Arrière-plan intérieur et choix du gouvernement anglais, du 14 août au 11 septembre 1956

1Entre la nationalisation de la Compagnie de Suez et la réunion du Parlement, le 12 septembre, le développement majeur survenu sur la scène intérieure anglaise réside dans l’abandon progressif par le Labour de la position énergique et unitaire exposée par Gaitskell le 2 août aux Communes. S’ils n’ont pas varié sur l’emploi de la force et le rôle de l’0NU, les travaillistes font bel et bien volte-face quant à l’objectif du contrôle international du canal, naguère approuvé par leur chef en Chambre1. En outre, les grandes publications libérales, bientôt rejointes par la presse travailliste, ont démonté de façon persuasive l’argumentation officielle sur la crise de Suez. Avec ses conséquences au niveau de l’opinion publique et parlementaire, cette division croissante de l’élite dirigeante britannique rend très inconfortable la situation du gouvernement, obligé de faire entériner, tôt ou tard, sa politique égyptienne par les Chambres. Les ministres se trouvent donc fort embarrassés par la convocation inéluctable du Parlement, exigée publiquement par l’opposition à partir de la mi-août. Dès le 9 août, l’Egypt Committee reconnaît ne disposer aux Communes que d’une majorité gouvernementale trop étroite à l’appui d’une action militaire contre l’Égypte2. Responsable des affaires parlementaires, Butler se montre plus pessimiste encore le 14 août, lorsqu’il avertit le Cabinet que même au sein du parti tory « une proportion substantielle [des députés] » attachent une grande importance « à l’épuisement de tous les moyens pacifiques [avant l’usage de la force] ». Même alors, prévient le Lord Privy Seal, « des éléments de l’opinion publique anglaise » resteront hostiles à une solution militaire de la crise3. Et puis la convocation du Parlement pose d’épineux problèmes de calendrier : les pairs et députés poseront d’embarrassantes questions sur les suites de l’action des ministres en cas de rejet par Nasser des propositions des puissances maritimes ; ou encore, l’opposition exigera le recours aux Nations unies. Ce même jour, lorsqu’il considère lui aussi le délicat problème du rappel du Parlement, l’Egypt Committee constate à nouveau la nécessité de l’informer, le cas échéant, des mesures par lesquelles on répondra à un rejet des futures propositions des puissances maritimes par l’Égypte. Mais surtout, le comité statue sur un point capital : s’il réunit les Chambres après la Conférence de Londres, pour une courte session, le gouvernement devra ensuite les convoquer à nouveau pour obtenir leur aval avant le début de toute action militaire4. Les ministres savent à l’évidence qu’ils n’ont pas de mandat du Parlement pour faire la guerre, et que l’état de l’opinion publique ainsi que la conjoncture politique interdisent de songer à un entérinement a posteriori.

2À partir du 14 août, la question d’un recours à l’ONU tient également une place centrale dans les calculs des gouvernants relatifs à la situation parlementaire. Ce jour-là, Eden informe le Cabinet que les chefs de l’opposition ont demandé une réunion exceptionnelle des Chambres. Ils ont également fait part de leur refus d’une imposition par la force des exigences des Dix-huit et réclamé l’implication des Nations unies dans toute initiative internationale. Butler prévient ses collègues qu’il faudra « faire quelque référence au Conseil de Sécurité malgré les risques inhérents »5. Le procès-verbal des discussions des ministres, le 21 août, révèle leur grand embarras. Un débat parlementaire sur Suez immédiatement après la Conférence de Londres, s’il exposait la division des Britanniques, influencerait l’attitude égyptienne et celle d’autres pays. En revanche, une session des Chambres sitôt après la réponse égyptienne aux puissances maritimes éviterait ces inconvénients, mais mettrait les ministres dans une position délicate s’ils devaient prendre de nouvelles initiatives6. Chargé le 27 août du choix épineux de la date de la session spéciale du Parlement, l’Egypt Committee lie finalement la convocation des Chambres au recours aux Nations unies, en raison des effets négatifs sur l’opinion publique, d’une action militaire effectuée sans égard pour la Charte de l’organisation. Le comité déconseille le rappel des assemblées avant que l’on puisse annoncer la saisine du Conseil de Sécurité de la question de Suez7.

3Dès la mi-août donc, les ministres réagissent aux pressions croissantes du Labour, aux campagnes de la presse libérale et à l’orientation modérée d’une fraction considérable du mouvement conservateur, représentée avec retenue par le Sunday Times. À la fin du mois cependant, la situation du Cabinet devient intenable : d’une part, l’opposition menace de combattre ouvertement la politique gouvernementale dans la crise de Suez et la division des tories s’accentue, et d’autre part, Paris et Washington émettent des desiderata contraires. Le 4 septembre, certains membres de l’Egypt Committee se prononcent donc pour l’appel aux Nations unies et son annonce avant même la fin de la Mission Menzies. Le comité ne peut plus reculer et fixe au 11 septembre la réunion du Parlement, mesure indispensable, selon Eden, pour répondre à la presse et à l’opposition, et pour calmer l’opinion publique8. Deuxième développement majeur, trois jours plus tard, le 7 septembre, le Premier ministre invoque justement au sein du même groupe restreint, la rigidité du « Plan Mousquetaire » pour justifier son remplacement par « Mousquetaire révisé » : l’application du premier plan entraînerait en effet différents mouvements des forces armées avant la session parlementaire, voire simultanément, ce qui aggraverait l’antagonisme entre les partis9.

4Très attentifs aux sondages, les dirigeants anglais prennent en compte l’évolution d’une opinion publique de moins en moins propice à une épreuve de force avec l’Égypte. Dès le 14 août, le Cabinet constate que malgré une réaction initiale favorable, il apparaît désormais possible que l’utilisation de la force contre ce pays ne recueille, en l’absence de « quelque incident nouveau », qu’un appui insuffisant de la population10. À la même époque, Walter Monckton informe le Premier ministre que les représentants de la presse nationale, qu’il a rencontrés, ont tous signalé que la correspondance de leurs lecteurs exprime le refus d’une action militaire sans l’aval des Nations unies11. Et puis, dès la mi-août, le gouvernement se soucie aussi de la position des Trade Unions. lan McLeod, ministre du Travail, rapporte au Cabinet que les chefs syndicaux considèrent que l’action du Royaume-Uni ne recueille pas le soutien des autres puissances principalement concernées par le canal. Il dit craindre que le TUC n’adopte lors de son congrès annuel, au début de septembre, une résolution qui n’approuve le recours à la force que sous l’autorité de l’ONU12.

5Dans la première semaine de septembre, le Central Office, bureau d’étude et d’information du parti tory, avise le Premier ministre de l’évolution contraire de l’opinion publique anglaise au cours des deux dernières semaines d’août. Le Président du mouvement conservateur, Oliver Poole, indique que le soutien à la politique du Cabinet s’effrite. Plus marqué à gauche et au centre, « l’adoucissement des Britanniques gagne même les militants tories ». On a le « sentiment général » qu’il ne serait pas correct d’user de la force sans nouvelles discussions, et l’on suggère de porter le différend devant les Nations unies. Quoique désireux d’une victoire qui fasse perdre la face à Nasser, et procure le contrôle du canal, les gens ne veulent pas d’intervention militaire, surtout unilatérale, conclut Poole13. Dans les jours suivants, les responsables du parti chargés d’étudier les sondages d’opinion mettent en relief l’adhésion d’une majorité de citoyens aux objectifs gouvernementaux dans la crise de Suez et aux précautions militaires prises. Mais leurs notes de synthèse établissent également que l’opinion publique anglaise, toutes tendances confondues, se montre très favorable au recours à l’ONU14. Ainsi donc, en dépit de leurs réels efforts de propagande, relayés par la presse impérialiste et par certains grands journaux proches du pouvoir, Eden et ses collègues doivent à la veille du débat parlementaire de septembre sur Suez réitérer le jugement porté trois semaines plus tôt : la population adhère certes toujours au but officiel proclamé à la fin de juillet, obtenir le contrôle international du canal, mais elle écarte la solution militaire et partage le souhait du Labour et des libéraux quant à l’appel aux Nations unies15.

