire ne peut soutenir qu’une seule fois une proposition d’initiative citoyenne.
12Les déclarations de soutien peuvent être recueillies par les organisateurs tant sur papier que par voie électronique. Néanmoins, la collecte de déclarations de soutien en ligne est soumise à des conditions particulières. Ainsi, le système de collecte doit être certifié par les autorités compétentes de l’État membre ou des États membres où les données collectées seront conservées avant d’entamer la récupération des déclarations de soutien par voie électronique21. À ce titre, et dans la mesure où la création d’un tel système de collecte pourrait être compliqué pour les organisateurs, la Commission a mis en place, depuis le 1er janvier 2012, un logiciel libre et gratuit intégrant les dispositifs techniques et de sécurité posés par le règlement22. Toutes les déclarations de soutien sont recueillies à compter de la date d’enregistrement de la proposition d’initiative dans un délai n’excédant pas douze mois23. Au terme de ce délai, le registre indique que le délai a expiré et, le cas échéant, que le nombre requis de déclarations de soutien n’a pas été collecté par les organisateurs.
C – La vérification et la certification des déclarations de soutien
13Après avoir recueilli les déclarations de soutien nécessaires auprès des signataires, les organisateurs soumettent les déclarations de soutien qu’ils ont recueillies aux autorités compétentes désignées par les États membres pour vérification et certification. Ils utilisent à cet effet un formulaire spécial figurant à l’annexe v du règlement qui distingue les déclarations de soutien collectées sur papier, celles qui ont été signées par voie électronique au moyen d’une signature électronique avancée et celles recueillies au moyen d’un système de collecte en ligne. L’État membre compétent pour mener à bien cette opération de contrôle est soit l’État membre de résidence ou de la nationalité du signataire si l’État membre en question ne lui impose pas de communiquer un numéro d’identification personnel, soit encore l’État membre de délivrance du numéro d’identification personnel dans l’hypothèse où cet État membre impose au signataire la communication d’un numéro d’identification personnel dans la déclaration de soutien24(règlement (UE) no 211/2011, article 8). À compter de la réception de la demande, les autorités nationales disposent alors d’un délai de trois mois pour opérer ce contrôle25 et pour délivrer gratuitement aux organisateurs un certificat attestant du nombre de déclarations de soutien valables collectées pour l’État membre concerné26.
D – La présentation de l’initiative à la Commission et son examen par la Commission
14Après avoir obtenu les certificats nécessaires des autorités étatiques compétentes, les organisateurs de l’initiative citoyenne peuvent officiellement la présenter à la Commission en lui adjoignant des informations relatives à tout soutien et tout financement obtenu pour cette initiative qui dépasse 500€ par an et par donateur27. Ces informations sont publiées dans le registre en ligne. Les organisateurs doivent également remettre à la Commission des copies des certificats délivrés par les autorités compétentes des États membres pour les déclarations de soutien (règlement (UE) no 211/2011, art. 9).
15Dès réception de l’initiative citoyenne, la Commission la publie sans tarder dans le registre et reçoit les organisateurs à un niveau approprié afin de leur permettre d’exposer dans le détail les questions soulevées par l’initiative citoyenne. Puis, cette institution présente, dans un délai de trois mois, au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’initiative citoyenne, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action (règlement (UE) no 211/2011, art. 10 §1er). Cette communication est notifiée aux organisateurs, au Parlement européen et au Conseil28 et elle est rendue publique (règlement (UE) no 211/2011, art. 10 §2). Par ailleurs, les organisateurs se voient accorder la possibilité de présenter leur initiative citoyenne lors d’une audition publique organisée, de préférence, au Parlement européen et, le cas échéant, en liaison avec les autres institutions et organes de l’Union souhaitant participer. La Commission participe également à cette audition publique et veille à être représentée à un niveau approprié (règlement (UE) no 211/2011, art. 11).
II – Les limites de l’initiative citoyenne européenne
16Si la procédure d’initiative citoyenne définie par le règlement est dans l’ensemble satisfaisante et cohérente, elle n’est pas pour autant exempte de tout reproche. En effet, outre le fait que la procédure instaurée par le règlement (UE) no 211/2011 doit encore faire l’objet d’ajustements et d’adaptations sporadiques que la pratique des premières initiatives citoyennes ne manquera pas de révéler29, cette procédure souffre également de lacunes et d’oublis qui font peser sur ce nouvel instrument supranational de démocratie directe des doutes et des incertitudes quant à son devenir. Outre le fait que la procédure aurait dû distinguer la phase d’examen de la recevabilité d’une initiative citoyenne de celle de son enregistrement (A), le règlement pose des limites regrettables quant à l’organisation et au soutien d’une initiative citoyenne (B) et ne prévoit pas non plus les garanties juridictionnelles permettant d’agir, en cours de procédure, contre la Commission européenne (C).
