Le droit à l’information et à la participation en matière d’OGM
p. 187-211
Texte intégral
1Les organismes génétiquement modifiés (OGM) suscitent aujourd’hui encore une véritable crainte sociale. Leur culture et leur consommation (éventuelle) sont associées, dans l’esprit du public, à diverses représentations mentales (autre approche de la culture…) qui n’échappent pas à l’irrationnel, à l’émotion pour ne pas dire à l’ignorance. Les droits ou principes d’information et de participation – l’incertitude quant au choix du vocabulaire est vraisemblablement de mise – revêtent donc, en ce domaine peut-être plus qu’ailleurs, une importance particulière. Leur formulation générale comme les modalités de leur mise en œuvre interrogent en effet la façon dont une société démocratique comprend et assume les notions de progrès et de risque1, en refondant au besoin les modalités de sa façon d’« être ensemble ». Elles questionnent également, aux confins des zones aveugles de notre conscience, une manière de nous figurer un certain rapport à la nature et, peut-être, la nature elle-même. C’est également, on le soulignera, parce que les OGM suscitent des controverses, qu’ils divisent souvent scientifiques, politiques2, économistes et jusqu’aux populations, entre les différents groupes comme parfois en leur sein, que la transparence des informations qui y sont relatives et l’efficacité des processus devant assurer la participation des citoyens aux décisions publiques prennent ici un sens et un essor particuliers3. On comprend mieux pourquoi, sur un tel sujet susceptible d’affecter, tout autant que les esprits, la santé et l’environnement, certains auteurs ont pu évoquer, s’impatientant sans doute devant les atermoiements législatifs, une certaine « urgence démocratique4 ». À moindre altitude cependant, les dispositions entourant la production, l’utilisation, la mise sur le marché et la consommation d’OGM invitent à une réflexion juridique sur la place réservée aux modalités de l’information et de la participation du public dans ce domaine sensible5.
2Quelques problèmes liminaires doivent être brièvement évoqués, qui nous permettront de mieux recentrer les débats et de cadrer le titre évidemment trop ambitieux de cette contribution.
3D’une part, du point de vue de la nature des normes impliquées, est-il évident qu’il faille consacrer un « droit à l’information » et un « droit à la participation », formes de droits subjectifs, à propos des questions qui touchent les OGM ? Certes, en matière environnementale, la convention d’Aahrus, en 1998, ou la Charte de l’environnement axent totalement ou partiellement leurs discours sur une problématique des « droits à ». Mais nul ne niera qu’il serait possible d’organiser un système d’information et de participation cohérent qui ne reposerait pas nécessairement sur des droits mais plutôt sur des principes, des obligations ou des objectifs qu’un régime de police (plus ou moins spéciale) s’emploierait à faire respecter. C’est d’ailleurs une réflexion6 que l’on peut tirer d’une lecture attentive des importantes décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, datant respectivement des 19 juin7 et 3 octobre 20088.
4N’oublions pas, ensuite, à quel point il est complexe de concevoir le panel des destinataires (débiteurs ou bénéficiaires, selon le point de vue) de normes enfermant droits et obligations intéressant l’information et la participation. Car derrière la notion ouverte de « public », destinataire ultime des droits procéduraux proclamés, fourmillent également nombre d’acteurs qui, à un titre ou un autre, non seulement peuvent ou doivent délivrer des informations ou organiser des consultations et participations, mais ont également vocation à effectuer des recherches, à se livrer à des expertises, à des conseils, des recommandations, et qui participent à un degré ou un autre et chacun à son niveau à la satisfaction des droits procéduraux précités. Viset-on alors avant tout seulement le « public », notion largement employée par les textes juridiques mais dont les contours restent assez mal définis (tout citoyen ordinaire, des associations de protection de l’environnement, etc.) ? Ou doit-on inclure dans ce qui devient alors un véritable processus mêlant d’ailleurs droits et devoirs, de nombreuses institutions, privées et publiques : l’industriel, le producteur ou l’exploitant agricole, l’expert, et jusqu’au citoyen ou consommateur bien sûr ? Chacune de ces instances, à son niveau, ne doit-elle pas pouvoir revendiquer une sorte de « droit à l’information » sans laquelle elle ne saurait à son tour agir9 ? La réponse à cette interrogation n’est pas anodine ; elle dessinera les contours du champ d’application des droits et obligations et, ce faisant, le degré d’implication des différents intervenants en vue de la satisfaction de l’objectif attaché à une règle10. Il n’est à ce propos pas inutile de rappeler que les enjeux comme les contenus de l’information et de la participation peuvent varier selon la nature de l’opération en cause impliquant un ou des OGM : le contexte et, partant, les implications varieront ainsi fortement, selon que l’on sera, par exemple, en présence d’une utilisation confinée, d’une dissémination volontaire ou d’une mise sur le marché11.
5Enfin, s’interroger sur l’information et la participation dans leurs relations plurielles avec les OGM, c’est se rendre compte de ce que la difficulté porte, notamment et sans aucun souci d’exhaustivité, sur au moins trois aspects différents du problème. Tout d’abord, la maîtrise de ce qu’est un OGM et donc sa définition et sa représentation, à la fois scientifique et juridique12, sont incertaines. On notera ici tout à la fois une connaissance généralement très approximative du public de la nature même des OGM, et un dialogue d’ailleurs parfois difficile entre scientifiques et juristes sur le terrain des définitions. Se posent immanquablement, ici, des questions de représentation mentale, de conversions sémantiques, de vocabulaire, de traduction de forme et de fond. Ensuite, l’information et la participation du public, quant à la présence d’OGM parmi les cultures ou dans les produits de consommation courante, sont délicates à concevoir et peuvent avoir des implications incertaines. Ainsi, la dichotomie scientifique présence/absence d’OGM rend-elle mal compte d’une réalité juridique parfois plus nuancée et s’exprimant quant à elle en termes de « seuils13 ». Est ici soulevée la délicate question de la traduction, à travers des catégories juridiques reposant sur des choix politiques, de descriptions à teneur scientifique. Enfin, se pose l’épineux problème de l’information et de la participation du public quant à l’existence de risques liés aux OGM, qui peuvent être potentiels, probables ou avérés, risques que leur présence ferait courir à l’environnement ou à la santé des populations qui sont, à un titre ou un autre, à leur contact. Encore ne s’agit-il là que de quelques-uns des « points durs » que rencontrera tout chercheur versé dans ce genre d’étude.
6Le sujet proposé est donc vaste et repose sur des problématiques qui dépassent la pure sphère juridique, les verbes « informer » et « participer » rejoignant immédiatement des perspectives politiques et sociologiques. Nous verrons donc que si les proclamations textuelles de toute nature concernant l’information et la participation du public dans le domaine des OGM sont ambitieuses ; les modalités concrètes devant assurer l’effectivité des dispositions appellent quant à elles, pour l’heure, en partie la nuance.
L’ambition des proclamations textuelles relatives à la participation du public dans le domaine des OGM
7Le droit supra-national et, en partie dans sa lignée, le droit français, se montrent de plus en plus soucieux d’encadrer les activités se déployant dans le domaine des OGM. Ils y procèdent à travers l’adoption de règles ayant vocation à assurer l’accès à l’information ainsi que la consultation et la participation du public aux décisions les intéressant, les deux étant intimement liés.
Une exigence croissante des sources internationales et communautaires
8Si le droit communautaire a depuis longtemps perçu les exigences attachées aux principes d’information et de participation dans le domaine des OGM14, sa politique en la matière est en partie alimentée par la convention d’Aarhus et par le récent amendement justement relatif à ces organismes.
9La convention d’Aarhus15, en vigueur depuis le 30 octobre 2001, repose sur l’idée qu’une plus grande implication et sensibilisation des citoyens par rapport aux problèmes environnementaux doit conduire à une meilleure protection de l’environnement et de la santé publique. Elle a pour objectif de contribuer à la protection du droit reconnu à chaque personne, des générations présentes et futures, de vivre dans un environnement convenant à sa santé et à son bien-être. Pour atteindre cet objectif, la convention propose une intervention dans trois domaines, qui apparaissent comme particulièrement importants : assurer l’accès du public à l’information sur l’environnement détenue par les autorités publiques, favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l’environnement et enfin étendre les conditions d’accès à la justice en matière d’environnement. La deuxième réunion des parties, en mai 2005, a adopté un amendement à la Convention, dont le texte porte précisément sur l’information et la participation du public dans le domaine environnemental intéressant les OGM. Prenant la forme d’un nouvel article 6 bis, cet amendement pose le principe de la participation du public lors de l’autorisation de la dissémination volontaire d’OGM et lors de leur mise sur le marché16. On soulignera que l’Union européenne, qui avait déjà signé la Convention, a accepté par une décision du 18 décembre 200617 ses implications dans le domaine des OGM en approuvant cet amendement.
