1Transformer le voisinage de l’Union européenne en un espace de prospérité et de sécurité, tel est l’objectif de la politique européenne de voisinage (PEV). Sa réalisation suppose l’intensification de la coopération politique, le développement des relations économiques et l’émergence d’une dimension humaine.

2La gestion de la mobilité et des migrations est, à vrai dire, un vaste chantier dont l’avancement est aussi laborieux qu’imparable. Elle concerne autant les États membre de l’Union que l’Union elle-même sans compter les États tiers avec lesquels il faut établir un partenariat authentique, dans ce domaine.

3Les flux migratoires sont stimulés, on le sait, par les écarts économiques entre les pays ou régions développés ou en développement, le commerce, les problèmes politiques dont la violation des droits fondamentaux, la méconnaissance des principes démocratiques et de l’État de droit. Ce à quoi il faut ajouter les perspectives d’obtenir un emploi dans le lieu de destination et la mondialisation. La crise financière et économique, quant à elle, n’est pas sans incidence sur les migrations. Les destructions d’emplois rendent la mobilité plus aléatoire et renforcent l’approche sécuritaire du phénomène migratoire qui s’est affirmée, depuis 2001, dans le contexte de la lutte contre le terrorisme.

4Les migrations constituent une réalité qui a des incidences non seulement sur le développement humain mais aussi sur l’activité économique et la cohésion sociale. Sont donc en cause des enjeux majeurs dont la perception est potentiellement contradictoire selon qu’on se place du point de vue de l’Union ou des pays tiers. Comme l’a souligné la Commission, dans sa communication du 5 décembre 2007 intitulée Une politique européenne de voisinage forte1, « la capacité des personnes à se déplacer et à entrer en interaction revêt une importance capitale pour de nombreux aspects de la PEV, du commerce et des investissements aux échanges culturels »2.

5Le respect des droits fondamentaux qui compte parmi les valeurs de l’Union et constitue une priorité essentielle de la politique étrangère, s’applique pleinement aux personnes franchissant les frontières extérieures. La gestion de la circulation des ressortissants d’États tiers est loin de se réduire à une question technique. Comme l’a fait remarquer la Commission, il s’agit du prisme au travers duquel les citoyens des pays partenaires perçoivent l’Union européenne »3.

6Parmi les partenaires de la PEV, les pays du sud de la Méditerranée occupent une position particulière en raison de l’importance des flux migratoires vers l’Union européenne qui, plus est, se trouvent concentrés au départ de trois États : la Tunisie, le Maroc et l’Algérie. Certes, on s’empressera d’ajouter que les migrants en provenance de la zone Euro-Med ne représentent que 17 % du total des migrants dans l’Union européenne avec de fortes concentrations d’immigrés dans certains pays de l’Union européenne, notamment dans les pays riverains de la Méditerranée.

7Il faut mentionner, en outre, l’existence d’une migration sud-sud assortie d’une pression migratoire particulièrement forte affectant certains États. Le Maroc, la Tunisie et l’Algérie voient des migrants économiques ou politiques en provenance des régions subsahariennes franchir leurs frontières. Le Liban et la Jordanie et l’Égypte sont confrontés, pour leur part, à l’accueil de réfugiés palestiniens, irakiens ou libyens. Israël doit faire face à des migrants en provenance de Somalie, du Soudan et de l’Érythrée.

8On aura également présent à l’esprit que, hormis Israël, les partenaires de l’Union sont tous des pays en voie de développement. D’où la nécessité d’envisager la question des migrations en relation avec la lutte contre la pauvreté et dans une perspective de développement durable.

9La PEV offre, à vrai dire, un cadre idéal pour la gestion des flux migratoires dans la mesure où elle met en œuvre une approche globale, intersectorielle et largement intégrée. En outre, cette politique étrangère d’encadrement, appuyée par des moyens financiers diversifiés, présente la caractéristique d’être multidimensionnelle. Tout en privilégiant le modèle bilatéral à travers les plans d’actions, la PEV se projette également au niveau régional en appui au processus de Barcelone/Union pour la Méditerranée et du Partenariat oriental. De surcroît, la PEV opère sur le plan interrégional à travers la promotion de thèmes transversaux, qui gagnent à être abordés dans un contexte multilatéral, et parmi lesquels figurent les migrations et le respect des droits fondamentaux. Enfin, il faut mentionner la dimension transfrontalière qui est importante pour notre sujet sans oublier l’appui à la coopération en droit international.

10Du cadre à la concrétisation, quel est l’apport effectif de la PEV en ce qui concerne la gestion des migrations et de la mobilité ? On observe, à cet égard, plusieurs décalages : entre les virtualités de la PEV et ses réalisations, entre le renforcement de la coopération économique Euro-Med et les progrès mesurés sur le dossier des migrations et des droits fondamentaux, entre l’acquis en matière de migrations et de mobilité dans le cadre du partenariat Euro-Med, d’une part, et du partenariat oriental, d’autre part.

11Ces contrastes ont conduit l’Union européenne, suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à procéder, au cours de l’été 2010, à un réexamen de la PEV en consultation avec les partenaires et d’autres parties prenantes. La nécessité de mieux gérer les liens transfrontaliers est apparue comme une condition indispensable pour promouvoir un développement économique inclusif et la compréhension entre les peuples.

12Le « printemps arabe » qui s’est accompagné de mouvements importants de personnes aux frontières de la Tunisie et de l’Égypte et a mis en évidence l’absence de perspectives d’emploi dans les pays concernés, a précipité une réorientation de la stratégie de l’Union européenne dans ses relations avec les voisins du sud de la Méditerranée. Définie, dans la communication du 8 mars 2011, Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le sud de la Méditerranée4, la nouvelle ligne prône une révision et une adaptation de la PEV en vue notamment de « relever les défis de la mobilité ». Parallèlement, la Commission a mené une réflexion sur la migration qui a donné lieu à une communication du 4 mai 20115. Ce document relève que « les événements récents, d’une portée historique, survenus dans les pays du Sud de la Méditerranée ont confirmé la nécessité pour l’Union européenne de se doter d’une politique commune énergique dans le domaine de la migration et de l’asile »6. Se fondant sur les conclusions des Conseils européens des 11 et 25 mars 2011 et prenant en compte la position exprimée par le Parlement européen, dans sa résolution du 5 avril 20117, il suggère la mise en place de « partenariats de mobilité » qui procèdent d’une approche globale et dont la construction repose sur un dialogue structuré avec les pays partenaires. Les partenariats de mobilité prévoiront des moyens en vue de faciliter et de mieux organiser la migration légale. Ils comporteront des mesures pour lutter contre la migration irrégulière et organiseront des étapes concrètes pour accroître les bénéfices des migrations en termes de développement.

13La communication du 4 mai 2011 a été explicitée par une communication du 24 mai 2011 intitulée Un dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité avec les pays du Sud de la Méditerranée8.

14La Commission y propose un premier plan d’action destiné à faire face, à court et moyen terme, à l’afflux de migrants et de réfugiés venus de cette région. L’objectif est d’aider les pays limitrophes de la Libye à gérer l’afflux de réfugiés venus de ce pays et d’apporter un soutien aux États membres de l’Union européenne et aux pays d’Afrique du Nord en première ligne. Bref, la principale responsabilité du traitement de l’afflux de migrants et de réfugiés doit être assumée au niveau de l’Union.

15Un second plan d’action à plus long terme, largement approuvé par le Conseil Justice et Affaires intérieures des 11 et 12 avril 2011, vise à développer une relation améliorée avec les pays du Sud de la Méditerranée grâce au lancement de partenariats pour la mobilité appuyés par un dialogue sur la mobilité et une coopération opérationnelle. La cohérence apparaît comme un impératif permettant de « garantir que la circulation des personnes entre l’Union européenne et le pays partenaire concerné est correctement gérée et qu’elle se déroule dans un environnement sûr »9.

16L’approche globale de l’Union européenne sur la question des migrations et de la mobilité, telle que développée dans les deux communications précitées, fait partie intégrante d’« une stratégie nouvelle à l’égard du voisinage en mutation »10. Plus précisément, le « partenariat renforcé avec les populations » compte parmi les leviers du soutien au développement économique et social durable des pays du sud de la Méditerranée11 qui, lui-même, conditionne la pérennité des transformations démocratiques.

17Le nouveau souffle qui est donné la PEV, dans le domaine étudié, devrait potentialiser les ressources de cet instrument. Ses caractéristiques méritent d’être pleinement exploitées en vue de promouvoir une politique de la circulation des personnes dans l’espace Euro-Med, fondée sur des valeurs communes et répondant aux intérêts de l’ensemble des partenaires (I). Dans ce domaine, il existe un acquis tangible mais insuffisant tant sur le plan global qu’au regard de la situation des différents pays de la Méditerranée du sud (2). La réforme de la PEV ainsi que les apports s’inscrivant dans le sillage du traité de Lisbonne ouvrent la voie à de nouveaux progrès vers une mobilité au service d’une « prospérité partagée » et de la compréhension réciproque (3).

I – La PEV, un cadre idéal pour la gestion des migrations dans l’espace Euro-Med

18L’approche globale qui caractérise la politique extérieure de l’Union trouve une application particulièrement élaborée dans le cas de la PEV. Les migrations constituent une thématique étroitement corrélée à d’autres. Ensemble, elles tendent à la sécurité de l’espace Euro-Med et au développement économique des pays du sud de la Méditerranée.

19Pour promouvoir ce double objectif, la coopération entre l’Union européenne et ses voisins s’appuie sur des instruments financiers diversifiés et sur un cadre géographique multidimensionnel

A – Une approche globale et équilibrée

20Les dispositions relevant de la PEV, notamment celles contenues dans les plans d’action12, permettent de mesurer l’importance du volet « sécurité » qui reflète la volonté de réduire la pression migratoire dans les relations entre les pays du sud de la Méditerranée et ceux de l’Union européenne.

21Mais parallèlement, s’affirme une vision plus équilibrée et plus transparente selon laquelle tous les aspects liés aux migrations doivent être pris en compte. L’adoption de mesures d’accompagnement destinées à gérer les flux migratoires, la valorisation de l’apport des migrations, en termes de développement économique, et le souci de protéger les migrants en constituent des illustrations.

22Mis à part le plan d’action Union européenne/Autorité palestinienne, les plans d’action, adoptés entre 2005 et 2007, dans les relations Union européenne/Israël (avril 2005), Union européenne/Jordanie (juin 2005), Union européenne/Maroc (juillet 2005), Union européenne/Tunisie (juillet 2005), Union européenne/Liban (17 janvier2007), Union européenne/Égypte (mars 2007), incluent dans leurs priorités d’action la gestion des flux migratoires et la facilitation des mouvements de personnes. Le renforcement de la coopération en matière d’immigration légale et de lutte contre l’immigration clandestine est programmé dans tous ces documents.

23La valeur ajoutée de la PEV est apparente en ce qui concerne les relations entre l’Union européenne, d’une part, le Maroc et la Tunisie, d’autre part, puisque les accords européens Union européenne/Maroc et Union européenne/Tunisie ne comportent pas de stipulations relatives à la lutte contre l’immigration clandestine.

24Au niveau des priorités d’action, seul le plan d’action Union européenne/Égypte met en exergue la dimension sociale et politique de la gestion des migrations en se référant à l’égalité de traitement, à l’intégration sociale des migrants en situation régulière et aux questions en matière d’asile.

25Les actions programmées relatives à l’immigration légale et clandestine occupent une place importante dans tous les plans d’action.