A – La nécessité de distinguer les phases d’examen de la recevabilité et d’enregistrement d’une initiative citoyenne
17On rappelle que dans les deux mois qui suivent la réception des informations nécessaires à l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne, la Commission vérifie au préalable la recevabilité sur le fond de la demande présentée par les organisateurs (règlement (UE) no 211/2011, art. 4). Ainsi, la Commission doit refuser de procéder à l’enregistrement de la demande notamment dès lors qu’elle constate, lors de cette phase de vérification, que la proposition d’initiative est manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles cette institution peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union ou que la proposition d’initiative est manifestement contraire aux valeurs sur lesquelles l’Union repose ou enfin que la proposition d’initiative est manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire. Si on peut facilement comprendre que la Commission refuse de procéder à l’enregistrement d’une proposition qui manifestement est contraire aux valeurs de l’Union, il semble en revanche que les deux autres hypothèses soulèvent davantage d’interrogations. En effet, qu’elle sera la position de la Commission lorsqu’une proposition d’initiative citoyenne sera, sans l’être pour autant manifestement, hors du cadre de ses attributions ? Par ailleurs, ne sera-t-il pas délicat pour la Commission d’écarter une proposition d’initiative citoyenne qui lui apparaît abusive, fantaisiste ou vexatoire dans la mesure où ces critères sont juridiquement des plus incertains et n’ont pas force exécutoire devant les tribunaux ? Comment définir la notion même d’initiative citoyenne abusive, fantaisiste ou vexatoire ? N’aurait-il pas été plus approprié de prévoir seulement la possibilité pour la Commission d’écarter une initiative citoyenne contenant des propos diffamatoires à l’encontre de certaines personnes ou de certains groupes dans la mesure où cette notion laisse une marge d’appréciation beaucoup moins conséquente que les notions d’initiative abusive, fantaisiste ou vexatoire ? À ce titre, la proposition de la Commission était beaucoup plus cohérente car elle distinguait l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne de l’examen de sa recevabilité. La Commission prévoyait en effet de vérifier dès le début de la procédure, c’est-à-dire au court de la phase d’enregistrement, si la proposition d’initiative pouvait raisonnablement être considérée comme irrecevable parce qu’injurieuse, dénuée de sérieux – adjectifs assurément moins sujets à controverse qu’abusive, fantaisiste ou vexatoire – ou encore manifestement contraire aux valeurs de l’Union. Le contrôle de recevabilité de l’initiative citoyenne intervenait dans un second temps lorsque les organisateurs avaient recueilli les 300 000 premières déclarations de soutien auprès des signataires provenant d’au moins trois États membres. Il permettait alors à la Commission d’apprécier si l’initiative portait « sur une question pour laquelle un acte juridique de l’Union peut être adopté aux fins de l’application des traités » et si elle relevait « des attributions de la Commission pour ce qui est de présenter une proposition ». Il est regrettable que cette distinction entre l’enregistrement d’une proposition d’initiative citoyenne et l’examen de sa recevabilité n’ait pas été retenue par le Conseil et le Parlement européen dans la version finale du règlement (UE) no 211/2011 dans la mesure où, d’une part, elle avait le mérite « de promouvoir le débat public sur des thèmes européens même si l’initiative n’entre finalement pas dans le cadre des attributions juridiques de la Commission » et, d’autre part, évitait « de donner l’impression que la Commission a donné une opinion favorable sur une initiative en soi, avant même que la moindre déclaration de soutien n’ait été recueillie »30. Le Comité économique et social, qui soutenait également cette distinction entre les phases de vérification légale de la recevabilité et d’enregistrement formel d’une initiative citoyenne, observait par ailleurs fort justement qu’« ainsi, on ne pourra pas non plus reprocher à la Commission d’avoir procédé à une évaluation ex ante ou d’avoir censuré une initiative ». Dans ce contexte, le Comité soulignait, tout comme la Commission, que « l’initiative européenne n’est pas seulement un instrument transeuropéen novateur de démocratie directe, mais qu’elle constitue aussi un outil de communication tout à fait essentiel, permettant de stimuler le débat politique européen. C’est la seule façon de permettre aux propositions et aux idées les plus diverses, qui sinon n’atteindraient jamais le stade de la collecte de signatures, de nourrir le débat européen, ce qui est déjà en soi un plus »31.
B – L’élargissement du droit d’organiser et de soutenir une initiative citoyenne
18En disposant « les organisateurs [d’une initiative citoyenne] sont des citoyens de l’Union en âge de voter aux élections du Parlement européen », l’article 3 §1er du règlement appelle à des critiques tant en ce qui concerne la qualité d’organisateur d’une initiative citoyenne que celle de signataire.
