L’État et le commerce de détail en France
La loi Royer (1973) revisitée par l’historien
p. 479-492
Texte intégral
1Pendant plus de vingt ans, la loi d’orientation du commerce et de l’artisanat de décembre 1973 aura régi l’action de l’État pour le commerce de détail, en particulier ses dispositions d’urbanisme commercial. Appelée « loi Royer » – du nom du ministre en ayant porté le projet –, elle impose une procédure d’autorisation préalable à l’octroi du permis de construire pour toute ouverture de grande surface commerciale.
2En limitant la liberté d’établissement commercial, garantie depuis 1791 par la loi Le Chapelier, elle marque le monde du commerce et suscite de vives critiques. Dès sa préparation, les représentants de la grande distribution, craignant une restriction à la liberté d’entreprendre1, dénoncent une « résurgence néopoujadiste » et les organisations syndicales et de consommateurs redoutent une loi inflationniste2. À partir de la fin des années 1980, la loi suscite un examen critique en plus des débats politiques. Certaines analyses économiques d’inspiration libérale soulignent ses conséquences néfastes pour la productivité et pour l’emploi3 et d’autres travaux examinent ses effets pervers, contraires aux objectifs annoncés4. En élevant des barrières à l’entrée du marché, la loi Royer crée des rentes de situation pour les enseignes déjà implantées et elle renforce donc la concentration du secteur. Enfin, des géographes relèvent ses mauvais résultats en matière d’urbanisme, dus notamment à la mauvaise rédaction de la loi et à son contournement par les acteurs économiques5.
3 Si la loi a été très critiquée, ses détracteurs n’ont toutefois pas interrogé les motivations du législateur. On retient généralement que le gouvernement de Pierre Messmer a piètrement essayé de protéger le petit commerce indépendant de la concurrence démesurée de la grande distribution et que cette loi marque une rupture de l’action de l’État dans le secteur, un retour au « malthusianisme de la IIIe République6 » visant à soutenir une classe sociale fragilisée par la modernisation structurelle de l’économie. Cette contribution s’efforce de réfuter cette idée. On souhaite montrer que la loi Royer est une loi d’opportunité politique qui ne modifie pas l’orientation normative de la politique de l’État pour le commerce, c’est-à-dire le soutien à la grande distribution capitaliste, et que ses effets pervers sont induits, ne relevant pas simplement d’une mauvaise expertise. L’histoire permet en effet de confronter les discours et les pratiques, les motivations réelles du législateur et l’application à long terme de la loi. La consultation d’archives doit permettre de poursuivre le travail du sociologue René Péron, qui montre que le « formalisme juridico-administratif » de la loi Royer7 n’entraîne aucune rupture dans l’encadrement de l’appareil commercial.
4D’un point de vue théorique, on rejette une vision institutionnaliste selon laquelle l’État intercéderait après avoir identifié des défaillances du marché (prolifération des grandes surfaces, problèmes sociaux, etc.). On soutient, au contraire, que l’État intervient avant que des défaillances ne soient identifiées, mais de manière dissimulée et subordonnée. Ensuite, l’intervention légitimée et explicite de l’État, aboutissant à la loi Royer, ne sert qu’à ajuster les évolutions sociales aux évolutions du marché (constitution d’un oligopole dans le secteur et industrialisation du commerce), afin de ne pas remettre en cause ces dernières. La politique de l’État pour le commerce ne vise pas véritablement à réguler le marché, mais à en légitimer la restructuration, au détriment du petit commerce indépendant, et au profit d’une distribution concentrée et industrielle.
5La première partie de cet article renseigne la politique de l’État pour le commerce avant la loi Royer, de 1959 à 1973. Elle permet de souligner l’existence d’une politique active de modernisation structurelle de l’appareil de distribution : le « remembrement commercial ». La deuxième partie examine l’application de la loi d’orientation après 1973. On souligne à ce propos l’opportunisme de cette loi, et l’on éclaire d’un nouveau jour ses effets pervers. La troisième partie s’intéresse enfin à la réforme de la loi Royer, notamment à travers une loi de moralisation de la vie politique, aboutissant à une « loi Royer bis ».
Du remembrement commercial à la loi Royer
6Dans les années 1960, le commerce de détail suscite l’attention des gouvernements gaullistes qui mettent en œuvre une politique sectorielle, plus ou moins explicite.
De la réforme de la distribution au remembrement commercial, 1959-1969
7En juillet 1959, le gouvernement Debré engage une réforme de la distribution afin de lutter contre une forte résurgence de l’inflation et d’adapter les circuits commerciaux aux exigences de la société industrielle. On cesse de voir dans les petits commerçants isolés un pilier inamovible de la société8 et l’on encourage l’essor des supermarchés et du libre-service. Cette réforme, menée par le secrétaire d’État au Commerce, Joseph Fontanet, s’appuie sur un développement des financements du commerce, sur un renforcement de la production de statistiques et sur des programmes d’enseignement commercial9. Elle s’accompagne aussi d’une forme précoce de politique de la concurrence qui passe par l’interdiction du refus de vente entre un fournisseur et un détaillant10.