26La gestion efficace des flux migratoires légaux appelle notamment une surveillance et une analyse des migrations en veillant à la synergie des initiatives euro-méditerranéennes en matière de recherche sur les migrations, parmi lesquelles celles du Consortium euro-méditerranéen pour la recherche appliquée sur les migrations internationales (CARIM). Elle peut être favorisée par une éventuelle participation du partenaire aux programmes communautaires, tel le programme thématique de coopération avec les pays tiers dans les domaines des migrations et de l’asile, ainsi que par un renforcement de la coopération en matière de retour et de réadmission. La prévention et la lutte contre la migration clandestine, implique, entre autres, l’échange d’informations sur ce phénomène, la mise en place d’un dialogue sur la migration illégale et de transit, y compris, si nécessaire, au plan régional, l’appui à une stratégie globale, cohérente et équilibrée en matière d’immigration illégale ainsi que le renforcement éventuel des capacités de surveillance et de contrôles des frontières.

27Le plan d’action EU/Égypte précise que le dialogue entre l’Égypte, d’une part, et l’Union européenne et ses États membres, d’autre part, devra porter sur « les dimensions économique, politique, sociale et culturelle des migrations, parallèlement à leur dimension sécuritaire ». Il prévoit de « procéder à des échanges d’informations et d’expériences sur les questions suivantes : migration légale, entrée et séjour, intégration, regroupement familial, inventaire des itinéraires existants et engagements pris par les États membres. La facilitation de la circulation légale des personnes entre l’Égypte et l’Union européenne est à l’ordre du jour. Elle requiert « le renforcement des institutions en charge de la promotion de l’emploi, la mise à disposition d’informations sur les opportunités d’emploi pour les travailleurs migrants dans l’Union européenne et sur les risques de trafic de migrants. La promotion de la mobilité va de paire avec l’égalité de traitement des migrants égyptiens en situation régulière et la facilitation des envois de fonds.

28Quant au plan d’action Union européenne/Liban, il spécifie que le dialogue sur les questions liées aux migrations a pour objet « d’optimiser les avantages de la migration tant pour le Liban que pour l’Union européenne ». Il en résulte que le partenariat ne saurait s’accommoder d’une immigration choisie en fonction des seuls intérêts de l’État d’accueil.

29Dans les différents plans d’action, les mesures envisagées spécifiquement dans le domaine des migrations sont en corrélation avec une programmation portant sur des questions liées aux visas, à l’asile, au contrôle des frontières, à la lutte contre la criminalité (qui englobe le trafic et la traite des migrants) ou encore à la coopération judiciaire. Formellement, cela se traduit, par leur insertion sous une rubrique intitulée « Coopération dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité » que l’on trouve dans tous les plans d’action à l’exception notable de celui concernant l’Égypte. Dans ce document, la migration apparaît comme une thématique placée à égalité avec la sécurité et la justice, et dont la dimension sociale est parfaitement mise en évidence13.

30Compte tenu de l’interdépendance des mesures programmées par les plans d’actions, on constate que l’Union européenne ne se préoccupe pas seulement des divers aspects intéressant directement ou indirectement la gestion des flux migratoires mais aussi des causes profondes des migrations, telles la pauvreté, la méconnaissance des droits fondamentaux, la marginalisation des femmes dans la vie économique, le chômage massif des jeunes et la faiblesse des investissements productifs. Enfin, la politique migratoire a des incidences sur la stimulation des relations interpersonnelles, qui revêt une importance majeure, dans le cadre de la PEV.

31La tendance très nette à la globalisation du traitement des migrations est complétée par une vision intégrée de la mobilité. Ainsi, l’Union européenne s’engage à aider ses partenaires à élaborer un cadre législatif national et à établir des régimes d’immigration et d’asile dans le respect des conventions internationales pertinentes. En matière d’immigration légale, l’accent est mis sur l’égalité de traitement, sur la nécessité d’endiguer la fuite des cerveaux grâce à une meilleure adéquation entre l’offre et la demande sur le marché du travail et une politique de retour, sur la promotion du travail décent ou encore sur la coordination des régimes de sécurité sociale.

32Bref, la migration apparaît de plus en plus comme une thématique transversale qui participe des différentes politiques sectorielles, celles notamment qui, comme la santé, l’éducation, la recherche et l’emploi contribuent à un développement durable.

33Cette synergie qui opère à la fois sur le plan matériel et fonctionnel se trouve potentialisée par l’existence d’une diversité de moyens de financement et de niveaux géographiques d’intervention.

B – Des moyens financiers conjugués au service d’une approche multidimensionnelle

34Les actions menées dans le cadre de la politique européenne de voisinage sont financées par l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), instauré par le règlement (CE) n° 1638/2006 du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 200614. Le paragraphe 2 de l’article 2 dispose que « l’assistance communautaire est mise en œuvre pour soutenir des mesures dans les domaines de coopération suivants : […]

35k) assurer la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, y compris les droits des femmes et des enfants ; […]

36q) veiller à une gestion frontalière efficace et sûre ;

37r) soutenir les réformes et renforcer les capacités dans des domaines tels que la justice et les affaires intérieures, y compris l’asile, la migration et la réadmission, et les actions destinées à combattre et à prévenir la traite des êtres humains ainsi que le terrorisme et le crime organisé, y compris son financement, du blanchiment d’argent et de la fraude fiscale »15.

38Le financement au titre de l’IEVP est complété par des fonds affectés aux programmes thématiques instaurés par le règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement16 et le programme ECHO en faveur des réfugiés palestiniens et irakiens.

39Le programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile (qui remplace le programme AENEAS), instauré par l’article 16 du règlement, et le programme « Investir dans les ressources humaines » (art. 12 du règlement) constituent des appuis particulièrement importants.

40L’article 16, intitulé « Migrations et asile », dispose comme suit :

41« 1. Le programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile a pour objectif de les soutenir dans leurs efforts pour mieux gérer les flux migratoires dans toutes leurs dimensions. Si le programme thématique a principalement pour objet les migrations à destination de l’Union européenne, il tient néanmoins aussi compte des flux migratoires Sud-Sud pertinents.

422. Afin de réaliser l’objectif visé au paragraphe 1 et conformément à l’article 11, le programme couvre les domaines d’activité suivants :

43a) la promotion des liens entre migrations et développement, en particulier en encourageant les diasporas à contribuer au développement de leur pays d’origine et en rendant plus attrayant le retour des migrants, la réduction de la fuite des cerveaux et la promotion de la mobilité des migrants qualifiés, l’aide aux transferts financiers des migrants vers leur pays d’origine ainsi que l’encouragement au retour volontaire et à la réinsertion des migrants et le renforcement des capacités de gestion des migrations ; le soutien aux efforts de renforcement des capacités afin d’aider les pays à élaborer des politiques migratoires favorables au développement et à améliorer leur capacité à gérer conjointement les flux migratoires ;

44b) la promotion d’une gestion efficace des migrations de la main-d’œuvre, notamment en donnant des informations sur les migrations légales et sur les conditions d’entrée et de séjour sur le territoire des États membres de l’Union, en fournissant des informations sur les possibilités d’immigration de la main-d’œuvre et les besoins des États membres ainsi que sur les qualifications des candidats à l’émigration des pays tiers, en apportant un soutien à la formation avant le départ pour les candidats à la migration légale et en encourageant la définition et la mise en œuvre de cadres législatifs pour les travailleurs migrants dans les pays tiers ;

45c) la lutte contre l’immigration clandestine et l’aide à la réadmission des immigrants clandestins, y compris entre pays tiers, et en particulier la lutte contre les filières clandestines d’immigration et la traite d’êtres humains, les mesures visant à décourager l’immigration clandestine et à sensibiliser les personnes aux risques qu’elle comporte, l’amélioration des capacités dans le domaine de la gestion des frontières, des visas et des passeports, y compris la sécurité des documents, l’introduction de données biométriques et la détection des documents falsifiés, la mise en œuvre effective des accords de réadmission conclus avec l’Union et des obligations découlant des accords internationaux, et l’aide aux pays tiers pour gérer l’immigration clandestine et coordonner leurs politiques ;

46d) la protection des migrants, y compris les plus vulnérables tels que les femmes et les enfants, contre l’exploitation et l’exclusion par des mesures telles que le renforcement des législations des pays tiers dans le domaine des migrations, les mesures de soutien à l’intégration, à la non-discrimination et aux actions visant à protéger les migrants contre le racisme et la xénophobie, ainsi que la prévention des filières clandestines d’immigration et de la traite des êtres humains et de toute forme d’esclavage et la lutte contre ces phénomènes ;

47e) la promotion de l’asile et de la protection internationale, y compris au moyen de programmes régionaux de protection, en particulier en renforçant les capacités institutionnelles, l’aide à l’enregistrement des demandeurs d’asile et des réfugiés, la promotion des normes et instruments internationaux de protection des réfugiés, la contribution à l’amélioration des conditions d’accueil et de l’intégration locale, et la recherche de solutions durables »17.

48Au titre du programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile une enveloppe de 20 millions d’euros est affectée au financement des mesures dites « spéciales ». Il s’agit d’interventions dans un pays tiers, en cas de mise en danger des droits de l’homme, des vies et de la sécurité des migrants ou de la sécurité des frontières et de l’ordre public du pays lui-même ou de tout autre pays touché par le même flux migratoire (y compris les États membres de l’Union européenne).

49L’article 12 dispose, quant à lui, que

50« 1. L’aide communautaire dans le cadre du programme thématique « Investir dans les ressources humaines » a pour objectif de soutenir les actions menées dans les domaines définis ci-dessous qui ont une incidence directe sur le niveau de vie et le bien-être des populations, et de mettre l’accent sur les pays les plus pauvres et les moins développés, et sur les couches de la population les plus défavorisées. »

51Ce programme couvre notamment les domaines d’activité suivants :

52- « la promotion de l’éducation primaire, secondaire et supérieure ainsi que de l’enseignement professionnel et de la formation professionnelle pour améliorer l’accès à l’éducation de tous les enfants et, de plus en plus, de femmes et d’hommes de tous âges, en vue d’accroître leurs connaissances, leurs compétences et leur employabilité sur le marché du travail, de contribuer à une citoyenneté active et à l’épanouissement personnel tout au long de la vie ; […] ;

53- l’égalité des sexes […] ;

• la réduction du taux d’analphabétisme des adultes, avec une attention particulière pour l’alphabétisation des femmes […] ;

• la promotion du dialogue interculturel, de la diversité culturelle et du respect de la dignité de toutes les cultures, sans discrimination […] ;

• la promotion du programme « Un travail décent pour tous » en tant qu’objectif universel, notamment au moyen d’initiatives globales et multinationales afin de mettre en œuvre les normes fondamentales de travail de l’OIT qui ont été convenues au niveau international, l’évaluation de l’influence des échanges commerciaux sur l’offre de travail décent, la définition de mécanismes durables et adéquats pour un financement équitable, un fonctionnement efficace et une couverture plus large des systèmes de protection sociale ;

• l’élaboration de politiques visant à éradiquer les pires formes de travail des enfants, particulièrement le travail dangereux, en vue d’encourager l’élimination efficace du travail des enfants sous toutes ses formes, de lutter contre la traite des enfants et les violences perpétrées à leur encontre et de promouvoir le rôle des enfants et des jeunes en tant qu’acteurs du développement »18.