19Tout d’abord, cette disposition du règlement réserve la qualité d’organisateur d’une initiative citoyenne aux seuls citoyens de l’Union. Or, comme on peut très bien concevoir que la nécessité d’un acte juridique de l’Union soit portée par des citoyens de l’Union, on peut également parfaitement imaginer qu’une telle initiative citoyenne soit promue par des personnes morales ou encore des organisations ou associations représentatives de la société civile. Dès lors, pourquoi exclure, par principe, que la nécessité d’un acte législatif émanant des institutions de l’Union ne puisse être également ressentie par des organisations professionnelles, des syndicats, des organisations non gouvernementales ou encore des collectivités territoriales ? Sur ce point, la proposition de Commission, soutenue par le Conseil32, offrait l’opportunité d’organiser une initiative citoyenne tant aux personnes physiques, certes citoyens de l’Union, qu’aux personnes morales et organisations. Dans une telle hypothèse, la proposition prévoyait que l’organisateur devait être établi dans un État membre de l’Union et que les organisations dépourvues de personnalité juridique en vertu du droit national applicable devaient désigner des représentants en mesure de s’acquitter d’obligations juridiques en leur nom et d’en assumer la responsabilité33. Cette possibilité a néanmoins été supprimée du règlement (UE) no 211/2011 à la demande du Parlement européen préférant réserver la fonction d’organisateur aux seuls citoyens de l’Union afin de « préserver la nature même du processus et pour qu’il reste un instrument à l’usage des citoyens »34. Cette exclusion est d’autant plus malheureuse que le droit d’apporter son soutien à une initiative est déjà exclusivement réservé aux seules personnes physiques et plus particulièrement aux seuls citoyens de l’Union en âge de voter aux élections européennes (règlement (UE) no 211/2011, art. 3 §4). Il semble pourtant que le maintien du droit de soutenir une initiative citoyenne au profit des seuls citoyens de l’Union aurait été largement suffisant pour que l’article 11 §4 TUE demeure l’apanage des citoyens de l’Union. Pour compenser cette incapacité des personnes morales à organiser une initiative citoyenne, on peut malgré tout observer que la formulation du règlement n’exclut pas que des personnes morales apportent en pratique assistance et soutien aux organisateurs d’une initiative citoyenne. On peut ainsi parfaitement concevoir le rôle crucial qu’une organisation transnationale, intéressée par une initiative citoyenne, pourrait jouer en assurant sa promotion sur son site officiel, en encourageant ses adhérents (citoyens de l’Union) à la signer, en mobilisant ses adhérents afin qu’ils collectent par voie électronique ou sur papier les déclarations de soutien nécessaires ou encore en sollicitant et stimulant ses partenaires institutionnels pour qu’ils deviennent, à leur échelle, les relais de cette initiative citoyenne.
20Par ailleurs, cette disposition du règlement réserve également la qualité de signataire d’une initiative citoyenne aux seuls citoyens de l’Union en âge de voter aux élections européennes. Si on peut parfaitement comprendre que la fonction d’organisateur d’une initiative citoyenne soit réservée aux citoyens de l’Union remplissant une telle condition, notamment en termes de responsabilité35, on peut en revanche davantage s’interroger sur l’existence d’une telle limite d’âge au signataire d’une initiative citoyenne. En effet, l’exclusion des citoyens de l’Union qui ne sont pas encore en âge de voter est d’autant plus étrange que les jeunes européens sont tout autant, voir même plus, concernés que les citoyens de l’Union en âge de voter par les grandes questions de société comme par exemple la protection de l’environnement dans l’Union européenne. Certes, on peut concevoir qu’il fallait éviter toute contradiction entre l’âge minimum requis pour participer à une initiative citoyenne et aux élections européennes dans un État membre mais l’assimilation entre les deux n’était pas impérative. Il me semble en effet que l’instauration de l’initiative citoyenne était l’occasion idéale pour impliquer les jeunes européens dans le processus démocratique de l’Union et pour les aguerrir, avant leur majorité, à son fonctionnement. Il est certain qu’un abaissement de l’âge minimum des signataires à une initiative citoyenne à seize ans dans tous les États membres aurait été de nature à permettre l’émergence d’une conscience politique européenne des jeunes citoyens de l’Union les sensibilisant très tôt aux enjeux de l’Union et les conduisant ainsi plus naturellement aux urnes aux moments des élections du Parlement européen.
C – La définition de garanties juridictionnelles dans l’exercice d’une initiative citoyenne
21Si l’article 4 §3 du règlement prévoit que la Commission doit informer les organisateurs d’une proposition d’initiative citoyenne de « toutes les voies de recours judiciaires et extrajudiciaires dont ils disposent » lorsqu’elle refuse d’enregistrer leur proposition, sans d’ailleurs qu’on dispose de plus de précisions sur la nature des voies de recours en question, le règlement est en revanche complètement muet quant aux possibilités offertes, en fin de procédure, pour agir contre la communication présentant les conclusions juridiques et politiques de la Commission.