10Le droit communautaire, justement, est particulièrement dynamique dans le secteur qui nous intéresse18, pas uniquement d’ailleurs en conséquence de son adhésion à la Convention de 1998. La législation communautaire pertinente régissant les OGM est en effet assez ancienne, bien que complexe et plurielle19. On mentionnera, outre la directive no 2001/18 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement, le règlement du 22 septembre 2003 relatif aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux génétiquement modifiés20. Cette législation dans son ensemble contient des dispositions éparses relatives à l’information et à la participation du public au processus décisionnel concernant les OGM. Selon la décision même du 18 décembre 2006 (précitée), ces dispositions concordent avec l’amendement de 2005 à la convention d’Aarhus.
11La directive no 2001/18, au cœur de notre sujet, vise quant à elle d’un seul bloc « la consultation et l’information du public ». Elle impose aux États membres de consulter « le public en général, et le cas échéant certains groupes » sur la dissémination volontaire envisagée, et de fixer des modalités pour la consultation incluant un délai raisonnable pour que le public puisse exprimer son avis. Sauf à bien respecter les règles de confidentialité, les États membres « rendent accessibles au public des informations sur toutes les disséminations d’OGM effectuées sur leur territoire » (article 9). Autrement dit, d’une manière plus claire que ne le faisaient les directives de 1990, le droit communautaire prend la mesure de la nécessité que les utilisations confinées, la dissémination volontaire et les autorisations de mise sur le marché fassent l’objet, sous certaines conditions et en dépit de quelques restrictions, d’une information et d’une consultation du public dans les différents États membres de la Communauté, désormais de l’Union. Par ailleurs, la directive 90/219/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (MGM) ayant été retouchée de façon substantielle à plusieurs reprises, il est apparu nécessaire, dans un souci de clarté, de procéder à sa refonte, ce que s’emploie à faire la directive 2009/41/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 relative à l’utilisation confinée de MGM. Cette dernière considère qu’il peut être opportun de consulter le public au sujet de l’utilisation confinée des MGM (considérant no 18).
La cohérence globale du droit français
12Ce contexte supra-national ayant été brièvement rappelé, il est peu contestable que la réglementation en France du droit à l’information et à la participation du public dans le secteur des OGM s’est en partie élaborée sous l’impulsion de Bruxelles, avec quelques libertés (et quelques retards21) toutefois. La manière dont le système fut récemment conçu et organisé est plutôt le fruit d’une confluence entre les exigences de la convention d’Aarhus et celles du droit communautaire et de la Charte de l’environnement, autrement dit de trois piliers normatifs différents mais, à certains égards, cohérents et complémentaires, dictant les principes actuellement en vigueur.
13Le droit à l’information et à la participation du public dans le domaine des OGM n’a certes pas attendu la loi du 25 juin 2008 et la transposition à laquelle elle se livre du droit communautaire dérivé intéressant le sujet22 pour exister. Ce texte perfectionne néanmoins le système d’information et à la participation alors en vigueur, en renforçant le lien entre les différentes questions relatives aux OGM et les droits à l’information et à la participation du public. Tout d’abord, la loi elle-même, dans le droit fil des travaux du Grenelle de l’environnement23, énonce dès son article 2 que la liberté de consommer et de produire avec ou sans OGM est garantie, « dans le respect, notamment, des principes d’information et de participation inscrits dans la Charte de l’environnement » (nous soulignons). Dans cette même disposition, le législateur emploie à trois reprises le terme « transparence » et invoque les principes d’information et de participation qui s’y rattachent. D’ailleurs, le chapitre III de la loi est tout entier consacré à ladite « transparence ». Ensuite, l’article 14 de la loi (article L. 533-9 du code de l’environnement) affiche ses ambitions de manière plus concrète, en précisant que « l’État assure une information et une participation du public précoces et effectives avant de prendre des décisions autorisant ou non la dissémination volontaire dans l’environnement et la mise sur le marché d’organismes génétiquement modifiés » (nous soulignons). La mesure de certaines insuffisances antérieures semble donc prise, et le législateur – avait-il vraiment le choix ? – a compris, aidé en cela des critiques adressées par les instances de l’Union européenne24 et plus ou moins explicitement par la Cour européenne de Strasbourg, que les droits environnementaux, notamment procéduraux, n’ont de sens que si leurs concrétisations interviennent suffisamment tôt dans le processus pour que l’information et la consultation du public puissent réellement influencer la décision finale et être ainsi réputées utiles et pertinentes. On notera au passage que cet article (14) de la loi transpose l’article 9 de la directive de 2001, mais que le choix du terme « participation » induit des possibilités d’intervention du public plus larges et plus poussées que la simple consultation. Cette formulation « audacieuse » est certainement due à l’influence conjuguée de la convention d’Aarhus et de la Charte de l’environnement25. Enfin, certains développements jurisprudentiels récents concernant la relation entre OGM, information et participation du public ont donné l’occasion de rehausser le niveau des débats. La décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 200826 a ainsi posé un cadre qui renforce les exigences en ce domaine. À l’issue du vote de la loi OGM, les saisissants avaient notamment porté l’affaire sur le terrain des principes du droit de l’environnement repris dans la Charte de 2004. Parmi eux, ceux de son article 7, relatifs à l’information et la participation du public, figuraient en bonne place et les juges de l’aile Montpensier répondirent assez longuement et précisément à l’argumentation développée sur son fondement, même si le point de vue « horizontal », lié à la répartition des compétences et au contrôle de l’incompétence négative fut apparemment au cœur des débats27. Le législateur et les juges ont donc compris, comme souvent lorsque le principe de précaution rôde autour d’une question, que les droits environnementaux procéduraux revêtaient ici une grande importance. Ils ont aussi, sans aucun doute, enregistré une forte demande sociale de précision et de transparence en ce domaine.
14Quelques modalités organisant l’information et la participation du public doivent à ce stade être évoquées. Que seraient en effet les principes sans l’examen des modalités de leur mise en œuvre ? Le dispositif actuel traduit quelques avancées et certains progrès sur le terrain de la concrétisation des droits à l’information et à la participation du public. Ici certes, l’innovation n’est pas totale28. Mais avec la loi du 25 juin 2008, certains apports et quelques modifications doivent néanmoins être soulignés. Le droit à l’information est renforcé de manière générale par un tissu d’obligations d’informer, qui impliquent de manière séparée ou croisée différents acteurs (autorités publiques, administratives et politiques, exploitants, industriels, distributeurs, experts, chercheurs, associations, etc.). Le système d’information tel qu’il est organisé n’est en effet pas purement vertical, c’est-à-dire assurant une communication directe entre les personnes morales de droit privé ou les instances publiques et le public lui-même. Est mise en place une chaîne d’informations reliant horizontalement différents protagonistes, des corps variés, diverses spécialités, à travers un processus qui, en dernière analyse, a vocation à bénéficier au public dans son ensemble29.
15Concernant tout d’abord la présence d’OGM dans les cultures ou les produits, l’article 21 de la loi énonce que « les lots de semences contenant des semences génétiquement modifiées sont clairement étiquetés. Ils portent la mention : « Contient des organismes génétiquement modifiés. » L’un des apports de la loi réside dans l’instauration d’un registre national – dont le principe avait certes déjà été posé par un arrêté ministériel du 20 mars 2007 –, qui est établi par l’autorité administrative et indique la nature et la localisation des parcelles culturales d’OGM. Les préfets sont chargés d’en assurer la publicité par tous les moyens appropriés, comme par exemple la mise en ligne sur internet. Le contenu de ce registre repose sur les déclarations fournies par les exploitants – là pourrait blesser le bât – quant aux lieux où sont pratiquées les cultures d’OGM. Les obligations d’information ne visent pas uniquement l’administration, mais également les exploitants des parcelles entourant les cultures d’OGM. Le détenteur de l’autorisation ou l’exploitant mettant en culture des OGM ayant fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché doit déclarer auprès de l’autorité administrative les lieux où sont pratiquées ces cultures et doit également informer, préalablement aux semis, les exploitants des parcelles entourant les cultures d’OGM (article 10 de la loi). Au titre des instruments d’information directe, on précisera encore que la loi impose à l’exploitant, lorsque l’agrément pour l’utilisation confinée d’OGM porte sur la première utilisation de tels organismes dans une installation, de mettre à disposition du public un dossier d’information – dont les éléments sont précisés par l’article 11 et par décret. On rappellera également qu’une publicité des données scientifiques est organisée par la loi, autour de la notion de « connaissance des risques ». L’expertise collective sur l’évaluation des risques tout comme la surveillance biologique du territoire sont menées selon le principe de transparence (article 2 de la loi) : dès lors, les résultats des activités des deux organismes créés par la loi (le Haut Conseil des biotechnologies30 et le Comité de surveillance biologique du territoire31), qui sont au demeurant transmis au gouvernement et au Parlement, doivent être rendus publics, tout comme leurs avis et recommandations. On pourrait dire la même chose des études et tests menés par des laboratoires agréés sur l’évaluation des risques, dont les conclusions sont également mises à disposition du public. On précisera enfin que la publication des positions divergentes exprimées au sein du Haut Conseil renforce l’aspiration au pluralisme.