54Sans se voir attribuer des financements, les tiers sont concernés par le programme-cadre « Solidarité et gestion des flux migratoires » (qui remplace les programmes ARGO et ODYSSEUS). Ce programme a pour objet de traiter la question du partage équitable des responsabilités entre États membres de l’Union européenne au regard de la charge financière découlant de l’introduction d’une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union et de la mise en œuvre des politiques communes d’asile et d’immigration. Doté d’un budget de plus de 4 milliards d’euros sur la période 2007-2013, il prend appui sur quatre mécanismes financiers : le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen pour les frontières extérieures, le Fonds européen d’intégration pour les ressortissants de pays tiers et un Fonds européen pour le retour. La condition des migrants et, tout spécialement, le respect de leurs droits fondamentaux dans ou par les pays d’accueil de l’Union européenne, sont, ici, en cause. Enfin, les État tiers pourront bénéficier des activités qui se dérouleront sur leur territoire et qui seront financées par le futur Fonds pour l’asile et la migration ainsi que le Fonds pour la sécurité intérieure.

55Dans le cadre de la PEV, la mise en œuvre des actions relatives aux migrations s’inscrit principalement dans une perspective bilatérale, sur le fondement des plans d’action. Ces documents, adoptés conjointement par l’Union européenne et ses partenaires sont dénués, en tant que tels, de force contraignante. Ils procèdent d’une approche incitative et pragmatique puisqu’ils visent à concrétiser, sur une période donnée, des prévisions contenues dans les accords euro-méditerranéens avec la possibilité de dépasser celles-ci. Ainsi, les plans d’action concernant la Tunisie et le Maroc portent, comme nous l’avons déjà relevé, sur la lutte contre l’immigration clandestine alors que les accords d’association conclus avec ces États sont muets à cet égard.

56L’approche par pays s’articule ave le multilatéralisme dans un rapport de complémentarité. La PEV réserve, en effet, aux divers partenaires de l’Union des perspectives communes, objectives et cohérentes. La dimension bilatérale, quant à elle, assure la flexibilité et la différenciation en prenant en compte le profil migratoire de chaque partenaire, son niveau de développement socioéconomique, son programme de réformes et ses ambitions à l’égard de l’Union européenne. Elle conditionne, de ce fait, l’appropriation qui rend les acteurs de la PEV responsables de la concrétisation de leurs engagements mutuels. La qualité du dialogue bilatéral sur les migrations et, particulièrement, l’échange d’informations, jouent un rôle déterminant pour promouvoir des réformes dans le respect d’un partenariat fondé sur une politique migratoire partagée, respectueuse des droits fondamentaux.

57La programmation bilatérale est complétée par une programmation régionale.

58En tant que politique d’encadrement du partenariat Euro-Med, la PEV intègre les actions prévues dans la stratégie régionale (2007-2013) et le programme indicatif régional (2007-2010) pour le partenariat Euro-Med. La migration, est le quatrième domaine de coopération défini lors du sommet de Barcelone, en 2005.

59La première priorité du document de stratégie régionale consiste dans la création d’un espace commun Euro-MED de justice, de sécurité et de coopération en matière de migration. Le programme indicatif régional prévoit des actions concrètes pour un total 343 millions d’euros dont 13 millions, en 2009, pour la justice, la sécurité et la migration. À partir de 2010, la coopération régionale en matière d’immigration pourra être étendue aux pays sub-sahariens sur la base de la clause de coopération transrégionale insérée dans les instruments financiers.

60Le renforcement de la coopération en matière de migration constitue l’axe principal du programme Euro-Med Migration ii, lancé en mai 2008.

61Outre la programmation régionale du partenariat Euro-Med, il existe un programme régional qui relève strictement de la PEV et qui intervient au niveau global par le biais du programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile. Celui-ci est notamment axé sur les pays situés le long de la route migratoire méridionale et à l’Est du bassin méditerranéen.

62Pour la période 2007-2013, 70 millions d’euros sont affectés à la route migratoire méridionale qui englobe l’Afrique du Nord et l’Afrique subsaharienne et 5 millions d’euros au Moyen-Orient et aux pays du Golfe.

63En sus des initiatives axées sur les routes migratoires, le programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile réserve 28 millions d’euros à cinq initiatives spécifiques de nature globale ou visant au moins deux des routes migratoires ou sous-régions couvertes par ce programme. Les initiatives concernées porteront sur les thèmes suivants : migrations et développement (10 millions d’euros), migration de la main-d’œuvre (8 millions d’euros) asile et protection des réfugiés (4 millions d’euros), trafic de migrants et traite des êtres humains (3 millions d’euros) immigration clandestine (3 millions d’euros).

64À côté des initiatives régionales, l’IEVP finance également un programme interrégional. Son objectif est de fournir un soutien efficace et tangible à la PEV. Sans viser spécifiquement la migration, le programme interrégional l’intéresse, au premier chef. En effet, il identifie cinq priorités dont quatre retiennent l’attention : la promotion des réformes par les conseils et l’expérience de l’Europe, la promotion de l’enseignement supérieur et de la mobilité des étudiants, la promotion de la coopération entre les acteurs locaux dans les pays partenaires et dans l’Union européenne et la promotion des investissements dans les pays partenaires de la PEV.

65Des conseils spécialisés européens fournis de manière ciblée et à la demande peuvent être très efficaces y compris en matière de migration. À cette fin, la PEV recourt à des outils qui ont fait leurs preuves dans le cadre du processus de transition dans les nouveaux États membres. Il s’agit du TAIEX, de SIGMA et du jumelage.

66Étendu au pays voisins en 2006, le TAIEX fait l’objet d’une sollicitation importante. Pour l’essentiel, les services fournis par le TAIEX sont de cinq ordres : documentation, information et conseils en matière législative ; ateliers et séminaires ; visites d’étude auprès de la Commission européenne et des États membres ; partage d’expérience au profit des pays bénéficiaires ; bases de données sur le déploiement de l’assistance technique et sur ses résultats.

67SIGMA est une initiative commune de la Commission européenne et de l’OCDE, essentiellement financée par l’Union européenne. Cet instrument met l’accent sur les domaines horizontaux de la gestion publique (réforme des administrations publiques, marchés publics, éthique du secteur public et initiatives de lutte contre la corruption, contrôle financier interne et externe).

68Le jumelage est une méthode qui consiste à transmettre l’expérience européenne via des partenariats à plus long terme entre les administrations.

69La promotion de l’enseignement supérieur et la mobilité des étudiants vise à une meilleure formation et à un retour des étudiants dans leur région d’origines, riches d’une meilleure employabilité et d’une meilleure compréhension de l’Europe.

70La promotion de la coopération entre les acteurs locaux dans les pays partenaires de l’Union européenne n’est pas sans lien avec la migration dans la mesure où elle porte notamment sur le développement économique, social, culturel et environnemental durable.

71Quant à la promotion des projets d’investissement prioritairement dans les secteurs de l’énergie, de l’environnement et des transports, elle sera soutenue par la facilité d’investissement dans le cadre de la politique de voisinage (FIPV).

72Les programmes « coopération transfrontalière » (CTF) de l’IEVP opèrent dans des domaines pour lesquels un éventail plus large de politiques de l’Union européenne est particulièrement pertinent. C’est le cas notamment de la migration, des questions de visas, de la lutte contre l’immigration clandestine et de la criminalité organisée. En effet, ces thématiques se trouvent étroitement reliées aux quatre priorités de la CTF : la promotion du développement économique et social des régions des deux côtés des frontières, la conjonction des efforts pour relever les défis communs dans des domaines tels que l’environnement, la santé publique, ainsi que la prévention de la criminalité organisée et la lutte contre cette pratique, la garantie de frontières efficaces et sûres et la promotion des actions transfrontalières locales « entre les peuples ». Cette dernière forme de coopération est importante dans la région méditerranéenne où la société civile a un rôle particulier à jouer pour traiter les problèmes plus vastes qui affectent le dialogue entre le monde occidental et le monde arabe. La migration et les liens sociaux, culturels et économiques créés par les grandes communautés d’immigrants avec les pays d’origine comptent parmi les préoccupations communes de la société civile de part et d’autre des rives de la Méditerranée.

73Deux types de programmes ont été établis dans le cadre de la CTF pour la Méditerranées : des programmes pour les routes maritimes et un programme pour le bassin maritime. Les routes maritimes reliant l’Espagne au Maroc bénéficient d’un soutien de 156 732 millions d’euros pour la période 2007/2013. Celles reliant l’Italie à la Tunisie, se voient attribuer 25 191 millions d’euros pour la période 2007/2013. Quant au programme pour la Méditerranée, il est financé à hauteur de 173 607 millions d’euros pour la période 2007/2013.

74La PEV opère, enfin, en connexion avec la coopération internationale relative à certains aspects intéressant la migration et les droits fondamentaux Ainsi des plans d’action programment la dissémination de la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés ou celle de la convention des Nations unies sur la lutte contre la criminalité transnationale organisée ainsi que de ses 3 protocoles.

75Si la PEV s’affiche comme un instrument de politique étrangère ambitieux et qui accorde une importance de plus en plus grande à la mobilité des personnes et à la migration, quelles sont les réalisations concrètes à son actif et les perspectives d’évolution ?

II – Une marge de progression sous l’angle des résultats

76En dépit d’un approfondissement effectif des relations avec le voisinage, y compris en matière de migration, les efforts consentis par l’Union européenne et ses partenaires PEV paraissent insuffisants et inadaptés au regard des défis à surmonter. Ce constat se vérifie tant au niveau des résultats globaux qu’en ce qui concerne la situation des différents pays partenaires de l’Union. Il apparaît que la circulation des personnes dans l’espace Euro-Med n’est pas régie par une politique volontariste, cohérente et efficace qui rejoint les intérêts de l’ensemble des parties.

A – Les résultats globaux

77Avant de se pencher sur des données concrètes, il convient de se rappeler que la PEV n’a trouvé application qu’à partir de 2005.

78Le bilan concerne donc une période relativement courte s’agissant d’un processus qui s’inscrit dans le long terme. Par ailleurs, il faut savoir que des plans d’actions ne sont toujours pas adoptés en ce qui concerne l’Algérie, la Syrie et la Libye. La Commission continue à coopérer étroitement avec l’Algérie en ce qui concerne la mise en œuvre de l’accord d’association. Les discussions exploratoires lancées, à partir de 2008, avec la Libye ont été mises en suspens à la suite des évènements qui ont affecté ce pays, en 2011. La répression brutale et inflexible, menée durant la même année par les autorités syriennes, a entraîné la rupture de la coopération financière devant préparer l’instauration de liens juridiques à la faveur de la signature d’un accord d’association.

79Le volume relativement modeste des financements et leur effectivité récente ne sont pas sans incidence sur les résultats.

80Les financements via l’IEVP et le nouveau mandat de la BEI en matière de prêt ne sont devenus effectifs qu’à partir de 2007. Quant à la « facilité d’investissement dans le cadre de la politique de voisinage » (FIPV), elle n’a commencé à financer des prêts aux partenaires PEV qu’en 2008. À cela il faut ajouter que les ressources financières disponibles demeurent globalement modestes. Par ailleurs, les flux d’investissement privés vers la plupart des pays de la région restent faibles tout comme leur capacité à financer des infrastructures essentielles.

81Enfin, la PEV doit être évaluée à l’aune des défis à surmonter.

82La pauvreté, le chômage, le mépris des droits de l’homme, des résultats économiques mitigés, la corruption et une gouvernance déficiente, le conflit non résolu du Moyen-Orient, la stabilisation laborieuse de l’Irak, les incertitudes politiques et économiques accompagnant les révolutions dans certains pays du sud de la Méditerranée ainsi que les incidences de la crise financière ne permettent pas d’escompter des progrès substantiels à court terme en matière de circulation des personnes.

83Lorsqu’on se place au niveau global de l’espace Euro-Med, on discerne un certain nombre d’aspects positifs qui ne sauraient occulter la part de l’ombre.

84Des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne l’adoption de standards européens et internationaux dans le domaine des statistiques relatives notamment aux migrations. En 2008, Eurostat a signé des Memoranda of Unterstanding en matière de données avec Israël et le Maroc.