22En effet, l’article 10, paragraphe premier, du règlement (UE) no 211/2011 se cantonne à prévoir que dans un délai de trois mois qui suit la réception d’une initiative, la Commission « présente […] au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’initiative citoyenne, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action ».
23De fait, on est alors en droit de se demander si les organisateurs d’une initiative citoyenne pourront contester le bien-fondé des conclusions de la Commission ? Si la Commission estime dans ses conclusions qu’elle n’est pas juridiquement en mesure d’agir, notamment parce que l’initiative citoyenne est en dehors du champ d’application des traités ou du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union, cette communication devrait pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation introduit par les organisateurs de l’initiative citoyenne conformément à l’article 263 TFUE. En effet, il est incontestable qu’une telle communication produit des effets juridiques à leur égard et leur ouvre ainsi droit d’agir en annulation -principalement sur le fondement de la violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application- en leur qualité de personnes physiques directement et individuellement concernées par un acte dont elles sont les destinataires36. Si la Commission estime dans ses conclusions qu’elle n’est politiquement pas en mesure d’agir, c’est-à-dire qu’elle prend l’option de ne pas agir et de ne pas proposer d’acte juridique de l’Union, hormis l’obligation de motiver son refus, rien n’oblige juridiquement la Commission à agir et même à agir dans le sens de l’initiative car cette institution conserve l’opportunité d’émettre ou non une proposition d’acte législatif au Parlement européen et au Conseil. Néanmoins, si la présentation d’une initiative citoyenne à la Commission ne crée aucune obligation juridique à la charge de la Commission, on peut par contre se demander si sur le plan politique la Commission européenne pourra négliger une telle demande dès lors qu’elle émanera de plusieurs millions de citoyens ? Et même si tel est le cas, l’impact politique d’une telle initiative citoyenne serait tel qu’on ne peut pas imaginer que des députés européens, voire même certains gouvernements des États membres, expriment à leur tour leur opinion sur le sujet et deviennent les relais de l’opinion publique, quitte à désavouer la Commission. Par ailleurs, si la Commission ne présente pas de communication dans le délai requis, les organisateurs devraient pouvoir alors introduire un recours en carence en application de l’article 265 TFUE puisqu’il s’agira alors pour ces personnes physiques de « faire grief à l’une des institutions […] de l’Union d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis ». Enfin, on peut raisonnablement supposer que les voies de recours extrajudiciaires prévues dans le cadre de l’Union pourront également être utilisées par les organisateurs d’une initiative citoyenne écartée par la Commission et que ces derniers pourront non seulement saisir le Médiateur européen de ce cas de mauvaise administration (art. 24 et 228 TFUE) mais également déposer une pétition au Parlement européen sur un sujet relevant selon eux des domaines d’activités de l’Union et qui les concerne directement (art. 24 et 227 TFUE), sous réserve de respecter les conditions requises à cet effet.
24Dans le même ordre d’idée, on peut également s’interroger si, outre les organisateurs, d’autres personnes pourront contester le bien-fondé des conclusions de la Commission ? Si rien ne s’oppose a priori à l’introduction d’une requête en annulation ou en carence du Parlement européen et du Conseil devant la Cour de justice à l’encontre de la Commission, des personnes physiques ou morales opposées à une initiative citoyenne seront-elles recevables à agir en annulation ? Des citoyens de l’Union signataires d’une déclaration de soutien pourront-ils en faire de même si l’initiative citoyenne qu’ils ont soutenue est écartée par la Commission ? On voit ainsi que la question de la justiciabilité de l’initiative citoyenne n’est pas sans poser un certain nombre d’interrogations que le règlement, pour des raisons de transparence, aurait dû aborder et trancher.
***
25Aux termes de cette contribution, force est de constater que, malgré les réserves exprimées précédemment, l’initiative citoyenne ouvre bien de nouvelles perspectives à la citoyenneté de l’Union car de nature à permettre l’éclosion d’un espace public européen37. Néanmoins, rien n’est acquis. Tout repose d’abord sur l’utilisation qui va être faite de l’initiative citoyenne car nul ne peut prédire si les citoyens de l’Union38 vont s’accaparer avec entrain ce nouveau dispositif ou si, au contraire, ils vont le désavouer en considérant qu’il constitue un gadget de plus bien éloigné de leurs attentes et aspirations. Tout repose ensuite sur la Commission et sur le sort qu’elle réservera aux premières initiatives citoyennes car il est évident que si les premières propositions sont accueillies favorablement par cette institution, elle encouragera alors les citoyens à faire usage de l’article 11 §4 TUE et jettera ainsi les bases d’un nouveau débat public à l’échelle européenne39.
