Chapitre IV. Les échanges économiques
p. 67-83
Texte intégral
I – L’état de dégradation des relations économiques à la veille de la naissance de la république
1Au moment où intervenait le changement de régime à Lisbonne, les relations économiques entre la France et le Portugal connaissaient une réelle dégradation. Ayant commencé plus de vingt ans auparavant, cette dégradation se traduisait par l’essoufflement des échanges financiers et, sur le plan commercial, par la guerre des tarifs.
2La première manifestation de cette dégradation se situait au niveau des relations financières que, pour des raisons déjà exposées, nous n’étudions pas, mais dont nous signalons l’existence, comme étant un exemple assez illustratif des difficultés des échanges économiques entre les deux pays.
3A l’instar de maints pays où la révolution industrielle avait avorté ou n’avait pas pu avoir lieu, le Portugal eut recours au XIXe siècle aux techniques et aux capitaux étrangers pour la création d’une infrastructure économique moderne. La France, pays par excellence d’exportation de capitaux, avait été de fait le premier créancier jusqu’à la fin du siècle et y avait tenu une place importante dans l’équipement du pays : techniques et capitaux français ont contribué à la construction des ports tels que Lisbonne, des ponts, des chemins de fer, à l’exploitation des mines, à la création d’entreprises industrielles1. Mais, le plus gros de l’épargne française fut orienté vers les emprunts publics d’État ou de municipalités2.
4Ces placements, en particulier dans le domaine public, subirent les contrecoups des difficultés économiques et financières que connut le Portugal. Non seulement ce pays dut réduire arbitrairement en 1892 le service de la dette extérieure, mais il fut contraint, pour assurer ce service, d’aller d’emprunt en emprunt à tel point que fut atteint, à la fin du siècle, le seuil d’insolvabilité. La situation fut d’autant plus préoccupante en ce qui concerne la France que, sur 1.592.000.000 de francs de dette, plus d’un milliard était détenu par l’épargne française3.
5Les différentes mesures portugaises touchèrent les porteurs français qui, en 1897, estimèrent leurs pertes qui en résultaient à 407 millions de francs4 et optèrent pour des représailles. Ils obtinrent que s’établit une sorte de blocus sur les valeurs portugaises à la Bourse de Paris. Cette situation, venue s’ajouter à de très vieux litiges financiers5, eut pour conséquence qu’au début du XXe siècle, les transactions financières connurent d’énormes difficultés. Des accords entre l’État portugais et les porteurs français essayèrent de les réduire, mais la normalisation resta partielle.
6Au niveau des échanges commerciaux, la situation était relativement analogue. Après une longue période d’échanges réguliers et intenses, favorisés par des accords commerciaux successifs en 1852, 1856 et 1881, suivit la guerre des tarifs.
7En effet, au début de 1891, le gouvernement français, afin de « rendre au parlement sa liberté d’action en matière de tarification douanière » et afin d’éviter que l’application, à partir du 1er février 1892, du nouveau tarif en voie d’élaboration ne rencontrât « aucun obstacle dans les actes internationaux » déjà existants, prit l’engagement d’effectuer la dénonciation, à temps, de ces traités commerciaux qui constituaient alors le tarif conventionnel de la France6. Était parmi ces traités à dénoncer, celui passé avec le Portugal le 19 décembre 1881 et qui expirait le 1er février 1892. Parallèlement, du côté portugais intervinrent des changements en matière tarifaire. La nouvelle loi douanière supprima le tarif minimum au profit d’un tarif unique ; en revanche, elle autorisa le gouvernement à accorder des concessions isolées et spéciales à chacune des nations avec lesquelles il entrera en négociation7.
8En janvier 1892, au moment où le gouvernement français, pressé d’être fixé avant le 1er février et surtout désireux d’écarter toute perturbation des transactions en attendant un nouveau traité, proposait un modus vivendi provisoire8, le Portugal dénonça l’ensemble de ses engagements internationaux en matière commerciale9. A partir de cette date s’installa entre les deux pays une véritable guerre douanière : les produits français furent frappés au Portugal du tarif maximum, tandis qu’en France, les produits portugais subissaient le tarif général ; de nouvelles circonstances devaient aggraver, à partir de 1906, la situation des produits portugais qui étaient les seuls en Europe à être soumis au tarif général.
9A la fin de l’année 1905, l’Espagne inaugura l’application d’un nouveau tarif douanier qui frappa durement le commerce français. Le gouvernement de Paris fit alors voter spécialement (juillet 1906) l’élévation d’un certain nombre de droits du tarif général et touchant les vins, les fruits de table, les fruits secs, les huiles, les légumes, les poissons de diverses préparations, les liqueurs, les eaux minérales et bien d’autres produits de provenance espagnole et qui constituaient également l’essentiel des exportations portugaises. Cette élévation du tarif général, conçue dans la perspective d’une rupture des négociations en cours et devrait servir de moyen de pression, épargna l’Espagne qui obtint finalement la conclusion d’un modus vivendi lui attribuant les avantages de la clause de la nation la plus favorisée. Le Portugal encaissa le coup en subissant toutes les rigueurs de la majoration du tarif général. Ses exportations vers la France, alors faibles, chutèrent, passant en valeur de 13.200.000 francs en 1906, à 11.000.000 en 1907 et à 10.400.000 en 190810.