16Pour ce qui relève des devoirs ou des obligations d’information, qui accompagnent nécessairement les développements précédents, ils prennent place au sein d’une véritable chaîne visant à concrétiser l’information : les dispositions visent notamment les autorités publiques. On notera ainsi le rôle de l’autorité administrative compétente qui, dans l’intérêt de l’environnement et de la santé publique, peut par arrêté prendre « toutes mesures destinées à collecter les données et informations relatives à la mise sur le marché, la délivrance et l’utilisation des OGM, afin d’en assurer le traitement et la diffusion » (article 9 de la loi). L’autorité administrative investie de la police des OGM (en l’espèce, le ministre de l’Agriculture) joue ici le rôle de courroie de transmission vis-à-vis du public. Pour ce faire, il est essentiel que le ministre dispose des informations les plus fiables et les plus récentes, car elles peuvent conduire à une réévaluation des risques et, indirectement, à une modification des décisions (suspension ou retrait d’un agrément, modification ou suspension de la dissémination volontaire autorisée, etc.). Vigilance et contrôles en « temps réel » et réactifs prennent dans nos sociétés une importance croissante. D’ailleurs, le « droit à l’information » qui semble ici bénéficier aux pouvoirs publics – plutôt à travers l’obligation de les informer qui s’impose aux acteurs – joue un rôle important lors du déclenchement de la clause de sauvegarde. Elle permet à l’autorité administrative ayant des raisons précises de considérer qu’un OGM présente un risque pour l’environnement et la santé publique après délivrance d’une autorisation et, partant, de limiter ou d’interdire, à titre provisoire, l’utilisation ou la vente de cet OGM. La loi prévoit également un dispositif communal d’information, à la demande des maires des communes sur le territoire desquelles sont cultivés des plantes, semences et plants génétiquement modifiés. L’autorité administrative organise alors une ou plusieurs réunions d’information en association avec les détenteurs des autorisations de dissémination concernés, pendant la durée des essais (article L. 533-3-2 du code de l’environnement), sans doute pour répondre à la demande des parlementaires (notamment les sénateurs) qui déploraient l’absence des collectivités locales dans ce texte alors qu’elles sont largement concernées.
17Sur le droit à la participation, on reste plus dubitatif. Le décret du 19 mars 2007 prévoyait simplement, sans doute inspiré par les droits supranationaux – article 6 de la convention d’Aarhus et article 9 de la directive du 12 mars 2001, qui édictent une obligation de consultation du public –, que « l’autorité administrative compétente consulte le public par voie électronique sur la demande d’autorisation […] afin de recueillir ses observations32 ». Si la démarche semble satisfaisante, il faut reconnaître, d’une part, que l’avenir d’observations « recueillies » au sein d’un processus décisionnel de ce type n’est pas nécessairement garanti, d’autre part que la démocratie électronique, derrière ses apparentes simplicité et immédiateté, nourrit à son tour un certain nombre d’incertitudes et de difficultés33.
L’effectivité relative des droits procéduraux environnementaux en matière d’OGM
18Le panorama dressé donne l’impression d’une amélioration non seulement de l’information et de la participation dans la clarté des principes qui sont exposés, mais également des dispositifs techniques permettant de les rendre effectifs. Certaines limites et interrogations persistent néanmoins, dont on tentera d’éclairer les raisons et les conséquences. Elles peuvent tenir au sentiment d’incomplétude du système mis en place, ou à la persistance de contraintes extérieures et variées.
Limites du système tenant à diverses formes d’incomplétude
19Plusieurs limites sont liées au caractère flou, vague, exagérément technique ou lacunaire de certaines connaissances ou de divers processus ou mécanismes. La variété des instruments permettant l’information et la participation du public ainsi que les réels progrès accomplis ne doivent pas cacher, en effet, les insuffisances dans les modalités qui devraient normalement assurer leur effectivité. Comme le souligne Agathe Van Lang, « la consultation et la participation du public étaient les parents pauvres du dispositif34 » mis en place par la loi. Il existe incontestablement des oublis purs et simples ou d’importantes fragilités dans le dispositif, qui négligent les dispositions de la convention d’Aarhus ou qui transposent un peu librement les directives communautaires35. Quelques interrogations simples permettront de justifier les inquiétudes.
20Pourquoi, ainsi, la loi a-t-elle exclu des réunions d’information les communes jouxtant celles au sein desquelles auront lieu des expérimentations et seront organisées des cultures en plein champ, compte tenu, notamment, des incertitudes scientifiques sur la distance potentielle de la dissémination de certains OGM ? Il semble qu’il aurait été légitime qu’elles puissent siéger au sein de ces instances qui les concernent au moins indirectement. Cette attitude procède-t-elle d’une peur qu’une trop grande extension des « publics » concernés ne conduise à des manifestations violentes et réitérées qui priveraient en retour de toute effectivité la liberté de cultiver « avec OGM » ? Dans le même sens, la sollicitation étroite des communes très directement concernées a pu frustrer certains parlementaires, dont beaucoup auraient aimé la mise en place de commissions locales d’information et de suivi, comme il en existe dans d’autres domaines (dans une certaine mesure, ceux de l’eau ou du nucléaire), estimant que les maires devaient à tout le moins disposer de l’ensemble des informations relatives aux OGM cultivés sur leur commune. Or, du point de vue des risques, en l’état actuel des connaissances scientifiques, on ne saurait exclure absolument, ainsi qu’évoqué précédemment, qu’il pourrait en exister pour les communes voisines.
21Ensuite, différents textes organisant l’information et la participation semblent manquer de clarté en ce qui concerne, au-delà d’une attribution de compétence à une autorité déterminée, le degré de contrainte des normes qui s’imposent à elle ; et du pouvoir au devoir, il y a parfois plus qu’un pas… Ainsi, par exemple, la loi du 25 juin 2008 énonce que
[…] dans l’intérêt de l’environnement et de la santé publique, l’autorité administrative peut, par arrêté, prendre toutes mesures destinées à collecter les données et informations relatives à la mise sur le marché, la délivrance et l’utilisation des OGM, afin d’en assurer le traitement et la diffusion36.
22Faut-il entendre que, lorsque les circonstances l’exigent, cette compétence est liée, ou au contraire que l’autorité en question conserve une marge d’appréciation, parfois utile certes, mais qui se traduit par le fait qu’en cas de carence, les contraintes s’imposant à elle resteraient faibles, ce qui conduirait à rompre la « chaîne dynamique » des informations ? On ajoutera que si la participation aux décisions publiques intéressant les OGM peut se comprendre en contexte de doute ou d’incertitude relativement à leurs effets, l’accès à des informations « contaminées » par l’incertitude scientifique pose un certain nombre de difficultés, certes pas insurmontables : qu’a vocation à recouvrir, au juste, la notion d’« information pertinente » dans des domaines qui sont actuellement au cœur des recherches, comme par exemple la question de la dissémination des pollens à grande distance, celle des incidences des OGM sur la faune du sol ou sur des insectes non ciblés, sur la persistance éventuelle de certaines toxines (comme les toxines Bt37) ? Ici, la logique d’information croise sur son chemin l’exigence de précaution, qui modèle et module assurément le contenu des informations à partir des constats d’incertitude scientifique.
23Enfin peut-être, et sans souci d’exhaustivité, l’on ne trouve pas trace d’une obligation de consultation du public dans la loi du 25 juin 2008 elle-même, alors que non seulement l’obligation constitutionnelle de transposition de la directive 2001/18, notamment de son article 9, s’imposait au législateur mais que, de surcroît, l’article 7 de la Charte de l’environnement confie bien à la loi le soin de définir les limites et les conditions de l’information et de la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement. Les conditions de participation du public au processus d’autorisation des disséminations volontaires ou de mises sur le marché ne sont pas davantage développées par la loi, qui impose seulement, nous l’avons dit, leurs caractères précoce et effectif – dans l’esprit de la convention d’Aarhus qui elle-même certes reconnaît une liberté de manœuvre aux États. Ce style presque incantatoire n’est accompagné d’aucune disposition précise, et le pouvoir réglementaire n’est d’ailleurs pas appelé à compléter la loi sur ce point. À l’impossible, d’interprétation souvent libre, nul ne semble être tenu…
24Le caractère vague ou approximatif de certains termes ou procédures doit également être souligné. Par exemple, lorsque la loi OGM impose au détenteur d’une autorisation ou à l’exploitant mettant en culture des OGM d’informer, préalablement aux semis, les exploitants des parcelles entourant les cultures d’OGM (article 10), que recouvre exactement la notion d’exploitants des parcelles « entourant les cultures d’OGM », étant entendu qu’il y a aujourd’hui débat, entre les scientifiques, sur le point de savoir jusqu’où s’étend géographiquement, selon certaines circonstances, la menace d’une contamination ? Autre illustration : la notion de « lieux où sont pratiquées les cultures d’OGM », qui est à la base des informations des exploitants qui doivent permettre la constitution des registres n’est pas très précise. Si l’information sur la situation des parcelles ensemencées en OGM résulte de l’article 25 de la directive no 2001/18, qui exclut de la confidentialité le « lieu de la dissémination », la question du degré de précision de cette information reste entière. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Conseil d’État a adressé à la CJCE une question préjudicielle, pour savoir s’il devait s’entendre « de la parcelle cadastrée ou d’une zone géographique plus large correspondant ou bien à la commune sur le territoire de laquelle intervient la dissémination, ou bien à une zone plus étendue encore (canton, département) ». Le législateur semble avoir opté pour une vision étroite, limitée à la parcelle cadastrale, car on imagine difficilement que la seule et vague mention de la commune puisse satisfaire à cette exigence d’information. Rien ne permet d’affirmer que le décret relatif à la déclaration de mise en culture des végétaux génétiquement modifiés ait levé toute ambiguïté38.