26Néanmoins, ce nouvel instrument supranational de démocratie directe n’est pas une fin en soi mais doit au contraire constituer la première pierre d’une démocratie participative dans l’Union européenne. En effet, la citoyenneté européenne, telle qu’elle se présente actuellement, demeure inexorablement et malgré tout une citoyenneté dont le contenu est incomplet et imparfait. Plus particulièrement, les droits du citoyen de l’Union peuvent, et surtout doivent encore, être enrichis car ce n’est qu’au prix notamment d’une véritable évolution de cette citoyenneté européenne que le fossé, voire l’abîme, qui s’est progressivement creusé entre l’Europe et ses citoyens pourra être progressivement comblé. Chacun s’accorde à reconnaître aujourd’hui que l’instauration en droit d’une citoyenneté européenne n’a pas permis à elle seule de résoudre la question du déficit démocratique de l’Union européenne. Or, à l’heure où le sentiment d’appartenance des citoyens européens à l’Union a rarement été aussi faible40, il devient urgent pour les États membres et pour l’Union européenne de reprendre contact avec les citoyens car tout système politique, quel qu’il soit, qui se réclame de principes démocratiques ne peut lui-même asseoir sa propre légitimité que sur le consensus des citoyens, c’est-à-dire, en ce qui nous concerne, sur la reconnaissance par les citoyens du bien-fondé de l’Union européenne. Indépendamment de la possibilité de consolider et d’étoffer les droits existants conférés par la citoyenneté de l’Union41, il semble que l’un des moyens de réintroduire le citoyen au cœur du fonctionnement de l’Union pourrait consister à intégrer dans les traités de nouveaux mécanismes de démocratie directe qui permettraient à ces citoyens de participer plus activement et plus concrètement au développement et à la destinée de l’Union européenne en qualité d’acteurs. L’objectif n’est pas de dresser un tableau complet de ces nouveaux outils de démocratie directe mais plutôt de tenter d’esquisser, modestement, les contours de certains de ces nouveaux instruments de la citoyenneté européenne active. Trois orientations spécifiques devraient être privilégiées.
27L’une des premières pistes à suivre consisterait à reconnaître un véritable droit de proposition citoyenne. Il s’agirait alors d’un pouvoir d’initiative concomitant avec le pouvoir de proposition de la Commission européenne qui obligerait (et non plus inviterait) la Commission européenne à soumettre une proposition appropriée au Parlement européen et au Conseil sur une question pour laquelle ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire. Cette « proposition populaire »42 devrait être soumise au Conseil et au Parlement européen puisque quel que soit le domaine d’action envisagé (environnement, libre circulation des personnes, fiscalité…) une telle proposition relèverait de l’article 294 TFUE (procédure législative ordinaire) instaurant ainsi une intégration de fait et de droit du Parlement européen dans tous les domaines privilégiés par les citoyens même si à l’origine les traités prévoient de recourir à une procédure législative spéciale. Pour qu’un tel droit d’initiative populaire puisse fonctionner, et puisqu’il instituerait un régime dérogatoire par rapport au fonctionnement normal du schéma décisionnel entre les institutions de l’Union, une proposition populaire devrait émaner d’un pourcentage significatif de citoyens de l’Union43 issu d’au moins la moitié des États membres et devrait être soumis à un contrôle préalable de la Cour de justice.
28La seconde piste à privilégier viserait à institutionnaliser, dans certaines hypothèses, une consultation obligatoire des citoyens de l’Union par l’organisation d’un référendum à l’échelle européenne. On pourrait en effet parfaitement concevoir qu’à partir du moment où des questions concernent les fondements mêmes de l’Union ou viennent en modifier les caractéristiques essentielles, il conviendrait dans une démocratie participative que les citoyens soient consultés préalablement à toute évolution. La question de l’organisation matérielle d’une telle consultation ne se pose pas puisque les États membres parviennent parfaitement à organiser les élections du Parlement européen dans vingt-sept États membres en quelques jours. Techniquement, on a donc la capacité d’organiser un référendum dans un laps de temps identique et de conserver les résultats acquis dans les États membres afin d’assurer une promulgation générale du résultat de la consultation. On pourrait d’ailleurs parfaitement imaginer que le référendum soit simplement consultatif (la ratification d’un traité d’adhésion, l’exclusion temporaire d’un État membre…) ou encore décisoire en fonction du thème (la ratification d’un traité modificatif, l’augmentation de la capacité financière de l’Union…).