10Deux ans après la mesure de juillet 1906, le parlement portugais vota une loi qui fixa les limites de relèvement ou d’abaissement des tarifs douaniers dans lesquelles le gouvernement pourrait se mouvoir pour négocier les conventions commerciales. Plus précisément, du point de vue des relations avec la France, cette loi autorisait le gouvernement à élever jusqu’au double les droits du tarif général pour les marchandises originaires de pays appliquant au Portugal leurs tarifs maximums11. L’année 1908 vit également la conclusion par le Portugal des conventions de commerce avec certains pays, parmi lesquels se trouvait l’Allemagne, une rivale politique et commerciale de la France. La perspective, d’une part, de nouveaux tarifs en Allemagne – un des principaux débouchés des produits coloniaux du Portugal – et la surtaxe portugaise d’autre part, amenèrent ces deux pays à conclure le 30 novembre 1908, un traité de commerce qui devint un facteur supplémentaire de dégradation des échanges franco-portugais. Le fait inquiétait Paris d’autant plus que les ventes de l’Allemagne au Portugal portaient en partie, à ce moment-là, sur les mêmes produits que ceux de l’exportation française et que sa pénétration économique avait déjà sérieusement entamé les positions commerciales de la France12.
11Cette situation de guerre entre la France et le Portugal, qui durait depuis vingt ans, connut un début de solution favorable au commencement de l’année 1911, à peine cinq mois après la proclamation de la république. Un modus vivendi commercial intervint entre les deux pays le 17 février 1911 et permit d’arrêter la dégradation des échanges commerciaux entre les deux pays.
II – Le recours au modus vivendi commercial du 17 février 1911
12Après la dénonciation en 1892 du traité de commerce de 1881, il y eut entre les deux pays d’actifs pourpalers qui restèrent infructueux. Les négociations reprirent cependant en 1905 sur l’initiative du gouvernement portugais qui offrit, en échange du tarif minimum français, le bénéfice de son tarif conventionnel résultant des conventions conclues avec la Russie, les Pays-Bas et la Norvège. Mais, le dit tarif conventionnel portait sur un petit nombre de marchandises, de surcroît différentes de l’exportation française. L’offre fut refusée en conséquence, et, pendant un certain temps, les négociations tombèrent au point mort13.
13A la suite de la loi portugaise de surtaxe douanière (septembre 1908) et la signature du traité de commerce avec l’Allemagne (30 novembre 1908), le Portugal proposa à nouveau à la France, le 19 décembre de la même année, la conclusion d’une convention analogue à celle passée avec l’Allemagne, et différente des conventions précédentes par sa relative étendue. Mais les négociations durèrent encore deux ans, se heurtant de part et d’autre à des intérêts fiscaux ou économiques.
14Les négociations butèrent sur trois questions : les produits lainiers pour l’exportation française, les vins et le cacao pour l’exportation portugaise. Le problème de la France était d’obtenir dans ces négociations un nouvel élargissement du tableau de la tarification conventionnelle portugaise qui avait déjà subi une évolution dans ce sens, à la faveur de l’accord avec l’Allemagne, mais ne satisfaisait pas pleinement les exportateurs français. Le traité germano-portugais était même considéré par les négociateurs et certains milieux d’affaires comme un précédent fâcheux par la largesse des concessions faites au Portugal par l’Allemagne. Aussi cherchèrent-ils plus particulièrement à obtenir des concessions pour certains produits non compris dans la tarification conventionnelle. Des nombreuses concessions que demandait la France, celles portant sur les produits lainiers, furent un des points d’achoppement. Ces produits constituaient, à cette époque, la première exportation française et occupaient la première place sur le marché portugais. Mais les Portugais étaient opposés aux réductions dans ce domaine, non pas seulement pour des raisons fiscales, comme c’était le cas généralement, mais en vue de la protection de leur industrie, car, signifièrent-ils au ministre français à Lisbonne, de telles concessions signifieraient la mort de leur industrie de lainage14.
15En ce qui concerne les ventes portugaises en France, les éléments de litiges furent les vins et le cacao, de loin les produits les plus importants en volume et en valeur. Sans doute faut-il signaler que les négociations eurent à souffrir des rivalités au Portugal même, entre les groupes d’intérêts vinicoles d’une part, et coloniaux d’autre part. Les négociations, au cours des deux années qui précédèrent le modus vivendi étaient perpétuellement remises en cause selon que le ministère était dominé, du moins sensible, aux intérêts de l’un ou de l’autre groupe.
16Mais, si la question des vins pouvait trouver des solutions par l’application du tarif minimum et d’autres arrangements (reconnaissance de la propriété des marques régionales des vins liquoreux de Porto et de Madère, garantie de protection contre les fausses indications d’origine), moyennant des contreparties, il n’en était pas de même pour le cacao, produit dans les îles africaines de San Tomé et Principe, et introduit en France après transbordement dans les ports du Portugal continental ou ceux des îles adjacentes de Madère et des Açores. En vertu d’une loi qui soumettait à une surtaxe spéciale, dite d’entrepôt, les produits d’origine extra-européenne, importés d’un pays d’Europe, le cacao portugais s’acquittait d’un droit de 114 francs les 100 kilogrammes, au lieu du tarif unique de 104 francs appliqué au cacao sud-américain et à celui d’autres provenances, introduit par voie directe en France. Les exigences portugaises furent par conséquent de deux ordres : obtenir d’une part l’introduction d’un tarif minimum sur le cacao à la place du tarif unique, et d’autre part la suppression de la surtaxe d’entrepôt. Mais du côté français, ce fut le refus de toute modification du tarif unique et de surcroît, la suppression de la surtaxe d’entrepôt, autant pour des considérations fiscales que pour la protection des colonies nationales.
17L’explication des préoccupations du Portugal résidait dans le fait suivant : la convention commerciale en négociation devait inclure les îles Madère et les Açores. Une partie du cacao portugais qui entrait en France par le port de Funchal (Madère) et était jusque-là soumis au tarif unique de 104 francs devait désormais s’acquitter de la surtaxe d’entrepôt et payer par conséquent 114 francs. Or, tout le cacao portugais arrivait sur le marché français par les ports de Lisbonne et Funchal. Dans ces conditions, la convention, loin de favoriser le cacao, seul produit à ne pas bénéficier du tarif minimum, allait aggraver les conditions de son entrée en France. L’importance de la question incita les Portugais à lier la conclusion d’un accord à la solution du problème du cacao.