85La PEV a favorisé l’insertion, dans un certain nombre de législations nationales, de dispositions protectrices en faveur des réfugiés et des demandeurs d’asile.

86Des points ont été marqués aussi pour combattre l’immigration clandestine et promouvoir la protection des migrants à travers la lutte contre le crime organisé et le trafic des être humains.

87Tous les partenaires méditerranéens auxquels s’applique un plan d’action ont signé la convention des Nations unies contre le crime transnational organisé.

88Le protocole n^o 1 sur la prévention, l’élimination et la répression du trafic de personnes, spécialement des femmes et des enfants, a été signé et ratifié par tous les partenaires méditerranéens, à l’exception du Maroc.

89Le protocole n^o 2 sur le trafic de migrants par terre, par mer et par air a été signé par tous les partenaires hormis le Maroc.

90Le protocole n^o 3 sur la production et le trafic illégal d’armes à feu, leurs composants et munitions restent à être signés et ratifiés par l’Égypte, Israël la Jordanie et la Syrie.

91Il importe que ces conventions soient mises en œuvre dans les législations nationales et que des dispositions soient adoptées en droit interne englobant toutes les formes de criminalité. La coopération dans le cadre régional revêtira une importance déterminante, à cet égard.

92La plupart des pays méditerranéens ont adopté des mesures visant à lutter contre le trafic des êtres humains. Elles comprennent le soutien aux victimes par l’aide, la réinsertion et l’inclusion sociale.

93La gestion des frontières pour lutter contre le crime transfrontalier et international se présente plutôt sous des auspices favorables. En effet, les partenaires de l’Union sont disposés à renforcer leurs capacités et à s’aligner sur les standards européens. Mais le contrôle effectif des frontières demeure, dans l’ensemble, problématique. Dans ce domaine, la coopération doit être approfondie dans le cadre régional.

94En revanche, un retard important subsiste du point de vue de l’amélioration de la sécurité des documents.

95S’agissant de la lutte contre l’immigration clandestine, la conclusion d’accords de réadmission s’apparente à la question qui fâche. L’ouverture de négociations sans cesse différée et les laborieux pourparlers présidant à l’élaboration d’un accord de réadmission entre l’Union européenne et le Maroc contrastent avec la situation qui prévaut dans le partenariat oriental où les accords de réadmission Union européenne/Ukraine, Union européenne/Moldavie sont entrés en vigueur 2008, suivis par l’accord Union européenne/Géorgie, entré en vigueur en 2011.

96Si l’on procède à une analyse par pays, la situation est évidemment variable. Les problèmes rencontrés et les choix politiques sont marqués par la spécificité sans toutefois exclure certaines analogies.

B – La situation des différents partenaires PEV de l’Union européenne

97Parmi les 7 pays et entité pour lesquels un plan d’action est en vigueur, la Palestine est certainement le plus en proie à la pauvreté. Le conflit israélo-palestinien est à l’origine tant de déplacements internes de population que d’une émigration importante à destination du Liban, de l’Égypte ou de la Jordanie.

98L’Union européenne vient en aide aux très nombreuses victimes civiles en soutenant l’UNRWA à travers les contributions au Fonds général pour un montant de 102 millions d’euros, en 2010. PEGASE, le mécanisme européen financier d’urgence opère des transferts de fonds du budget de l’Union ainsi que des fonds mis en place par 14 États membres. Il vient en appui au Plan national palestinien (2011-2013). Mais le blocus qui a suivi l’opération « plomb durci » et l’antagonisme entre le Hamas et le Fatah, ont affecté la situation des déplacés et des réfugiés,

99L’accroissement substantiel du produit intérieur brut a entraîné une baisse du chômage dont le taux demeure important, tout particulièrement, dans la bande de GAZA19.

100Au Liban, l’Union européenne appuie l’action en faveur des réfugiés palestiniens, principalement dans les camps de réfugiés placés sous l’égide de l’ONU. Les projets de l’Union européenne visant à porter assistance aux réfugiés sont mis en œuvre par des ONG européennes et l’UNRWA. Ils englobent le soutien au développement socio-économique, la formation professionnelle et l’emploi temporaire, les bourses universitaires l’aide dans le domaine de la santé et de l’alimentation, l’approvisionnement en eau, l’assainissement et la construction d’abris). En 2008, l’Union européenne a mis a disposition plus de 50 millions d’euros (30 en provenance du budget communautaire et 20 en provenance des budgets nationaux) pour venir en aide aux réfugiés et de leur prodiguer une assistance20.

101En août 2010, le Parlement libanais a modifié le code du travail, mettant fin à certaines restrictions à l’embauche de réfugiés palestiniens enregistrés par les autorités libanaises ou par l’UNRWA. Depuis 2011, ceux-ci ont le droit de travailler dans tous les secteurs d’activité ouverts aux étrangers (l’accès aux professions libérales étant réservé aux citoyens libanais). Si un permis de travail est exigé, sa délivrance se fait sans frais.

102Les réfugiés palestiniens enregistrés sont placés sur un pied d’égalité avec les citoyens libanais en ce qui concerne le règlement des conflits du travail. En outre, s’ils ont cotisé au Fons national de sécurité sociale, ils ont droit au versement d’une pension de retraite. Toutefois, ils ne sauraient prétendre à des allocations familiales, à des indemnités de maladies, de maternité et en cas de survenance d’un accident du travail. De même, les réfugiés palestiniens enregistrés ne jouissent pas du droit de propriété.

103La situation des réfugiés palestiniens non enregistrés est évidemment beaucoup plus précaire.

104Comme le Liban n’a pas ratifié la Convention de Genève de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, on se trouve dans une zone de non droit.

105Toute personne pénétrant sans autorisation préalable sur le territoire libanais risque la détention dans des conditions particulièrement dures et pour une période prolongée. S’agissant des demandeurs d’asile et des réfugiés, les autorités libanaises refusent de reconnaître les certificats établis en faveur des réfugiés par le HCR. Des irakiens et, plus récemment, les 4 000 à 6 000 Syriens qui ont fui le régime de Bachar Al-Assad, vivent ainsi dans la clandestinité et dans la détresse.

106Les droits fondamentaux des migrants, personnel de maison, sont couramment bafoués malgré l’adoption, en 2009, d’un décret prévoyant un contrat de travail type pour cette catégorie ainsi que des obligations à la charge des agences de recrutement. Le point crucial est la mise en œuvre de ces dispositions. Or, le dispositif de protection demeure lacunaire. Ainsi, le Liban n’a toujours pas ratifié la Convention n^o 87 de l’OIT sur le droit syndical et la liberté syndicale

107La convention des NU contre le crime organisé et les trois protocoles additionnels, dont la ratification remonte à 2006, n’ont pas donné lieu à l’adoption de dispositions nationales de mise en œuvre ayant des incidences sur la circulation des personnes. Si le second protocole additionnel des NU contre le crime organisé transnational, la convention des NU sur le droit des enfants et son protocole additionnel de 2000 sur le commerce des enfants, la prostitution infantile et la pornographie infantile, ratifiés respectivement en 1991 et 2004 constituent le cadre de référence pour la lutte contre la traite des êtres humains, on ne trouve aucune mention dans le code pénal libanais de la traite des êtres humains. Ce vide juridique constitue un obstacle aux poursuites et à l’identification des victimes. Il encourage le trafic d’enfants qui est en augmentation même si l’absence de statistiques officielles ne permet pas d’appréhender correctement la situation.

108Le Liban est une destination de la traite des femmes en provenance de Moldavie et d’autres pays de l’Europe orientale. Ce phénomène prospère à la faveur d’un encadrement juridique interne inexistant. Dans ces conditions, l’Union européenne ne peut qu’intervenir en aval. Ainsi, des discussions pont été amorcées avec la société civile et l’UNODOC en vue de fournir une assistance aux victimes et de mettre sur pied des services de protection.

109En matière de coopération policière et judicaire, le Liban participe au programme régional Euromed Police ii et Euromed Justice ii. Dans le cadre Euromed Justice ii, il envisage de mettre en place un centre de médiation et d’arbitrage en vue de contribuer à la résolution des différends internationaux portant sur le droit de la famille.

110La mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des frontières est lancée, depuis 2010. L’objectif poursuivi consiste à mieux articuler les exigences liées au développement socio-économique et l’efficacité de la gestion des frontières. Grâce à l’appui technique de FRONTEX, des progrès ont pu être enregistrés en ce qui concerne la formation du personnel. Ils demeurent cependant insuffisants.

111En Jordanie, la question des migrations est dominée par le fait qu’environ 13 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté. Le taux de chômage est élevé et touche particulièrement les personnes de moins de 25 ans. La Jordanie fait partie des pays au monde où la marginalisation des femmes sur le marché de l’emploi est la plus importante (seulement 14,6 % des femmes sont actives). Toutefois, des efforts ont été accomplis pour améliorer l’intégration des femmes dans la vie économique.

112Selon le rapport de suivi 2009, « le marché de l’emploi est caractérisé par l’émigration de la main d’œuvre qualifiée, particulièrement vers les États du Golfe et par l’immigration d’une main d’œuvre peu qualifiée (surtout des aides à domicile, des ouvriers agricoles et des manœuvres dans le secteur de la construction dans les zones industrialisées) ». La situation de ce dernier groupe est préoccupante à la fois sur le plan économique et sous l’angle du respect des droits fondamentaux. Ainsi, le salaire minimum n’est pas applicable aux domestiques et aux ouvriers agricoles. Un nouveau régime a cependant été mis en place afin de leur assurer une protection. Il faut dire qu’un nombre croissant d’abus (non paiement de salaires, mauvais traitements) a été constaté. Cette situation a d’ailleurs conduit le gouvernement des Philippines à réduire le nombre de domestiques philippins, en janvier 2008.

113D’une façon générale, la pression migratoire générée par le conflit irakien demeure forte à tel point que la Jordanie a introduit, en mai 2008, l’obligation de visa pour tous les irakiens visitant le pays. Par ailleurs, le royaume hachémite se montre disposé à améliorer la gestion des flux migratoires. En témoignent les échanges d’informations et de bonnes pratiques qui ont eu lieu dans le cadre du programme régional Euromed sur les migrations. La Jordanie a également ratifié, en 2009, la convention des NU sur le crime transnational ainsi que ses deux protocoles additionnels sur le trafic des personnes (spécialement des femmes et des enfants et le trafic de migrants). Mais elle n’a toujours pas ratifié le troisième protocole sur les armes à feu.

114En ce qui concerne la gestion des frontières, la coopération est lente. Hormis les efforts concentrés sur une meilleure formation du personnel, financée par des fonds communautaires, aucun progrès notable n’a été réalisé.

115Comme la Jordanie, l’Égypte accueille des réfugiés irakiens qu’elle a admis au bénéfice de l’assistance sociale. C’est un point positif alors que la situation des migrants demeure, dans l’ensemble, très précaire.

116Ainsi, le rapport de suivi de 200921 dénonce des violations graves des droits des migrants, des réfugiés et des demandeurs d’asile. En 2008, par exemple, les forces de sécurité égyptiennes, ont abattu, près de la frontière avec Israël, 24 immigrés illégaux en provenance de la région subsaharienne. La même année, 1 400 Érythréens ont été renvoyés dans leur pays d’origine où ils étaient exposés à la torture ou à des traitements inhumains. Les démarches entreprises en leur faveur par le bureau du Haut commissariat aux réfugiés des NU, au Caire, ont été entravées par les autorités égyptiennes. Dans un autre cas, les réfugiés ont été expulsés sans pouvoir établir le moindre contact avec le bureau du Haut commissariat aux réfugiés des NU, au Caire. Alors qu’elle a contacté des engagements dans le cadre de diverses conventions internationales, L’Égypte fait la sourde oreille aux appels réitérés au respect des droits des réfugiés. Elle maintient, au reste, des réserves à un certains nombre d’articles de la Convention de Genève, de 1951, sur le droit des réfugiés.