25La question des seuils, enfin, ne saurait être occultée. Ils sont l’une des manifestations de la relativité du principe d’information dans le domaine des OGM, comme en d’autres d’ailleurs. Ne semble en effet pas pleinement satisfaire aux exigences découlant de ce principe l’affirmation selon laquelle en deçà de certains seuils de présence d’OGM, certaines informations ne seraient plus requises : c’est ainsi que l’étiquetage des lots de semences n’est pas obligatoire en cas de traces accidentelles ou techniquement inévitables d’OGM présentes au-dessous d’un certain seuil, fixé par décret, espèce végétale par espèce végétale (article 21 de la loi du 25 juin 2008). Ainsi, encore, le seuil communautaire qui peut être pris en référence pour l’établissement du seuil de tolérance de présence fortuite ou techniquement inévitable de trace d’OGM est le seuil d’étiquetage fixé à 0,9 % par le règlement du 22 septembre 2003 précité concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés et par la directive no 2001/18 précitée. Ce qui signifie, du point de vue du principe d’information, que la qualification « sans OGM » n’équivaut pas nécessairement à l’absence de toute trace d’OGM, même si le pouvoir réglementaire a la faculté de retenir, sous certaines conditions, un seuil plus bas. Naïvement, l’on pouvait penser qu’une information claire et transparente pouvait être ici considérée comme binaire : absence totale ou présence – fût-elle infime – d’OGM dans tel produit. On sait également qu’un exploitant n’est pas obligé de faire figurer dans le dossier d’information qu’il met à disposition du public en cas de première utilisation confinée d’un OGM dans une installation les informations habituellement requises si l’agrément porte sur l’utilisation d’OGM ne présentant qu’un risque faible pour l’environnement ou la santé publique39 : là encore, en effet, un risque faible ne correspond pas à l’absence de tout risque. On peut se demander, une fois ces éléments rappelés, quelle était la portée de la proclamation de Jean-Louis Borloo devant le Sénat, lorsqu’il défendit le projet de loi en 2008… Car en effet, si le libre choix de produire et de consommer avec ou sans OGM est un principe moteur de la loi, la satisfaction de cette liberté apparemment contradictoire ne suppose-t-elle pas une information absolument complète sur les produits qui sont proposés ?
26Une autre difficulté tient, comme souvent, au positionnement du curseur qui partage les droits des uns et les obligations des autres et peut ainsi modifier certaines exigences, donc les responsabilités. Assurer la participation passe, on le sait, par un processus faisant intervenir de nombreux acteurs. La nécessaire articulation qu’il suppose implique que la chaîne soit bien « huilée », que les moyens financiers, humains, logistiques et techniques, soient mis en œuvre pour que les rouages de l’information et de la participation fonctionnent efficacement. On ne saurait, ensuite, faire fi des difficultés tenant au choix des mots, potentiellement lourd de conséquences. Selon que l’on évoque le « libre accès du public », « la mise à disposition », le fait de « rendre accessible » tel ou tel document, on peut se retrouver dans des logiques d’information assez contrastées. Les modalités retenues par le droit, censées assurer concrètement l’information du public, renvoient en effet selon les hypothèses à des logiques actives ou passives qui peuvent conférer à l’information et à la participation, en vertu de considérations autres que proprement juridiques, des tonalités et une efficacité différentes. On le remarque lorsque l’on adopte une position réaliste, consistant à analyser les réalisations concrètes du droit affirmé, par exemple à travers sa réception au sein des populations – point de vue sociologique, du type : celui qui ignore ou se croit ignorant a quelques scrupules à l’idée de pouvoir participer ou ne s’intéresse pas vraiment à la chose. Les incertitudes sont également récurrentes à propos de la participation : les rapports remis, les avis, les recommandations, conseils en tout genre, de nature scientifique ou s’inspirant des préceptes de la démocratie participative, tout comme la consultation du public dans son ensemble, engagent-ils autrement que de manière procédurale – ce qui, on en conviendra, n’est certes pas rien – ceux qui la sollicitent ou se plient à l’existence de tels impératifs, ou peut-on aller au-delà ? Que deviennent par exemple les avis obligatoires rendus par le Haut Conseil sur les demandes d’agrément ou d’autorisation en vue de l’utilisation confinée ou de la dissémination d’OGM ? Quel sort est réservé aux avis facultatifs qu’il peut émettre, de son propre chef ou sur saisine, sur toute question intéressant son champ de compétence ? Certes, la publication de certains avis leur évitera sans doute de connaître le sort peu enviable de tous ces rapports et études qui sommeillent dans des placards poussiéreux40. La question reste néanmoins posée : comment transformer une simple exigence procédurale en véritable « aide à la décision » et le faut-il seulement ? Sous quelle forme cette dernière serait-elle alors acceptée et jusqu’où serait-elle légitime ?
27L’un des points délicats de la participation est d’ailleurs lié à l’existence même des informations mises à disposition du public. Ne s’expose-t-on pas, à l’analyse des différents types de documents, aux travers habituels de la vulgarisation ? Les résumés et autres fiches d’évaluation, les synthèses et divers documents transmis aux autorités compétentes ou mis à disposition du public, parfois réducteurs pour devenir accessibles, traduisent-ils bien la réalité des OGM et de leurs effets connus ou probables sur la santé et sur l’environnement, ou ne font-ils pas que la trahir ? On perçoit, sous-jacent, le risque finalement classique d’un « désajustement » entre émetteur et récepteur. Qu’on pense, pour mémoire, au grand écart existant entre les informations scientifiques fournies au Groupe d’experts intergouvernementaux sur l’évolution du climat (GIEC) dans le cadre de l’étude sur l’évolution du climat et le résumé, d’ailleurs fortement médiatisé chaque année, conçu – par qui, comment, dans quelles conditions ? – et rédigé à l’intention des décideurs politiques ? Est-on certain, pour évoquer un autre exemple, que le « résumé non technique » qui doit compléter une étude d’impact et être joint à une demande d’autorisation est bien un reflet fidèle de la complexité du dossier ou des méandres de l’impact d’un projet sur l’environnement ? Si la jurisprudence se veut toujours plus exigeante en ce qui concerne la satisfaction de la vocation informative d’un certain nombre de documents, le scepticisme reste permis à la marge.
28D’autant que, comme on a pu le souligner, un certain « élitisme » semble être à l’œuvre dans le fonctionnement des procédures organisant l’accès à l’information et la consultation du public dans le domaine des OGM41. La formule peut paraître excessive42, mais il est vrai que, pour s’en tenir à quelques considérations basiques, l’accès par internet, aujourd’hui encore, en dépit du caractère très pratique de la modalité retenue, écarte un certain nombre de citoyens des circuits d’information. On peut ainsi regretter les procédures qui, à l’instar de celle qui était prévue par le décret du 19 mars 2007, recueillaient les observations sur une demande d’autorisation exclusivement par voie électronique43. Certaines juridictions administratives ont d’ailleurs fort heureusement censuré une telle restriction, estimant qu’en matière d’information et de participation du public, la seule consultation électronique était incompatible avec la convention d’Aarhus, tout le monde ne disposant pas (encore) d’un ordinateur ni d’une connexion à internet44. On notera cependant, pour nuancer, qu’avec le nouveau dispositif, certaines informations précieuses pour les citoyens font l’objet d’une diffusion par internet mais également « par d’autres moyens » (article 10 de la loi du 25 juin 2008) : c’est le cas, ainsi, de la publicité qui doit être faite de l’important registre national précité, indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales.
29On pourrait enfin, et pour nous en tenir à un sentiment général et souvent partagé, émettre quelques craintes, sur le terrain de la participation, à propos de la composition de certaines instances (sphères représentative et participative ayant partie liée). Ainsi, le comité économique, éthique et social du Haut Conseil des biotechnologies, dans sa composition, semble « laisser à sa porte » les citoyens vraiment « ordinaires » – ils excuseront par avance ce vocabulaire… –, puisque l’appartenance à une association paraît être une condition pour en faire partie, contrainte qui nous éloigne de la notion de « public » au sens large45. Ne pourrait-on pas, d’ailleurs, relever la même inquiétude à propos du Comité de surveillance biologique du territoire (CSBT), qui semble ne pas pouvoir être consulté d’une façon entièrement ouverte46 ? Le cas de ce comité, dont la composition et les missions ont été précisées par décret fin 200847, est frappant : ses membres sont nommés selon une procédure qui, visiblement, s’attache à la fois à leur compétence scientifique et à leur indépendance, mais l’instance apparaît néanmoins en retrait lorsque l’on observe la composition du Comité de biovigilance qu’il remplace, qui comprenait, quant à lui, des députés, des sénateurs, des représentants d’associations agréées de protection de l’environnement, de consommateurs, de groupements professionnels concernés, etc. Ce qui autorise à penser qu’un certain « déficit démocratique » en affecte vraisemblablement la composition. Si la logique de précaution justifie la mise en place d’une expertise scientifique indépendante et de qualité sur les risques, doit-elle pour autant aboutir à la confiscation du savoir ou à l’élaboration d’un diagnostic par les seuls scientifiques, alors que l’on se trouve ici dans un domaine où il est important que s’exprime l’appréciation de l’ensemble des membres de la société civile48 ? Les paradigmes à l’œuvre en amont de tels choix ne sont en effet pas du ressort de la science. Pour donner un autre exemple, le HCB ne peut apparemment pas être sollicité par un citoyen lambda (article 3 de la loi du 25 juin 2008).
