1« Les Français estiment que l’éthique recule en politique ». Ce jugement de valeur exprimé par le sondage de l’institut IPSOS pour le journal Le Monde, publié le 2 février 2012, ne cesse d’interpeller le citoyen et plus encore le juriste, dont la pédagogie est ainsi ignorée. Qu’en est-il, en vérité, de ce « désenchantement démocratique » ?

2Comment ne pas songer, à cet instant au trouble légitime ressenti par le récipiendaire, auteur d’un manuel, demeuré longtemps solitaire, consacré au Droit électoral (Paris, PUF, 1981)1 ? Un droit précautionneux par nature, garant de la sincérité de l’expression du pouvoir de suffrage ; en clair, consubstantiel à la démocratie.

3De fait, si l’éthique, ou la science de la morale, et la politique, « l’art de tromper les hommes », selon la formule cinglante de D’Alembert, apparaissent de prime abord des termes irréductibles, l’un à l’autre, ils n’entretiennent pas moins, à l’époque contemporaine, des rapports compatibles au point de faire bon ménage. Car la politique, au sens noble du terme est synonyme de civisme, d’altruisme, de désintéressement, voire d’abnégation, au prix du sacrifice de la vie, à l’exemple de conseillers municipaux de Nanterre, en 2002.

4Sous ce rapport, la v^e République, en tombant sous le charme du concept de l’État de droit est à l’origine de ces retrouvailles ; bref, d’un miracle, en ce sens que la classe politique s’y trouve désormais soumise, tant le statut de ses membres que l’exercice de leurs fonctions. L’étreinte juridique de l’activité politique consécutive à l’établissement d’un « Gouvernement de la Constitution » (G. Vedel) s’impose donc à la réflexion. La démonstration s’avère aisée. Une énumération permet de le vérifier, pour s’en tenir à l’essentiel. S’agit-il de la juridicisation de l’opération électorale, elle culmine au Conseil constitutionnel, juge du contentieux des élections nationales, (art. 59 et 60 de la Constitution de 1958) en lieu et place des règlements de compte des invalidations de jadis. S’agit-il du financement de la campagne, la loi capitale du 11 mars 1988 modifiée, portant création successive du compte de campagne, du plafonnement des dépenses et du financement public des partis, en a bouleversé l’aspect, au bon sens de l’expression, en récusant le système « D » d’antan2. De sorte que, tout bien considéré, l’avancée de la moralisation de la vie politique est réalisée. Mieux, le renfort récent de la déontologie parlementaire et la création de la fonction de déontologue de l’Assemblée nationale, ont pour effet de la vivifier.

5Une démarche significative qui mérite le détour d’une présentation, afin de s’opposer à l’opinion sondagière.

6Déontologue se rapporte, selon une lapalissade, à déontologie. Ce terme forgé par Jeremy Bentham en 1834 (Deontology or science of moraling), consacré par le droit positif des régimes anglo-américains3, peut se définir, selon Littré, comme la « science des devoirs » ; autrement dit, le respect des devoirs qui s’attachent à l’état d’une personne, titulaire d’une fonction publique ou d’une activité privée.

7Les « devoirs professionnels »4 s’identifient tout à la fois à l’honneur et à la moralité, en général ; au sens de l’État, s’agissant du personnel administratif et politique, en particulier. Cette dernière éventualité se situe au cœur du droit public et de la démocratie à partir de l’instant où un manquement surgit. La contradiction dans le comportement d’un dépositaire de l’autorité publique est alors constitutive d’un conflit d’intérêts. Qu’est-ce à dire ?

8Ce dernier se situe au point de rencontre entre l’intérêt général et un intérêt privé. L’intérêt général, ou la traduction laïque de la notion théologique de bien commun, s’identifie à la raison d’être de la puissance publique ; en un mot, la finalité poursuivie par ses titulaires.

9À l’image de la volonté générale, dont la loi est l’expression (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), ceux-ci sont tenus d’agir en indépendance par rapport aux intérêts particuliers. Car « tout mandat impératif est nul » (art. 27 de la Constitution de 1958). On ne peut servir deux maîtres à la fois prétend la sagesse populaire. Mais la réalité peut s’avérer différente. Le heurt, voire l’antagonisme du mélange des genres, se produit lorsqu’une personne, dépositaire de l’intérêt général, bénéficie directement ou indirectement par ses proches d’un intérêt particulier dans une opération dont elle a la charge5. Il n’est pas indifférent de préciser que cet intérêt revêt un caractère matériel, à l’exclusion d’un intérêt moral ou philosophique. De cette concomitance résulte une situation d’« interférence », pour emprunter l’expression, qui modifie indûment le comportement de la personne publique ; l’affecte au point de la détourner de sa mission.