29Enfin, la dernière piste à explorer résiderait dans la définition de devoirs du citoyen européen envers l’Union européenne. Il semble en effet que le sentiment d’appartenance à un groupe, à une collectivité, quelle qu’elle soit, passe outre par la reconnaissance de droits mais aussi par l’existence d’obligations à son égard. Or, si l’article 20 al. 2 TFUE mentionne bien que « les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité », établissant ainsi une relation entre droits et devoirs des citoyens de l’Union, la lecture des traités témoigne certes d’une présence effective de droits attachés à la citoyenneté de l’Union mais également de l’absence complète de devoirs des citoyens de l’Union, si ce n’est toutefois l’obligation générale de respecter tant les valeurs de l’Union européenne (démocratie, droits de l’Homme, État de droit…) que le droit de l’Union en général sans bien sûr que de telles obligations soient formalisées dans les traités. Il est vrai que la citoyenneté européenne est spécifique par rapport à la citoyenneté nationale et qu’à partir de là, elle peut également se démarquer du concept traditionnel et national de citoyenneté en ne prévoyant que des droits au profit des citoyens de l’Union. Néanmoins, il me semble que la citoyenneté de l’Union ne devra pas rester sans contrepartie et qu’elle devra donc comporter également à terme de véritables devoirs civiques concrets des citoyens de l’Union à l’égard de l’Union européenne, clairement identifiés et énumérés. On peut ainsi parfaitement imaginer la levée d’un impôt européen ou encore l’instauration d’un service civique européen obligatoire permettant à tout jeune européen de contribuer pendant un minimum de six mois, au travers d’un projet individuel ou collectif, aux échanges interculturels, à la protection de l’environnement ou à la cohésion sociale dans un autre État membre de l’Union que son État d’origine. La création de telles obligations paraît d’autant plus importante qu’elles constitueraient non seulement les éléments de réciprocité indissociables à la reconnaissance de droits par l’Union européenne mais également le fondement d’une identité et d’une solidarité entre les citoyens de l’Union qui pourraient alors davantage se percevoir comme les membres d’une même société à laquelle chacun contribue.
30À l’heure où l’Union européenne connaît des atermoiements sans précédent, il apparaît donc que la revitalisation de la citoyenneté européenne, et en particulier son basculement vers une citoyenneté active permettant aux citoyens de l’Union de participer réellement à la vie démocratique de l’Union, devrait désormais constituer une priorité politique à part entière car si l’Union européenne et les États membres ne se donnent pas les moyens de faire de la citoyenneté de l’Union une réalité vivante et concrète pour les ressortissants des États membres, elle ne pourra jamais gagner leur confiance et donc leur assentiment. Ce n’est donc qu’au prix de la création d’une citoyenneté européenne équitable, juste et complète que le fossé séparant les dirigeants des dirigés pourra être progressivement mais sûrementréduit.
Notes de bas de page
1 Th. Woolfson, « L’initiative citoyenne : un pas vers la démocratie directe dans l’Union européenne », dans C. Cheneviere, G. Duchenne (dir.), Les modes d’expression de la citoyenneté européenne, Louvain-la-Neuve, Presses universitaires de Louvain, 2011 (ci-après « Les modes d’expression de la citoyenneté européenne »), p. 51, spéc. p. 53.
2 E. Bernard, « La démocratie participative sous l’angle du dialogue civil et du dialogue social », dans V. Constantinesco, Y. Gautier, V. Michel (dir.), Le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Analyses & commentaires, Strasbourg, PUS, 2005, p. 369 ; C. Kaddous, « L’initiative citoyenne : un instrument de démocratie directe à l’échelle de l’Union européhenne », dans C.Kaddous, A. Auer (dir.), Les principes fondamentaux de la Constitution européenne, Bruxelles, Bruylant, 2006, p. 317.
3 Au 1er janvier 2012, l’Union européenne comptait un peu plus de 503 678 millions d’habitants. Voir Commission européenne, Eurostat : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes.
4 Pour une analyse plus complète des droits du citoyen de l’Union, voir notamment, S. Leclerc, « Les droits du citoyen européen », dans S. Leclerc, J.-F. AkandjiKombé (dir.), La citoyenneté européenne, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 51.
5 N. Levrat, « La vie démocratique de l’Union », dans M. Dony, E. Bribosia (dir.), Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, Bruxelles, Université de Bruxelles, 2005, p. 83, spéc. p. 92.
6 C’est-à-dire dès que le dernier État membre de l’Union européenne a procédé à la ratification du traité de Lisbonne, à savoir la République tchèque le 3 novembre 2009.
7 Voir résolution no 2008/2169 (INI) du Parlement européen du 7 mai 2009 invitant la Commission à soumettre une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise en œuvre de l’initiative citoyenne, doc. A6-0043/2009.
8 Commission européenne, Livre vert sur une initiative citoyenne européenne, COM(2009) 622 final du 11 novembre 2009.
9 Commission européenne, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, COM(2010) 119 final du 31 mars 2010 (ci-après « Commission, proposition initiative citoyenne »).