8Malgré cette politique de la concurrence assez efficace, la réforme de la distribution s’avère peu opérante. La notion de « modernisation commerciale » n’est pas définie et l’action étatique tend à encourager le développement de supermarchés, dont les prix restent élevés. Les transformations de l’appareil commercial demeurent donc essentiellement esthétiques. En outre, Joseph Fontanet est freiné dans sa tâche par les fonctionnaires des grandes directions des Finances qui, méprisant les activités non productives, ne considèrent pas la restructuration du commerce comme une priorité11.
9Ce n’est qu’en 1962 qu’une impulsion décisive est donnée à cette politique sectorielle du commerce, à l’initiative du ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing. Ce dernier supprime le secrétariat d’État au Commerce, accaparant la question rue de Rivoli, et développe l’idée d’un « remembrement commercial12 », analogue au remembrement agricole. La viabilité d’une boutique est dès lors pensée en fonction de sa taille. Cette nouvelle orientation se traduit par une augmentation des aides au financement, par un recensement exhaustif de l’appareil de distribution, par une redéfinition des schémas d’urbanisme commercial mais surtout par l’extension de la TVA au commerce13, dont les principes encouragent les investissements et favorisent la pratique de marges bénéficiaires faibles. On peut alors parler d’une politique publique propre au secteur du commerce. D’ailleurs, une direction fusionnant le commerce intérieur et les prix est créée14 en 1965 ; relativement grande et hiérarchiquement importante, elle compte de nombreux inspecteurs des Finances. Ainsi, au milieu des années 1960, les outils de la politique pour le commerce sont nombreux et mobilisés selon une orientation normative claire : favoriser les grandes surfaces qui réalisent des économies d’échelles.
10Coïncidant avec de profondes transformations structurelles de l’appareil commercial, cette politique donne des résultats. Les grandes surfaces, au fonctionnement industriel15, et notamment les hypermarchés, se développent rapidement16. Ces immenses discounts périurbains non spécialisés, vendant alimentaire et non-alimentaire, se multiplient très vite (trois en 1966, 113 en 1971). On recense aussi plus de 1500 supermarchés au début des années 197017.
Écueils et limites du remembrement commercial
11Le soutien de l’État au grand commerce n’est pas surprenant dans les années 1960, dans la France du big is beautiful. Le manque d’anticipation dans la politique de remembrement commercial est, en revanche, frappant. Relevant presque exclusivement de l’action du ministère des Finances, n’impliquant pas les autres ministères, elle n’est pensée qu’en termes économiques. Le déficit inéluctable des caisses de retraite des commerçants indépendants, ou la prévisible désertion commerciale des centres-villes et des zones rurales, ne sont pas anticipés. Aucun mécanisme d’aide à la reconversion ou de soutien n’est envisagé pour les petits commerçants, dont l’utilité sociale n’est jamais prise en compte. Par comparaison, le remembrement agricole est mené avec beaucoup plus de diligence et s’accompagne d’une politique de compensation sociale18.
12À partir de 1969, cette politique aveugle atteint ses limites et le besoin d’une remédiation sociale s’impose lorsqu’une contestation violente éclate. Une fronde spontanée de commerçants et d’artisans indépendants s’organise en effet autour de nouvelles organisations, comme le Comité d’information défense19 emmené par un leader charismatique, Gérard Nicoud. Une réforme de l’assurance maladie-vieillesse en est le déclencheur, mais l’objet des revendications s’étend rapidement à des questions fiscales et au problème de la concurrence des grandes surfaces. Un an après Mai 1968, et dans un paysage politique se polarisant20, la majorité gaulliste doit garantir l’ordre public, tout en cherchant à ne pas perdre la confiance de la « classe moyenne indépendante21 », au cœur de son électorat. C’est ainsi que l’État se trouve contraint d’adjoindre à sa politique de modernisation structurelle une forme de compensation sociale.
13Dès l’élection de Georges Pompidou, les mesures se succèdent : restauration d’un secrétariat d’État au Commerce, revalorisation des prestations sociales et des retraites des indépendants, mise en place d’une indemnité de départ aux commerçants âgés et aménagements fiscaux. Par ailleurs, des comités départementaux consultatifs sont créés par le Gouvernement pour délivrer des avis relatifs aux implantations de grandes surfaces. En matière d’urbanisme commercial, le revirement de la politique de remembrement se heurte toutefois à une lutte entre le ministre de l’Intérieur, Raymond Marcellin, proche des milieux commerçants22, et le ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing. Entre 1970 et 1972, cette dissension se traduit par un blocage, puis un déblocage des ouvertures de grandes surfaces, de manière peu transparente et par l’intermédiaire des préfets23.
14L’action de l’État pour le commerce se replace ainsi entre le politique et l’économique. Le besoin de redéfinir plus profondément la politique de remembrement commercial reste néanmoins pressant, car la contestation sociale ne faiblit guère et que les stratégies de blocage et de déblocage intempestifs des ouvertures de grandes surfaces ne sont pas durables. Le Gouvernement commence donc à imaginer une politique d’ensemble visant un nouvel équilibre entre modernisation des structures et régulation de l’inflation d’une part, et apaisement social et stabilité électorale d’autre part.