18Cette fermeté s’expliquait par le fait que le cacao jouait un rôle important dans l’économie du Portugal dont la tenue du change dépendait alors en grande partie du placement de ce produit sur le marché international. Mais, dans le contexte des négociations, les Portugais étaient dans le besoin d’améliorer leur position sur le marché français, le quatrième de leur cacao après l’Allemagne, l’Angleterre et les États-Unis ; l’échec relatif de la campagne déclenchée en Angleterre contre le système de la main-d’œuvre à San Tomé et Principe n’avait pas suffi à dissiper la hantise d’un boycott international15. La persistance de cette campagne maintenait au contraire la conviction qu’il était nécessaire de prendre des précautions pour l’extension des débouchés autres que l’Angleterre.
19Les Portugais allaient concentrer leurs efforts sur la question de la surtaxe d’entrepôt. S’appuyant sur « Les Douanes Françaises » de Georges Pallain (ouvrage que nous n’avons pas pu trouver), ils ne cessèrent depuis le début des négociations, de développer des arguments assez solides. Pour eux, la surtaxe sur les produits extra-européens importés d’un pays européen, en vertu de l’article 2 de la loi du 11 janvier 1892, ne peut s’appliquer au cacao et autres produits des îles du Cap Vert, de San Tomé et Principe. Le fait que la France n’ait pas de ligne de navigation directe entre ses ports et les dites îles, soutinrent-ils, est une circonstance exceptionnelle qui justifie un infléchissement de la règle. N’était-ce pas le cas, dans des situations analogues, des produits des contrées extra-européennes qui ne pouvaient, dans la pratique, satisfaire normalement à l’obligation du transport en droiture ? Et les Portugais de citer, à l’appui de leur thèse, les différents cas d’exemption de la surtaxe, notamment ceux des tapis perses et d’autres produits des provinces turques d’Asie importés de Constantinople, des produits de la Russie d’Asie importés des ports de la Russie d’Europe, des produits des îles Canaries importés d’Espagne. Considérant que la surtaxe ne favorisait, objectivement, aucun intérêt français de navigation, ils y virent une mesure discriminatoire à leur égard, au seul bénéfice des cacao du Brésil, du Venezuela, de l’Équateur, des Antilles16.
20Mais la position française resta ferme. Les pouvoirs publics concernés, en particulier le ministère des finances, étaient hostiles à toute modification du tarif unique et de la surtaxe d’entrepôt. Cela aurait réduit considérablement les rentrées fiscales, car, à titre d’exemple, sur un total de 2.046.000 francs de droits perçus sur l’importation portugaise en France pour l’année 1910, le cacao procurait à lui seul, au trésor, 1.133.000 francs, soit plus de la moitié17.
21En décembre 1909, après acceptation de part et d’autre du statu quo sur les produits lainiers et le cacao, les négociations furent considérées comme ayant avancé, et les questions en suspens comme étant réduites pour qu’un accord pût intervenir à bref délai. Mais l’instabilité ministérielle à Lisbonne le rendit impossible. Une année de négociations fut encore nécessaire, une année au cours de laquelle apparurent de nouveaux facteurs et où fut remise à l’ordre du jour la question du cacao.
22La France où venait d’être voté un projet de loi de révision du tarif douanier, informa en mars 1910 le gouvernement portugais de la nécessité d’appliquer aux produits portugais les nouveaux tarifs si un accord n’intervenait pas au plus tôt18. Mais ce fut elle qui eut à parer un double coup. La mise en vigueur à partir du 5 juin 1910 de la convention germano-portugaise, en instituant un tarif différentiel, créait une situation désavantageuse pour l’exportation française par rapport aux produits allemands. Cette mise en vigueur de la convention décida, par ailleurs, le gouvernement portugais à promulguer un décret fixant au 1er janvier 1911 l’application de la nouvelle surtaxe douanière. Un autre fait, moins important, fut la signature le 28 juin, par le Portugal, d’un traité de commerce avec les États-Unis. Au cours de l’été 1910, le gouvernement portugais, désireux de faire profiter aux vins portugais le déficit vinicole français, proposa la signature d’un modus vivendi ; mais les deux parties ne purent se mettre d’accord lorsque s’écroula le régime monarchique. Le gouvernement provisoire républicain ajourna par un décret l’application de la surtaxe douanière. Il en laissa le soin à la future assemblée constituante et reprit néanmoins la proposition du modus vivendi.
23Mais, si la non-application immédiate de la loi des surtaxes permit à la France de négocier dans d’autres conditions que sous la menace d’un tarif de guerre, la deuxième menace, c’est-à-dire le tarif différentiel entre produits français et allemands, demeurait et faisait sentir ses effets. Les exportations françaises de cuir et de peaux furent les premières touchées, si durement que les chambres syndicales – le Syndicat Général des cuirs et peaux de France et les Chambres de Commerce d’Annonay et de Millau – en saisirent les pouvoirs publics. Sous leurs pressions, le ministère des Affaires Étrangères intervint auprès du gouvernement portugais pour obtenir, à titre provisoire, et jusqu’à ce qu’un accord soit conclu, l’application à ces produits de droits réduits, appliqués à ceux en provenance d’Allemagne19.