10 Règlement (UE) no 211/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 relatif à l’initiative citoyenne, JOUE L 65 du 11 mars 2011, p. 1 (ci-après « règlement 211/2011 »).
11 Pour une autre analyse de l’initiative citoyenne européenne, voir N. Levrat, « L’initiative citoyenne européenne : une réponse au déficit démocratique ? », CDE, n° 1, 2011, p. 53 ;
R. El-Herfi, « L’initiative citoyenne européenne : évaluation d’un mécanisme de démocratie participative au sein de l’Union européenne », RDUE, n° 4, 2011, p. 677.
12 Soit dix-huit ans dans tous les États membres de l’Union européenne sauf l’Autriche où l’âge requis est seize ans.
13 Les membres du Parlement européen ne peuvent pas être comptés parmi les citoyens requis pour former un comité.
14 Sur ce point voir V. Cuesta-Lopez, « A preliminary approach to the regulation on europeancitizens’ initiative from comparative constitutional Law », in The European Citizens’ Initiative : a first assessment, Bruges, Political Research Papers, no 24 février 2012, p. 6 (ci-après « The European Citizens’ Initiative : a first assessment »).
15 Des initiatives citoyennes existent déjà dans une majorité d’États membres de l’Union européenne tant au niveau national (Autriche, Espagne, Hongrie, Italie, Pays-Bas, Pologne, Portugal…) qu’au niveau régional ou local (Allemagne, Autriche, Espagne, Belgique, Luxembourg, Slovénie, Suède…). La portée de ces initiatives est très variable et leurs modalités sont généralement différentes.
16 Les organisateurs devront veiller à assurer la mise à jour régulière de ces informations.
17 Commission européenne, Registre officiel : http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome
18 Le règlement (CE) n° 211/2011 aurait parfaitement pu prévoir d’inclure, dès le stade de l’enregistrement de la proposition d’initiative dans le registre en ligne, un résumé succinct de cette proposition réalisé par la direction générale de la traduction de la Commission dans toutes les langues officielles de l’Union européenne. Voir en ce sens, avis 2010/C 267/12 du Comité des régions du 1er octobre 2010 sur « l’initiative citoyenne européenne », JOUE C267 du 1 octobre 2010, p. 57, spéc. p. 60.
19 Sur ce point voir notamment, S. Leclerc, Les institutions de l’Union européenne, Paris, Lextenso-éditions, 2012, spéc. p. 141.
20 Ainsi, un ressortissant français qui complète et signe une déclaration de soutien à une initiative citoyenne doit indiquer le numéro de son passeport ou de sa carte nationale d’identité ou encore de son permis de conduire mais il peut tout autant mentionner le numéro de sa carte d’identité de fonctionnaire de l’État (avec photocopie), de sa carte d’invalidité civile ou militaire (avec photocopie) voire même de son permis de chasse délivré par le représentant de l’État (avec photocopie) !
21 Sur ce point voir règlement d’exécution (UE) no 1179/2011 de la Commission du 17 novembre 2011 établissant des spécifications techniques pour les systèmes de collecte en ligne conformément au règlement (UE) no 211/2011 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, JOUE L 301 du 18 novembre 2011, p. 3.
22 Commission européenne, Registre officiel : http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/software.
23 La prolongation du délai de collecte des signatures à dix-huit mois aurait été plus judicieuse car chacun s’accorde à reconnaître que le délai de douze mois est trop court pour mener à bien une initiative citoyenne. Voir en ce sens, Avis 2011/C 44/34 du Comité économique et social du 14 juillet 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, JOUEC 44 du 11 février 2011, p. 182 (ci-après « Comité économique et social, Avis sur l’initiative citoyenne »), spéc. p. 183.
24 Il aurait pourtant été bien plus simple que le règlement (UE) n° 211/2011 ne prévoit pas la possibilité pour les États membres d’imposer aux signataires d’une initiative citoyenne de mentionner un numéro d’identification personnel dans la mesure où, ainsi, l’État membre de résidence aurait été l’État d’affectation de tous les signataires de l’initiative sur son territoire, indépendamment de leur nationalité, et le seul à procéder à la vérification et à la certification des déclarations de soutien. Par ailleurs, il est certain que la nécessité d’indiquer un numéro d’identification devrait sans aucun doute décourager bon nombre de signataires potentiels car on conçoit mal que des personnes abordées dans la rue et qui se laissent convaincre de soutenir une initiative aient leur passeport sous la main ou en tête un quelconque numéro d’identification. À ce titre, on est d’ailleurs en droit de se demander si cette distinction ne serait pas contraire au principe d’égalité de traitement des citoyens de l’Union alors même que le but recherché par le règlement (UE) n° 211/2011 est justement de mettre en œuvre une procédure uniforme ! Dès lors, il semble que les données permettant d’établir l’identité d’un citoyen de l’Union auraient été largement suffisantes (nom, prénom, adresse, nationalité et date de naissance). On aurait pu également y ajouter une déclaration sur l’honneur attestant que l’initiative n’a été signée qu’une seule fois afin de faciliter le contrôle des autorités compétentes de l’État de résidence. Voir en ce sens : Comité économique et social, Avis sur l’initiative citoyenne, spéc. p. 183 ; Avis 2010/C 323/01 du Contrôleur européen de la protection des données du 21 avril 2010 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, JOUE C 323 du 30 novembre 2010, p. 1, spéc. p. 2.