6Nécessités parlementaires et état d’une opinion publique peu belliqueuse ne constituent pas les seules contraintes domestiques qui pèsent sur les choix du gouvernement : ses propres partisans, divisés sur la question de Suez, exercent de fortes pressions contraires. Au plan intérieur, le seul avantage qu’Eden retire momentanément de la crise, réside dans l’arrêt progressif de la contestation organisée par la droite néo-libérale au sein du mouvement tory. Bien que les événements internationaux aient, depuis l’affaire Glubb, éclipsé dans une certaine mesure les questions économiques et sociales, la droite conservatrice continue à combattre activement le Welfare State et le Butskellism. En fait, le déclenchement de la crise de Suez coïncide avec le lancement d’une nouvelle offensive des tenants du libéralisme contre le ministère Eden. Sans doute largement souterrain, ce mouvement donne cependant lieu à une activité significative au niveau de la presse. Ainsi, le 27 juillet, malgré le retentissement de la nationalisation de la Compagnie de Suez, le Daily Telegraph publie non seulement un éditorial très sévère à l’endroit du Cabinet, mais aussi une lettre ouverte de Douglas Jerrold, activiste tory connu, qui exige « une politique active pour les conservateurs »16. Dans son commentaire, la rédaction du Daily Telegraph légitime son attaque féroce contre le Premier ministre et ses collègues : il ne s’agit pas d’une « trahison », mais de l’expression « d’une inquiétude considérable et profondément ancrée ». Les problèmes extérieurs et intérieurs de la nation exigent « un remède souverain », affirme le quotidien. Or, incapables de proposer « des solutions neuves pour de vieux problèmes », les ministres n’ont pas su couper les dépenses. « Seules des politiques nouvelles assureront la réduction de la taxation sous toutes ses formes, sans laquelle le pays ne peut retrouver sa liberté à l’intérieur comme à l’extérieur », conclut le Daily Telegraph17. Bien entendu, le grand journal tory reprend ici l’exigence essentielle de la droite du parti : le retour à l’orthodoxie économique d’avant-guerre. Cependant, la relation entre politique intérieure et politique extérieure, affirmée à ce moment particulier, revêt une importance considérable par ses implications au niveau du mouvement conservateur. La lettre ouverte de D. Jerrold, placée à côté de l’éditorial cité ci-dessus, explique ce que les néo-libéraux entendent par « politiques nouvelles ». L’auteur, qui fait le procès de l’État-providence, du système fiscal, des industries nationalisées et des syndicats, demande le retour à un capitalisme libéré de ces entraves. Mais surtout, ce rétablissement « de la santé et de la flexibilité de l’économie », Jerrold en fait lui aussi la condition du rétablissement « du potentiel [du Royaume-Uni] comme puissance mondiale ». Ainsi, l’élément nouveau du discours de la droite économique conservatrice se situe dans l’assertion que les difficultés extérieures ont des origines domestiques : les Britanniques sont « impuissants à l’étranger parce qu’ils sont incapables de restaurer une économie viable »18. D’autres tories néo-libéraux vont d’ailleurs, au début d’août, reprendre cette thèse que Julian Amery, l’un des chefs des Suez Rebels, exprimait dès le 7 mars 195619.

7La menace d’une conjonction chez les conservateurs, entre partisans de l’orthodoxie économique et faction impérialiste, s’avère si réelle que Cyril Osborne, député tory de la droite néo-libérale, opposé à une politique étrangère extrémiste, s’efforce le 8 août de calmer les adversaires du Cabinet. Dans une lettre ouverte au Daily Telegraph, Osborne se fait l’avocat du gouvernement, dont il vante les réalisations en matière de diminution des impôts et dont il justifie les orientations domestiques modérées au nom de l’intérêt national. Mais aussi, le parlementaire en appelle à l’esprit de solidarité et au patriotisme de ses camarades conservateurs en ces termes :

« Notre position nationale est trop inconfortablement semblable à celles de 1914 et 1939 pour permettre une lutte inutile au sein du parti. Assurément nous devrions donner au Premier ministre et à ses collègues notre appui sans réserve pour les décisions terribles que le destin leur impose »20.

8Mais contrairement à ce qui s’est passé en janvier, la démarche d’Osborne est le fait d’un seul homme : il n’y a pas cette fois de protestation de fidélité au Cabinet de la part des autres chefs de file de la droite tory. Quelques jours plus tard, certainement à l’instigation de la direction du parti, T.E. Utley, un modéré, collaborateur du Conservative Political Centre, plaide en faveur du gouvernement, dont la politique sociale et économique, « faite d’expédients et de compromis », reste la seule possible. Utley prend bien sûr soin d’insister sur « le haut degré d’unanimité nationale » requis pour que soit « effective la politique étrangère des ministres dans les prochains mois, quel que soit le résultat immédiat de la crise de Suez »21. Ces exhortations à la solidarité, auxquelles s’ajoute sans doute une action de rassemblement entreprise au niveau du parti, ramènent à la faveur de l’affaire de Suez, une unité et une discipline de façade qui dureront jusqu’à la fin de septembre 1956.

9Temporairement soulagés des menées de la droite conservatrice, les gouvernants anglais doivent néanmoins prendre en compte l’attitude des deux grands courants qui, sensiblement de même importance, s’opposent au sein du mouvement tory en matière de politique extérieure. Les ministres n’ignorent manifestement pas que beaucoup de leurs partisans, aux Communes et dans le pays, ne partagent pas les vues de la minorité néo-impérialiste sur le problème de Suez. Interrogé le 23 août par le secrétaire d’État au Commonwealth, William Clark pronostique pour le cas où on appliquerait le plan Mousquetaire, qui comporte une phase de bombardements intensifs sur l’Égypte, une scission du parti ministériel à l’échelle de la nation, car, dans le domaine des affaires étrangères, beaucoup de conservateurs sont « très libéraux »22. Du même avis, Home prévoit de surcroît, comme il l’écrit le lendemain à Eden, la possibilité que quelques députés se dissocient du gouvernement s’il opte pour l’emploi de la force23.