24Le Portugal, qui ne pouvait se priver d’un moyen d’action aussi important, refusa. Dès lors, pour la France, la question de la conclusion du modus vivendi cessa de se résumer par l’alternative « la guerre ou la paix »20 avec le Portugal, pour devenir le maintien de ce marché ou sa perte au profit de l’Allemagne. Le ministre du commerce, dans une lettre à son homologue des finances, à la fin de janvier 1911, devait expliquer en des termes significatifs la nécessité des concessions tarifaires au Portugal :
« ... L’exportation allemande au Portugal bénéficie d’ores et déjà d’une situation privilégiée par rapport au commerce français. Il est par suite, de notre intérêt immédiat, de chercher à obtenir, moins la balance des abandons et remises des droits stipulés de part et d’autre, qu’un traitement d’égalité par rapport aux autres pays, notamment l’Allemagne, de façon à maintenir les positions en Portugal et même à les faire fructifier »21.
25Au début de février, le gouvernement portugais fit savoir que si le modus vivendi ne permettait pas au Portugal de combler le déficit vinicole français, il perdrait de son intérêt22. Cet avertissement remettait, en perspective, l’ensemble des acquis des négociations en cause. Mi-février, Saint-René Taillandier télégraphiait à nouveau à Paris :
« Les vins portugais, lassés d’attendre, s’acheminent vers l’Allemagne. L’intérêt de notre accord diminue pour le Portugal et il importe de se hâter »23.
26La gravité de la situation força le gouvernement français à précipiter la conclusion du modus vivendi le 17 février 1911 par échange de lettres entre le ministre de France à Lisbonne et Barnardino Machado, ministre des Affaires Étrangères du gouvernement provisoire républicain.
27Au terme du modus vivendi, le bénéfice du tarif minimum français fut accordé, en France et en Algérie, aux marchandises originaires du Portugal et des îles de Madère, Porto Santo et des Açores ; en outre, les produits des îles africaines de Principe, San Tomé et Cap Vert, importés par le port de Funchal, en fait essentiellement le cacao, et qui auraient dû, en principe, être soumis à la surtaxe d’entrepôt, furent considérés comme transportés en droiture. En échange, les marchandises originaires de France et d’Algérie furent admises au Portugal dans les îles adjacentes au bénéfice des droits les plus réduits du tarif de ce pays et de toutes les réductions accordées aux marchandises étrangères, mises à part les faveurs exclusives faites au Brésil et à l’Espagne ; à ces concessions s’ajoutèrent de nouvelles réductions consenties en faveur d’un certain nombre de marchandises intéressant particulièrement l’exportation française24.
28Le modus vivendi entra en vigueur le 22 du même mois et devrait demeurer exécutoire jusqu’à l’établissement d’un traité complet de commerce. Sa conclusion intervenait après 20 ans de guerre des tarifs entre les deux pays. Coïncidant avec des changements politiques au Portugal, il semblait par conséquent ouvrir une période nouvelle dans les échanges économiques. Qu’allait-il en être dans les faits ?
III – Les perspectives après le 17 février 1911 : la persistance des difficultés
29La conclusion du modus vivendi avait, au niveau commercial débloqué la situation en crise et écarté une nouvelle détérioration. Le fait de sa signature sous le régime républicain fit espérer que cet accord marquerait le début d’une période de fructueux échanges. Le Parti Républicain n’avait-il pas promis une politique de réformes économiques et plus précisément une libération du commerce extérieur ?
30En fait, dans les trois années qui précédèrent le conflit mondial, les perspectives des échanges économiques restèrent limitées, malgré l’affirmation, de part et d’autre, de la volonté de développer les relations économiques et l’esquisse de quelques initiatives dont il est difficile de mesurer la portée effective. Si le modus vivendi constitua une parade à la détérioration, il fut loin de constituer un prélude à un développement notoire des échanges économiques comme on s’y attendait. Et l’impossibilité de conclure un accord commercial définitif illustre plus que tout autre fait les difficultés des rapports économiques entre les deux pays.
1. L’impact du modus vivendi sur les échanges commerciaux
31Au moment où fut signé le modus vivendi, les ventes portugaises en France étaient, en valeur (chiffre du Commerce Général) de 14.600.000 francs tandis que celles de France au Portugal étaient de 34.500.000, soit un solde d’environ 20.000.000 en faveur de la France25. Ces chiffres se caractérisaient par une incessante fluctuation au fur et à mesure que se renforçait le régime protectionniste dans chacun des deux pays.
32L’application du modus vivendi s’accompagna, sans qu’il y ait toujours des liens de causes à effets (cas de la France), de sensibles modifications de ces chiffres. Ces modifications ne se firent pas dans un sens identique pour les deux pays. Comme l’indique le tableau suivant, les ventes portugaises montèrent très rapidement dans les années qui suivirent l’accord commercial, tandis que le commerce français en direction du Portugal stagnait.
33Le bénéfice du tarif minimum permit le retour en force des produits portugais (en particulier, sardines, légumes et vins) sur le marché français où, depuis vingt ans, ils étaient faiblement représentés du fait de la double action de la concurrence espagnole et du caractère prohibitif du tarif général auquel ils étaient soumis ; ce fut dans ces conditions que, durant les trois années qui précédèrent la guerre, l’exportation portugaise qui comprenait, en tête, les produits de la pêche, le cacao, le vin, le soufre, les produits lainiers, les peaux, les fruits, les légumes et les huiles végétales, progressa régulièrement. Cette progression diminua de façon sensible le déficit du commerce portugais, qui passa de 19.000.000 de francs en 1910 à 13.700.000 en 1911, 12.700.000 en 1912, 10.300.000 en 1913. La diminution, il faut le noter, était rendue également possible par une stagnation des exportations françaises.