Vers la loi Royer
15Au printemps 1972, Giscard d’Estaing informe le Parlement de la préparation d’une loi d’orientation du commerce et de l’artisanat. Cette annonce est suivie quelques mois plus tard, alors que Pierre Messmer arrive à Matignon, par la création inédite d’un ministère du Commerce et de l’Artisanat de plein exercice chargé d’élaborer la loi d’orientation. Après un premier échec d’Yvon Bourges, ministre de juillet 1972 à avril 1973, Jean Royer porte un projet de loi devant le Parlement à l’automne 1973. Ce ministre du Commerce, à l’austérité établie et au charisme sévère24, marque les milieux commerçants par l’expression de sa détermination à protéger les indépendants, en visant un équilibre entre les différentes formes de commerce25. Les principes implicites du remembrement semblent ainsi remis en cause, de même que la logique productiviste et monétariste de l’intervention étatique. Le projet de loi d’orientation bénéficie d’ailleurs d’un débat public et parlementaire nourri, et la loi Royer acquiert un statut symbolique important, à même d’apaiser la fronde des petits commerçants.
16Votée le 27 décembre 1973, la loi Royer contient 65 articles, relatifs à la loyauté des pratiques commerciales, à la formation professionnelle, à la fiscalité, mais surtout à l’urbanisme commercial. Toute ouverture de grande surface commerciale (de plus de 1500 mètres carrés dans les communes de plus de 40000 habitants et de plus de 1000 mètres carrés dans les communes de dimension inférieure) doit obtenir une autorisation préalable au permis de construire délivrée par une commission départementale d’urbanisme commercial (CDUC), composée de vingt personnes (neuf élus locaux, neuf représentants des activités commerciales et artisanales et deux représentants des consommateurs). En cas de contestation d’une autorisation ou d’un refus d’implantation, une commission nationale d’urbanisme commercial (CNUC)26 est consultée en appel et le ministre du Commerce décide en dernière instance.
L’orientation du commerce après la loi Royer
17Après quinze ans de politique de modernisation structurelle, la loi Royer semble traduire une rupture de l’attitude de l’État envers le commerce. Cette idée ne résiste toutefois pas à un examen historique approfondi des motivations et de l’application de cette loi.
Loi d’orientation ou d’opportunité ?
18On observe tout d’abord un opportunisme politique évident. Initialement pensée en vue des élections législatives de 1973 – même si finalement votée après ce scrutin –, cette loi dissimule l’espoir d’anéantir la puissance contestataire du CID-UNATI. En effet, malgré les succès de ce dernier aux élections consulaires27, la fronde des travailleurs indépendants semble fragile. Elle a émergé de manière spontanée et peu structurée, et elle ne s’inscrit pas dans une tradition de luttes sociales, presque inexistantes dans les milieux commerçants28. Pompidou et ses conseillers pressentent donc qu’une loi d’orientation de grande ampleur29, répondant en une fois à de nombreuses doléances, affaiblira de manière durable l’organisation contestataire. Le déclin rapide du CID-UNATI dès 1974 leur donnera raison. Pour son ministre signataire, la loi d’orientation constitue un marchepied politique. Lorsqu’il défend sa loi, par un travail opiniâtre et une grande diligence à l’égard des indépendants, Royer prépare déjà sa candidature à l’élection présidentielle de 1976 (qui intervient dès 1974).
19Ensuite, la restructuration ministérielle et administrative engendrée par la loi Royer ne favorise pas la mise en œuvre d’une politique « d’orientation » du commerce. La grande direction du Commerce intérieur et des Prix (DCIP) créée en 1965 pour conduire la politique de remembrement commercial, est remplacée par une petite direction du Commerce intérieur (DCI). Alors que la DCIP comptait près de 350 fonctionnaires, dont de nombreux inspecteurs des Finances, la DCI occupe moins de 60 personnes et, dépourvue de fonctionnaires issus de grands corps, elle n’est pas en mesure d’instaurer une tradition bureaucratique de gestion des affaires commerciales. En outre, elle n’a plus de prérogatives en matière de concurrence, de crédit ou de fiscalité, s’occupant en fait principalement d’urbanisme commercial. Le contrôle des implantations de grandes surfaces accapare presque entièrement le travail du ministère du Commerce. En effet, le dispositif des CDUC n’aboutit pas vraiment à une décentralisation des décisions, et le ministre doit se prononcer dans plus de 40 % des cas30. Le rôle de ce dernier se résume alors à ajuster à la marge le flux des ouvertures de grandes surfaces en fonction de la conjoncture et des convenances électorales. D’ailleurs, le ministère n’a pas les moyens de développer une vision à long terme et d’élaborer une véritable politique sectorielle. Ses dotations ne représentent qu’environ 0,5 pour mille du budget de l’État en 1974, et seulement 15 % de cette somme est allouée au commerce31. Le ministère du Commerce, dont les prérogatives sont limitées, constitue un ministère de contrôle des implantations de grandes surfaces, un ministère « croupion » selon Gérard Nicoud32.
