1La transparence est un terme utilisé de façon pléthorique dans nos démocraties contemporaines : « plus de transparence » semble être un mot d’ordre qui traverse de nombreux domaines : finances, santé publique, prises de décision dans le domaine politique. Dans les industries à risques, le terme est également largement convoqué, et peu questionné, tant il paraît aller de soi... L’injonction de transparence est fréquente, et elle est souvent évoquée comme une solution à l’occasion de certaines crises qui ont généré la défiance des citoyens ordinaires : désormais, davantage de transparence, promet-on, ou exige-t-on. Cette exigence peut se traduire en termes juridiques. Un exemple récent nous est fourni par la loi1 sur la transparence nucléaire qui stipule l’obligation pour tout exploitant d’une installation nucléaire d’établir chaque année un rapport, exposant en particulier les incidents et les accidents en matière de sûreté et de radioprotection. Ce rapport est rendu public et est transmis à la commission locale d’information, et au Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire.

2Le monde de l’aéronautique n’échappe pas à cette demande de transparence. Dans le domaine du contrôle de la navigation aérienne, cette demande s’inscrit dans un contexte de profond changement organisationnel, qui organise et rend possible la surveillance, par une autorité séparée, du fournisseur de service. La séparation des « fournisseurs de service de contrôle de la navigation aérienne » et des « autorités de contrôle et de réglementation » est désormais effective en Europe. Des règlements définissent ce qui est désormais rendu contrôlable et soumis à des audits. La sécurité, qui est, comme le rappelle Jean-Claude Coulardot2, la raison d’être d’un service de contrôle de la navigation aérienne, devient aussi un objet à examiner et à contrôler. Dans ce contexte, la notion de transparence sera largement convoquée : le fonctionnement global des fournisseurs de service doit être surveillé, et dans une large mesure, rendu transparent aux autorités de surveillance, que celles ci soient nationales ou européennes. Eurocontrol, l’organisation européenne pour la sécurité aérienne, élabore une série d’ESARR (Exigence de sécurité réglementaire). Parmi ceux-ci, l’ESARR 2 établit l’obligation, pour les fournisseurs de service de contrôle de la navigation aérienne, de notifier leurs incidents et d’évaluer leur gravité. Cette demande s’insère dans le développement de pratiques dites de « retour d’expérience » : il s’agit d’apprendre de ses propres incidents, mais aussi, grâce aux informations communiquées sur les incidents, d’apprendre les uns des autres. Mais ce règlement présente également un autre enjeu : le suivi du nombre d’incidents afin de permettre une évaluation de la sécurité.

3Lors de la mise en place de cette nouvelle réglementation, les acteurs vont effectivement convoquer la notion de transparence. Lorsque les premiers rapports de sécurité annuels (Annual Safety Reports) sont transmis à Eurocontrol, les chiffres sont très contrastés : certains fournisseurs de services de contrôle ne reconnaissent que quelques incidents par an, lorsque d’autres les chiffrent en dizaines de milliers. Il apparaît assez vite qu’un très faible nombre d’incidents est plutôt la marque d’une certaine opacité que celle de prouesses en matière de sécurité. Ainsi, certains pays réduisent les incidents aux seuls AIRPROXS (c’est-à-dire aux incidents qui ont fait l’objet d’une plainte de la compagnie aérienne), alors que d’autres notifient des évènements qui seraient restés complètement invisibles de l’organisation si les contrôleurs eux-mêmes n’avaient pas choisi de les notifier spontanément à leur hiérarchie, ou au service en charge de la sécurité, selon les procédures particulières à chaque organisation. La transparence de certains pays sera louée (notamment, les pays Scandinaves), et l’opacité d’autres pays sera stigmatisée. Une première approche sociologique peut permettre de confronter des explications culturalistes (d’Iribarne, 2005) qui insisteront sur le rôle de la culture nationale comme déterminant central des conduites des personnes, à des explications organisationnelles (Bourrier, 2005) qui défendent la spécificité et l’impact primordial du fait organisationnel. Ces débats sont riches d’enseignements pour peu que l’on pense aussi la pratique réflexive des acteurs qui ne sont, ici, pas plus qu’ailleurs, des « idiots culturels » (Garfinkel) inconscients des particularités de la culture dans laquelle ils vivent, que celle-ci soit nationale ou organisationnelle. Cependant nous souhaiterions proposer ici un point de vue différent, et sans doute complémentaire.

4L’apport de la socio-anthropologie serait ici de se poser également d’autres questions. Et en tout premier lieu, la question du sens de la transparence pour les différents acteurs (les « régulateurs » et les « régulés », les « managers » et les « opérateurs de première ligne ») pour reprendre les dénominations communément admises dans le milieu. Les notions de contrôle, de pouvoir, d’autorité sont indissociables de celle de la transparence.