10À l’été 1956, les conservateurs modérés, pro-américains et attachés à l’ONU, ont moins de poids que les radicaux, groupe mieux structuré et sur-représenté dans les institutions du mouvement. Nigel Nicolson, l’un des partisans d’une politique égyptienne mesurée, expliquera plus tard que, « non organisés, ces derniers se connaissaient à peine les uns les autres » et que « leurs voix, couvertes au Parlement par celle du Suez Group, n’étaient guère entendues au-dehors »24. Au sein du parti tory, les néo-impérialistes, en plus de noyauter le Comité des affaires étrangères, se font, à la faveur de l’affaire de Suez, les porte-parole du groupe parlementaire dans le 1922 Committee tandis que les militants anti-nassériens dominent les structures dans les circonscriptions. Et puis l’action des modérés sur la place publique se trouve considérablement gênée par la position officielle extrémiste prise par le Cabinet sur la question de Suez et ses enjeux. Néanmoins, conscients d’un certain flottement, les responsables conservateurs s’attachent au cours du mois d’août à rallier l’ensemble de leurs partisans, par un effort important de propagande, en particulier dans les publications du mouvement, qui reproduisent et diffusent pour l’essentiel le discours énergique et excessif, tenu par Eden et Lloyd au plan national lors de leurs allocutions télévisées. Les thèmes exploités comprennent bien sûr : la personnalité menaçante de Nasser ; l’illégalité de l’expropriation de la Compagnie de Suez ; l’importance vitale de la liberté de circulation dans le canal, mise en péril. Weekly News Letter, qui ne prend position sur Suez que dans la deuxième semaine d’août, indice significatif de l’incertitude originelle des dirigeants du parti, titre enfin : « Pas de mainmise d’un dictateur sur notre artère vitale ». L’organe tory proclame alors que le Premier ministre n’agréera rien de moins que le contrôle international de la voie maritime de Suez25. Le mensuel du mouvement conservateur pour les affaires étrangères, A Monthly Review of Foreign Affairs, qualifie, à la mi-août, la nationalisation d’acte arbitraire, conforme aux visées impérialistes professées par Nasser, et prend soin de reprendre la comparaison entre le leader égyptien et Hitler, établie par « deux socialistes », Mollet et Gaitskell. À l’appui de l’exigence de la gestion internationale du canal, cette revue reprend, entre autres, l’argumentation officielle sur le lien juridique entre l’Acte de concession et la Convention de 1888. Déjà, elle réplique aux journaux libéraux et aux quelques contestataires de la gauche du Labour Party. Aux premiers, elle rappelle l’impuissance antérieure du Conseil de Sécurité dans le différend d’Abadan et par rapport au blocus appliqué par Le Caire contre les navires à destination d’Israël. Aux seconds, la revue reproche leurs critiques mal dirigées contre la Grande-Bretagne et leur suggère de condamner plutôt le chantage exercé par le colonel Nasser26. Par la suite, les autorités du parti tory s’efforcent aussi de contrecarrer l’influence de la presse libérale et de certains députés de l’opposition, chez leurs adhérents ou sympathisants. Ainsi Weekly News Letter proteste-t-elle de la bonne foi du gouvernement, « à la recherche d’un règlement juste [...] autour de la table de la Conférence [de Londres] », et attribue-t-elle aux diverses précautions militaires adoptées le seul but d’empêcher la catastrophe économique que provoquerait l’interruption des approvisionnements pétroliers en provenance du Moyen-Orient27. Dans la dernière décade d’août, l’hebdomadaire du parti conservateur use d’un langage nettement défensif : il insiste sur la conformité de la politique du Cabinet à la Charte des Nations unies et attribue faussement à la Mission Menzies « une liberté considérable pour négocier »28. Il faut surtout retenir de cet effort de persuasion accompli au niveau du mouvement tory que, sans nécessairement convaincre les tièdes ou les sceptiques, il renforce à coup sûr l’influence des Suez Rebels.

11La réunion des Chambres ne constitue pas la revendication de la seule opposition travailliste et libérale, car le Suez Group la réclame également, comme Lord Salisbury le note le 9 août29. Dès le début d’août, les ministres savent que les impérialistes veulent l’examen des développements de leur politique dans l’affaire de Suez, par les députés et pairs. Cette exigence, certainement notifiée au Chief Whip tory, Time and Tide la formule expressément le 1^er septembre, quand elle expose la nécessité de réunir les parlementaires afin « de préparer la prochaine étape »30. Naturellement, les Suez Rebels ne se soucient pas des difficultés prévisibles du Cabinet, aux prises avec une opposition très critique : il s’agit au contraire d’obtenir une réaffirmation des engagements contractés précédemment par les ministres et de provoquer l’abandon de la politique étrangère bi-partisane conduite depuis 1945, au profit de l’action résolument « conservatrice » souhaitée. Jusqu’en octobre 1956, on ne trouve dans les documents gouvernementaux aucune référence, ou même allusion, au problème très sérieux que posent les agissements de la faction impérialiste, hormis dans une lettre du 9 août de Salisbury à Eden. En effet, les questions qui, liées à la vie intérieure du mouvement tory, influencent les attitudes, voire les décisions ministérielles, ne sont pas abordées au sein du Cabinet ou de l’Egypt Committee, où les délibérations font l’objet de comptes rendus secrets mais officiels, rédigés par Norman Brook ou un autre haut fonctionnaire. Néanmoins, certains commentaires écrits ou oraux montrent bien que des membres éminents du gouvernement prennent en considération la situation délicate dans laquelle ils se trouvent, face à un parti divisé mais au sein duquel les Suez Rebels jouissent d’une influence plus grande que jamais. Le 14 août, dans une conversation avec William Clark, Walter Monckton, « déprimé par la perspective d’une opération militaire », dit réaliser que « faire marche arrière maintenant serait fatal au gouvernement »31. Le 9 août, Salisbury écrit lui-même au Premier ministre, au sujet de l’usage de la force, « qu’étant allé aussi loin [...] on doit aller jusqu’au bout »32. C’est à la lumière de ces avis qu’il faut comprendre l’affirmation de Lennox-Boyd (lettre du 24 août à Eden) suivant laquelle « si Nasser gagne ou paraît gagner, nous pourrions comme gouvernement (et même comme pays) faire faillite »33. Le lien fait par le ministre aux Colonies, entre le sort du Cabinet et celui de la nation, tout à fait conforme à la propagande officielle du moment, constitue ici une précaution verbale pour l’avenir, un écran patriotique pour masquer une préoccupation toute de politique intérieure. En fait, il s’agit ici avant toute chose de la survie du Cabinet, voire du parti ministériel.

12Dès le début de la crise de Suez, les responsables tories réagissent aux énormes pressions exercées sur eux par les impérialistes qui, depuis l’affaire Glubb, ont rallié à leur noyau d’idéologues convaincus, un nombre croissant de conservateurs, habituellement situés au centre docile du parti. Désabusés par les difficultés domestiques, mécontentés par les échecs de la politique moyen-orientale et par le pourrissement de la situation à Chypre, ils ressentent l’expropriation de la Compagnie de Suez comme une atteinte intolérable au prestige et aux intérêts britanniques. À l’importante réunion du Foreign Affairs Committee tory, le 31 juillet, Selwyn Lloyd a dépassé par un langage beaucoup trop belliqueux, certainement avec l’assentiment d’Eden, le cadre de la déclaration d’intention élaborée par le bureau du Premier ministre, ce dont le secrétaire parlementaire s’était alarmé34. D’autres signes encore attestent les craintes éprouvées par les leaders conservateurs à l’égard des radicaux de leur parti, et révèlent leur désir de les satisfaire autant que possible. Par exemple, le 7 août, Eden veut empêcher deux destroyers égyptiens, remis en état en Grande-Bretagne, de rallier leur pays pour éviter « une critique politiquement dommageable », ce à quoi l’Amirauté objecte que l’on commettrait alors « un acte de guerre »35. À la fin d’août encore, le chef du gouvernement incline à « présenter la venue des Français à Chypre comme une chose grave », alors qu’au contraire ses collaborateurs et le Foreign Office s’efforcent d’en limiter les retentissements36. Le premier se soucie ici bien sûr des tories radicaux, les seconds, de l’opinion publique et parlementaire. Évidemment, le maintien d’une position officielle équivoque sur un possible recours à la force, de moins en moins profitable au plan diplomatique, vise moins à préserver une liberté d’action future, que l’on recouvrerait instantanément en cas de casus belli fourni par les Égyptiens, qu’à contenter le Suez Group et bien sûr l’associé français. Ceci apparemment n’avait pas été bien appréhendé par Gaitskell, qui trouvait la logique de « cette ligne gouvernementale » difficile à comprendre37.