20Enfin, un examen de l’évolution de l’appareil de distribution indique clairement l’inefficacité de la politique d’orientation définie par Royer. Le remembrement commercial se poursuit, quelque peu ralenti. En effet, même si le taux des dossiers refusés, après décision ministérielle, s’élève à peu près à 50 % dans les années 1980, le déclin du petit commerce n’est jamais enrayé, le salariat continue de progresser33 et le nombre d’hypermarchés ne cesse de croître, passant de 211 à 691 entre 1973 et 1989. En 1979, la part des ventes du commerce de détail alimentaire réalisées par des hypermarchés atteint 15,2 %, contre 30 % pour les magasins de petites surfaces. En 1990, le rapport s’est exactement inversé, respectivement à 30,2 % et 14,1 %34. Le contrôle de l’urbanisme commercial n’a donc pas d’effets tangibles. Si la moitié des projets de grandes surfaces sont refusés, les groupes de la grande distribution n’en ont-ils pas déposé deux fois plus ?
L’opacité des commissions d’urbanisme commercial
21L’étude du fonctionnement des CDUC et CNUC permet également de démentir la réalité d’une politique d’équilibre du commerce. Pour prendre une décision, leurs membres disposent d’avis formulés par les organismes consulaires et les administrations compétentes et ils doivent évaluer les projets en fonction de leur conformité, de leur intérêt pour les consommateurs et de leurs retombées économiques et sociales. Toutefois, l’activité des commissions35 s’avère peu transparente et l’on constate une absence de principes directeurs clairs et de normes de droit en matière d’urbanisme commercial36.
22Par exemple, lorsque deux projets similaires d’hypermarchés se trouvent en concurrence en CDUC, la même décision s’applique souvent aux deux. S’ils sont acceptés, le préfet ou d’autres membres de la CDUC portent généralement un recours auprès du ministre contre la double autorisation. Dès 1974, et afin de limiter les potentiels problèmes sociaux et urbains, le ministère du Commerce appelle en effet à éviter « d’accorder simultanément plusieurs autorisations37 ». Si les deux projets sont refusés, les promoteurs font également appel. La CNUC puis le ministre se trouvent ainsi pressés d’arbitrer entre deux projets équivalents, s’insérant dans un territoire et des réalités qu’ils ignorent. Il n’est alors pas rare que le ministre refuse de trancher et renvoie les deux dossiers en CDUC, et le processus s’étale sur plusieurs mois ou sur des années. Par ailleurs, une jurisprudence peu pertinente peut s’imposer, favorisant par exemple les refus pour les projets de dimension supérieure à d’autres projets refusés lors de précédentes CDUC. Si les grandes enseignes, multipliant les demandes, peuvent supporter ces lenteurs et ces barrières, une entreprise familiale n’ayant déposé qu’un seul projet peut en être sérieusement affectée. Enfin, le principe même du mode de scrutin aboutit à des décisions inéquitables, favorisant les autorisations. En effet, les votes blancs sont comptabilisés comme favorables et il faut une majorité absolue de votes négatifs pour refuser un projet. À titre d’illustration, lors d’une CDUC comptant dix-huit membres présents, un dossier recevant neuf voix défavorables, cinq favorables et quatre votes blancs serait accepté.
Clientélisme et corruption
23Cette opacité encourage les pratiques de clientélisme et de corruption, sapant encore davantage les objectifs d’équilibre visés par Jean Royer. Épinglées dès 1988 par le juriste Yann Tanguy38, ces pratiques sont renseignées dans différents ouvrages journalistiques39, dénoncées par Michel-Édouard Leclerc40 et reconnues par certains responsables politiques, notamment par Jean-Marie Rausch, ministre du Commerce et de l’Artisanat d’avril à octobre 199241.
24Au niveau local, le clientélisme, les conflits d’intérêts et la corruption sont courants, les membres des CDUC étant parfois juges et parties. Certains représentants du commerce peuvent être liés à des projets présentés, ou en être des concurrents. Dans ces cas, il est à craindre, outre le caractère tendancieux de leur vote, des trafics d’influence et des pressions exercées sur les autres membres. Par exemple, Philippe Bouriez, président de Cora-Revillon, exploitant plus de cinquante hypermarchés dans les années 1980, est vice-président de la CDUC de Meurthe-et-Moselle en sa qualité de président de la CCI de Nancy. D’après les témoignages, la corruption en elle-même s’effectue à travers la construction d’équipements collectifs (ronds-points, piscines, patinoires, etc.) ou plus directement par l’achat de voix des membres de CDUC. D’après Tanguy, la corruption constitue dans les années 1980 un coût intégré au bilan prévisionnel des entreprises de distribution42.