117Le mépris persistant des droits de l’homme et du droit humanitaire22,est d’autant plus choquant que l’Égypte est créditée d’« une expérience considérable dans la gestion des flux migratoires internationaux »23 et que ses politiques en la matière réputées sont « assez approfondies »24.

118En ce qui concerne les flux migratoires Union européenne-Égypte, celle-ci bénéficie de diverses initiatives s’inscrivant dans le cadre du programme thématique de coopération avec les pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile et qui mettent l’accent sur la diffusion d’informations relatives à la migration légale.

119L’Union européenne s’efforce de coopérer avec l’Égypte en matière de regroupement familial et en ce qui concerne le bénéfice du statut des ressortissants des pays tiers de longue durée. L’admission des étudiants et de chercheurs ainsi que la gestion des flux migratoires constituent également des priorités.

120Dans ses relations avec l’Europe, l’Égypte est confrontée à la migration clandestine qui concerne principalement une main d’œuvre en provenance d’Asie du sud et transitant par son territoire. Pour combattre l’immigration clandestine, l’Union européenne envisage deux types de mesures : la reconnaissance mutuelle des décisions d’expulsion et une assistance dans la lutte contre le trafic d’êtres humains.

121La lutte contre le crime organisé aura comme incidence de sécuriser les migrations. Elle vise, en particulier le problème du trafic d’enfants et d’adultes qui devrait être régi en accord avec les lignes directrices des NU et des accords internationaux et régionaux pertinents. Une loi sur les enfants a d’ores et déjà été adoptée. Elle criminalise le trafic des enfants en le punissant par des peines irréductibles.

122En avril 2010, le Parlement a voté une loi criminalisant toute forme de trafic d’êtres humains y compris la prostitution, l’esclavage, le travail forcé et l’exploitation des enfants à des fins pornographiques. Cette loi comporte un volet « prévention » dont l’apport est substantiel. Elle accorde une protection juridique et une assistance aux victimes. Des programmes de réhabilitation et d’éducation sont prévus de même qu’une coopération avec des organisations non gouvernementales25.

123En revanche, la gestion des frontières demeure au point mort. L’Égypte a refusé, en 2010, d’ouvrir un dialogue avec l’Union européenne sur cette question.

124Pays d’immigration, les États membres de l’Union européenne et Israël échangent des informations et des meilleures pratiques en matière de migration sous les hospices de TAIEX et dans le cadre du Projet Euromed Migration ii. Israël soutient également la mise en œuvre d’un projet financé par l’Union européenne et visant à créer des capacités destinées à gérer la pression migratoire.

125Les étudiants israéliens participent à Erasmus Mundus. En 2007/2008, leur nombre s’est accru de 70 % par rapport à la période précédente. Israël a rejoint, en outre, Tempus iv.

126Les déplacements de personnes entre Israël et l’Union européenne devraient bénéficier du développement potentiel des relations relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. En effet, un accord avec Europol est envisagé. De même, Israël a manifesté son intérêt de conclure un accord de coopération avec EUROJUST et de mettre en place un point de contact.

127Cependant, la politique migratoire israélienne n’est pas exempte de critiques, du point de vue de l’Union européenne.

128Dans le rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la PEV par l’Israël, en 2008, c’est le traitement réservé aux demandeurs d’asile en provenance de contrées tels le Soudan, l’Érythrée et la Somalie qui est dénoncé. Parallèlement, l’Union européenne a accordé son soutien à une ONG israélienne pour appuyer, en partenariat avec le HCR et l’Organisation mondiale des migrations, la capacité des autorités israélienne à combattre le trafic de main d’œuvre, d’enregistrer les demandeurs d’asile, d’assister les migrants vulnérables, victimes potentielles des trafics.

129À l’évidence, Israël éprouve des difficultés matérielles et juridiques pour gérer un flot de plus en plus important de migrants illégaux et de demandeurs d’asile en provenance d’Afrique. En témoignent les mesures prises en 2010, à la frontière avec l’Égypte : érection d’une barrière de sécurité et mise en place d’un centre de rétention où les conditions d’existence sont déplorables. Les critiques formulées à l’encontre de ces expédients n’ont pas ému les pouvoirs publics qui ont annoncé la construction d’une autre barrière de sécurité.

130Pour assurer la sécurité des migrants, Israël devrait s’engager davantage à lutter contre le crime organisé. Jusqu’à présent, cet État n’a pas ratifié le troisième protocole contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, leurs pièces, éléments et munitions, annexé à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale.

131Israël demeure également une destination privilégiée pour la traite des femmes en provenance d’Europe orientale et d’Asie centrale en vue de leur exploitation sexuelle.

132Les migrants à la recherche d’un emploi dans le secteur des soins à la personne et dans les services sont particulièrement vulnérables. La servitude, le travail forcé et l’esclavage sont fréquemment leur lot commun.

133La migration légale, la lutte contre l’immigration clandestine et les questions liées à l’asile et à la protection des réfugiés figurent en bonne place dans les relations entre l’Union européenne et le Maroc.

134En matière de migration légale, des échanges d’informations ont lieu régulièrement entre les deux partenaires. Le groupe de travail sur la migration légale, établi dans le cadre du programme Euromed Migration ii joue un rôle actif dans la recherche de solutions appropriées.

135En ce qui concerne la prévention de l’immigration clandestine, des résultats encourageants ont été obtenus, au cours de l’année 2008, grâce à l’action menée par les autorités marocaines, appuyées financièrement par l’Union européenne. Cette tendance a été confirmée en 2009 et en 2010. La diminution de l’immigration illégale est due, en partie, au renforcement de la coopération entre le Maroc et l’Espagne.

136En revanche, les négociations de l’accord de réadmission Union européenne-Maroc n’ont pas progressé.

137Le talon d’Achille du Maroc réside dans la faible création d’emplois formels de qualité. « Selon les estimations, près de 20 % de la population urbaine active âgée de 25-34 ans et près d’un tiers des jeunes citadins de 15-24 ans seraient au chômage. Cette situation est un facteur important d’explication de l’émigration vers l’Europe »26.

138Dans le domaine de l’asile et des réfugiés, la situation demeure préoccupante.

139Malgré la signature en juillet 2007 de l’accord de siège avec le HCR, le Maroc ne reconnaît toujours pas officiellement les réfugiés arrivés sur son territoire et ne leur fournit aucune assistance. En outre, il n’existe aucun cadre légal et institutionnel concernant les étrangers. Le droit marocain ne prévoit ni instance de recours ni procédure spécifique pour l’octroi de l’asile. Le Haut-commissariat aux Réfugiés est de facto seul à mener la procédure d’asile en absence d’une procédure nationale. Toutefois, les personnes qui s’enregistrent auprès du HCR sont généralement protégées contre le refoulement et leurs conditions de vie s’améliorent grâce à la coopération effective entre le HCR, les autorités marocaines, les ONG et la société civile.

140En 2009, le Maroc a souscrit des engagements internationaux qui contribuent à sécuriser les migrations. Il a adhéré, d’une part, au deuxième et troisième protocole additionnel à la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, qui portent respectivement sur la prévention de la traite des femmes et des enfants et sur le trafic et la production illicites d’armes à feu.

141Le partenariat avec la Tunisie est le plus avancé y compris en matière de migration.

142En libéralisant les échanges, en mettant à profit les possibilités commerciales avec l’Europe, en œuvrant en faveur du renforcement du climat des affaires et en favorisant l’éducation dans le respect de l’égalité des sexes, ce pays a connu une croissance économique qui tendait à stabiliser la migration vers l’Europe. Néanmoins, le niveau élevé de chômage parmi les jeunes, notamment les diplômés de l’enseignement supérieur constitue une véritable incitation au départ. Il faut ajouter que la destination choisie par les candidats à l’émigration est loin d’être limitée aux pays de l’Union européenne.

143La révolution de Jasmin a révélé, entre autres, les faiblesses structurelles de la Tunisie auxquelles il convient de remédier en vue de canaliser la migration à la source. À cette fin, il ne suffit pas de renouer avec la croissance qui a fait les frais du renversement de l’ordre ancien. Des priorités nouvelles en matière économique, d’emploi et de politique sociale doivent être définies.

144Face à la pression migratoire, l’Union européenne apporte son soutien à la Tunisie pour réguler le marché du travail. Ainsi, elle finance, dans le cadre du programme thématique « asile et migration », un projet qui vise à renforcer les capacités de l’Agence nationale pour l ’ emploi et le travail indépendant (ANETI).

145En matière de migration légale, la Tunisie pratique une gestion concertée dans l’esprit de la déclaration d’Algarve. Elle a marqué un intérêt pour les expériences de partenariats de mobilité entre l’Union européenne et certains pays tiers. La Tunisie a également émis le souhait de renforcer les accords de migration circulaire, à l’exemple des initiatives bilatérales actuelles avec l’Italie et la France.

146L’accord signé entre la Tunisie et la France, en octobre 2008, prévoit un accroissement de la délivrance de visas de circulation par les autorités françaises et privilégie l’immigration professionnelle. Il comporte, en outre, des dispositions visant à réprimer l’immigration illégale. La réadmission des personnes en situation irrégulière y est stipulée.

147En effet, la Tunisie s’est fortement impliquée dans la lutte contre l’immigration irrégulière.

148Des mesures ont été prises en vue de renforcer le contrôle des frontières grâce à la mise en service d’équipements et d’infrastructures efficaces. Ainsi, la Tunisie a adopté des nouveaux passeports à lecture optique.

149Cependant, la migration irrégulière vers l’Europe a pris des proportions importantes suite à la forte pression socio-économique et au relâchement du contrôle des frontières liés à la révolution de Jasmin. La consolidation du mouvement démocratique en Tunisie ainsi que l’ajustement de la politique de migration de l’Union européenne ont permis de circonscrire assez rapidement ce phénomène.

150Si la Tunisie apparaît toujours comme le bon élève de la classe en matière de migration, elle enregistre une contre-performance en ce qui concerne la situation des réfugiés. Bien qu’elle figure parmi les États parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et à son Protocole de 1967, la Tunisie ne progresse pas dans la mise en œuvre de ce corpus. À ce jour, la législation ne garantit pas les droits des réfugiés sur le territoire tunisien. Seul le HCR se charge, sur la base de son mandat, de la détermination du statut de réfugié pour les demandeurs d’asile et de délivrer un certificat de reconnaissance de ce statut. Les cas de délivrance seraient limités en l’absence de dispositions spécifiques relatives aux demandeurs d’asile. Ceux-ci relèvent donc du droit commun.

151En l’absence d’un plan d’action pour l’Algérie, ce sont les dispositions l’accord d’association qui sont applicables en matière de migration. En outre, l’Algérie bénéficie des programmes « migration et asile » et « développement social et humain ».

152La relance de la croissance et la résorption du chômage qui touche tout particulièrement les jeunes sont les leviers d’une migration maîtrisée. Celle-ci suppose aussi un système de surveillance du marché de l’emploi opérationnel. L’Union européenne œuvre notamment à cette fin. En effet, elle a prévu une aide qui vise à la modernisation de l’Agence nationale de l’emploi (ANEM) en synergie avec d’autres acteurs institutionnels, notamment les partenaires sociaux. L’objectif est d’améliorer les fonctions d’information, intermédiation, de suivi et de pilotage du marché de l’emploi y compris au niveau international.