13La rencontre anglo-française au sommet, les 10 et 11 septembre 1956, constitue assurément un cas fort clair d’utilisation de la politique extérieure en vue de préserver la position intérieure du Cabinet anglais. La déclaration conjointe produite à l’issue de cette conférence fait fort opportunément état, à la veille de la réunion du Parlement britannique, de « l’accord complet des ministres des deux pays sur les mesures à prendre » à la suite du rejet par le Président Nasser des demandes des Dix-huit puissances. La solidarité franco-anglaise s’y trouve proclamée en des termes forts : les deux gouvernements ont une volonté « identique » d’assurer « le respect de la loi internationale ». De retour à Paris, Guy Mollet insistera d’ailleurs complaisamment sur cette « identité absolue de vues »38. En vérité, comme l’indique W. Clark dans son journal personnel, les Français répugnaient à venir et ont été attirés par la promesse d’une rencontre avec Menzies, de retour du Caire. Clark ajoute même le détail significatif que le communiqué final, remanié par Salisbury et Lloyd, a causé un litige entre les parties39. Le silence extraordinaire de Waterhouse et d’Amery et la sérénité manifestée par les Suez Rebels durant les débats parlementaires des deux jours suivants s’expliquent avant tout par le brevet de fermeté obligeamment conféré aux dirigeants anglais par Mollet et Pineau.

La situation au Royaume-Uni et le recours au Conseil de Sécurité

14Les 12 et 13 septembre, la session extraordinaire du Parlement donne aux partis politiques anglais l’occasion de clarifier leur position sur le problème du canal de Suez. En outre, ces discussions révèlent les divergences de fond qui existent au sein du mouvement tory. Les débats portent principalement sur le projet d’association des usagers, le recours à l’ONU et l’emploi de la force contre l’Égypte. Le 12, le Premier ministre réaffirme l’opposition de son gouvernement à la « saisie » du canal par l’Égypte, « acte illégal » accompli en violation de la Convention de 1888. Il rejette toutefois les accusations de bellicisme, proteste de son désir d’obtenir une solution pacifique négociée et décrit les initiatives prises depuis le 26 juillet comme autant d’efforts en ce sens40. Dans sa déclaration du 12 septembre, Eden réitère les points principaux déjà exposés lors de son allocution télévisée du 8 août : caractère international du canal ; personnalité de Nasser et parallèle avec les années 1930, deux arguments qui permettent de tenir pour nulles les assurances égyptiennes sur l’avenir de la voie maritime41. Le chef du Cabinet anglais blâme indirectement l’opposition d’avoir rompu l’unanimité réalisée le 2 août et il insiste sur la nécessité d’un système international garant des droits des usagers. Il nie enfin avoir entre-temps changé de politique et se défend d’être à l’origine du départ des pilotes européens en service sur le canal42. L’élément nouveau de son discours réside dans l’annonce de la création, décidée de concert avec les Américains et les Français, d’une institution provisoire qui permettra aux usagers d’exercer « leurs droits » : emploi des pilotes, coordination du trafic et surtout collecte des péages. Si l’Égypte « intervient dans le fonctionnement de l’association ou refuse une coopération minimale », précise Eden, « elle contreviendra une fois encore à la convention de 1888 [et] le gouvernement britannique, comme ceux des autres pays concernés, sera libre de prendre de nouvelles mesures [...] pour la défense de ses droits, à l’aide des Nations unies ou par d’autres moyens »43. Malgré ses propos défensifs adressés à l’opposition et à l’opinion publique, le Premier ministre présente le projet d’association des usagers, d’emblée inacceptable pour les Égyptiens, d’une façon menaçante, propre à rassurer les tories radicaux et l’allié français : les autorités du Caire devront accepter le futur organisme, institué unilatéralement par les puissances occidentales, sous peine de sanctions nouvelles. Bien sûr, l’expression « autres moyens » laisse planer l’éventualité d’une action armée, d’autant que les mesures économiques les plus efficaces ont déjà été prises.

15Les travaillistes réagissent vigoureusement à cet énoncé de politique et ils condamnent l’action du Cabinet dans l’affaire de Suez. Dans sa réponse au Premier ministre, leur leader prend le soin de justifier « les larges dissensions apparues dans le pays ». Essentiellement, Gaitskell dénonce la position gouvernementale sur la question de l’emploi de la force ainsi que l’envergure des préparatifs militaires, dont les ministres n’avaient pas fait état le 2 août. Il leur reproche aussi d’avoir ignoré l’ONU et sa Charte44. Après avoir mentionné ses requêtes infructueuses pour l’obtention d’assurances officielles sur le renoncement à l’usage de la force pour imposer la gestion internationale du canal de Suez, le chef du Labour Party signale les conséquences désastreuses d’une expédition militaire contre l’Égypte : destruction du fondement de la Charte des Nations unies et retour à l’anarchie internationale ; regroupement du monde arabe derrière Nasser ; scission du Commonwealth, implication indirecte possible de l’URSS dans le conflit par l’envoi de volontaires ; enlisement britannique en sol égyptien. Gaitskell impute au gouvernement une part de responsabilité dans le départ des pilotes européens, qu’il fallait empêcher45. Fait significatif, il revient sur son rapprochement maladroit du 2 août entre Nasser et Hitler, et conclut que la nationalisation de la Compagnie de Suez constitue une menace, « mais seulement une menace », pas une agression armée46. L’association des usagers doit permettre de concilier les intérêts de l’Égypte et ceux des puissances maritimes, et non pas servir à provoquer un affrontement, notamment par la rétention des péages ou l’utilisation de ses propres pilotes, deux mesures « hautement provocatrices »47. Le chef travailliste requiert ensuite des précisions sur « les autres moyens », évoqués par le Premier ministre alors que la Charte des Nations unies commande de soumettre le différend à cette institution. Puis il exprime ses craintes d’un recours à l’ONU de pure forme, alors qu’il faut à nouveau négocier. En raison de la reconnaissance par Nasser des droits des usagers sous la convention de 1888, le leader du Labour Party conclut à la possibilité d’un accord sur la base de la supervision de la gestion du canal par l’association projetée. Il invite enfin le Cabinet à porter le litige devant le Conseil de Sécurité et à prendre l’engagement de n’user de la force que dans les circonstances prévues par la Charte des Nations unies48.