34Pourtant la France avait obtenu des contreparties relativement larges en comparaison de tout ce qui avait été jusque-là concédé par le Portugal aux autres pays. Outre le tarif conventionnel découlant des accords passés avec la Norvège, la Russie et l’Allemagne, elle avait obtenu la réduction des droits sur certains produits de son exportation. Mais elle fut perdante si l’on considère la question strictement du point de vue des relations bilatérales et des avantages mutuels résultant de l’accord. Les réductions de tarif sur les produits lainiers ont été faibles. L’ensemble des exportations françaises en direction du Portugal au cours de ces mêmes années 1911, 1912 et 1913, connut une stagnation et même une légère baisse. Il s’ensuivit par conséquent une diminution de son excédent commercial sur le Portugal de près de 50 %.
35Comment expliquer la stagnation des ventes françaises alors que le modus vivendi comportait les plus larges concessions faites par les Portugais ? Outre les mesures fiscales prises par le gouvernement portugais et dont souffrirent certaines exportations françaises, la stagnation semble s’expliquer également par la forte pression du commerce allemand. Mais cette stagnation était en même temps un acquis du modus vivendi, dans la mesure où elle correspondait au maintien du niveau du commerce français, justifiant assez largement les points de vue du ministre du Commerce et celui de certaines chambres syndicales qui avaient plaidé pour sauvegarder tout au moins le marché.
2. Des perspectives limitées : la multiplication des obstacles à une convention commerciale définitive
36Les milieux économiques portugais et français avaient déploré l’état difficile dans lequel se trouvaient les échanges économiques entre les deux pays. Mais les tentatives faites pour y pallier demeurèrent toujours sans lendemain. Ainsi, en 1907, sur l’initiative de quelques hommes d’affaires français et portugais, se créa à Paris une chambre de commerce franco-portugaise à laquelle adhérèrent plusieurs collectivités commerciales de France et du Portugal, des financiers et des compagnies coloniales à Chartres ; la présence du représentant de la Compagnie de Chemin de Fer de Paris-Orléans et du Midi à la séance de préparation du 13 juillet 1907 devait permettre de poser le problème du trafic franco-portugais, question importante touchant au développement des échanges commerciaux27.
37En janvier 1910, parut le premier bulletin mensuel de cette chambre. Mais le bulletin ne dépassa pas le cap de cette année 1910 ; il cessa de paraître à partir de juin, les activités de la chambre étant restées au niveau des vœux et n’ayant pas véritablement vu le jour. Le changement politique et la signature, peu de temps après du modus vivendi firent naître de nouveaux espoirs, mais des obstacles demeurèrent.
38Sur le plan des relations financières, la chambre syndicale des agents de change qui jouait un rôle essentiel dans la cotation des titres étrangers à la Bourse de Paris, envoya au Portugal, en 1912, en accord avec la légation de ce pays, Edmond Théry, directeur de L’Économiste Européen, pour y étudier les conditions économiques et financières, dans le nouveau cadre politique28.
39A son retour, Théry devait déclarer à Joâo Chagas, le ministre du Portugal, que l’Europe avait « un jugement erroné »29 des finances portugaises. Le rapport publié par la suite, dans L’Économiste Européen, fut des plus favorable au nouveau régime et à son administration. Après avoir constaté la situation financière et budgétaire héritée de la monarchie30, Théry explique l’augmentation de la dette flottante par l’urgence et l’étendue des réformes républicaines. Il mit notamment en lumière, chiffres à l’appui, la diminution du déficit budgétaire, en dépit des dépenses publiques énormes, et l’état favorable de la balance des paiements31. En contribuant à rétablir dans une certaine mesure le crédit du pays, le rapport était susceptible de favoriser les opérations financières et boursières intéressant le Portugal et ses échanges économiques avec la France.
40C’est dans un sens analogue que se situa la visite à Lisbonne en avril 1913 d’une délégation de 48 parlementaires et hommes d’affaires du Comité Républicain du Commerce, de l’Industrie et de l’Agriculture, dirigé par son président, le sénateur Mascurand, à l’invitation du Conseil Municipal et de l’Association commerciale de Lisbonne32. Le voyage devrait être l’occasion de déterminer la place du Portugal dans les communications avec l’Afrique du Nord et d’examiner le problème de l’introduction de la main-d’œuvre désœuvrée de Lisbonne au Maroc, pour la réalisation des projets de construction d’hôtels, de ports et de chemin de fer33.
41Entre-temps, se poursuivaient, parallèlement à l’application du modus vivendi, les négociations pour la convention définitive. Dans un texte complémentaire, annexé à l’accord du 12 février 1911, les deux gouvernements s’étaient engagés à surmonter les questions épineuses en suspens. Les engagements portaient sur l’inclusion dans la future convention de dispositions relatives à la suppression de la surtaxe d’entrepôt au profit des îles portugaises d’Afrique, et à la réduction des droits sur des produits déterminés du commerce français34 ; enfin, l’application par chaque pays à l’égard des produits vinicoles de l’autre, de l’arrangement de Madrid du 14 avril 1891 qui interdisait l’entrée, le transit, le conditionnement et la mise en vente de tout produit vinicole portant une fausse appellation d’origine. Cet engagement avait particulièrement pour but de lutter contre la production et la commercialisation frauduleuse en France de faux Porto et Madère, et au Portugal contre les faux Champagne et Cognac.
42En déblayant le terrain, les deux parties espéraient faciliter la conclusion de la convention lors de la reprise des négociations. Mais celles-ci allaient piétiner, se heurtant à de nombreux obstacles. Les conséquences de l’application du modus vivendi, l’évolution défavorable du commerce français en direction du Portugal, les diverses mesures prises par le gouvernement portugais, le désaveu en France par un large secteur des milieux économiques des termes du modus vivendi, et bien d’autres facteurs, créèrent un climat peu propice à la conclusion d’un traité complet de commerce.