25Au niveau national, la corruption et le clientélisme compromettent les chances d’une politique d’équilibre pour le commerce. Seul habilité à prendre une décision en appel, le ministre est soumis « à de vives pressions politiques43 ». Commerçants, maires, présidents de CCI, députés, mais aussi conseillers à Matignon ou à l’Élysée interviennent pour influencer sa décision. Ce lobbying s’explique parfois par des revanches politiques personnelles ou, au contraire, par la volonté de « renvoyer l’ascenseur44 ». Les préoccupations d’ordre politique, électoral et personnel peuvent en effet l’emporter sur des critères économiques, sociaux et urbains. Quelques notes manuscrites adressées au ministre du Commerce – retrouvées dans des cartons d’archives mal expurgés45 – permettent d’évaluer l’efficacité de ces pressions et l’importance des raisons officieuses motivant les décisions. Le conseiller technique met souvent en avant la couleur politique des promoteurs ou du maire de la commune d’implantation d’un projet. La sympathie de la directrice du magasin ou le fait que celui-ci soit situé sur les terres électorales du ministre constituent également des critères de choix46. Le caractère tendancieux des décisions est confirmé par la masse d’autorisations accordées à la veille d’alternances politiques. En mai 1981, Maurice Charretier scelle ainsi quarante dossiers d’un coup, pour une surface autorisée de 112575 mètres carrés, soit à peu près l’équivalent de l’ensemble des surfaces autorisées pendant ses deux ans de mandat. De la même manière, Jean-Marie Bockel, ministre socialiste du Commerce pendant à peine un mois, en mars 1986, accorde 137000 mètres carrés de surfaces juste avant son départ.
26D’après de nombreux témoignages, une corruption financière des membres des CNUC et du ministre s’organise également. Au début des années 1990, selon les déclarations de Rausch – il est vrai fort déclamatoires et invérifiables –, les promoteurs donnent 7 millions de francs pour une autorisation. Les sommes versées sont noyées dans les adhésions des partis et les donations. Si cette corruption semble incontestable47, les procès restent rares. On peut citer le cas Urbatechnic-Gracco qui donne lieu à une enquête sur le financement du Parti socialiste (PS)48 et aboutit à la condamnation de Jean-Pierre Destrade49 à trois ans de prison pour trafic d’influence et escroquerie, impliquant un détournement de 20 millions d’euros. Les autres prévenus bénéficient d’un non-lieu ou d’une relaxe. Pour la justice, l’affaire procède d’un enrichissement personnel, sans lien avec un financement occulte du PS.
La réforme de la loi Royer
27La loi Royer est réformée à deux reprises dans les années 1990, sans pour autant équilibrer l’action de l’État pour le commerce.
Une réforme risquée (et coûteuse ?)
28Une fois à l’Élysée, Giscard d’Estaing, pourtant l’instigateur du remembrement commercial et le ministre le plus opposé aux dispositions restrictives du projet de loi d’orientation, s’efforce de mettre en application, avec diligence, le contrôle des implantations de grandes surfaces. S’étant appuyé sur le vote des classes moyennes pour se faire élire, il fait preuve de sollicitude à l’égard des commerçants et des artisans. Dès 1976, les conseillers de l’Élysée proposent même un abaissement des seuils des implantations, déclenchant l’intervention des commissions50. L’essor ininterrompu des grandes surfaces et le déclin subséquent des indépendants prolongent en effet un climat tendu dans les milieux commerçants. En outre, à la fin des années 1970, plusieurs décisions ministérielles sont contestées devant le Conseil d’État, faisant craindre une extension de la jurisprudence. Pourtant, l’hypothèse d’une réforme de la loi d’orientation ne surgit pas dans l’agenda politique avant 1981.
29L’idée de durcir la loi Royer et de clarifier certaines de ses dispositions est évoquée par François Mitterrand dès la campagne de 198151, mais elle est ensuite sans cesse repoussée. Les gouvernements successifs préfèrent ne pas trop freiner le développement des hypermarchés, toujours considérés comme de bons outils de lutte contre l’inflation. Par ailleurs, une réforme de la loi Royer provoquerait un débat parlementaire périlleux pour un bénéfice trop hasardeux. Du fait des pratiques de corruption, on peut même supposer que les partis politiques, de la majorité, de coalition ou même d’opposition, ont un intérêt financier à conserver en l’état les dispositions du contrôle de l’urbanisme commercial.
Réformer pour réorienter le commerce ?
30Au cours du mandat de François Doubin, ministre du Commerce de 1988 à 1992, plusieurs textes engagent quand même une modification la loi Royer. Une loi de 1990 étend la procédure d’autorisation aux ensembles d’établissements commerciaux apparentés et réunis sur un même site, même pour des dimensions inférieures aux seuils imposés52. En outre, un décret de février 1992 limite à deux le nombre de mandats consécutifs des membres de la CNUC et rend les votes publics. Néanmoins, ces évolutions réglementaires ne permettent pas de modifier la politique d’urbanisme commercial et, surtout, elles n’en contrecarrent pas les effets pervers.