30Ces procédures et compositions, dans leur ensemble, posent ainsi une question simple : qui sont, en dernière analyse, les figures du « public » destinataire du droit à la participation ou représenté au sein d’instances participatives, dans le domaine de l’environnement en général et dans celui des OGM en particulier ? L’aide à la décision incontestablement apportée par l’expertise scientifique n’a-t-elle pas néanmoins vocation à s’arrêter au seuil de la démocratie, aux portes des choix politiques fondamentaux, dont les ressorts ne sauraient être réduits à ceux sur lesquels marche telle ou telle science ? La question de l’acceptabilité des risques ne saurait en effet relever du champ de la science qui met ces derniers au jour. On retrouve ici la classique quadrature du cercle : pour participer de façon pertinente, il faut être informé et maîtriser son sujet. Et l’on accordera volontiers plus de crédit aux représentants d’associations spécialisées ou immédiatement concernées qu’au citoyen ordinaire. Pourtant, certaines des questions éthiques que pose la présence des OGM ou qui jaillissent de l’incertitude quant aux risques que leur culture ou leur absorption comporte ne sont pas l’apanage de spécialistes mais devraient être posées à tous. On comprend néanmoins qu’il puisse être techniquement difficile d’organiser une consultation générale en dehors de certains canaux institutionnels. Il semble bien que nous atteignions ici, et les OGM en sont une illustration éloquente, les limites de la démocratie environnementale participative, la participation ayant vocation à se muer en une aide à la décision dont il est difficile de mesurer la portée concrète qu’elle a ou doit avoir. Ici d’ailleurs se retrouvent les limites plus générales des droits environnementaux procéduraux, qui sans être dénués de portée posent tout simplement la question de leur place réelle dans les processus d’élaboration des décisions publiques. La légitimité respective des scientifiques, des citoyens ordinaires et des politiques lors des prises de décisions intéressant pourtant en dernière analyse l’ensemble de la société est donc au cœur des débats49.
Contraintes inhérentes à l’existence d’autres droits ou d’intérêts supérieurs
31Un certain nombre d’autres contraintes affectent nécessairement l’effectivité du droit à l’information et, accessoirement, à la participation. Elles proviennent du fait qu’il existe, entrant parfois en contradiction avec lui, d’autres droits et intérêts qu’il importe également de protéger. Tout renvoie alors à une forme de balance, à une logique de conciliation qui ne peut pleinement satisfaire l’ensemble des parties mais qui doit s’inscrire dans une recherche d’équilibre et d’équité. Citons quelques illustrations de ces restrictions à la liberté d’accès aux informations concernant les OGM.
32D’une part, la loi de 2008 précise bien (en son article 11) que le dossier d’information mis à disposition du public par l’exploitant en cas de première utilisation confinée d’OGM dans une installation ne comportera pas les informations considérées comme confidentielles. Le système prévoit que l’exploitant indique à l’autorité administrative celles des informations fournies dans le dossier de demande d’agrément dont il justifie qu’elles devraient bénéficier de ce statut car portant atteinte à certains intérêts énumérés par la loi50, ou dont la divulgation pourrait nuire à la position concurrentielle du demandeur. Initialement, il était prévu que l’autorité administrative décide de ce que peut recouvrir ce type d’informations jugées confidentielles et qu’il en informe alors l’exploitant. Après la censure partielle du Conseil constitutionnel51, il fut cependant décidé qu’une telle liste serait fixée par décret en Conseil d’État. Ce système semble laisser à l’exploitant et à l’autorité administrative une marge de manœuvre pour les informations qui, dans le respect du cadre posé par le décret, pourront ne pas être divulguées. En tout état de cause et fort logiquement, si le demandeur de l’autorisation retire sa demande, l’autorité administrative devra respecter le caractère confidentiel des informations fournies (article 11). Ceci étant, la jurisprudence récente du Conseil d’État, invité il est vrai par la Cour de justice de l’Union européenne – et l’interprétation qu’elle retient de la directive du 12 mars 2001 –, va dans le sens d’une conception restrictive de la confidentialité. La Cour de Luxembourg a en effet contribué à promouvoir le droit à l’information des citoyens en ce qui concerne la localisation précise des cultures d’OGM en plein champ, notamment dans l’arrêt CJCE du 17 février 2009, Commune de Sausheim contre Pierre Azelvandre (aff. C-552/07)52. Lui emboîtant le pas, le Conseil d’État a jugé que la circonstance que la communication d’une référence cadastrale des parcelles sur lesquelles sont pratiquées des disséminations pourrait avoir pour conséquence de porter atteinte à la sécurité publique des personnes et des biens ou à l’ordre public était sans incidence sur l’obligation faite à une municipalité de communiquer l’intégralité des documents à sa disposition53. Cette conception restrictive du refus de communication semble avoir été généralisée quelques mois plus tard54. Les logiques inhérentes à la protection des secrets professionnel, industriel ou commercial, ou de la propriété intellectuelle et des brevets ne peuvent quant à elles qu’entrer en conflit avec les exigences de transparence par ailleurs affirmées. La loi confie d’ailleurs explicitement à l’autorité administrative le soin de « protéger les droits de propriété intellectuelle afférents aux données reçues » (article 11). Évidemment, les problèmes de charge de la preuve ne sont pas anodins, et il s’agit toujours de savoir qui devra démontrer une atteinte à sa situation dans chaque espèce55. La configuration classique doit aboutir à une conciliation de droits ou d’intérêts, dont il est difficile de dire si elle répond pleinement aux grands besoins d’équilibre sur lesquels repose notre système juridique. La crainte d’ambiguïtés persistantes dans les arbitrages nécessaires ne date d’ailleurs pas d’aujourd’hui56.
33Les conséquences en cas d’irrespect des obligations d’information et de l’organisation de la participation revêtent une importance particulière. Sur le terrain des contrôles juridictionnels, on pourra certes compter sur les différents niveaux et ordres de juridictions pour que les droits et principes ne soient pas bafoués. La Cour européenne de Strasbourg, à travers la jurisprudence constructive qu’elle développe dans le domaine des droits environnementaux procéduraux (davantage, à ce jour, le droit à l’information que le droit à la participation environnementale), est vigilante et pragmatique et hésite de moins en moins à condamner les insuffisances étatiques dans la transmission ou dans l’accès aux informations intéressant l’environnement. On pourrait citer, sans trop de détails ici, des arrêts importants comme l’arrêt Guerra et autres c. Italie du 19 février 1998 (§ 60)57, l’arrêt McGinley et Egan du 9 juin 199858, l’arrêt Öneryildiz c. Turquie du 18 juin 200259, ou encore l’arrêt Taskin c. Turquie du 10 novembre 200460. On mentionnera également, plus récemment, l’arrêt Tatar c. Roumanie, du 27 janvier 200961. Dans des contextes divers, cette jurisprudence insiste sur les obligations positives d’information pesant sur les États dans le domaine de l’environnement, parfois avec un luxe de détails dans le raisonnement, qui permet de mieux cerner la manière dont la Cour exige la mise à disposition concrète des informations environnementales. Elle va parfois jusqu’à tenir compte de la position « sociologique » des bénéficiaires virtuels de ces informations pour renforcer les obligations étatiques en la matière – quid, par exemple, de l’accès à internet lorsqu’on habite un bidonville ? Si, à notre connaissance, la Cour de Strasbourg n’a pas encore eu à se prononcer sur un litige impliquant les droits environnementaux dans le domaine des OGM, nul doute que cette jurisprudence plus générale sur le droit à l’information et à la participation aura, à court et moyen terme, un effet d’entraînement sur les juridictions nationales.
34Du côté des juridictions françaises, enfin, l’on ne saurait oublier l’arrêt du 24 juillet 200962 (rendu, donc, après l’adoption de la loi OGM), par lequel le Conseil d’État a estimé que les modalités de consultation du public sur les organismes génétiquement modifiés ne pouvaient être fixées par décret mais relevaient de la compétence du législateur. Il a ainsi annulé cinq articles majeurs du décret du 19 mars 2007 par lequel le gouvernement français avait partiellement transcrit la directive européenne 2001/18/CE. Le Comité de recherche et d’information indépendante sur le génie génétique (CRIIGEN) contestait en particulier les limitations apportées au droit à l’information du public quant au contenu des dossiers, notamment pour les études sur la santé. Les articles annulés concernent le contenu de la fiche d’information du public et le caractère confidentiel de certaines de ses données, le dispositif de consultation électronique du public, et l’information du public sur des éléments nouveaux concernant les impacts sanitaires et environnementaux des éléments expérimentés. Le Conseil d’État, en application de la Charte de l’environnement, se pose ici en gardien non exclusif de la répartition des compétences. Dans le sillage des décisions OGM et Commune d’Annecy, il considère que seule la loi peut définir les conditions, et éventuellement les limites de l’information sur la dissémination des OGM et sur les résultats de la surveillance. Il juge également que les dispositions relatives aux conditions de prévention des atteintes portées à l’environnement par les OGM ne peuvent être fixées que par le législateur. En conséquence, la haute assemblée a annulé cinq dispositions du décret à compter du 30 juin 2010, en considérant que les lois des 25 juin et 1er août 2008 avaient par certaines modalités limité l’information et la consultation du public, mais que l’annulation immédiate du décret aurait des conséquences manifestement excessives.