43Certaines associations économiques françaises accueillirent très mal le modus vivendi. Dans un long rapport relatif à l’accord provisoire émanant du directeur des services économiques de la Fédération des Industriels et Commerçants Français, et publié peu après la signature du modus vivendi, on pouvait lire notamment :
« Dès que nous avons appris par la presse anglaise mieux renseignée que la nôtre, que le Portugal proposait la signature d’un modus vivendi en attendant d’établir une vraie convention, nous avons exprimé la crainte de quelque pénible surprise. Aujourd’hui, l’acte diplomatique est connu et nous ne pouvons retenir un cri de douloureux étonnement. Nous avons presque tout concédé et nous n’avons presque rien obtenu. Les défenseurs de nos intérêts – le ministre du Commerce et le ministre de France au Portugal – doivent se féliciter que l’ancien président de la commission des douanes de la Chambre des Députés, devenu ministre des Finances, se soit rappelé de l’existence d’un texte permettant de tout régler par décret ; sinon, jamais le Parlement français n’eût accepté un projet de convention établi sur de telles bases »35.
44Oubliant, ou ignorant, dans quelles conditions était intervenue la conclusion du modus vivendi, le rapport considéra en exemple les réductions sur les châssis d’automobiles avec moteur comme une prime aux fabricants portugais de carrosserie. Dans une note du 30 mars au ministre des Affaires Étrangères le président de la même fédération exprimait son espoir de voir les négociations se poursuivre et le modus vivendi remplacé par un accord défendant mieux les intérêts du commerce d’exportation36.
45Ces critiques à l’égard du modus vivendi et ces vœux annonçaient clairement un certain durcissement de l’attitude des milieux d’affaires face aux négociations dont l’accord, pour être valable cette fois, devrait être ratifié par le Parlement. Le modus vivendi, outre qu’il ne satisfaisait pas le commerce d’exportation comme l’auraient voulu les intéressés, allait par ailleurs porter préjudice à des secteurs d’activité. La réduction des droits d’entrée sur les sardines portugaises entraîna une invasion du marché français37, avec pour conséquence dans l’industrie sardinière française une crise telle qu’en 1912-13, il fut question de la fermeture des fabriques38. La tension entre les deux pays vint également des mesures prises par le gouvernement portugais.
46En effet, les républicains qui, dans l’opposition, tenaient des promesses sur le fait de vouloir à la fois libérer le commerce extérieur et développer l’industrie nationale, ne pouvaient plus tenir, une fois au pouvoir, ces promesses contradictoires, et devaient nécessairement satisfaire les forces qui constituaient un appui du régime, à savoir la bourgeoisie portugaise qui avait le plus grand intérêt au développement d’un nationalisme économique au moyen d’un renforcement du système protectionniste ; les exigences de l’alimentation du trésor allaient également expliquer cette tendance39.
47Le 26 mai 1911, le gouvernement provisoire promulgua un décret qui interdit la fabrication des spécialités pharmaceutiques étrangères, institua l’apposition d’un timbre de 10 et 50 reis, respectivement sur les spécialités pharmaceutiques nationales et étrangères ; cette dernière taxe s’étendit également à la parfumerie. Ces mesures qui entraînèrent dans l’immédiat la fermeture des officines travaillant pour les maisons françaises, furent l’objet de vives protestations de la part de la Chambre de Commerce française de Lisbonne, et des Chambres syndicales de la parfumerie, de la droguerie et des fabricants de produits pharmaceutiques de France. A la requête des représentants de la France qui, prenant en compte les protestations, firent valoir que les mesures portugaises d’interdiction de fabrication étaient illégales, le gouvernement portugais répondit que les victimes du décret opéraient à l’ombre d’une tolérance, c’est-à-dire sur le plan juridique, en violation des lois du pays. Considérant quelques exemples d’officines touchées et dont les cas avaient été soumis par la légation de France, les autorités portugaises montrèrent comment les intéressés se couvraient d’une activité quelconque comme la fabrication de produits chimiques et surtout la représentation commerciale, pour se livrer à la fabrication des spécialités pharmaceutiques, de sorte qu’ils ne payaient et ne pouvaient payer aucune contribution pour cette industrie40.
48Les discussions qui ne connurent pas de solution au terme de l’année 1911, reprirent de plus belle en 1912. Ainsi, en remettant une nouvelle protestation le 10 janvier 1912, le ministre de France jugea nécessaire de l’accompagner de commentaires verbaux « propres à faire réfléchir aux inconvénients qu’il y aurait pour la République à se montrer, au lendemain du modus vivendi, plus inhospitalière que ne l’avait été la monarchie »41. S’agissant de l’institution du timbre de 50 reis sur les spécialités, associations professionnelles et autorités françaises y virent un droit de douanes déguisé, une taxe d’importation. Cette taxe, en étant différentielle pour les produits nationaux et pour les produits français, violait les engagements pris au terme du modus vivendi, et qui interdisaient toute augmentation des droits sans une dénonciation préalable de l’accord.
49Relativement à la question de l’interdiction de la fabrication des spécialités pharmaceutiques, la Chambre Syndicale des Fabricants des Produits Pharmaceutiques recourut aux services d’un avocat portugais dont les avis firent apparaître que les mesures du Cabinet de Lisbonne étaient illégales42. Entre-temps, celui-ci avait constitué une commission pour étudier la question, commission dont les conclusions allaient dans le même sens que celles de l’avocat ; il s’ensuivit une levée de l’interdiction en mai 1912, fait qui s’ajouta au recul déjà opéré sur la question de la parfumerie. Cependant, la loi sur les spécialités, élaborée à partir des travaux de la commission et votée un an plus tard, le 29 juin 191343, si elle autorisa la fabrication des spécialités étrangères, institua des droits, considérés par les professionnels comme un impôt prohibitif de fabrication, et de commercialisation. Règlement désavantageux à tous égards devaient-ils assurer44.