153À l’instar deux autres pays du Maghreb central, Algérie est un pays d’émigration et de transit vers l’Europe. Mais elle est également un pays d’accueil. Outre les réfugiés sahraouis, on estime à 30 à 35 000 le nombre d’émigrés sub-sahariens qui rentre chaque année en Algérie dont une partie, moins d’un tiers ne fait que transiter, tandis que les autres tentent de s’installer. Les frontières du pays qui pays, qui s’étendent sur 8 200 kilomètres, dont 1 200 de frontière maritime ne sauraient faire l’objet d’un contrôle intégral. La police des frontières algérienne bénéficie, au demeurant, d’un programme d’appui adopté par la Commission européenne, en 2005. Depuis les incidents tragiques de Melilla suscités par les tentatives de passage en force par les immigrés dont une partie a transité par l’Algérie, le gouvernement a décidé de durcir sa politique vis-à-vis des immigrés sahéliens. Les expulsions se sont multipliées.

154Concernant les immigrés expulsés d’Europe, l’Algérie reste opposée à l’installation de centres de transit sur son territoire.

155L’absence de signature d’un accord d’association entre l’Union européenne et la Syrie, n’empêche pas ce pays de bénéficier du soutien de l’Union en matière de politique de migration. Ainsi, les possibilités offertes par le programme « asile et migration » lui sont ouvertes. De même la Syrie peut participer à la coopération régionale en matière d’immigration via le programme « justice, police et migration » qui ressortit au processus de Barcelone/UPM.

156En sa qualité de pays d’accueil, la Syrie bénéficie aussi du programme ECHO en faveur des réfugiés palestiniens et irakiens.

157La répression sanglante qui s’abat sur ce pays depuis neuf mois, bloque toute perspective d’approfondissement de la coopération.

158La disparité géographique de l’acquis et l’importance des défis à relever donnent la mesure du chemin à parcourir pour développer une politique cohérente et dynamique de migration et de mobilité dans l’espace Euro-Med. Tant les ressources du traité de Lisbonne que les révolutions arabes, doublée de la crise économique et financière, ont conduit à un sursaut qui a reçu un certain nombre de traductions concrètes à la fois sur le plan politique et juridique.

III – De nouveaux progrès en matière de migration et de mobilité

159La coopération entre l’Union européenne et ses voisins du sud de la Méditerranée tire profit non seulement du cadre offert par la PEV réformée, consécutivement au printemps arabe, mais également du développement de la politique européenne en matière d’immigration, d’asile et de contrôle aux frontières, perceptible depuis environ trois ans.

A – Les bénéfices liés au développement de la politique de migration et de mobilité de l’Union européenne

160L’adoption du Pacte européen sur l’immigration et l’asile, en octobre 2008, a impulsé une dynamique qui a conduit à une meilleure gestion des flux migratoires et s’est concrétisée par la mise en place rapide d’un encadrement juridique portant sur des questions de première importance. Le programme de Stockholm, adopté par le Conseil européen, le 10 décembre 2009, est venu appuyer ce mouvement dans le sillage des nouvelles dispositions du traité de Lisbonne.

161En effet, les stipulations du TFUE en matière d’asile et d’immigration prévoient que les politiques, dans ce domaine, sont régies par le principe de solidarité et de répartition équitable des responsabilités. Une base juridique explicite est instaurée en faveur d’incitations et de mesures de soutien dans le domaine des politiques d’intégration27.

162Quant au programme de Stockholm, il vise à promouvoir « une Europe faisant preuve de responsabilité et de solidarité et travaillant en partenariat en matière d’immigration et d’asile »28. « Le Conseil européen est conscient des opportunités, mais aussi des défis, qu’entraîne la mobilité croissante des personnes, et souligne qu’une migration bien gérée peut être bénéfiques pour toutes les parties concernées. Il fait également le constat que, vu les défis démographiques considérables auxquels l’Union sera confrontée à l’avenir, avec notamment une demande croissante de main-d’œuvre, des politiques d’immigration empreintes de souplesse seront d’un grand apport pour le développement et les performances économiques à long terme de l’Union. Le Conseil européen est d’avis que les conséquences à long terme des migrations, par exemple sur les marchés du travail et la situation sociale des migrants, doivent être prises en compte et que le lien entre migration et intégration demeure essentiel, notamment au regard des valeurs fondamentales de l’Union. Par ailleurs, il rappelle que la mise en place, d’ici 2012, d’un régime d’asile européen commun (RAEC) reste un objectif prioritaire de l’Union »29.

163Depuis lors des progrès ont été enregistrés ou sont en cours de réalisation, conformément à l’approche globale adoptée par l’Union européenne, en 2005, et dont l’adaptation a été proposée par la Commission dans la nouvelle approche globale sur la question des migrations et de la mobilité (AGMM)30. Celle-ci préconise « de renforcer les liens et la cohérence entre les domaines d’action concernés de l’Union européenne, de même qu’entre les dimensions extérieure et intérieure de ceux-ci »31.Elle souligne, d’autre part, que « la mobilité des ressortissants de pays tiers à travers les frontières extérieures de l’Union européenne revêt une importance stratégique. […] Aussi est-il désormais nécessaire de tenir pleinement compte des liens qui existent entre la politique commune de l’Union européenne en matière de visas pour les séjours de courte durée, les politiques nationales des États membres relatives aux séjours de longue durée et l’approche globale de la question des migrations. C’est essentiellement pour cette raison qu’il convient d’élargir le champ d’application de ce cadre politique et d’y inclure la mobilité pour en faire l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) »32.

164Quel est l’acquis principal du volet interne de la politique migratoire de l’Union, susceptible de rejaillir sur les relations extérieures relevant de la PEV ?

165On mentionnera, tout d’abord, le code communautaire des visas, établi par le règlement du 13 juillet 200933 et applicable depuis avril 2010. Élément clé de la politique commune des visas, il a pour objet de faciliter la migration légale et de mieux lutter contre l’immigration clandestine. En application de l’article 32 §3 du règlement, les demandeurs de visas de courte durée disposent, depuis le 5 avril 2010, de deux nouvelles garanties : la motivation des refus de visas et la possibilité de former un recours contre ce type de décision.

166Quant au régime des visas de long séjour, délivrés à des ressortissants d’États tiers pour une période supérieure à trois mois, il a été modifié sur trois aspects : la liberté de circulation, la durée maximale de validité et la sécurité34.

167Les ressortissants de pays tiers titulaires d’un visa de long séjour sont désormais traités comme des ressortissants de pays tiers titulaires d’un titre de séjour valide. Par conséquent, il leur est loisible de se rendre librement, pour une durée n’excédant pas trois mois, sur le territoire des autres États Schengen. Les titulaires d’un visa de long séjour bénéficient ainsi de la libre circulation au sein de l’espace Schengen. Ils pourront notamment transiter par le territoire d’un autre État Schengen lors du retour effectué à partir du pays qui a délivré le visa. Les nouvelles règles précisent aussi que la période de validité des visas de long séjour ne peut être supérieure à un an. Si un État membre autorise un étranger à séjourner plus d’un an, le visa de long séjour doit être remplacé, avant l’expiration de sa période de validité, par un titre de séjour. Parallèlement à la facilitation du déplacement et du séjour, le règlement du 25 mars 2010 tend à renforcer la sécurité. Il oblige, en effet, les États membres qui envisagent de délivrer un visa de long séjour à un résident d’un pays tiers à consulter le système d’information Schengen (SIS) tout comme ils doivent le faire lorsqu’ils envisagent de délivrer un titre de séjour. Si ledit ressortissant d’un pays tiers est une personne qui a fait l’objet d’un signalement à des fins de non-admission, l’État membre doit consulter au préalable l’État qui a émis le signalement et prendre en compte les intérêts de ce dernier. Le titre de séjour n’est alors délivré que pour des motifs sérieux, notamment d’ordre humanitaire ou résultant d’obligations internationales.

168La gestion des migrations est de plus en plus rationnalisée dans la mesure où elle prend mieux en compte les besoins du marché du travail des États membres et le principe de la préférence pour les citoyens de l’Union européenne. La directive « carte bleue » de l’Union européenne qui, favorise l’admission de travailleurs hautement qualifiés35, illustre cette évolution. Elle a été complétée par de la directive « permis unique » du 13 décembre 201136.

169Lorsque les États membres auront transposé cette directive, dans un délai maximum de deux ans, les migrants des pays tiers travaillant légalement dans l’Union européenne jouiront de droits comparables à ceux des ressortissants des États membres en matière de conditions de travail, de sécurité sociale et d’accès aux services publics. En outre, les formalités administratives seront réduites avec l’obtention, via une procédure unique, d’un permis de travail et de résidence.

170Ces règles n’affectent pas le pouvoir des pays de l’Union européenne de décider d’accueillir ou non des travailleurs non-communautaires ou de fixer des quotas d’admission. Cependant, les autorités nationales compétentes devront statuer dans les quatre mois sur les demandes de permis unique.

171La directive est applicable aux ressortissants d’États tiers qui souhaitent vivre et travailler dans un État membre ou qui ont déjà légalement résidé ou travaillé dans un pays de l’Union européenne. Elle ne couvre pas les résidents de longue durée, les réfugiés et les travailleurs détachés, les travailleurs saisonniers ou transférés au sein d’une entreprise Les jeunes au pair et le personnel de mer naviguant sous le pavillon d’un État membre sont également exclus du bénéfice de ces dispositions.

172Les deux projets de directives annoncés, le 13 juillet 2010, sur les personnes transférées au sein des entreprises dans l’Union européenne et sur les saisonniers s’inspirent du même esprit que la directive « permis unique ». Les quelques 100 000 saisonniers originaires de pays tiers, employés, chaque année, dans l’Union européenne, pourraient bénéficier d’une procédure d’accueil spécifique au terme de laquelle serait délivrée une carte unique de séjour et de travail.

173La lutte contre l’immigration clandestine se trouve confortée par la directive « retour », du 16 décembre 200837 et la directive du 18 juin 2009 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier38.

174FRONTEX a intensifié ses activités dans le domaine du retour. En coopération avec plusieurs États membres, l’Agence a lancé, en outre, l’opération conjointe « EPN-Hermès et Extension 2011 », destinée à aider l’Italie à contrôler les flux de migrants et de réfugiés en relation avec les évènements du printemps arabe. Conformément aux préconisations du programme de Stockholm, les capacités de FRONTEX ont été accrues par le règlement du 25 octobre 201139. L’Agence s’est vue reconnaître un rôle de codirection d’opérations conjointes. Des dispositions sont prévues concernant la protection des droits fondamentaux.

175La lutte contre l’immigration illégale appelle des efforts soutenus concernant le contrôle des frontières extérieures grâce aux nouvelles ressources de FRONTEX, la consolidation du système européen de surveillance des frontières (EUROSUR) et l’utilisation plus fréquente d’outils technologiques modernes40.

176Le développement de la politique commune des visas dans l’espace Schengen et l’entrée dans la phase opérationnelle du système d’information sur les visas (VIS) contribuent, pour leur part, à accroître l’efficacité de la lutte contre l’immigration clandestine. La création d’une agence chargée de la gestion opérationnelle du système d’information Schengen, SIS II, du système d’information sur les visas (VIS) et d’EURODAC41 vient appuyer la réalisation de cet objectif.

177Sous-produit de l’immigration illégale, la traite des êtres humains, sous ses différentes formes, doit être énergiquement combattue. Cet objectif est poursuivi par la directive du 5 avril 201142 tant en ce qui concerne la prévention et les poursuites que la protection des droits des victimes. Partant d’une compréhension contextuelle des diverses formes de la traite, notamment celle qui vise les femmes et les enfants, ce texte tend à combattre les facettes multiples de cette activité criminelle au moyen de mesures efficaces.