31En fait, c’est une politique de lutte contre la corruption qui accélère la réforme du fonctionnement des commissions d’urbanisme commercial. Au début des années 1990, à la suite notamment de l’affaire Urbatechnic, la nécessité de moralisation de la vie politique53 aboutit à la loi Sapin. Votée en décembre 1992, elle comprend plusieurs dispositions réformant le contrôle de l’urbanisme commercial. Si elle ne modifie pas les seuils des surfaces de vente soumises à autorisation, elle impose en revanche un effort de transparence. Elle substitue aux CDUC des commissions départementales d’équipement commercial (CDEC), désignées pour trois ans et ne comptant que sept membres. Elle introduit également le vote à main levée en commission et elle institue des observatoires départementaux d’équipement commercial chargés de fournir une analyse prospective utile aux prises de décision des CDEC. Enfin, la loi réforme la CNUC qui devient la commission nationale d’équipement commercial (CNEC). Composée de membres des grands corps, désignés pour un mandat de trois ans non renouvelable, la CNEC obtient le pouvoir de décision, à la place du ministre du Commerce.
32Ainsi, ce n’est pas le ministère du Commerce qui redéfinit les modalités du contrôle des implantations commerciales dans le cadre d’une politique sectorielle dédiée, mais le ministère des Finances à travers une loi de moralisation politique. Ce qui, de plus, retire sa dernière grande prérogative au ministre du Commerce. Cette réforme semble aussi indiquer que les flux d’ouvertures de grandes surfaces n’ont plus à être ajustés de manière conjoncturelle. En 1992, le développement de la grande distribution semble en effet avoir atteint un seuil de saturation et le pouvoir discrétionnaire du ministre du Commerce n’est plus indispensable.
La loi Raffarin, une nouvelle loi d’opportunité politique
33La loi Royer connaît une ultime réforme en 1996, alors que des politiques de soutien aux PME se développent et qu’un discours politique hostile à la grande distribution fait son apparition. Cette évolution s’explique en partie par des taux d’inflation bas et par l’arrivée de Jacques Chirac à l’Élysée. La campagne électorale de 1995, opposant deux candidats de la droite conservatrice, conduit à une sorte de surenchère vis-à-vis des classes moyennes indépendantes et la grande distribution devient un bouc émissaire, de la « malbouffe », de la dépréciation des produits agricoles, de la désertification des centres-villes, mais aussi du chômage54.
34Dans le gouvernement d’Alain Juppé, un ministère de plein exercice chargé des petites et moyennes Entreprises, du Commerce et de l’Artisanat est confié à Jean-Pierre Raffarin et un « Plan PME pour la France » est mis en œuvre. Outre l’augmentation des crédits aux PME et la révision de la fiscalité, ce plan prévoit une réforme du contrôle de l’urbanisme commercial, fondée essentiellement sur un abaissement à 300 mètres carrés des seuils de surface déclenchant un passage en CDEC et sur l’intégration du critère « emploi net » dans les décisions. La recherche d’un équilibre entre le petit commerce et la grande distribution, promue par Royer dès 1973, ressurgit ainsi en intégrant des arguments esthétiques, environnementaux et éthiques aux considérations jusque-là restées essentiellement socio-économiques. La loi relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat, connue sous le nom de loi Raffarin, est votée en juillet 1996.
35Cette loi Raffarin a pourtant tous les aspects d’une pure manœuvre d’opportunité politique. En limitant davantage la liberté d’implantation commerciale, sans par ailleurs remettre en cause la concentration capitaliste du secteur, elle fait fi des constats d’inefficacité de la loi Royer et semble prouver que les effets pervers de cette dernière n’étaient pas imprévus, mais plutôt induits dans un calcul politique. En fait, en abaissant les seuils à 300 mètres carrés, la loi Raffarin cherche moins à protéger le petit commerce indépendant et isolé que les champions français de la grande distribution contre la concurrence axée sur les prix du hard-discount allemand. D’ailleurs, « les actions des grands groupes de distribution français cotés » affichent d’excellentes performances à l’annonce de la loi55.
Conclusion
36En offrant de nouvelles sources et la perspective de la moyenne durée, la démarche historique a permis de revisiter la loi Royer, et plus généralement de dépeindre la politique commerciale de l’État de 1959 à 1996. En retraçant les dynamiques et la chronologie de l’intervention étatique, il devient évident que la loi Royer ne constitue pas une rupture. Même si elle rompt avec le principe de liberté commerciale, elle ne traduit pas le redéploiement d’une forme d’humanisme dans une société ébranlée par la démesure du marché. Au contraire, la loi Royer entérine la continuité d’une politique modernisatrice de remembrement commercial et en marque l’aboutissement. Sa politique a posteriori de compensation sociale et de gestion des externalités négatives du remembrement permet de ne pas remettre en cause ce dernier et d’étouffer la contestation sociale. De 1974 à 1992, le petit ministère du Commerce assure un remembrement commercial ralenti et sans heurt en ajustant à la marge le flux des ouvertures de grandes surfaces. En revanche, il ne se préoccupe jamais de la concentration croissante du secteur et des rentes de situation de la grande distribution.