16Le plaidoyer de Gaitskell en faveur de la supervision internationale de l’administration de la voie maritime de Suez marque un changement fondamental par rapport à la position prise le 2 août, lorsque les travaillistes souscrivaient à l’objectif officiel du contrôle international du canal. Entamé vers la mi-août, ce revirement correspond à la fois à une appréciation réaliste du contexte international et à la réaffirmation des idées travaillistes en matière de politique étrangère et de décolonisation. Au Parlement, le heurt entre le Labour et le gouvernement devient inévitable, d’une part, parce que ces derniers ne peuvent, pour déférer aux vues américaines, annoncer le recours aux Nations unies, et d’autre part, en raison du caractère agressif attribué par Eden au projet d’association des usagers, qui, avec le retrait des pilotes, donne du poids à l’accusation de conduire une « diplomatie de la canonnière »49. Naturellement, d’autres travaillistes reprennent en Chambre les considérations et les exigences exprimées par leur leader, non sans développer d’autres idées. R. Crossman impute par exemple au Premier ministre des préoccupations d’ordre intérieur50. D’autres encore examinent l’affaire de Suez et l’association avec les Français dans le cadre plus vaste de la décolonisation ou mettent en relief la modération de la politique américaine51. Le 13 septembre, dans une intervention très importante, Lord Attlee expose la position de son parti devant les pairs et, surtout, il s’attache sur les dangers d’une solution militaire à la crise qui déboucherait sur d’insolubles problèmes52.

17Comme lors du débat parlementaire du 2 août, les libéraux prennent une position presque identique à celle des travaillistes. Clement Davies accuse le 12 septembre le gouvernement d’avoir, depuis le retour de la Mission Menzies, changé de politique et regrette que le Premier ministre ait ignoré les Nations unies dans son discours. Il commente favorablement les récentes propositions de Nasser sur la réaffirmation de la Convention de 1888 et sur l’indemnisation des actionnaires de l’ancienne Compagnie de Suez. Il réclame lui aussi le recours à l’ONU et, fait notable, le chef libéral condamne le retrait des pilotes à l’instar de Gaitskell53. Devant les pairs, Lord Layton justifie en des termes clairs la nouvelle attitude libérale, très critique envers le Cabinet : la scission survenue « dans les dernières semaines » au sein de l’opinion britannique résulte « de la préoccupation et de la crainte instinctive [...] d’une guerre privée, suscitée dans l’esprit du public ». Son parti, prévient le pair, ne votera pas la motion travailliste, trop sévère, mais il repoussera aussi celle du gouvernement en l’absence d’assurances quant à l’appel aux Nations unies et au respect de leur Charte54. Malgré leur faible poids au Parlement, les politiciens libéraux renforcent désormais l’important courant libéral incarné dans le pays par les grandes publications telles que le Manchester Guardian, l’Economist ou News Chronicle, adversaires résolus de la politique égyptienne du Cabinet.

18L’événement majeur du débat parlementaire de septembre sur Suez réside dans la division manifeste des conservateurs entre radicaux et modérés. Parmi ces derniers, Sir Lionel Heald, qui prend la parole aux Communes le 13 septembre, occupe une place éminente en raison de son ancienne fonction de procureur général de la Couronne. Ce député observe, à l’intention de l’opposition, « qu’aucun gouvernement ne peut promettre de n’avoir pas à user de la force », mais il insiste en même temps sur l’obligation de recourir au Conseil de Sécurité avant toute action armée. Le respect de ses engagements internationaux et l’approbation par l’ONU « d’un plan raisonnable » soutenu par douze ou dix-huit nations, procurera au Cabinet un énorme soutien, y compris à la Chambre », assure-t-il. Détail significatif, lorsqu’il suggère un « règlement raisonnable », Heald ignore les propositions des Dix-huit et plaide donc finalement pour un accord de compromis réalisé sous les auspices du Conseil de Sécurité55. D’autres députés conservateurs modérés, tel J.E.S. Simon, mettent l’accent sur les risques « d’un retour à l’anarchie internationale » si l’on viole la « loi internationale »56. Un autre orateur tory favorable aux Nations unies, David Price, remarque toutefois que demander à cette institution, dépourvue de moyens adéquats, de résoudre la crise, reviendra à l’affaiblir et non pas à la renforcer57. D’autres conservateurs encore, dont A.E. Cooper et Cyril Osborne, interviennent à la fois pour défendre le Cabinet et pour promouvoir des vues mesurées. Ils adoptent implicitement, par leur rejet des accusations de bellicisme du Labour, sa position sur l’emploi de la force. Cooper, par exemple, lance « un ultime appel au Premier ministre » pour qu’il reprenne les mots de Heald, afin d’éviter « la division du Parlement et de préserver l’unité du pays ». Fait significatif, Cooper se prononce en faveur d’une association des usagers du canal de Suez qui devienne « grâce à la bonne volonté et à la coopération, quelque chose d’utile, profitable pour tous », ce qui correspond parfaitement aux vues américaines58. On note aussi qu’Osborne, champion du libéralisme économique mais modéré en politique extérieure, proclame : « les tories sont tout aussi déterminés que l’opposition à ce que l’on ne recoure si nécessaire, à la force, qu’après avoir obtenu l’appui des Nations unies »59. Naturellement, Osborne n’appartient pas au groupe impérialiste, mais son observation s’adresse autant au Cabinet qu’à l’opposition : les conservateurs partisans d’une politique étrangère prudente, liée à celle des États-Unis, rejettent d’avance toute initiative britannique ou anglo-française isolée, prise sans égard aux prérogatives de l’ONU.

19D’autres parlementaires conservateurs se bornent à réitérer le discours de leurs dirigeants. Plus particulièrement, ils insistent sur le danger que présente la personnalité de Nasser, un dictateur, et sur la nécessité de faire respecter « la loi internationale ». Par exemple, le 13 septembre, le président du Comité conservateur sur les affaires étrangères, C.E. Mott-Radcliffe, refait le procès des agissements passés de l’Égypte, depuis l’accord de 1954, et assimile l’attitude de l’opposition à l’apaisement jadis pratiqué envers l’Allemagne. Le député remarque que le gouvernement fait « tous les efforts possibles » pour obtenir une solution pacifique, mais que même le recours à l’ONU pourrait s’avérer insuffisant, auquel cas « les questions vitales ne sauraient être ignorées »60.

20Dans l’important débat parlementaire de septembre sur Suez, les conservateurs impérialistes interviennent d’une manière étrangement mesurée. Plusieurs d’entre eux tracent à nouveau, le 12 septembre, un parallèle étroit entre la nationalisation de la Compagnie de Suez et la remilitarisation de la Rhénanie en 1936. Sir Victor Raikes, l’un des ardents champions de la puissance britannique, rappelle « l’erreur » commise par Eden, qui avait confié à la Société des Nations le soin de régler le problème rhénan61. Par ailleurs, F.A. Burden, un autre membre du Suez Group, évoque son opposition à l’évacuation de la base de Suez en 195462. Comme auparavant, les conservateurs radicaux attribuent à Nasser, un nouvel Hitler, des projets expansionnistes, dangereux pour l’existence d’Israël63. P. Wall affirme au nom des partisans d’une Angleterre impériale, que l’issue de la crise de Suez décidera de « l’avenir tout entier du pays comme grande puissance »64. Wall et Raikes attaquent d’ailleurs au passage la politique des États-Unis au Moyen-Orient, contraire aux intérêts économiques et pétroliers nationaux65.