50Les mesures sur les produits pharmaceutiques n’étaient pas isolées. Des taxes frappèrent les sacs d’engrais importés de France, tandis que la fabrique locale d’Uniâo Fabril qui dépendrait de la maison allemande Weinstein, en était affranchie45. Dans le même sens, la crise de l’industrie des arts graphiques et lithographiques, du fait de l’invasion des produits allemands à la faveur de l’application du traité de 1908 entre l’Allemagne et le Portugal, contraignit le gouvernement portugais à rétablir des droits d’importation, ne maintenant la franchise dont bénéficiaient jusqu’alors les produits français, que pour les livres.
51Les pressions du commerce allemand qui suscitaient des mesures sur ces derniers produits, affectaient également le commerce français. Celui-ci faisait difficilement face aux exportateurs allemands qui, outre leurs méthodes efficaces – commis-voyageurs, importants services après-vente, longs délais de paiement, qualité de l’emballage et des produits46 – bénéficiaient au Portugal même de l’appui de la puissante maison Warburg du financier Weinstein, représentant, au Portugal, d’importantes entreprises industrielles et commerciales.
*
52C’est dans ces conditions, qu’en dépit de l’existence d’une base, en l’occurrence le modus vivendi, et de l’engagement mutuel pris dans le texte complémentaire en ce qui concerne les concessions respectives à faire, l’accord définitif ne put intervenir avant la guerre. Les négociateurs français durent prendre en considération les différentes exigences des fabricants et exportateurs dont l’action constitua une véritable pression qui amena à examiner, rubrique par rubrique, les réductions de droit et les garanties à obtenir du Portugal.
53Le modus vivendi continua, par conséquent, à régir les relations commerciales jusqu’à la fin de la guerre qui apportera d’importantes modifications aux relations économiques entre les deux pays.
Notes de bas de page
1 . Il faut sans doute signaler que l’ouvrage de CAMERON (Rondo), La France et le developpement économique de l’Europe 1800-1914, Paris, Seuil, 1961, 430 p., dont on est en droit d’attendre des indications, n’apporte que très peu d’éléments à ce sujet.
2 . A titre d’exemple, voir CAMERON (Rondo), op. cit., p. 92 : alors que les emprunts publics français au Portugal de 1816 à 1851 étaient estimés à 125 millions de francs, les investissements privés étaient portés à la rubrique « montants négligeables ».
3 . Note pour le ministre, 29 août 1898, A.N.F./F30 320.
4 . Union des porteurs français des rentes portugaises, Comité Français. Réunion plénière des créanciers de la dette extérieure portugaise du 14 décembre 1897, p. 10, ANF/F 30 319.
5 . C’est le cas de la dette Don Miguel, contractée en 1832, dans un contexte de lutte dynastique, par un souverain qui fut par la suite renversé ; cette dette ne fut pas reconnue par les différents gouvernements monarchistes et les porteurs continuèrent à s’agiter : cf. le ministre du Portugal à Paris aux Affaires Étrangères à Lisbonne. Paris, 27 avril 1912, MNE/LPP 190 ; cf. aussi CAMERON (Rondo), op. cit., pp. 319-321.
6 . Lettre de Ribot, Ministre des Affaires Étrangères à Méline Président de la Commission des Douanes de la Chambre des Députés, Paris, 9 janvier 1891 in Ministère des Affaires Étrangères, Dénonciation des traités de Commerce expirant le 1er février 1892, Paris, Imp. Nationale, 1891, p. 3.
7 . Lettre du ministre de France à Lisbonne à Ribot. Lisbonne, 17 décembre 1891. Ministère des Affaires Étrangères, op. cit., p. 110.
8 . Télégramme de Ribot au ministre de France à Lisbonne, Paris, 19 janvier 1892. Ministère des Affaires Étrangères, op. cit., p. 115.
9 . Télégramme du ministre de France à Lisbonne, daté du 27 janvier 1892. Ministère des Affaires Étrangères, op. cit., p. 119.
10 . Chiffre du Commerce Général. Tableau général du Commerce et de la navigation. Année 1910.
11 . Rapport au Président de la République sur le modus vivendi. Journal Officiel du 21 février 1911, p. 1429-1430. ANF/F12 8990.
12 . Rapports du Vice-Consul chargé de la Chancellerie de la Légation de France à Lisbonne, du 11 janvier 1908 et du 7 septembre 1911. ANF/F12 7271.
13 . Rapport au Président de la République sur le Modus Vivendi commercial franco-portugais du 17 février 1911. Journal Officiel du 21 février 1911, p. 1429-1430, ANF/F12 8990.
14 . Le ministre de France à Lisbonne à Stephen Pichon, ministre des Affaires Étrangères. Lisbonne, 4 janvier 1910, MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 39.
15 . Cette campagne s’appuyait sur les rapports des missions effectuées par Cadbury, Burt et Swann (The Slavery to-day), entre 1905 et 1908, à San Tomé, Principe et en Angola ; les dits rapports identifiaient les conditions de recrutement de la main-d’œuvre en Angola et son utilisation dans les îles à celles des esclaves. Par conséquent, recommandait la campagne, le cacao de San Tomé, répugnant et criminel produit du travail d’esclaves, devrait être banni des fabriques anglaises et ne devrait pas entrer dans les familles de bonne foi et de conscience. Ce à quoi les Portugais répondirent (notamment dans O cacau de San Tomé, repostas ao relatorio da missâo Cadbury, Burt et Swann nas provincias de S. Tomé et Principe et de Angola en 1908) que c’était moins l’excès de sentimentalisme philanthropique qu’un plan prémédité de préoccupations mercantiles. Ils signifièrent notamment que ce qu’ils faisaient était pratiqué sur une vaste échelle par les entreprises de trafic de la main-d’œuvre qui opéraient dans le Rand : la Witwatersrand Native Labour Association et la Transvaal Mines Labour Company : Cf. James DUFFY, A question of Slavery, pp. 144 et 149. Il n’est pas sans intérêt, toute proportion gardée, du point de vue de l’histoire économique internationale et de l’action controversée de la philanthropie britannique, de rapprocher cette question de celle de l’histoire de la traite classique des nègres et de son abolition, du XVII au XIXe siècle, cf. WILLIAM (Éric), Capitalism and Slavery, Londres, 1964, X-285 p. ; on notera par ailleurs, à propos, que le Bulletin de la Chambre de Commerce franco-portugais de Paris, de mai 1910, signale que Cadbury est lui-même chocolatier.