35On soulignera simplement que ces jurisprudences récentes concernent souvent moins ici le fond du droit que la répartition des compétences opérée par la Constitution (c’est-à-dire la Charte de l’environnement de 2004). Cela signifie que le gouvernement ne saurait adopter des dispositions relatives à l’information et à la participation environnementales dans le domaine des OGM si elles correspondent à des « conditions et limites », qu’en vertu de l’article 7 de la Charte seule la loi peut définir. Au pouvoir réglementaire appartient uniquement la mise en œuvre ou l’application de ces conditions et limites. Situées sur le terrain « horizontal » de la répartition des compétences, ces décisions nous renseignent cependant moins sur l’efficacité pleine et entière du principe d’information et de participation du public. La pleine mesure de celle-ci suppose que l’on porte le regard sur l’intensité du contrôle, par les juges, du respect par le législateur des implications d’un tel principe vis-à-vis des citoyens. À cet égard, riche d’enseignements est la décision OGM du 19 juin 2008, que le Conseil constitutionnel a rendue dans un contexte tumultueux. Les juges de l’aile Montpensier s’y livrent en effet à un contrôle de l’absence de dénaturation, par le législateur, de l’article 7 de la Charte : les députés critiquaient le fait que le registre national créé par la loi ne comportait pas les informations relatives aux études et tests préalablement effectués sur les OGM concernés. Ainsi, selon la saisine des députés, le législateur aurait violé l’article 7 de la Charte de l’environnement (considérant no 41). D’une manière assez laconique, la haute juridiction rappelle, d’une part, que les avis du Haut Conseil des biotechnologies sur chaque demande d’autorisation en vue de la dissémination d’OGM sont publics, et, d’autre part, que le registre national indiquant la nature et la localisation des parcelles culturales d’OGM est accessible au public (considérant no 50). Il en conclut que le législateur n’a pas dénaturé le principe du droit à l’information qu’il lui appartient de mettre en œuvre (ibid.). L’intensité de ce contrôle de l’absence de dénaturation se mesure en l’occurrence difficilement. À travers lui, le juge semble vérifier que le principe consacré à l’article 7 de la Charte n’est pas privé de certaines garanties, que la carence du législateur n’est pas manifeste sur ce point et que ne lui sont pas infligées d’atteintes susceptibles d’en affecter excessivement la portée, au point justement de le dénaturer63. Alors même qu’elle ne concerne pas directement les OGM, une récente décision en question prioritaire de constituionnalité (QPC) du Conseil constitutionnel apporte de nouvelles précisions. Elle fait bien apparaître les deux faces, intellectuellement séparables, du contrôle de l’incompétence négative : le juge vérifie non seulement que le législateur ne renvoie pas au pouvoir réglementaire le soin d’œuvrer à sa place, mais également qu’il organise bien activement la participation du public : en l’espèce, le législateur n’avait, dans cette affaire qui intéressait le droit des installations classées et plus précisément la procédure d’autorisation, tout simplement rien prévu. D’autres décisions seront nécessaires pour que soit prise la mesure de l’intensité du contrôle juridictionnel ainsi opéré, mais l’étau, incontestablement, se resserre sur le législateur.
36Impulsé par un droit communautaire lui-même en partie stimulé par les conventions internationales (comme celle d’Aarhus), le système français organisant juridiquement l’accès à l’information et la participation du public dans le plein champ – si l’on peut écrire – des OGM est placé sous le signe d’une relative contradiction. Les textes fondateurs ne sont pas avares d’énonciations de « principe(s) » qui font penser que l’information et, dans une moindre mesure, la consultation et la participation du public sont largement proclamées. L’examen précis des modalités retenues, notamment par la loi du 25 juin 2008, oblige cependant à nuancer l’enthousiasme. Sans doute parce qu’au moment de discuter des modalités concrètes garantissant ces droits, les intérêts se télescopent, les enjeux se brouillent et, le lobbying aidant, les concrétisations trahissent parfois les proclamations de tribune.
37Par-delà certaines contraintes spécifiques à la matière environnementale et à la grande technicité du sujet, l’examen de ces droits et principes dans le domaine des OGM invite à faire un retour plus profond sur leur valeur, leur signification et leur portée en droit de l’environnement et plus globalement encore en droit, dans un système général où la transparence et la démocratie participative sont en passe de devenir autre chose qu’un effet de mode. On peut certes améliorer techniquement le système d’information et de participation, en fonction d’un certain idéal qui reste à définir, mais il se trouvera toujours des limites lancinantes, inhérentes à la protection d’intérêts et de droits que l’État reconnaît également.
38Les droits à l’information et à la participation ne s’inscrivent dans une démarche éthique qu’à la condition que ceux qui, en vertu de leur position, peuvent ou doivent informer le fassent en toute bonne foi, c’est-à-dire dans le cadre ou à l’issue de recherches qui doivent s’inscrire dans un idéal d’indépendance, toute neutralité axiologique étant néanmoins délicate à garantir. Il ne faut pas qu’un quelconque intérêt (quel qu’il soit : économique, industriel, financier, associatif, etc.) vienne obscurcir la clarté des débats et la transparence de l’information divulguée car, si tel était le cas, l’ensemble des processus mis en place serait génétiquement contaminé de l’intérieur, décrédibilisant l’information et la participation. On sort alors ici du droit pour entrer dans une sphère morale et philosophique essentielle mais qui dépasse notre propos. Si le droit a vocation à se saisir de ces questions, il doit le faire en trouvant le juste équilibre entre des intérêts en présence qui demeurent irréductiblement divergents. Sans bien sûr donner raison aux tenants du fauchage volontaire, force est de constater que les différentes affaires les impliquant furent souvent l’occasion d’un constat64 : pour que la question des OGM ne soit pas traitée sur le terrain de la violence faite aux biens voire aux personnes, il est important qu’une société démocratique mette l’ensemble des citoyens en situation d’être parfaitement informés et de pouvoir pleinement participer, par des canaux institutionnalisés, par des voies de droit, aux processus décisionnels intéressant les OGM et donc nous concernant.
Notes de bas de page
1 Comme le dit très bien Maryse Deguergue, « la culture controversée des OGM illustre bien le dilemme existant notamment entre la pression de l’opinion publique et le seuil de risque qu’elle est prête à accepter », « Précaution et sécurité sanitaire à la lumière de quelques arrêts récents de la Cour de justice des Communautés européennes », Revue de droit sanitaire et social, 2004, p. 81.
2 Pour mémoire, la loi relative aux OGM adoptée le 22 mai 2008 avait fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel par plus de soixante députés et soixante sénateurs.
3 Agathe Van Lang, « Les OGM : en avoir ou pas. À propos de la loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés », RJE, no 2, 2009, p. 81-97.
4 Philippe Billet, « Index raisonné de la loi OGM du 25 juin 2008 », RDR, étude no 13, décembre 2008 ; Agathe Van Lang, « Les OGM… », art. cité, p. 82.
5 Pour une première approche, voir ainsi Arnaud Gossement, « Droit à l’information et principes généraux du droit de l’environnement : le cas des OGM », BDEI, numéro spécial, 2004, p. 53.
6 Une relecture attentive de la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008 et de l’arrêt du Conseil d’État du 3 octobre 2008 permet de constater un flottement entretenu et prometteur dans la désignation des termes retenus dans la Charte de l’environnement et, partant, du système global de protection de l’exigence d’information et de participation. Sur la confusion entre droit, principes et objectifs par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État dans leurs récentes interventions jurisprudentielles, voir Laurent Fonbaustier, « Chronique de jurisprudence relative à la Charte de l’environnement », Environnement, no 12, 2008, p. 15-19.
7 CC, no 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
8 CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. no 297931.
9 Les autorités publiques, détentrices de compétences (plutôt que de droits), sont plutôt destinataires d’informations dont la délivrance est imposée par des textes à ceux qui les leur doivent.
10 Elle dessine également, en creux, tout un champ de responsabilité(s) sur lequel il conviendrait de se pencher.
11 De la même manière, selon que vous serez représentant d’un groupe agroalimentaire, industriel, agriculteur « pro » ou « contra » OGM, association de protection de l’environnement ou des consommateurs, les intérêts que vous défendrez seront antagoniques et le placement concret du curseur de l’information et de la participation revêtira alors une importance considérable, la plus ou moins grande exigence en la matière étant vécue différemment par les uns et les autres. À ce stade, bien sûr, on ne saurait négliger qu’aux droits à être informé et à participer peuvent être opposées certaines résistances légitimes, tenant à d’autres droits, à l’existence de données confidentielles, à la logique du secret industriel, professionnel, à celle, encore, liée à des intérêts supérieurs d’un État qui pourraient faire obstacle à la divulgation pleine et entière de certaines informations. Voir infra.