21Dès le 12 septembre, Sir Victor Raikes exprime le soutien du Suez Group à la politique du Cabinet, malgré « les risques » de l’orientation « raisonnable » adoptée par les ministres, qui ont choisi de s’associer à d’autres nations dans la recherche d’une « solution juste » au lieu d’opter pour une action franco-britannique immédiate. Or déjà, signale-t-il, la Mission Menzies vient d’essuyer une « rebuffade catégorique » et si l’Occident bluffe sans être résolu à aller jusqu’au bout, le Royaume-Uni connaîtra « la pire défaite diplomatique de [son] histoire ». On ne peut pas attendre le résultat « d’interminables discussions » à l’0NU avant de déterminer les mesures que l’on est prêt à prendre afin de maintenir ouvert le canal de Suez, observe Raikes. Et surtout, le député tory salue l’attitude bienvenue du Cabinet, preuve de la résolution anglaise à « défendre coûte que coûte le principe du contrôle international de la voie maritime de Suez »66. Cet appui aux gouvernants, d’autres conservateurs radicaux en précisent le sens et les conditions. Ainsi, le 12 septembre, P. Wall suggère l’application de sanctions économiques de tout ordre contre l’Égypte, et souscrit à l’appel aux Nations unies, avec la réserve « qu’il faudra néanmoins l’emporter, même si cela signifie la guerre »67. Le lendemain, un ancien défenseur de l’accord anglo-égyptien de 1954, G. Longden, parle dans le même sens : les Britanniques ne doivent pas fuir leurs responsabilités et il leur appartiendra de faire respecter la « loi [internationale] », avec ou sans l’aval de l’ONU68.

22Aux Communes, les tories impérialistes témoignent à l’endroit du gouvernement d’une retenue et d’une bienveillance qui découlent à la fois de la volonté de présenter un front uni devant l’opposition, et de la satisfaction causée par les gages de fermeté fournis par les ministres. En particulier, l’énergique déclaration franco-britannique du 11 septembre, dans laquelle les deux puissances proclament leur solidarité et leur détermination, donne à point nommé la caution de la France à la politique du Cabinet. La méfiance envers Eden et ses collègues subsiste néanmoins. Lord Rathcavan le fait savoir sans ambages le 12 septembre, à la Chambre haute. Après avoir fait l’historique des défaites anglaises au Moyen-Orient depuis l’affaire d’Abadan, il remarque « qu’à présent, [les Britanniques] semblent dériver sans aucune politique moyen-orientale bien définie ». Le pair expose enfin avec clarté la position des radicaux en ces termes forts :

« [...] Assurément, cette fois, le temps de résister est arrivé. Il ne devrait y avoir aucun affaiblissement ni déviation de la politique [basée sur le principe] du contrôle international du canal, par lequel j’entends le contrôle et la gestion du canal par une agence internationale, et non pas par l’Égypte, seulement conseillée par une agence internationale. Si nous acceptions cette [dernière] proposition, nous devrions admettre la défaite »69.

23Plusieurs points significatifs se dégagent des interventions des néo-impérialistes au Parlement. D’abord, malgré la persistance du double langage officiel, ils continuent à cautionner une politique énergique dans les mots plus que dans les actes. Les impérialistes vont même jusqu’à agréer le recours à l’ONU, dont ils redoutent à juste titre qu’il ne débouche sur la solution de compromis esquissée par l’opposition. Bien plus qu’une manifestation de patriotisme et de solidarité, leur attitude complaisante répond au souci tactique de ne point accentuer la profonde division du parti. Mais les Suez Rebels entendent aussi faire reconnaître la « responsabilité prééminente » du Cabinet anglais dans l’affaire de Suez, donner du crédit aux propos menaçants des ministres et, en fait, prendre au mot le Premier ministre à propos des « autres moyens évoqués ». Habilement, sans répondre aux modérés, les impérialistes dénoncent l’action d’amoindrissement de la puissance anglaise menée à leurs yeux, à la fois dans le pays, par les travaillistes, enclins à l’apaisement, et sur la scène internationale, par les Américains. De surcroît, les Suez Rebels posent une condition majeure à leur soutien : on devra finalement triompher, fût-ce par les armes. Ainsi, Lord Rathcavan et Sir Victor Raikes tiennent-ils le gouvernement pour lié par l’engagement à obtenir le contrôle international de la voie de Suez dans son sens le plus absolu. Enfin, comme précédemment, les rappels au sujet de la remilitarisation de la Rhénanie et du traité de 1954 résonnent comme autant de mises en garde au Premier ministre contre tout « retour à l’apaisement », directement ou par l’entremise des Nations unies. Au demeurant, les porte-parole du Suez Group mettent en relief l’insuccès de l’action gouvernementale après un mois et demi de discussions et de concertation internationales.

24Le 13 septembre, dernière journée du débat parlementaire consacré à la crise de Suez, les interventions des dirigeants du Labour Party, du secrétaire d’État au Foreign Office et du Premier ministre, montrent que les positions du gouvernement et de l’opposition restent inconciliables. Titulaire des affaires étrangères dans le Shadow Cabinet, Alfred Robens dépose une motion de censure qui contient trois exigences : recours immédiat à l’ONU ; déclaration ministérielle sur la subordination de l’usage de la force au respect de la Charte des Nations unies ; abstention de toute provocation à l’égard de l’Égypte70. Gaitskell explore plus à fond le projet d’association des usagers, acceptable, à son avis, pourvu qu’il fournisse un instrument de discussion avec l’Égypte. Il signale avec justesse que le fonctionnement de cet organisme dépend de la coopération égyptienne : si les autorités du Caire la refusent, il ne restera plus qu’à choisir entre le recours à l’ONU et l’intervention militaire. Or, d’après les derniers propos de Dulles, la future agence devrait se nommer l’association des usagers du Cap et non pas du canal, remarque le chef du Labour, qui recommande le boycott de la voie de Suez et le contournement de l’Afrique par le trafic maritime, comme riposte à un éventuel refus du colonel Nasser de composer71. Après avoir justifié la motion travailliste, Gaitskell assimile la position de son parti à celle de Sir Lionel Heald et exhorte le Premier ministre à faire sienne l’affirmation de Dulles que l’on « n’ouvrira pas le canal par la force »72.

25Le 13 septembre 1956, Selwyn Lloyd présente la motion de soutien à la politique du gouvernement. Dans une allocution essentiellement défensive, il s’efforce de réfuter les accusations de l’opposition et de rassurer les conservateurs modérés. Il condamne la motion travailliste, « geste partisan qui affaiblit le pays », et réitère la position ministérielle sur la nature et la gravité du problème de Suez. Il note l’improbabilité d’obtenir à l’ONU le contrôle international de la voie maritime de Suez, mais il laisse pourtant entrevoir l’éventualité d’un recours aux Nations unies, qui serait « plus qu’une formalité ». Ensuite, le secrétaire d’État tente de fonder en droit le projet d’association des usagers : le remplacement de l’ancienne Compagnie de Suez par cette nouvelle organisation rétablira l’ancien équilibre entre souveraineté égyptienne et droit des usagers, garanti par la Convention de 1888. Lloyd prend soin de faire état du total soutien des États-Unis à cette initiative73. Le Premier ministre prend enfin la parole pour conclure le débat. Il évoque son action passée aux Affaires étrangères, à la fois pour infirmer l’idée qu’il s’oppose à tout accord avec l’Égypte, et pour justifier son refus d’un nouvel apaisement. Il réitère l’interprétation extrême de la crise de Suez, donnée le jour précédent : on assiste à la première phase d’un assaut contre les économies des puissances occidentales et leurs positions dans le monde ; et la prochaine étape concernera Israël. Eden insiste à nouveau sur la conformité de sa politique avec la Charte des Nations unies et, comme Lloyd, il dément que la Grande-Bretagne ait demandé le retrait des pilotes européens encore en service sur le canal. Le chef du gouvernement précise ensuite que l’association des usagers est un organisme provisoire et que les propositions des Dix-huit puissances restent valides. Il observe aussi que, par un refus de coopérer avec la future association, l’Égypte violerait à nouveau la Convention de 1888, ce qui renforcerait la cause des nations maritimes devant le Conseil de Sécurité « ou dans un contexte similaire »74. Le Premier ministre reprend d’ailleurs cette formule, préalablement acceptée et utilisée par Dulles : si les Égyptiens ne collaborent pas avec l’association des usagers du canal de Suez, ils contreviendront à la Convention de 1888 et « les parties seront libres d’assurer [le respect] de leur droit par toutes mesures, soit par l’intermédiaire de l’ONU, soit par toute autre action appropriée ». À l’instigation pressante de Gaitskell et de plusieurs députés conservateurs, Eden finit néanmoins par promettre d’en appeler au Conseil de Sécurité si l’Égypte refuse sa collaboration à l’association des usagers75.