37Cette histoire propose une vision assez déterministe. L’économique précède le social et le politique, et ce dernier ne fait qu’assurer la stabilité du modèle économique dominant. Le remplacement du petit commerce familial par un grand commerce oligopolistique, structuré par des logiques industrielles, était inéluctable, et l’intervention de l’État n’a jamais visé à redéfinir cette évolution, mais à l’accompagner et à la légitimer. Les écueils de l’intervention étatique (effets pervers et corruption) ne résultent pas d’une mauvaise expertise préalable mais constituent plutôt des effets induits de la nécessaire entreprise de légitimation et de gestion des externalités négatives. D’ailleurs, quatre ans avant le vote de la loi Royer, des fonctionnaires de la DCIP évoquaient déjà les conséquences certaines d’une restriction de la liberté commerciale :
Les limitations suggérées au principe de la liberté d’établissement et de la concurrence se retourneraient en définitive contre les petits commerçants eux-mêmes. Une mesure législative ne peut suffire à enrayer une évolution qui est inéluctable56.
Notes de bas de page
1 Libre-service actualités, 465, 18 octobre 1973 ; Claude Sordet, Les grandes voix du commerce, Paris, Liaisons, 1997 ; Édouard Leclerc, Ma vie pour un combat. Stop à l’inflation, Paris, Belfond, 1974.
2 « Contradictions », André Bergeron, secrétaire général de Force ouvrière, dans un article du Monde cité dans Libre-service actualités, 465, 18 octobre 1973, p. 15-16 ; « Qui vend moins cher ? », 50 millions de consommateurs, 34, 1973.
3 Olivier Boylaud, Giuseppe Nicoletti, « La réforme de la réglementation dans le secteur de la distribution de détail », Revue économique de l’OCDE, 1/32, 2001, p. 281-305 ; Marianne Bertrand, Francis Kramarz, « Does Entry Regulation Hinder Job Creation ? Evidence From The French Retail Industry », Quarterly Journal of Economics, 4/117, 2002, p. 1369-1413.
4 Marie-Laure Allain, Claire Chambolle, « Les relations entre la grande distribution et ses fournisseurs. Bilan et limites de trente ans de régulation », Revue française d’économie, 4/17, p. 169-212 ; Anne-Marie Lebrun, « La grande distribution face à la loi Royer. Évolutions et enjeux », Actes du 2e Colloque Étienne Thil, La Rochelle, 1999, p. 310-320.
5 Olivier Chareire, « L’application de la loi Royer en matière d’urbanisme commercial dans le département du Rhône, 1974-1988 », Revue de géographie de Lyon, 2/64, 1989, p. 87-98 ; Alain Metton (dir.), L’application de la loi Royer (1974-1988). Actes du colloque de Bordeaux, 3-5 mars 1988, Commerce et société, 1989.
6 Pierre Rosanvallon, « État et société du xixe siècle à nos jours », dans Jacques Le Goff (dir.), L’État et les pouvoirs. Histoire de la France, t. 2, Paris, Seuil, 1989, p. 611.
7 René Péron, « La loi Royer, la grande distribution et la ville », dans Jacques Marseille (dir.), La révolution commerciale. Du « Bon Marché » à l’hypermarché, Paris, Le Monde, 1997, p. 157.
8 Archives nationales (AN), 19770241/68, interview de Raymond Boisdé à la XVIe Région économique, 10 juin 1954.
9 AN, AG/5 (1)/2430, compte-rendu de la réunion du 31 juillet 1959 du Comité interministériel sur la distribution.
10 Tristan Jacques, « Refus de vente interdit ! Quand la politique de la concurrence œuvre à la réforme de la distribution », Gouvernement et action publique, 4/4, 2016, p. 47-67.
11 Un dispositif de prêts de productivité au commerce, mis en place en 1961, connaît ainsi un blocage complet de la part de la direction du Trésor.
12 AN, 19910028/1, discours d’ouverture des Assises nationales du Commerce, V. Giscard d’Estaing, 9 juillet 1963.
13 Frédéric Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005.
14 La direction du Commerce intérieur et des Prix (DCIP).
15 Philippe Moati, L’avenir de la grande distribution, Paris, Odile Jacob, 2001.
16 Le premier hypermarché français est créé en 1963 par l’entreprise Carrefour.
17 Données de l’auteur.
18 Vote d’une loi d’orientation agricole en 1960, création d’un fonds d’action sociale pour l’aménagement des structures agricoles, paiement d’indemnités viagères de départ pour les agriculteurs âgés.
19 Devenant ensuite la Confédération intersyndicale de défense et d’union nationale des travailleurs indépendants (CID-Unati).
20 L’élection présidentielle à deux tours, notamment, a scindé le paysage politique en deux, autour de la droite et de la gauche.
21 François Gresle, « La notion de classe moyenne indépendante. Un bilan des travaux », Vingtième siècle. Revue d’histoire, 37, mars 1993, p. 35-43.
22 Sylvie Guillaume, Le petit et moyen patronat dans la nation française, de Pinay à Raffarin, 1944-2004, Pessac, Presses universitaires de Bordeaux, 2005, p. 50-51.
23 En mars 1970, un télégramme secret adressé à tous les préfets leur demande de geler les autorisations d’implantations de grandes surfaces jusqu’aux élections municipales de 1971. AN, 19800273/293.