5Ici, la relation de la transparence du régulé envers son régulateur renvoie à la question de la légitimité de ce dernier. L’instauration des autorités de contrôle nationales séparées du fournisseur, et celle d’une autorité européenne (Eurocontrol, puis EASA) ne sont peut-être qu’au stade de la prélégitimité, selon le terme proposé par Ferrero, qui la définit comme « la légitimité au berceau ». Dans une réflexion sur la notion de légitimité du pouvoir politique, il soutient que tout gouvernement commence par un stade de prélégitimité, qui se transforme, ou non, en légitimité.

6Une seconde question concerne l’élucidation des rapports entre transparence et confiance. Le sens commun fait un lien entre ces deux notions : instaurer ou restaurer la confiance semble bien souvent être l’une des visées plus ou moins explicites de la transparence. La Porte (2003) mentionne l’augmentation d’une certaine forme d’opacité inhérente aux systèmes à risque, pour lesquels, à la complexité technique s’ajouterait la complexité sociale. Il s’interroge sur la « confiance institutionnelle », sur ce qui fait, en d’autres termes, qu’une organisation est digne de confiance (trustworthy). Il défend, entre autres exigences, la nécessité, pour une organisation hautement fiable3 d’instaurer une forme de transparence envers le public, les autorités qui la contrôlent, et les parties adverses le cas échéant. Il s’inscrit, ce faisant, dans une conception essentiellement cognitive de la confiance, dans laquelle faire confiance implique essentiellement de « savoir », d’être « informés », d’obtenir, par conséquent, une certaine transparence sur le fonctionnement des organisations auxquelles nous confions parfois nos vies. D’autres conceptions de la confiance nuancent le propos : « La confiance, si elle comporte des aspects cognitifs, n’est pas d’essence cognitive, mais plutôt morale » rappelle Quere (2006). Ce qui nous met en garde contre un projet de transparence totale évoqué plus haut. Comme le dit Simmel : « Celui qui ne sait rien ne peut pas raisonnablement faire confiance, celui qui sait tout n’a plus besoin de faire confiance. » La transparence totale dessinerait les contours d’un monde où le lien social pourrait faire l’économie de la confiance : est-ce possible (Monique Canto Sperber mentionne l’incomplétude structurelle des informations sur une organisation), mais surtout est-ce souhaitable ?

7Enfin, une réflexion plus épistémologique peut nous amener à interroger la notion même de transparence. Rappelons, en effet, que même les approches les plus critiques de la transparence, dont celles notamment nombreuses, qui critiquent l’utilisation pléthorique du terme et lui reprochent d’être une notion molle (Lequesne, 1999), n’abordent jamais la question de l’objet de la transparence. Pourtant, la notion de transparence s’inscrit implicitement dans une épistémologie du réalisme : il s’agit de dévoiler un objet préexistant, « objectif », et bien sûr jusque-là caché. Cette vision est sous-jacente à tous les discours, qu’ils concernent simplement les incidents ou une notion complexe comme la sécurité. Cette opposition renvoie à celle opérée par Alain Gras (2007) entre information et connaissance.

8Ainsi, en parlant des incidents, les professionnels (contrôleurs, enquêteurs, responsables de la sécurité) parleront souvent de la « collecte » des incidents. Or, la notion d’incident est définie de façon très floue par l’OACI : « Un incident est une occurrence, autre qu’un accident, associée aux opérations d’un avion, qui affecte ou aurait pu affecter la sécurité des opérations4. » Une étude comparative menée dans cinq pays d’Europe (Fassert, 2000) montre que la définition de l’incident est loin d’être unifiée. Elle est souvent appréhendée comme une « catégorie naturelle » par les acteurs, et l’évaluation de la gravité de l’incident se pose en termes d’objectivité : il faut évaluer le vrai risque. Comme l’a montré Douglas (1999), la légitimité des catégories de la pensée d’une institution est souvent liée à la naturalisation de celles-ci... Cependant, lorsque des responsables de la sécurité de différents pays seront invités par Eurocontrol à débattre de leurs incidents5 et de la gravité de ceux-ci, ils auront une occasion unique de confronter leurs pratiques, et par là même, de remettre en question le caractère si évident à première vue de la définition de leurs incidents. Les débats montreront des écarts sensibles dans la réponse à la simple question : « Qu’est-ce qu’un incident ? »... « Alors, vous n’avez pas d’alertes TCAS ? » demande un participant à celui qui vient de faire l’exposé de « ses » incidents. « Si, lui répond ce dernier, mais on les classe dans les Airprox ». « Et vous, vous n’avez pas de “péril aviaire” ? Vous n’avez pas d’oiseaux peut-être ? » « Si, mais on n’a pas cette catégorie dans notre liste, alors on n’en a pas... ».