10Pour l’heure, le conflit d’intérêts apparaît comme une notion nouvelle en droit français, située en quelque sorte entre le régime des incompatibilités gouvernementales et parlementaires (art. 23 et 25 de la Constitution de 1958) et le droit pénal, le délit d’ingérence étant devenu celui de la prise illégale d’intérêts (art. 432-12 du Code pénal).

11Après plusieurs affaires (Woerth-Bettencourt ; Médiator) ayant suscité des interrogations sur de possibles confusions entre intérêts publics et intérêts privés, une commission de réflexion sur la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique a été créée, à la demande de M. Sarkozy, en 2010. Présidée par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, cette commission voyait toutefois son champ de réflexion limité aux titulaires du pouvoir exécutif ; le Premier ministre proposant que, dans le même temps, chaque assemblée se saisisse, pour les parlementaires, de cette question6. Le rapport remis en janvier 2011, sera la source d’un projet de loi déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale en juillet suivant (AN n^o 3704)7. À titre de pierre d’attente, les membres du Gouvernement ont présenté une déclaration d’intérêts consultable (circulaire Fillon du 16 mars 2011)8. Quant aux assemblées parlementaires, en application du principe de la séparation des pouvoirs ou de leur autonomie, elles ont adopté des solutions différentes, après avoir constitué un groupe de travail pluraliste à l’initiative de leur Bureau9. Tandis que celui du Sénat s’en remettait à un comité de déontologie parlementaire, composé d’un représentant par groupe, le 25 novembre 200910, celui de l’Assemblée a adopté, le 6 avril 2011, un code de déontologie des députés, institué un Déontologue de l’Assemblée nationale aux fins d’en assurer le respect et rédigé un modèle de déclaration d’intérêts11. En vue de prévenir toute suspicion, le choix d’une personnalité (une personne, en toute modestie, au cas présent) indépendante du pouvoir économique et politique, a été regardé objectivement préférable à la cooptation.

12À prendre la mesure des choses, il s’agit d’une fonction pionnière, autant que singulière, sui generis en clair, qui se décline en une autorité autonome au sein de l’Assemblée (I) et un conseiller au service des députés (II).

I – Une autorité autonome au sein de l’Assemblée nationale

13« Soft law et droit parlementaire »12 : la formule est éclairante. Elle caractérise la démarche innovante de l’Assemblée, à l’origine d’une institution à part ; d’une sorte d’autorité interne, au vu de la nomination encadrée et de la mandature assurée pour son titulaire.

A – Une nomination encadrée

14Le Déontologue est élu par le Bureau, au terme d’une procédure appropriée. À cet effet, la proposition de nomination revêt un caractère conjoint à l’image du binôme majorité-opposition, selon le mode opératoire affectionné par le président Accoyer. Ladite proposition émane du président de l’Assemblée « avec l’accord d’au moins un président de groupe d’opposition ». Le candidat doit recueillir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (art. 2, al. premier), à l’issue de son audition.

15Ce principe d’une nomination à la majorité qualifiée a été retenu afin de dépasser un vote partisan, selon le mode de décompte adopté pour des nominations présidentielles (art. 13, al. 5 de la Constitution révisée). Le 15 juin 2011, le signataire a ainsi eu l’insigne honneur de devenir le premier Déontologue de l’Assemblée, désigné à l’unanimité des membres du Bureau13. Sa responsabilité à l’égard du devenir de l’institution n’en sera que plus impressionnante. En s’abritant derrière l’institution, l’humilité n’est pas pour autant ignorée, sachant que par définition, « on parle jamais de soi sans perte » (Montaigne).

B – Une mandature assurée

16Le Déontologue est nommé pour un mandat de cinq ans, soit la durée de la législature, abstraction faite de l’abrégement consécutif à la dissolution de l’Assemblée. Son « mandat n’est pas renouvelable ». Cette condition ne relève pas, pour autant, d’un cas d’inamovibilité14.