12 La question n’est pas anodine, car on sait par exemple que la définition adoptée des deux côtés de l’Atlantique (aux États-Unis et en Europe) n’est pas exactement la même et que les critères retenus pour la définition varient eux-mêmes.
13 Voir infra.
14 Il existe d’ailleurs un contentieux relativement ancien sur ces questions, impliquant également le principe de précaution. Voir Patrick Thieffry, « Le contentieux naissant des organismes génétiquement modifiés », RTDE, no 1, 1999, p. 81.
15 Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus par trente-neuf États le 25 juin 1998.
16 Un cadre législatif fixe les règles de la participation publique et prévoit des garanties procédurales minimales. Ainsi, le public doit pouvoir participer dans un délai raisonnable afin d’avoir le temps d’exprimer son opinion, ce qui suppose que l’autorité publique l’informe correctement et à l’avance sur le processus de participation mais aussi sur le contenu de celui-ci. Quelles sont les informations à diffuser sur le contenu de la demande d’autorisation ? L’autorité publique doit établir une synthèse de la demande d’autorisation de dissémination volontaire dans l’environnement ou de mise sur le marché d’un OGM. Les informations suivantes seront toujours divulguées : la description générale de l’OGM concerné, le nom et l’adresse du demandeur, les utilisations prévues et le lieu de la dissémination ; les méthodes et les plans de suivi de l’OGM concerné ainsi que les méthodes et plans d’intervention d’urgence ; l’évaluation des risques pour l’environnement. Quelles sont les informations à fournir sur le processus de participation ? L’autorité publique doit informer correctement le public sur les éléments du dossier qui peuvent l’aider dans sa participation. Les réponses aux questions suivantes doivent être apportées aux citoyens : quel est le type de décision qui sera adopté ? Qui prendra la décision finale ? Comment la procédure de participation du public est-elle organisée ? À qui s’adresser si le public a des questions sur le processus participatif ? À qui formuler ses observations et dans quel délai ? Par exception, une autorité publique peut décider de ne pas organiser une participation du public si, dans le cadre d’une demande d’essai en plein champ, une telle dissémination, dans des conditions biogéographiques comparables, a déjà été approuvée par cette autorité ou si une expérience suffisante a antérieurement été acquise dans des écosystèmes comparables. Elle peut aussi décider de ne pas organiser une telle participation si, dans le cadre d’une demande de mise sur le marché, cette dernière a déjà été approuvée par la partie concernée ou si elle est destinée à la recherche ou à la collection de cultures. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une obligation, il est demandé à l’autorité publique de « prendre en considération » (vaste programme) les résultats du processus participatif avant de prendre sa décision finale. Une fois cette dernière adoptée, l’autorité publique doit s’assurer qu’elle est rendue publique en même temps que la motivation qui la sous-tend.
17 Décision no 2006/957/CE du 18 décembre 2006 relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, d’un amendement à la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, JOUE, L 386, 29 décembre 2006.
18 En marge de la question relativement précise de l’accès aux informations et de la participation dans le domaine des OGM, l’Union européenne est très active et à la source d’un important encadrement des activités impliquant ces organismes.
19 Les deux directives du 23 avril 1990 (no 90/219, sur l’utilisation confinée des MGM et 90/220 relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement) furent modifiées respectivement par la directive 98/81 du 26 octobre 1998 et par la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001, cette dernière elle-même relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement.
20 Règlement CE no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil.
21 Rappelons en effet que l’arrêt CJCE du 9 décembre 2008, Commission contre France, aff. C-121/07, condamna la France à payer dix millions d’euros pour retard dans la transposition de la directive 2001/18/CE. Voir AJDA, 2008, p. 2309.
22 Déjà, la loi du 13 juillet 1992, qui certes transposait les premières directives communautaires sur le sujet, énonçait que, sous certaines conditions et limites (que nous évoquerons ultérieurement) : « toute personne a le droit d’être informée sur les effets que la dissémination volontaire peut avoir pour la santé publique ou l’environnement » (article 12).
23 Notamment le rapport de l’intergroupe OGM, qui mérite une lecture attentive [en ligne, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000599/index.shtml, consulté le 13 avril 2011].
24 Plus précisément la Commission et la Cour de justice.
25 Agathe Van Lang, « Les OGM… », art. cité, p. 193.
26 CC, no 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
27 Considérant no 56. La question de l’intensité du contrôle des mesures prises (voire oubliées) par le législateur est quant à elle déterminante mais n’est pas toujours au cœur des discussions. La dimension verticale du contrôle du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 7 apparaît plus clairement avec la décision QPC no 2012-262 du 13 juillet 2012, Association France Nature Environnement. Voir infra, la conclusion de cette contribution.
28 Déjà, la loi du 13 juillet 1992 avait renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités de l’accès à l’information, ce qu’il avait fait par un décret no 93-1177 du 18 octobre 1993. Ce dernier (article 2) imposait notamment la présence, dans le dossier de demande d’autorisation, d’une fiche d’information destinée au public, le renseignant sur le but de la dissémination, la description synthétique du ou des organismes génétiquement modifiés et, notamment, l’évaluation des effets et des risques pour la santé et l’environnement. Le dispositif était relativement complet (voir l’article 6 du décret), puisque le ministre chargé de l’agriculture devait envoyer la fiche d’information destinée au public accompagnée, le cas échéant, d’un extrait de la décision d’autorisation aux préfets des départements et aux maires des communes dans lesquels devait se dérouler la dissémination ; un avis au public annonçant le dépôt de la fiche d’information devait être affiché en mairie aux frais du responsable de la dissémination et par les soins du maire, dans les huit jours suivant la réception de ladite fiche. Par ailleurs, le ministre devait tenir à disposition du public cette même fiche, au secrétariat de la commission d’étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire (et d’ailleurs, toute personne pouvait adresser au ministre ses observations sur la dissémination). Tel était le système d’information prévu dans le cadre général de la loi de 1992.
29 Une illustration parmi d’autres : le responsable de la dissémination volontaire d’OGM, le distributeur et l’utilisateur de ces organismes doivent participer au dispositif de surveillance biologique du territoire, « notamment en communiquant aux agents chargés de la protection des végétaux toutes les informations nécessaires à cette surveillance » (loi du 25 juin 2008, article 9, modifiant l’article L. 251-1 du code rural).
30 Dont les missions et compétences sont précisées à l’article L. 531-3 du code de l’environnement.
31 Art. L. 251-1 du code rural (article 9 de la loi « OGM »).
32 Art. R. 533-10 du code de l’environnement.
33 Sur ce thème, on lira, un peu ancien mais fort utile, Stefano Rodota, La démocratie électronique. De nouveaux concepts et expériences politiques, Rennes, Apogée, coll. « Médias et nouvelles technologies », 1999 ; voir également la recension qu’en fait Érik Neveu dans Réseaux, vol. 17, no 95, 1999, p. 294-296.
34 Agathe Van Lang, « Les OGM… », art. cité, p. 197.
35 Nous écrivons cela en gardant cependant à l’esprit le fait que la Commission a informé la Cour, par courrier du 30 juillet 2008, qu’elle considérait les mesures nationales de 2007 et 2008 adoptées par la France comme assurant une transposition complète de la directive 2001/18/CE.
36 Art. 9 de la loi du 25 juin 2008.
37 Bactérie Bacillus thuringiensis.
38 Décret no 2011-841 du 13 juillet 2011 relatif à la déclaration de mise en culture de végétaux génétiquement modifiés.
39 Conformément au classement mentionné à l’article L. 532-1 CE : « Les organismes, en particulier les micro-organismes, génétiquement modifiés sont classés en groupes distincts en fonction des risques qu’ils présentent pour la santé publique ou l’environnement, et notamment de leur pathogénicité. Les critères de ce classement sont fixés par décret pris après avis du Haut Conseil des biotechnologies » (alinéa 1). « Conformément aux dispositions communautaires, les utilisations confinées d’organismes génétiquement modifiés font l’objet d’un classement en classes de confinement en fonction du groupe de l’organisme génétiquement modifié et des caractéristiques de l’opération » (alinéa 2). « En cas d’hésitation quant à la classe la mieux adaptée à l’utilisation confinée prévue, les mesures de protection les plus strictes sont appliquées, à moins que des preuves suffisantes soient apportées, en accord avec l’autorité administrative, pour justifier l’application de mesures moins strictes » (alinéa 3). « Les critères de ce classement sont fixés par décret après avis du Haut Conseil des biotechnologies » (alinéa 4).
40 Voir ici les fines remarques d’Agathe Van Lang, « Les OGM… », art. cité, p. 186.
41 Ibid.
42 Les statistiques portant sur la détention d’un ordinateur dans les foyers familiaux ainsi que les conditions générales d’accès à internet permettent de penser que la formule est un peu sévère. Il s’agit peut-être moins d’élitisme que de contraintes sociologiques qu’il ne faut certes pas négliger.