25 Pour lequel l’authentification des signatures n’est pas requise.
26 Voir le modèle de certificat présenté à l’annexe VI du règlement (UE) n° 211/2011.
27 Le montant des soutiens et financements obtenus au-delà duquel ces informations doivent être fournies par les organisateurs à la Commission est identique à celui prévu à l’article 6 du règlement (CE) no 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen, JOUEL 297 du 15 novembre 2003, p. 1.
28 Cette communication pourrait également être adressée au Comité économique et social et au Comité des régions.
29 Voir nos observations supra.
30 Commission, proposition initiative citoyenne, p. 6-7.
31 Comité économique et social, Avis sur l’initiative citoyenne, spéc. p. 183.
32 Conseil, Conseil Affaires générales, Orientations générales sur le projet de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, 2010/0074 (COD) du 14 juin 2010, Doc. 10626/2/10, p. 6.
33 Commission, proposition initiative citoyenne, art. 3, p. 13.
34 Parlement européen, Commission des affaires constitutionnelles, Document de travail sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’initiative citoyenne, 22 juin 2010, Doc. PE 443.095, pt 2.
35 Aux termes de l’article 13 du règlement (UE) n° 211/2011, « les organisateurs sont responsables des dommages qu’ils causent lors de l’organisation d’une initiative européenne, conformément au droit national applicable ».
36 Sur ce point voir notamment, S. Leclerc, Droit de l’Union européenne, Paris, Lextenso-éditions, 2011, spéc. p. 140 et suiv.
37 Sur ce point voir notamment D. Duez, « La démocratie participative européenne. Du citoyen à la société civile organisée », dans Les modes d’expression de la citoyenneté européenne, p. 87 ; D. Szeligowska, E. Mincheva, « The european citizens’ initiative – Empowering european citizens within the institutional triangle : a political and legal analysis », dans The EuropeanCitizens’Initiative : a first assessment, p. 52.
38 On peut également s’interroger sur la qualité des citoyens de l’Union qui seront appelés à être les principaux utilisateurs de ce mécanisme car il est évident que la procédure définie par le règlement exclut le citoyen lambda de l’aventure. Sur ce point voir B. Garcial, « Anticipating the attitudes of european civil society organisations to the european citizens’ initiative : wich public sphere may it promote ? », dans The European Citizens’ Initiative : a first assessment, p. 23.
39 Sur ce point voir la position de M. Maros Sefčovic, vice-président de la Commission en charge des relations interinstitutionnelles et de l’administration (Commission européenne, « La Commission salue l’adoption du règlement relatif à l’initiative citoyenne européenne », 15 décembre 2010, IP/10/1720) et celle, plus nuancée, de Mme Viviane Reading, vice-présidente de la Commission en charge de la justice, des droits fondamentaux et de la citoyenneté (Commission européenne, « L’initiative citoyenne européenne : donner aux citoyens de nouvelles possibilités d’influer sur les politiques de l’UE », 31 mars 2010, IP/10/397).
40 Sans pour autant parler d’un retour en force de l’europessimisme, les derniers sondages d’opinion publiés par Eurobaromètre confirment une fois de plus la lente mais irrémédiable érosion du soutien des citoyens européens à l’Union européenne. Voir Commission européenne, Opinion publique : http://ec.europa.eu/public_opinion/index_fr.htm.
41 Une telle démarche paraît d’autant plus pertinente que l’article 25 al. 2 TFUE prévoit que le Conseil statuant à l’unanimité peut, après approbation du Parlement européen et sur la base du rapport sur la citoyenneté européenne fait par la Commission tous les trois ans, arrêter des dispositions tendant à compléter les droits prévus par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dispositions entrant en vigueur après leur approbation par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Sur ce point voir nos propositions, S. Leclerc, « Les droits du citoyen européen », op. cit., spéc. p. 76.
42 Par opposition à une proposition institutionnelle émanant de la Commission européenne.
43 On pourrait considérer cette condition satisfaite si la proposition citoyenne émane d’au moins 3 % des citoyens de l’Union, soit un peu plus de quinze millions de personnes dans l’Union européenne des 27.
Auteur
Maître de conférences en droit public - HDR Normandie Université UNICAEN CRDFED EA 2132, F-14032 Caen, France Chaire Jean Monnet
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