17La solution retenue se présente, à la réflexion, comme un gage objectif d’indépendance et d’impartialité ; le Déontologue, dans l’exercice de ses fonctions, n’ayant rien à redouter ni à espérer de son action. En tout état de cause, il ne sera pas renouvelé dans ses fonctions. Cependant, il peut être démis « en cas d’incapacité ou de manquement à ses obligations » au terme du parallélisme des formes (position conjointe et vote à la majorité qualifiée) (art. 2, al. 2). Sans préjudice de l’impéritie ou d’un comportement manifestement partial de l’intéressé, l’incapacité résulterait de la perte de droits civiques ou de l’altération de ses facultés mentales. Il reste que le manquement aux obligations serait constitué en cas de violation par le Déontologue du secret professionnel (art. 226-13 du code pénal) ou si l’on préfère de la stricte confidentialité selon laquelle il est appelé à œuvrer à la manière d’un confesseur, fût-il laïc. Ses collaborateurs sont astreints à la même obligation.

II – Un conseiller au service des députés

18Servir la représentation nationale en la protégeant contre elle-même de l’antiparlementarisme diffus, sinon du populisme ambiant, telle peut se résumer la mission confiée au Déontologue. Un rôle pédagogique autant que dissuasif qui a été strictement délimité par le Bureau. Investi, autrement dit, d’une compétence d’attribution, celui-ci est successivement garant du respect du code de déontologie ; juge en premier ressort des déclarations d’intérêts en cas de manquement. Il est appelé à émettre un avis sur demande d’un député, en la matière, et à présenter un rapport d’activités, rendu public.

A – Le garant du respect du code de déontologie

19Le Bureau de l’Assemblée a adopté, le 6 avril 2011, un code rappelant qu’« en toutes circonstances les députés doivent faire prévaloir les intérêts publics dont ils ont la charge » conformément aux articles 3, 26 et 27 de la Constitution. Selon une démarche crescendo, ils s’engagent à respecter six principes. À savoir : celui de l’intérêt général à l’exclusion d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel (art. 1^er) ; celui de l’indépendance, de manière à ne pas se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique, en clair, d’un groupe de pression (art. 2) ; au nom de l’objectivité, les députés ne peuvent pas intervenir dans une situation personnelle qu’en considération des seuls intérêts de la personne (art. 3) ; les députés sont responsables (art. 4) ; ils s’engagent à rendre compte de leurs décisions et actions aux citoyens qu’ils représentent, ils doivent agir de manière transparente dans l’exercice de leur mandat ; disposition qui explicite l’article 15 de la Déclaration de 178915 ; l’article 5 consacre l’obligation déontologique matricielle16, la probité, ou la rectitude, les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique. Ces principes se résument dans celui de l’exemplarité (art. 6), ou la consécration de la vertu, selon la vision de Montesquieu ; le dépassement de soi-même, ou « le sacrifice de soi même » pour Diderot.

20Il appartiendra au Déontologue, à l’ouverture de la XIVe législature, en juin 2012, de veiller au respect de ce code de bonne conduite en examinant les déclarations d’intérêts. Entre-temps, en quête de son rôle, il n’aura pas été désœuvré pour autant. Par un courrier daté du 21 septembre 2011, il a rappelé l’institution aux députés en se tenant, d’ores et déjà, à leur disposition. Un dialogue fructueux, avec un certain nombre d’entre eux, s’en est suivi ; ainsi qu’une réflexion sur leur environnement.

B – Le juge en premier ressort des déclarations d’intérêts

21À cet égard, le député sera tenu, parallèlement aux déclarations afférentes à sa situation patrimoniale et à ses activités professionnelles conservées ou acquises, à procéder auprès du Déontologue à une nouvelle obligation déclarative, dans les 30 jours suivant son élection et subséquemment, en cas de modification substantielle de leur situation (art. 4 de la décision du 6 avril, code de déontologie des députés).

22En vue de permettre une vision générale des intérêts pouvant influencer le député, le Bureau a étendu la déclaration aux intérêts détenus par les proches (conjoint, concubin, pacsé, enfants, parents). Concernant les intérêts personnels du député, doivent être mentionnées, selon les mentions arrêtées, les activités professionnelles actuelles rémunérées ; celles qui l’ont été au cours des cinq dernières années ; les activités de consultant ; les participations financières directes et actuelles dans le capital d’une société d’une valeur de 15 000 euros. S’agissant des intérêts détenus par des proches, la déclaration se limite aux seules activités professionnelles, sans indication de rémunérations.