43 Décret no 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d’autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l’alimentation composés en tout ou partie d’organismes génétiquement modifiés (article 17).
44 TA Clermont-Ferrand, 4 mai 2006, req. no 0500998. On soulignera d’ailleurs que les dispositifs retenus dans le cadre des lois Hadopi, dont l’une des conséquences pourrait être la suppression, même provisoire, de l’accès à internet comme sanction accompagnant certaines infractions, posent quelques difficultés si les droits à information et à participation venaient à prendre pour principal vecteur le canal d’internet.
45 Décret no 2008-1273 du 5 décembre 2008 relatif au Haut Conseil des Biotechnologies, article 1er (article R. 531-12 du code de l’environnement).
46 Article D. 251-1-2 du code rural : le Comité « peut être également consulté sur les questions relevant de sa compétence par les associations de protection de l’environnement agréées au titre de L. 141-1 du code de l’environnement et les groupements professionnels concernés ainsi que par toute personne morale participant aux missions de surveillance biologique du territoire, de gestion des risques pour l’environnement ou de préservation de la santé des végétaux ».
47 Décret no 2008-1282 du 8 décembre 2008 portant création du comité de surveillance biologique du territoire mentionné à l’article L. 251-1 du code rural, JORF, no 0287, 10 décembre 2008, p. 18789.
48 En ce sens, voir Philippe Billet, « Index raisonné de la loi OGM du 25 juin 2008 », art. cité ; Agathe Van Lang, « Les OGM… », art. cité, p. 188.
49 Sur tous ces points, on lira par exemple le récent ouvrage de Michel Alberganti et al., La science et le débat public, Arles, Actes Sud/IHEST, coll. « Questions vives », 2012.
50 Ou parce que l’OGM ne fait pas l’objet d’une protection juridique au titre de la propriété intellectuelle.
51 Les juges avaient en effet partiellement censuré l’article 11 de la loi à eux déférée.
52 L’affaire, complexe, était partie d’une critique, qui remontait à septembre 2005, du système français qui, à l’époque, rendait purement facultatives les déclarations relatives à la localisation des cultures d’OGM en France, les chiffres avancés par certaines associations de protection de l’environnement (1000 hectares) ayant visiblement été minimisés par le ministère de l’Agriculture (500 hectares). La difficulté résidait dans le fait que le système français, qui n’avait pas encore à l’époque transposé la directive 2001/18, reposait essentiellement sur la bonne foi des déclarants, dont les chiffres servaient de source aux autorités publiques. Les défenseurs de l’environnement dénonçaient cette carence en soulignant notamment qu’il était impossible d’obtenir des informations précises sur la localisation des cultures d’OGM en France et, dès lors, de prendre la mesure des risques de contamination et de la contamination réelle des cultures traditionnelles par des cultures d’OGM. L’accès du public aux informations permettant de localiser les essais d’OGM en plein champ était donc impossible, les autorités françaises s’abritant derrière le risque pour l’ordre public que ferait courir une telle communication. Un particulier ayant demandé au maire de sa commune (Sausheim) la communication d’informations sur les essais d’OGM en plein champ (avis au public, fiche d’implantation, courrier préfectoral d’accompagnement, etc.), il se vit opposer un silence qui le conduisit à saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui émit un avis partiellement favorable, refusant cependant la communication d’une copie de la fiche d’implantation et de la carte de localisation des essais en plein champ, parce que cette communication porterait atteinte au secret de la vie privée et à la sécurité des agriculteurs concernés. Elle a, de plus, considéré que la demande de communication des fiches relatives aux disséminations ayant eu lieu en 2004 était irrecevable. Le maire se limita donc à une communication partielle des documents, ce qui conduisit Monsieur A. à saisir le tribunal administratif aux fins d’annuler le refus de fourniture des documents restants. Celui-ci lui donna satisfaction, ce qui conduisit la commune à faire appel devant le Conseil d’État, qui alors surseoit à statuer, estimant que la solution du litige dépendait de l’interprétation des règles communautaires relatives à la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement et sur la dissémination volontaire d’OGM. La haute juridiction saisit la CJCE de deux questions préjudicielles : 1. Comment entendre le lieu où la dissémination des OGM sera pratiquée et qui ne peut être tenu pour confidentiel ? Parcelle cadastrée ou zone géographique plus large correspondant à la commune, voire au canton ou au département ? ; 2. Dans l’hypothèse où le lieu devrait être entendu comme désignant la parcelle cadastrée, une réserve tenant à la protection de l’ordre public ou d’autres secrets protégés par la loi peut-elle être opposée à la communication des références cadastrales du lieu de la dissémination ? La réponse de la CJCE était impatiemment attendue par tous ceux qui dénonçaient le manque de transparence sur les cultures d’OGM.
53 CE, 9 décembre 2009, Commune de Sausheim, req. no 280969, JCP Adm. actualités, no 6, 2010, observations Jean-Gabriel Sorbara : considérant que « l’autorité administrative qui les détient est tenue de communiquer, sans délai et sans condition, à toute personne qui en fait la demande, l’ensemble des données en sa possession relatives à la localisation de la dissémination, telles qu’elles lui ont été transmises par le demandeur de l’autorisation de procéder à la dissémination afin de permettre l’examen des conséquences du projet pour l’environnement ; que la circonstance que la communication de la référence cadastrale des parcelles sur lesquelles sont pratiquées les disséminations pourrait avoir pour conséquence de porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens est, en toutes circonstances, sans incidence sur cette obligation ».
54 CE, 16 avril 2010, M. A, req. no 279817, RFDA, no 3, 2010, p. 637 : considérant que « ni les exceptions prévues par la directive sur l’accès aux données environnementales, ni l’invocation des risques d’atteinte à l’ordre public, ni aucun texte ou principe, ne peut limiter ce droit ; qu’il en va de même, par suite, pour ce qui concerne l’accès aux documents renfermant ces données, aucune des restrictions prévues à l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ne pouvant y faire obstacle ».
55 Voir ainsi, avant la loi de 2008 déjà, TA Clermont-Ferrand, 4 mai 2006, req. no 0500998, AJDA, no 40, 2006, p. 2224.
56 Raphaël Romi, « Science sans transparence ? Réflexions sur la loi no 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l’utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifiés », Actualité legislative Dalloz, no 5, 1993, p. 47.
57 CEDH, 19 février 1998, Guerra et autres c. l’Italie, RTDH, no 36, 1998, p. 808-812 (extraits), observations Philippe Frumer, « Protection de l’environnement et droits procéduraux de l’homme : des relations tumultueuses ? », p. 813-833 ; Jean-Pierre Marguénaud, comm., dans Frédéric Sudre et al., Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, PUF, coll. « Thémis », 2003, 2e éd., p. 421-429.
58 CEDH, 9 juin 1998, Mc Ginley et Egan, req. no 10-1997/794/995/996, § 97.
59 Jean-François Flauss, « Actualité de la Convention européenne des droits de l’homme », AJDA, no 20, 2002, p. 1282 ; C. Laurent, « Le droit à la vie et l’environnement », DE, no 107, 2003, p. 71-74.
60 RDP, no 3, 2005, p. 788-789, note Caroline Picheral ; AJDA, 14 mars 2005, chronique, p. 549-550.
61 CEDH, 27 janvier 2009, Tatar c. Roumanie, req. no 67021/01, § 88.
62 CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), req. no 305314, AJDA, no 28, 2009, p. 1516, note Séverine Brondel.
63 C’est en tout cas ce qui nous semble ressortir du considérant no 61 de la décision, dans lequel le Conseil explique que les dispositions contestées « ne méconnaissent pas manifestement l’obligation d’information du public » (nous soulignons, et ce même s’il le fait en référence à l’article 23 de la directive 2001/18/CE et à l’article 88 de la Constitution, plus qu’à l’article 7 de la Charte de l’environnement).
64 On ne résiste pas à la tentation d’une citation d’un extrait du jugement du tribunal correctionnel d’Orléans en date du 9 décembre 2005, no 2345/S3, Sté Monsanto c/Dufour et a. : « Attendu, ainsi, que la commission d’une infraction pénale pour remédier à une situation de danger, injustifiée dans un processus démocratique ordinaire, était en l’espèce fondée au regard des enjeux en cause, sans qu’il puisse être exigé des prévenus d’attendre la réalisation des risques nés du danger et, pour l’autorité publique, de devoir procéder alors à la seule indemnisation des conséquences de leur survenance, ainsi qu’elle a dû ou doit y consentir dans des affaires présentant de grandes similitudes avec celle dont est saisie la juridiction. » Voir les précieux commentaires d’Arnaud Gossement, « Le fauchage des OGM est-il nécessaire ? Réflexions sur la relaxe des faucheurs volontaires par le tribunal correctionnel d’Orléans », Environnement, no 1, 2006, p. 9.
Auteur
Professeur à l’université Paris-Sud – Institut d’études de droit public -Groupe d’enseignement et de recherche en environnement de l’université Paris-Sud (IEDP-GEREPS).
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