178Les enfants se déplaçant seuls constituent une catégorie particulièrement fragile qui nécessite une protection particulière. Outre les dispositions de la directive du 5 avril 2011, des mesures diversifiées ont été envisagées en vue de protéger les enfants demandeurs d’asile et migrants clandestins43.

179En matière d’asile, une législation importante a vu le jour, dans le cadre de la seconde phase de mise en place du régime d’asile européen commun. Ainsi, deux règlements « qualification » ont été adoptés qui visent à réduire les disparités dans les pratiques nationales44. En vue de renforcer la coopération pratique des États membres de l’Union en matière d’asile, de soutenir ceux d’entre eux dont les régimes d’asile sont soumis à des pressions particulières et d’améliorer la mise en œuvre du régime d’asile européen commun, un Bureau européen d’appui en matière d’asile a été crée45.Les droits des personnes bénéficiant d’une protection internationale ont été améliorés grâce à la directive du 11 mai 201146 qui étend à cette catégorie le statut de résident de longue durée prévu par la directive du 25 novembre 200347. Enfin, la directive n° 2011/95/UE48, le premier des cinq instruments juridiques devant être adoptés en vue de la création du régime d’asile européen commun (RAEC) d’ici la fin de 2012, pose des normes en matière d’identification des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire auxquels elle garantit un niveau minimal d’avantages et de droits dans l’ensemble de l’Union européenne.

180Si la politique migratoire de l’Union a connu un développement significatif en ce qui concerne son volet interne, elle n’a pas échappée au tropisme sécuritaire et au malthusianisme exacerbé par la crise financière et économique.

181Ainsi, la directive « retour » a soulevé un tollé de protestations de la part des sociétés civiles des différents États membres et, fait rare, d’un nombre importants de pays étrangers. Ce texte, mal rédigé, fruit de laborieux compromis, fait bon marché de la protection des personnes. Comme pour la directive relative au regroupement familial49, la valeur ajoutée européenne est faible sous l’angle de la garantie des droits fondamentaux. On se souvient que dans le cas de la directive relative au regroupement familial, le Parlement européen a jugé la situation assez préoccupante, à cet égard, pour intenter un recours en annulation qui a finalement été rejeté par la Cour50.

182L’encadrement juridictionnel exercé sur la mise en œuvre de ces directives peut toutefois conduire les États à modifier leur législation dans un sens plus favorable aux étrangers51. La jurisprudence El Dridi52 illustre cette situation. Dans son arrêt du 28 avril 2011, la Cour a précisé que la « directive retour » s’oppose à une législation nationale qui impose une peine d’emprisonnement à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier au cours de la procédure de retour. Cependant, il ressort d’un arrêt du 6 décembre 201153, que la directive n’est pas applicable dès l’interpellation mais seulement à partir de la notification à l’intéressé de la décision de retour. Une privation de liberté telle qu’une garde à vue est autorisée pour empêcher la fuite du sans-papier « avant même que sa situation n’ait pu être clarifiée ». Les solutions combinées des deux arrêts conduiront à une modification de la législation française. Celle-ci prévoit la garde à vue en cas d’infraction punie d’une peine d’emprisonnement. Or, la mise sous écrous ne peut intervenir s’agissant de personnes en situation irrégulière, même en violation d’un ordre de quitter le territoire.

183Le « national-populisme » et l’électoralisme ont conduit certains gouvernements à tirer argument de l’afflux de migrants, consécutifs aux révolutions arabes, pour remettre en cause le principe fondamental de la libre circulation. La France et l’Italie ont ainsi demandé à la Commission de réaménager les règles de l’espace Schengen « en cas d’afflux massifs de migrants ». L’objectif poursuivi est le rétablissement des contrôles systématiques aux frontières intérieures lorsque les États le jugent nécessaire. Cette position, qu’à fait sienne, l’Assemblée nationale française, en novembre 201154, est combattue par le Parlement européen et la Commission. Dans sa proposition55, celle-ci souligne la nécessité de veiller à ce que « la réintroduction exceptionnelle et temporaires » des contrôles aux frontières intérieures soit décidée au niveau de l’Union ou, en cas d’urgence et, dans l’attente d’une décision prise dans le cadre de la procédure institutionnelle, par les États placés sous la vigilance de la Commission . La polémique sur le pilotage de l’espace Schengen a rebondi depuis que la France, l’Allemagne, l’Italie et l Espagne ont soumis des propositions à leurs partenaires de l’Union européenne marquées par un retour en force de la logique intergouvernementale56.

184Le scandale des centres de rétention en Italie, en Grèce et en France57, la tolérance du travail clandestin assorti d’un ostracisme à l’égard des clandestins, l’opacité qui entoure les expulsions pratiquées par les États membres et FRONTEX58 ainsi que le durcissement, sous la pression des extrêmes droites, des politiques migratoires et de mobilité gouvernementales59ternissent l’image d’une Europe qui se veut ouverte.

185C’est dans ce contexte, juridiquement favorable du point de vue de l’action de l’Union, mais politiquement pesant pour ce qui est des États membres, et empreint d’incertitude s’agissant des partenaires du sud de la Méditerranée, qu’a été lancée « une nouvelle stratégie à l’égard d’un voisinage en mutation »60.

B – L’apport potentiel de la nouvelle stratégie développée dans le cadre de la PEV

186Les révolutions arabes ont été le déclencheur de la réorientation de la PEV. Tant les causes que les conséquences immédiates de ces évènements, ont conduit l’Union à mesurer le décalage entre ses politiques à l’égard des partenaires du sud de la Méditerranée et les attentes de leurs populations.

187Si « la question des migrations figure désormais résolument parmi les priorités politiques de l’Union européenne»61, les principaux facteurs de pression migratoires constituent un défi structurel à long terme tant pour les voisins méridionaux de l’Union que pour cette dernière62. Pour relever ce défi, il est indispensable de prendre en compte les différents aspects de la circulation des personnes, qui devra se dérouler dans un environnement sûr.

188La nouvelle approche globale sur la question des migrations et de la mobilité (AGMM) opèrera en synergie avec la nouvelle stratégie de la PEV qui l’intègre dans ses cadres de coopération. Les relations entre l’Union européenne et ses partenaires privilégient la flexibilité inhérente au « dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité » sans perdre de vue l’objectif d’efficacité et de rationalisation de la coopération que concrétiseront les partenariats pour la mobilité. Ce dialogue se greffera sur le plan d’action à long terme élaboré par la Commission, dans sa communication du 24 mai 201163.

189Le processus est fondé sur la poursuite d’intérêts communs à l’Union et à ses partenaires, sur une différenciation renforcée, enracinée dans le bilatéralisme, une conditionnalité à base d’incitation et un suivi qui permet d’évaluer les progrès accomplis. La méthode est la même que celle qui a fait ses preuves dans le cadre du Partenariat oriental. Rappelons que deux partenariats pour la mobilité ont été mis en place avec la Moldavie et la Géorgie et qu’un troisième est en cours de négociation avec l’Arménie.

190« Le plan d’action à plus long terme pour une coopération améliorée avec les pays du sud de la Méditerranée »64 annonce une politique qui concerne « les migrations et la mobilité, non seulement des ressortissants des pays partenaires mais aussi des ressortissants d’autres pays, notamment d’Afrique subsaharienne et du Moyen-Orient, qui, de plus en plus souvent, résident dans les pays du Sud de la Méditerranée ou traversent leur territoire »65. Comme nous l’avons vu, la situation de cette dernière catégorie est souvent très précaire sous l’angle notamment du respect des droits fondamentaux.

191Pour l’Union, il s’agit d’inscrire la gestion des différents mouvements de personnes dans une perspective de cohérence accrue et de conditionnalité à la fois interne aux différentes thématiques couvertes par le volet « migration et mobilité » et externe c’est-à-dire en relation avec la gouvernance. Tirant la leçon des révoltes arabes, la nouvelle stratégie à l’égard du voisinage méditerranéen axe la gestion de la circulation des personnes sur le développement économique des partenaires de l’Union.

192En ce qui concerne tout particulièrement les migrations, il importe de traiter leurs causes profondes. L’accent doit être mis sur les questions sociales et l’emploi. La coopération ciblera les régions et les populations les plus affectées par le chômage. Parallèlement, des efforts seront accomplis en vue d’une mobilité accrue et sûre vers l’Union européenne des citoyens des pays partenaires.

193La gestion de la migration économique prendra en compte la demande réelle de main-d’œuvre dans l’Union européenne. La mobilité, notamment celle des étudiants, des chercheurs ainsi que des hommes et femmes d’affaires sera encouragée grâce aux ressources du code des visas de l’Union européenne. Ce qui est en cause, ici, c’est non seulement, le développement économique et social de l’ensemble de la région méditerranéenne, mais le renforcement des contacts interpersonnels et de la compréhension mutuelle indispensables à l’établissement de relations de confiance entre les deux rives de la Méditerranée.

194Plus généralement, la coopération en matière de migration et de mobilité englobera les quatre piliers d’importance égale de l’AGMM : « (1) l’organisation et la facilitation de l’immigration légale et de la mobilité ; (2) la prévention et la réduction de l’immigration clandestine et de la traite des êtres humains ; (3) la promotion de la protection internationale et le renforcement de la dimension extérieure de la politique d’asile ; (4) la maximisation de l’impact des migrations et de la mobilité sur le développement »66. Elle se déroulera « sur la base d’une responsabilité mutuelle »67, ce qui implique l’appropriation de la nouvelle approche par l’Union et ses partenaires, « et d’un attachement commun aux valeurs universelles des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit » dont les migrants, les demandeurs d’asile, les réfugiés et les personnes circulant dans l’espace euro-méditerranéen devront bénéficier.

195La Commission a listé toute une série de mesures concrètes qui auront leur place dans le cadre des futurs partenariats pour la mobilité :

• « accès renforcé et simplifié aux canaux légaux de migration pour les migrants potentiels, sur la base de besoins de main-d’œuvre clairement identifiés dans l’Union européenne et dans d’autres pays de destination ;

• échanges réguliers d’expertise et de meilleures pratiques au sein des services publics de l’emploi (SPE), de manière à aider à élaborer des programmes performants en matière de politique d’activation du marché de l’emploi dans les pays d’émigration, améliorant ainsi les niveaux d’employabilité et les perspectives des ressortissants de pays tiers ;

• renforcement des capacités du pays partenaire à participer à une organisation effective et efficace des migrations légales, y compris dans les domaines du recrutement, de la reconnaissance des compétences, du retour et de la réintégration des migrants ;

• soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre dans le pays partenaire de politiques favorisant la croissance inclusive, ainsi que l’emploi, l’ d’atténuer la fuite des cerveaux ;

• maximisation de l’impact des migrations sur le développement, y compris en facilitant les transferts de fonds peu coûteux et l’acheminement de ceux-ci vers des investissements durables, un travail renforcé avec les associations de la diaspora et des mesures visant à lutter contre la fuite des cerveaux, tout en prenant en considération les aspects sociaux des migrations ;

• amélioration de la qualité des registres d’état civil dans le pays partenaire, ainsi que des documents d’identité et de voyage que ce dernier délivre ;

• respect des droits fondamentaux de tous les migrants, y compris ceux des ressortissants de pays tiers ;

• soutien à une intégration efficace dans le pays d’accueil et au traitement non discriminatoire des migrants légaux ;

• mise à disposition d’une aide spécifique destinée aux migrants appartenant aux catégories de personnes vulnérables telles que les mineurs non accompagnés ou les victimes du trafic d’êtres humains ;

• fourniture de conseils en vue de renforcer la capacité à aider les migrants ayant besoin d’une assistance sociale, psychologique ou médicale particulière, en vue, également, de coopérer en matière de prévention de la dissémination des maladies contagieuses ;

• garantie de l’application du principe de non-refoulement et offre de solutions durables de protection aux personnes ayant besoin d’une protection internationale ;

• élaboration et mise en œuvre dans le pays partenaire d’une législation sur l’asile conforme aux normes internationales, notamment au moyen d’une coopération avec le HCRNU ;

• facilitation de la réintégration sociale et professionnelle des ressortissants du pays partenaire qui retournent dans leur pays ;

• fourniture d’une assistance au retour volontaire des ressortissants de pays tiers appréhendés et considérés comme des migrants illégaux sur le territoire du pays partenaire »68.