23Lesdites déclarations sont adressées au Déontologue. Il est responsable de leur conservation (art. 3, décision code de déontologie). À cet égard, il disposera d’un coffre-fort, à toutes fins utiles.

24Au surplus, les députés déclareront tout don ou avantage d’une valeur supérieure à 150 euros dont ils ont bénéficié, ainsi que tout voyage accompli à l’invitation, en tout ou partie, d’une personne morale ou physique. Deux registres seront ouverts, en conséquence17.

25Le Déontologue est le seul dépositaire de ces informations, tel un confesseur laïc. Il ne les communique qu’au Bureau, l’instance dirigeante de l’Assemblée, par l’intermédiaire du président de celle-ci, en cas de contestation (art. 3 de la décision du 6 avril 2011).

26Au surplus, il lui incombe, au terme d’une démarche contradictoire, de statuer en cas de manquement aux principes énoncés par le code de déontologie, dans l’éventualité d’absence de dépôt de la déclaration d’intérêts ou de déclaration dépourvue de sincérité et d’exhaustivité.

27En cas de doute raisonnable, faute pour le Déontologue d’exercer, en l’état, un pouvoir d’investigation en matière fiscale, et a fortiori, un pouvoir d’inquisition, des informations notoires ou révélées pouvant être vérifiées cependant, celui-ci saisit le Bureau, lorsque ses préconisations n’ont pas été acceptées (art. 5, al. premier, code de déontologie). Il y a lieu de préciser que le président de l’Assemblée dispose, en l’occurrence, en théorie, d’une compétence liée.

28Après avoir entendu le député concerné, appelé à prendre toutes les dispositions pour se conformer à ses devoirs (alinéas 2 et 3), bref, à régulariser sa situation, le Bureau juge en dernier ressort, dans un délai de deux mois, en rendant public le manquement. En effet, à défaut de sanctions disciplinaires, à l’exemple des représentants au Parlement européen18, la publicité doit être considérée, en l’espèce, comme la seule sanction encourue. Il n’est pas douteux que le discrédit jeté sur l’élu est de nature à mettre un terme à son mandat.

C – Le consultant

29Le Déontologue peut être saisi par tout député qui en exprime le souhait, de son cas personnel. La demande de consultation et l’avis émis sont confidentiels. Seul l’élu concerné peut rendre public l’avis (art. 3, al. 2, code de déontologie). Cependant, le Déontologue est habilité à décliner sa compétence à une demande d’avis portant sur une matière étrangère à la déontologie parlementaire. Il ne peut être appelé, en effet, à se prononcer sur d’autres cas que ceux qui ont été expressément prévus par la décision du 6 avril 2011, sauf à se situer dans la partie prospective de son rapport d’activités. Ce qui représente une autre perspective.

30Au total, la décision finale appartient au Bureau, l’instance politique de l’Assemblée, statuant sur recours du Déontologue, tout comme, du reste, au Sénat, ce qui réduit d’autant l’autonomie de chacune des assemblées.

31Dans l’attente d’une loi, la mise en œuvre de la réforme et la formation d’une jurisprudence favoriseront l’approfondissement de la démocratie ; en un mot, une plus grande transparence, au point de conforter la confiance des citoyens dans leurs élus19.

32À cet égard, dès à présent, une évolution ne manque pas de s’esquisser à propos de la confidentialité des déclarations d’intérêts, solution retenue à l’Assemblée nationale. Après le Parlement européen, le 1^er décembre 2011, le Bureau du Sénat a posé le principe, le 14 décembre 2011, que lesdites déclarations, à l’exclusion des informations relatives aux proches, seront mises en ligne. En revanche, cette disposition n’a pas été inscrite à l’I.G.B.

33Ainsi, une culture de déontologie se met en place. Avec l’écoulement du temps, l’intériorisation progressive des mécanismes par les élus modifieront assurément leurs comportements, à l’image des comptes de campagne, pour se référer, à ce précédent. Il appartient, dans ces conditions, aux constitutionalistes de faire œuvre utile de pédagogie en vue de la diffusion de l’éthique politique dans l’opinion. Quand l’antinomie des valeurs se concilie, la démarche peut être regardée aboutie20.