9Cette tension sera encore plus vive lorsqu’il s’agit d’être transparent sur la sécurité, de la mesurer, dans la visée à long terme de comparer la sécurité des différents « fournisseurs de service de contrôle ». Fallait-il utiliser le nombre d’incidents comme indicateur de la sécurité ? Il apparut rapidement, nous l’avons dit, combien cette vision était naïve. Après quelques réunions du Safety Improvment sub Group, un responsable écoute un autre participant donner avec forces détails et tableaux ses chiffres de l’année écoulée. Il fait un calcul rapide et confie : « Bon, on a à peu près le même nombre d’incidents une fois les chiffres rapportés à notre nombre de mouvements d’avions respectifs. » Il ajoute : « C’est normal : on a les mêmes outils, le même niveau de développement... » Il ne conclut pas « on a le même niveau de sécurité » mais plutôt : « le même type de gestion de la sécurité » (il s’agissait ici de deux fournisseurs de services ayant développé leurs gestions de la sécurité depuis plusieurs années, avec notamment des outils de détection automatique des pertes de séparations entre avions). Pourtant, certains responsables d’Eurocontrol ne renonceront pas facilement à l’idée de pouvoir « mesurer la sécurité » de chaque fournisseur de service de contrôle, à l’aide d’un indicateur, fût-il synthétique cette fois, puisque, décidément, le nombre d’incidents ne signifie pas grand-chose. En cela, ils se heurtent aux problèmes de mesure d’une entité abstraite. Gadrey et Jany Catrice (2005) montrent ainsi que la mesure de la richesse et du bien-être (traduction du wealth anglo-saxon) a longtemps été mesurée par le PIB, mais que celui-ci était progressivement mis en question, et considéré comme insuffisant. Des alternatives ont été élaborées, l’une des plus abouties étant le HDI (Human Development Index) proposée par Amyarta Sen et Martha Nussbaum, qui pondère le PNB avec l’espérance de vie et le niveau d’éducation. Trouver un indicateur de bien-être implique ainsi un travail préalable d’explicitation de ce que l’on entend par cette notion, et renvoie à des débats sur les valeurs sous-jacentes. Comme l’ont montré les statisticiens de l’école conventionnaliste, les indicateurs sont donc des « formes de savoir qui dépendent de conventions politiques et de systèmes de valeur6 ». Mesurer une entité abstraite, qu’il s’agisse du bien-être de la population ou de la « sécurité » d’une compagnie aérienne et d’un centre de contrôle, implique donc un travail d’élicitation, car l’objet à mesurer n’est pas déjà donné. Il est difficile de s’entendre sur la notion de bien-être, il s’agit même de la vraie question posée au fond par les débats sur la méthode (Meda, 200⁸). Mais est-il beaucoup plus facile de s’entendre sur ce qu’est « la sécurité » ? Pour cela, il faut de toute façon d’abord renoncer à une vision de la sécurité comme celle d’un objet unifié, tangible, et qu’il s’agirait simplement de rendre visible.

10Cela nous amène-t-il à conclure que l’opacité des organisations à risques est une fatalité et que la transparence est une notion dénuée de pertinence dans ce contexte ? Ce n’est pas notre conclusion. La transparence est l’une des dimensions de l’accountability. Ce terme est parfois rendu par responsabilité, parfois par transparence justement. On parle de redevabilité en Suisse et au Canada. L’OCDE le définit comme « obligation de rendre compte de façon claire et impartiale sur les résultats et la performance, au regard du mandat et/ou des objectifs fixés ». Mais cette définition technique est loin d’épuiser les significations culturelles de l’accountability, souligne Sylvie Trosa. Il a une connotation religieuse, comme il est rappelé dans le « vocabulaire européen des philosophes ». « Le day of account est le jour du jugement dernier. Le mot inclut en effet des “significations ethico-civiques” : c’est autant une disposition, un devoir accepté et assumé qu’une obligation légale ». Cette dimension morale est aussi très présente dans les discours des acteurs : il existe bien un lien entre l’accountability et le fait d’être digne de confiance (trustworthy) comme le propose La Porte.

11Les fournisseurs de contrôle de la navigation aérienne sont confrontés à de nouvelles exigences, à de nouvelles formes de contrôle et de surveillance, que l’on peut analyser à travers le prisme de la demande de transparence qui traverse notre société. Nous avons voulu montrer qu’une approche socio anthropologique de la transparence dans un domaine à risque permettait de décaler les questions au-delà de l’opposition classique entre transparence et opacité. Si cette opposition conserve un sens, elle se conjugue à bien d’autres interrogations sur le sens de la transparence, sur la confiance, sur la légitimité enfin de ces nouvelles institutions que sont les autorités de surveillance et de réglementation séparées. Cependant, loin d’être des abstractions plaquées sur une réalité, ces interrogations sont aussi le moyen de donner corps au travail réflexif élaboré par les acteurs rencontrés en réponse aux changements auxquels ils font face.

Références