26Alors que les divergences anglo-américaines donnent lieu à de nombreux commentaires de la part de l’opposition, ni les relations avec Israël ni l’association avec les Français, dans le contexte de la crise de Suez, ne font l’objet d’un examen approfondi au Parlement britannique76. Aux propos alarmistes des ministres et de certains tories impérialistes, sur le péril que créerait pour l’État hébreu un triomphe de Nasser, les travaillistes opposent leur revendication habituelle : il suffit d’accroître le potentiel défensif israélien par l’octroi d’armement77. Le fait que les travaillistes s’abstiennent de renouveler leurs attaques du début de septembre contre la collaboration avec un colonialisme français « périmé », témoigne non seulement de leur souci de ne pas affaiblir davantage la situation diplomatique du Cabinet, mais également, fait plus grave, de leur méconnaissance du degré d’influence acquis par les gouvernants français grâce à leur étroite collaboration avec les autorités anglaises.

27Sous la pression de l’opposition et de l’aile modérée de leur propre parti, les ministres opèrent une retraite considérable lorsqu’ils annoncent l’appel aux Nations unies comme suite au probable refus des Égyptiens de coopérer avec l’association des usagers du canal78. La position du gouvernement et de son chef s’en trouve fort affaiblie, car la future organisation, décrite par le Premier ministre comme provisoire, apparaît comme l’occasion d’un délai superflu avant le recours au Conseil de Sécurité, une étape inutile, sauf pour l’établissement d’un modus vivendi inacceptable pour les tories impérialistes. Eden a du reste commis une faute grave lorsqu’il a mentionné le 12 septembre la possibilité d’user « d’autres moyens », pour reculer le lendemain, en apparence sous les injonctions de Gaitskell. Cependant, entre le Cabinet et les travaillistes, le désaccord sur l’emploi de la force demeure entier. Ainsi, le leader du Labour Party dénonce le 15 septembre, dans une lettre ouverte au Times, la confusion entretenue par les propos du Premier ministre en Chambre et son refus de s’engager à n’user de la force qu’en conformité avec la Charte des Nations unies79. À nouveau, le 17 septembre, devant l’Association de la presse étrangère, il indique que la divergence entre son parti et le gouvernement ne porte que sur l’utilisation de la force et sur le rôle de l’ONU. Le chef travailliste réaffirme en outre sa conviction que l’on peut trouver un « moyen terme » entre les propositions des Dix-huit et le plan indien : les usagers peuvent créer une agence qui chercherait un accord avec l’autorité égyptienne du canal sur les points en litige, et qui surveillerait par la suite l’application de la Convention de 1888 ou des accords qui la remplaceraient. Des négociations à cette fin s’imposent et elles ont plus de chances d’aboutir sous les auspices de l’ONU, conclut-il80. Gaitskell prône donc ici l’établissement d’une association des usagers vouée d’abord à la négociation et à la coopération avec les Égyptiens, qui deviendrait ultérieurement un instrument de « supervision internationale », conformément aux vues américaines. Toutefois la méfiance reste vive, quant aux intentions réelles du gouvernement anglais.

28Dans la seconde moitié de septembre, les grands journaux proches du Labour Party expriment sa méfiance envers le gouvernement, en particulier au sujet de ses intentions réelles dans la mise sur pied de l’Association des usagers du canal de Suez. Le Daily Herald et le Daily Mirror s’associent désormais à l’énergique campagne menée par Tribune contre le Premier ministre, taxé de bellicisme, et pour le recours immédiat à l’ONU81. Le débat parlementaire a conforté la presse libérale dans son rôle de censeur des choix du Cabinet dans l’affaire de Suez. Le Manchester Guardian, qui s’était vivement élevé contre l’allusion d’Eden aux « autres moyens », constate la division du Parlement et des deux grandes puissances anglo-saxonnes, et assimile la création de l’association des usagers à une provocation82. Peu convaincu de la viabilité de cette organisation en cas d’opposition égyptienne, The Economist prévoit que le projet débouchera sur le boycott du canal et rendra donc Français et Britanniques lourdement dépendants des navires et des dollars américains83. Les grands journaux indépendants, tels que The Observer ou The Financial Times, se félicitent de l’annonce du plan de « club des usagers », car elle signifie que l’on envisage d’autres méthodes de solution du litige que l’action militaire84. Sceptique, le Financial Times suppose que la future association constituera surtout un outil « de pression morale » et de négociation avec l’Égypte85.

29Au Parlement, le Premier ministre a certes rassuré les conservateurs modérés avec l’engagement de saisir les Nations unies de la question de Suez. Mais au lourd prix d’une rupture avec l’opposition, il a aussi satisfait les Suez Rebels par son refus d’exclure l’usage de la force. Ainsi que le prévoyait un commentateur du Daily Mail, Geoffrey Wakeford, dans un article du 12 septembre, faute de rassembler l’ensemble des voix tories contre la motion de censure travailliste, le gouvernement aurait été contraint de démissionner. Wakeford concluait à l’avance :

« Cela signifie, et ceci est confirmé par des sources privées du parti [tory], que le Premier ministre ne pourra [...] donner aux socialistes aucune assurance qu’il fera marche arrière quant à l’usage de la force ([no] soft-pedal on the use offorce) »86.

30Eden et Lloyd ont également obtenu le 13 septembre, grâce au même procédé, l’approbation du 1922 Committee pour leur action dans la crise de Suez87. Randolph S. Churchill, l’un des plus féroces critiques du Premier ministre, rapportera plus tard que ses propos devant le puissant comité, qui réunit alors près de 200 députés, ont apaisé le Suez Group88. Assurément, les deux dirigeants ont promis en des termes énergiques, comme l’exigeaient les radicaux, de ne pas se contenter d’un recours à l’ONU qui s’avérerait décevant. Le 10 septembre, le Daily Telegraph prédisait en effet, que le 1922 Committee, « pour le cas où l’on porterait le différend aux Nations unies, insisterait certainement pour que la liberté ultérieure de la Grande-Bretagne, de protéger ses intérêts et de résister à l’agression égyptienne, ne soit pas amoindrie »89.

31Le projet d’association des usagers du canal de Suez fait l’objet d’appréciations favorables de la part des journaux tories, y compris ceux identifiés à la tendance impérialiste. Ces derniers constatent avec satisfaction que les Américains, à l’origine de cette initiative, se montrent coopératifs90. Les publications vouées à la défense de la puissance britannique n’ont toutefois aucune illusion sur les capacités et le rôle de la future organisation, « expédient temporaire » qui ne permettra pas longtemps « d’éviter les difficultés », selon les termes du Daily Telegraph91. Le Daily Mail assimile, quant à lui, la mise sur pied de l’association des usagers à la création d’un instrument de contrôle international avec lequel Nasser ne pourra pas collaborer. Ce qui laissera le choix entre le recours aux Nations unies et le boycott de la voie de Suez ; or la réorientation du trafic par la route du Cap ne pourra pas durer et, « tôt ou tard, il y aura affrontement »92. Les journaux proches des tories radicaux considèrent, à la lumière des paroles énergiques d’Eden et de ses partenaires français, le projet d’association des pays utilisateurs du canal comme une entreprise destinée à susciter, dans une certaine mesure, la bonne volonté américaine et surtout à accentuer la pression exercée sur l’Égypte, pour faire enfin aboutir l’épreuve de force.