16 . Mémorandum portugais, traduction en date du 10 mai 1910 par la Légation de France à Lisbonne. MAE/NSE CPC 1897-1918 Portugal, n° 39.
17 . Tableau Général du Commerce et de la Navigation. Année 1910.
18 . Le ministre des Affaires Étrangères au ministre de France à Lisbonne, Paris, 5 mars 1910, MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 39.
19 . Le ministre du Commerce et de l’Industrie au ministre des Finances, 7 décembre 1910, ANF/F12 8990.
20 . Le Travail National, organe de l’Association de l’Industrie et de l’Agriculture françaises, n° 33, 9 octobre 1910, p. 506, ANF/F12 7608.
21 . Le ministre du Commerce et de l’Industrie au ministre des Finances, Paris, 31 janvier 1911, ANF/F12 8990.
22 . Télégramme de Saint-René Taillandier à Stephen Pichon, Lisbonne, 5 février 1911, MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 39.
23 . Télégramme de Saint-René Taillandier à Stephen Pichon, Lisbonne, 13 février 1911, MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 39.
24 . Nova Coleçâo de Tratados, Tome XV, 1911-1913, p. 1-4.
25 . Tableau Général du Commerce et de la Navigation. Année 1910.
26 . Établi à partir du Tableau Général du Commerce et de la Navigation, de 1910 à 1914.
27 . Bulletin de la Chambre de Commerce franco-portugaise, 1ère année, n° 1, janvier 1910, p. 3-6.
28 . Le ministre du Portugal à Paris au ministre portugais des Affaires Étrangères, Paris, 9 juillet 1912, MNE/LPP 190.
29 . Ibid.
30 . L’Économiste Européen, n° 1083 du 20 septembre 1912, p. 360-361, n° 1081 du 27 septembre 1912, p. 394-395.
31 . L’Économiste Européen, n° 1082 du 4 octobre 1912, p. 425-426 et n° 1083 du 11 octobre 1912, p. 456-457.
32 . Le Radical du 9 avril 1912.
33 . Lettre du ministre du Portugal à Paris aux Affaires Étrangères à Lisbonne, Paris, 7 avril 1913. MNE/LPP 191.
34 . Les droits que le Portugal s’engageait à réduire portaient sur les produits lithographiques, typographiques et d’art ; les embarcations et véhicules, appareils et instruments, vins en bouteille, plusieurs spécialités de laine et de coton, ouvrage de bois et produits pharmaceutiques. Lettre complémentaire sur les dispositions de la convention future, de Bernardine Machado, ministre du gouvernement provisoire à Saint-René Taillandier, Lisbonne, 17 février 1911. MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 40.
35 . Bulletin de la Fédération des Industriels et Commerçants Français, inséré dans MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 40.
36 . Le président de la Fédération des Industriels et Commerçants Français au ministre des Affaires Étrangères, Paris, 30 mars 1911. MAE/NSE CPC 1897-1940, Portugal, n° 40.
37 . De 850.000 francs en 1910, les poissons portugais importés en France, en fait essentiellement les sardines en conserve, passèrent à 3.931.000 francs en 1913. Sources : Tableau Général du Commerce et de la Navigation – 1910 et 1913.
38 . Lettre du ministre du Portugal à Paris au ministre portugais des Affaires Étrangères. Paris, 6 janvier 1913. MNE/LPP 191.
39 . « Les mesures qui lèsent l’industrie de la pharmacie et de la parfumerie, écrivait Saint-René Taillandier, manifestent d’une part une véritable fièvre de la fiscalité qui entraîne en ce moment l’administration portugaise, et surtout un sentiment puissant en ce pays, et que la révolution est venue aviver, la jalousie des industriels nationaux contre les confrères étrangers ». Saint-René Taillandier au ministre des Affaires Étrangères. Lisbonne, 11 janvier 1912. MAE/NSE CPC1897-1918, Portugal, n° 41.
40 . Le ministre portugais des Affaires Étrangères à Doulcet, chargé d’affaires de France. Lisbonne, 27 septembre 1911. MAE. NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 40.
41 . Le ministre de France à Lisbonne au ministre des Affaires Étrangères à Paris, Lisbonne, 11 janvier 1912. MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 41.
42 . Annexe à la lettre de la Chambre Syndicale des Fabricants de Produits Pharmaceutiques. Paris, 6 février 1912. MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 41.
43 . Traduction de la loi du 29 juin 1913, annexée à la lettre du ministre de France à Lisbonne au Quai d’Orsay. Lisbonne, 19 octobre 1913. MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 41.
44 . La Chambre Syndicale des Fabricants des Produits Pharmaceutiques au ministre du Commerce et de l’Industrie, des Postes et Télégraphes. Paris, 3 décembre 1913. MAE/ NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 41.
45 . Le ministre de France au Quai d’Orsay. Lisbonne, 13 juillet 1911. MAE/NSE CPC 1897-1918, Portugal, n° 40.
46 . Rapport sur les procédés de pénétration de l’Allemagne et son action économique comparée à celle de la France et de l’Angleterre, par le consul de France à Porto. Porto, 2 juin 1914. ANE/F12 8988.
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