24 Député-maire de Tours depuis 1958, il est surnommé « le Père la Pudeur » pour avoir fait interdire les cinémas pornographiques dans sa ville.
25 Jean Cluzel, Les boutiques en colère, Paris, Plon, 1975, p. 62-63.
26 La CNUC se réunit une à trois fois par mois pour traiter une quinzaine de dossiers. Elle rassemble dix-huit membres, dont quatre sénateurs et cinq députés, neuf représentants des activités commerciales et artisanales et deux délégués d’associations de consommateurs.
27 Aux élections des chambres de métiers en novembre 1971, le CID- UNATI obtient 43 % des scrutins et six présidences de chambre.
28 Suzanne Berger, « Regime and Interest Representation : the French Traditional Middle-Classes », dans Suzanne Berger (dir.), Organizing Interests in Western Europe : Pluralism, Corporatism and the Transformation of Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, p. 83-101.
29 AN, AG/5 (2)/1062, note de M. Bruguière pour G. Pompidou, 9 février 1972.
30 AN, 19910654/2, rapports annuels du Gouvernement sur l’exécution de la loi d’orientation du commerce et de l’artisanat, 1975-1990.
31 Le reste bénéficiant à l’artisanat.
32 Entretien avec Gérard Nicoud, enregistré à Paris le 17 juin 2014.
33 De 75 % en 1975, le taux de salarisation du commerce de détail passe à 83 % en 1989.
34 Données de l’auteur, établies grâce aux annuaires statistiques de l’Insee.
35 Le cas de la CDUC des Yvelines a été examiné en détail dans un travail de master en histoire. Cécile Mouret, « Réglementer le commerce local. La commission départementale d’urbanisme commercial des Yvelines 1974-1989 », mémoire de master 2 en histoire contemporaine, sous la direction de Michel Margairaz, université Paris 1, 2015.
36 Les dossiers des CDUC et CNUC sont classés par année dans le fonds d’archives de la direction du Commerce intérieur, AN, 19910010.
37 AN, 19910030/1, allocution de Vincent Ansquer, « Bilan et perspectives de l’urbanisme commercial », 10 décembre 1974.
38 Yann Tanguy, « Quand l’argent fait la loi. Le cas de l’urbanisme commercial », Pouvoirs, 46, septembre 1988, p. 97-112.
39 Jean Bothorel, Philippe Sassier, La grande distribution. Enquête sur une corruption à la française, Paris, Bourrin, 2005 ; Gérard Davet, Fabrice Lhomme, French Corruption, Paris, Stock, 2013.
40 Michel-Édouard Leclerc, La fronde des caddies. Vers une nouvelle société de consommation, Paris, Plon, 1994, p. 113.
41 Entretien téléphonique avec Jean-Marie Rausch, 9 avril 2013.
42 Y. Tanguy, « Quand l’argent fait la loi », art. cité.
43 AN, AG/5 (3)/1831, note de F. Polge de Combret, conseiller économique de Valéry Giscard d’Estaing, 21 mai 1975.
44 AN, 19860575/18, note de C. Barbaroux, chef de cabinet de M. Crépeau, 19 septembre 1984.
45 Notamment les archives de J.-D. Tordjman, directeur de cabinet d’A. Delélis et de M. Crépeau, 1981- 1986. AN, 19940136.
46 AN, 19940136/4, note manuscrite de J.-P. Olivier, 26 septembre 1983.
47 Recueillies par Davet et Lhomme, les confessions de Didier Schuller, conseiller technique du cabinet de M. Charretier, ministre du Commerce et de l’Artisanat de 1979 à 1981, sont édifiantes. G. Davet, F. Lhomme, French Corruption, op. cit.
48 Yvan Stefanovitch, « Grande distribution : un modèle de corruption à la française ? », dans Y. Denoël, J. Garrigues (dir.), Histoire secrète de la corruption sous la Ve République, Paris, Nouveau Monde, 2016, p. 289-308.
49 Député des Pyrénées-Atlantiques de 1981 à 1988 et membre de la CNUC.
50 AN, AG/5 (3)/1829, note de Rodocanachi à Valéry Giscard d’Estaing, février 1976.
51 « Loi d’orientation, liberté des prix, positions des trois candidats », Libre-service actualités, 799, 30 avril 1981.
52 Cette disposition permet d’éviter le fractionnement d’une unité commerciale en lots dont la taille est inférieure aux seuils de la loi Royer, stratégie utilisée par l’enseigne Intermarché.
53 Éric Phélippeau, « Le financement de la vie politique française par les entreprises 1970-2012 », L’année sociologique, 1/63, 2013, p. 189-223.
54 « Attaquées, les grandes surfaces sont contraintes aux concessions », Le monde, 9 octobre 1995.
55 Philippe Askenazy, Katia Weindenfeld, Les soldes de la loi Raffarin. Le contrôle du grand commerce alimentaire, Paris, Rue d’Ulm/Cepremap, 2007, p. 23.
56 AN, 19910012/2, note du bureau D5 de la DCIP, décembre 1969.
Auteur
Docteur en histoire de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, enseignant du secondaire au département de l’instruction publique de Genève.
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