196Ces mesures, qui visent à renforcement les capacités des pays du sud de la Méditerranée, ont vocation à être complétées par des dispositifs de nature à accroître la mobilité ou à faciliter la migration économique. La mise en place de ces dispositifs s’analyse en un soutien accordé par l’Union et/ou de ses États aux réformes entreprises par leurs partenaires en vue de « la création d’un environnement sûr, dans lequel la circulation des personnes s’effectuerait par les canaux légaux et en conformité avec les modalités convenues »69.

197Ainsi, « l’Union européenne offrira aux pays partenaires la possibilité de conclure un accord sur l’assouplissement des modalités d’octroi des visas. La teneur d’un tel accord sera cependant différente d’un pays partenaire à l’autre. Les accords seront conclus au cas par cas, mais ils prévoiront au minimum un soutien à la mobilité des étudiants, des chercheurs et des hommes et femmes d’affaires.

198En fonction des possibilités et besoins effectifs des États membres de l’Union européenne intéressés par une participation active aux partenariats pour la mobilité et de leur marché du travail respectif, et compte tenu de leur droit à déterminer le nombre de migrants économiques à admettre sur leur territoire, les partenariats pour la mobilité pourraient également prévoir des régimes spécifiques de facilitation de la migration de main-d’œuvre entre les États membres intéressés et les pays du Sud de la Méditerranée. De tels régimes pourraient permettre 1) des programmes et/ou cadres juridiques assouplis particuliers en matière de migrations circulaires (y compris dans le secteur du travail saisonnier), 2) le renforcement des capacités de gestion des transferts de fonds afin d’accentuer leur impact sur le développement, 3) le renforcement des capacités de mise en concordance efficace de l’offre et de la demande de main-d’œuvre et de gestion des retours et de la réintégration, 4) la reconnaissance des compétences et qualifications professionnelles et universitaires, 5) l’élaboration et la mise en œuvre de cadres juridiques en vue de possibilités accrues de transferts des droits sociaux, 6) un accès amélioré aux informations relatives aux emplois vacants sur les marchés de l’emploi des États membres de l’Union européenne, 7) l’identification de mesures visant à améliorer la coopération et la coordination entre les pays du Sud de la Méditerranée et les États membres de l’Union européenne sur des questions liées aux compétences et sur la meilleure manière de faire concorder l’offre et la demande de main-d’œuvre, en se fondant sur les travaux déjà effectués par la Fondation européenne pour la formation (FEF).

199Les États membres intéressés pourraient également décider dans le cadre d’un partenariat pour la mobilité, conformément à leur législation, de prendre d’autres mesures spécifiques destinées à faciliter l’accès des migrants du pays partenaire à leur marché du travail70».

200Le partenariat pour la mobilité, qui est dénué de force contraignante puisqu’il repose sur une déclaration politique de l’Union européenne et des États membres intéressés, d’une part, et du pays partenaire d’autre part, met en perspective des engagements juridiques. C’est le dialogue sur la mobilité qui ouvrira le passage vers une normativité contraignante. Dans ce parcours, les parties européennes et les pays du sud de la Méditerranée sont formellement sur un pied d’égalité puisque les partenariats constituent des cadres bilatéraux, « sur mesure », négociés entre l’Union européenne et ses voisins. Quant à l’activité normative subséquente, elle est tributaire d’une manifestation de volonté des différents acteurs juridiques. Reste que le cadrage du contenu potentiel du partenariat est déterminé à l’initiative de l’Union. Cela mérite d’être souligné s’agissant notamment de la conditionnalité consistant dans la mise en place d’un environnement sûr, dont la traduction en engagements juridiques n’a pas été omise. Ceux-ci consisteront notamment dans :

• la mise en place d’accords sur le retour volontaire ;

• la conclusion d’accords de réadmission avec l’Union européenne, qui contiendront des dispositions portant sur la réadmission de ressortissants propres et de ressortissants de pays tiers, tout en assurant l’exécution intégrale des obligations existantes en matière de réadmission ;

• la conclusion d’accords opérationnels avec FRONTEX ;

• le renforcement des capacités en matière de gestion intégrée des frontières, de sécurité des documents et de lutte contre la criminalité organisée, y compris le trafic d’êtres humains et le passage clandestin de migrants ;

• la coopération dans la surveillance conjointe de la mer Méditerranée, entre autres au moyen d’une éventuelle coopération dans le cadre du projet EUROSUR, lorsqu’il aura été mis en place ;

• la démonstration d’une disposition à coopérer avec l’Union européenne dans l’identification de ses ressortissants et de ses résidents, notamment dans le cadre de la coopération policière et judiciaire, et aux fins des réadmissions et des extraditions ;

• la ratification et mise en œuvre de la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (« convention CTO ») et de ses protocoles sur le trafic des êtres humains et le passage clandestin de migrants »71.

201On peut se demander s’il existe, de part et d’autre de la Méditerranée, une volonté politique suffisante pour s’orienter vers la mise en place de partenariats pour la mobilité. En tout cas, c’est avec réalisme que la Commission évoque, dans sa communication, du 18 novembre 201172, le recours, « à titre alternatif » à des programmes communs pour les migrations et la mobilité (PCMM). « Cette solution peut être envisagée par les pays partenaires, l’Union européenne et les États membres lorsque les deux parties souhaitent instaurer une coopération approfondie, mais que l’une ou l’autre n’est pas disposée à assumer l’ensemble des obligations et des engagements »73. Elle consiste, à l’instar du partenariat pour la mobilité, à définir des objectifs et des engagements communs en matière de dialogue et de coopération. Des mesures de soutien spécifiques de l’Union européenne et des États membres intéressés figureront dans les PPCM. À un stade ultérieur, ceux-ci pourront être transformés, d’un commun accord entre les parties, en partenariat pour la mobilité.

202Les dialogues et la coopération bilatérale seront appuyés, au niveau régional, par la redynamisation de l’Union pour la Méditerranée. L’adoption d’une démarche plus pragmatique, dans ce cadre, devrait favoriser l’émergence de projets concrets, sources d’emplois, d’innovation et de croissance74. Enfin, il convient de développer la dimension sous-régionale en faisant fructifier les initiatives s’inscrivant dans le processus de Rabat75.

203Si la stratégie nouvelle de la PEV à l’égard du voisinage du sud est définie, encore faut-il la concrétiser.

204Le Commissaire européen pour l’Élargissement et la Politique européenne de voisinage, M. Stefan Füle a annoncé, en décembre 2011, que l’Union propose à la Tunisie d’entamer des discussions « sur un partenariat pour la mobilité et un accord de libre échange complet et approfondi qui devraient multiplier les opportunités d’échanges pour les citoyens et entreprises tunisiennes »76.

205L’AGMM compte un acquis récent, dans le cadre de la PEV, grâce à l’adoption du nouveau programme visant à soutenir les réformes politiques et démocratiques dans le sud de la Méditerranée. Ce document a été adopté, le 22 décembre 2011, dans le cadre du partenariat stratégique Union européenne-Conseil de l’Europe77. Il comporte un volet relatif à la protection des droits de l’homme et à la lutte contre la traite des êtres humains.

206La traduction dans la réalité de la PEV réformée suppose un effort financier qui apparaît particulière crucial en période de crise.

207Dès à présent, l’Union européenne a consenti un effort important. Des ressources supplémentaires d’un montant de 1, 242 milliards d’euros seront mises à disposition d’ici 2013 pour la mise en œuvre de la nouvelle politique de voisinage. Elles viendront s’ajouter aux 5,7 milliards d’euros consacrés à l’appui aux réformes politiques et économiques ainsi qu’à la coopération régionale et transfrontalière pour la période 2010-2013. Une aide pouvant aller jusqu’à 250 millions d’euros est destinée au soutien de la facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP) pour promouvoir la croissance et l’emploi. Pour la période 2014-2020, la Commission propose d’allouer 18, 182 milliards d’euros en faveur de la PEV.

208En application du principe du « plus pour plus »78, l’Union européenne a doublé son assistance financière à la Tunisie en la portant de 80 à 160 millions d’euro pour l’année 2011. Ce budget a été alloué à des actions en vue de la relance économique, de l’emploi, de l’appui à la compétitivité du secteur des services, de l’appui aux régions défavorisées, ou encore en matière de réforme de la justice, ou de mobilisation d’une assistance technique pour la récupération des avoirs bloqués. À tous ces efforts, vient aussi s’ajouter l’aide humanitaire européenne de 80,5 millions d’euros qui a été mobilisée pour aider la Tunisie à gérer la crise des réfugiés libyens.

209Pour soutenir les grands projets d’infrastructure susceptible de dynamiser la croissance et la création d’emploi, des possibilités de prêts élargies sont indispensables en vue de financer les 300 milliards d’euros d’investissements nécessaires pour moderniser les infrastructures et les services publics dans le pourtour méditerranéen.

210La BEI a décidé de lancer un ambitieux programme d’assistance technique en Méditerranée sur la période 2011-2013, visant à faire progresser l’utilisation des partenariats publics-privés et à accélérer le transfert de savoir-faire et de technologies dans cette région sur la base de projets pilotes. La réalisation des objectifs poursuivis par la PEV à l’égard des voisins méridionaux de l’Union européenne, en matière de croissance et d’emploi, trouvent aussi un appui dans l’extension du mandat de la BERD au sud et à l’est de la Méditerranée, conformément à la décision du Conseil des gouverneurs du 6 octobre 2011.

211Reste à assouplir et à simplifier les modalités d’octroi de l’aide dans le cadre de l’instrument européen de voisinage, qui succèdera à l’IEVP, après 2013.

212Dans l’immédiat, des progrès devront être réalisés en matière de transparence des paiements effectués au titre de l’IEVP, et ce, par pays, régions et par domaines prioritaires79. En outre, une meilleure coordination de l’aide, au plan international, notamment dans le cadre du G8 (partenariat de Deauville) conférerait plus d’efficacité aux efforts consentis pour agir sur les causes des migrations.

213Enfin, il faudrait que grâce à une mise en œuvre rapide et concluante de la nouvelle stratégie de l’Union dans les pays du sud de la Méditerranée, cette région devienne attractive pour les investissements privés dont elle manque cruellement.

214La bonne gestion de la migration et de la mobilité dans l’espace Euro-Med ne peut procéder que d’une volonté politique partagée par tous les partenaires.

215Outre les actions ciblées, l’Union doit apporter un soutien résolu au développement économique des pays du sud de la Méditerranée et encourager leur évolution vers la démocratie.

216Il lui appartient, aussi, d’agir auprès des citoyens européens pour lever les obstacles sournois à la circulation des personnes. Par ces temps de crise et de surenchère nationaliste, une campagne d’information à destination du grand public paraît s’imposer en vue de contrebalancer la perception anxiogène des étrangers. Une telle initiative, qui devrait notamment permettre à ceux qui ont franchi les frontières externes de s’exprimer, accroîtrait l’efficacité de l’action menée au plan européen, favoriserait la compréhension interpersonnelle et témoignerait de l’attachement de l’Union à ses valeurs.