32Même s’ils ont réussi à tranquilliser temporairement les courants divergents de leur parti, les ministres restent cependant aux prises avec une opposition parlementaire résolument hostile, très critique à l’égard du projet d’association des usagers et absolument défavorable à toute action militaire. L’opinion publique nationale évolue au demeurant dans un sens tellement contraire aux choix du Cabinet, qu’au début de septembre, William Clark dissuade le Premier ministre « d’expliquer » son action à la presse et de la justifier publiquement, à l’occasion de discours à la nation, afin de préserver l’impact de ses interventions personnelles pour « l’éventualité d’une guerre ou d’une retraite »93. Après la session spéciale du Parlement, Weekly News Letter s’efforcera de contrer les effets des attaques travaillistes dans les rangs tories et déplorera l’alignement, si gênant, des libéraux sur le Labour Party94.

33On a précédemment relevé les doutes qui se développent jusqu’au sein du Cabinet, sur la possibilité de donner une solution militaire à l’affaire de Suez. En outre, les milieux économiques anglais ne souscrivent guère au discours officiel sur le caractère vital du canal pour l’économie anglaise, en tant qu’artère du pétrole moyen-oriental, et sur les conséquences désastreuses de sa fermeture, jugée fort improbable par The Economist et nullement catastrophique par le Financial Times95. Le 13 septembre, à la Chambre des Lords, deux experts conservateurs, Astor et Geddes, s’inscrivent en faux contre les allégations gouvernementales. L’importance de la voie de Suez a été exagérée, affirme le premier qui, pendant deux ans, avait servi l’Amirauté sur le canal. Le Vicomte Astor signale en outre que, selon ses amis de l’industrie pétrolière et de l’armement maritime, il est possible de régler le problème de Suez en déroutant les navires par le Cap et sur les Caraïbes, mesure moins « coûteuse en dollars » qu’une guerre, avec ses effets économiques96. Plus lapidaire, Lord Geddes, ancien directeur de société pétrolière, déclare : « nous en avons trop entendu sur l’artère vitale (lifeline) des approvisionnements en hydrocarbures ». Il conclut : le supertanker peut désormais, « de façon plus économique, contourner l’Afrique : on n’aura donc pas à agrandir le canal de Suez, bien qu’il faille pour l’instant en conserver l’usage »97. En septembre, les milieux pétroliers anglais penchent au demeurant pour un règlement négocié du différend avec l’Égypte sur une base voisine de celle suggérée en août par Lord Chandos : l’achat du canal et de ses rives pour la somme de £ 400 millions98. Les diplomates britanniques savent bien que la nationalisation a, en plus de son aspect économique important, une dimension politique qui rend impossible une telle transaction pour n’importe quel régime en place au Caire. L’existence de ce projet, avancé par les responsables de Shell et de British Petroleum, montre néanmoins la disposition des milieux des affaires les plus concernés par la crise, à traiter avec Nasser.

34Certains députés conservateurs estiment nécessaire un assouplissement de la politique anglaise dans l’affaire de Suez, même s’ils ont évité d’embarrasser le Cabinet aux Communes. Ainsi, dans une lettre du 26 septembre au Premier ministre, Sir Robert Boothby, représentant éminent d’un torysme modéré, plaide avec rigueur pour une solution de compromis à la crise de Suez. Avec une argumentation identique à celle des dirigeants américains, il conclut à l’obligation de séparer le problème du canal de Suez de celui posé par l’existence du régime nassérien. Il faut laisser « aux événements futurs et à l’allié américain » le sort de Nasser et de son gouvernement. Le but des Britanniques, écrit Boothby, doit consister à « établir des principes de base » conformes au droit international en vue d’un accord. Dubitatif sur la nécessité d’une gestion internationale de la voie maritime, le député se rallie au concept de la supervision internationale et suggère la conclusion « d’un traité formellement déposé à l’ONU », pourvu de garanties sur l’administration du canal, sur son développement futur et sur la non-discrimination envers les utilisateurs. Une clause prévoirait des sanctions en cas de violation par l’Égypte. Boothby observe enfin, à propos de l’alternative « maintenant fort effroyable » d’un ultimatum anglo-français à l’Égypte :

« Vous aurez plus de soutien que beaucoup de gens ne le pensent [...] Mais on ne peut nier le fait que l’opinion publique a changé de cap dans les dernières semaines [... et qu’il se manifeste] une invincible répugnance, dans ce pays, à faire quoi que ce soit qui puisse s’apparenter à une tentative de retirer du feu les marrons français à Alger »99.

35Dans sa réponse écrite du 2 octobre, Eden se dira en majeure partie d’accord avec le député, mais insistera sur les conséquences dramatiques d’un règlement qui renforcerait le prestige et la position de Nasser100. Pourtant, en dépit de ses propos très fermes, divers signes attestent que les ministres anglais, sensibles à l’évolution de la situation internationale et intérieure, modifient leur attitude initiale sur la question de Suez, et cela dès la première décade de septembre 1956. La première conséquence de ce changement réside bien entendu dans l’adoption du plan Musketeer Revised, projet d’intervention militaire aux objectifs territoriaux et politiques diminués. Mais surtout, les discours d’Eden et de Lloyd, lors des débats parlementaires de septembre, trahissent le désir de ménager la voie à une retraite éventuelle. Certes, le Premier ministre proclame la validité des propositions des Dix-huit et la nécessité d’un « système international », tandis que le secrétaire d’État, dans son énoncé de politique, comme dans la motion conservatrice, reprend le but officiel du gouvernement depuis le 30 juillet, à savoir empêcher que la voie maritime de Suez ne demeure « sous le contrôle sans restriction d’un seul pays »101. Mais s’il fait endosser les propositions des Dix-huit, Lloyd comme Eden, s’abstient habilement, non sans raison, d’exiger l’établissement d’une autorité internationale, ce qui aurait défini le sens d’une éventuelle « restriction » du contrôle de l’Égypte sur le canal102. Fait capital, le refus « d’un contrôle sans entrave » du canal par les Égyptiens, avec toute la latitude qu’autorise cette expression, sera retenu et proposé aux Français, comme fondement d’une action conjointe au Conseil de Sécurité, le 26 septembre 1956.

Le premier retournement de la politique égyptienne du Cabinet anglais

36À partir de septembre, politique intérieure et facteurs diplomatiques conjuguent de plus en plus étroitement leurs influences sur les choix britanniques dans la crise de Suez. Soumis à de très fortes pressions contradictoires, le Cabinet manifeste, deux jours seulement avant l’ouverture des débats parlementaires, une incertitude remarquable, signalée par William Clark103. Soucieux d’agir de concert avec les autorités américaines, le gouvernement anglais accepte le plan d’association des usagers du canal et provoque ainsi le mécontentement de l’opposition parlementaire. Encore lui faut-il obtenir l’adhésion des Français à cette initiative.

37Dès le 9 septembre, Christian Pineau disait à l’ambassadeur anglais que « l’on perdait son temps à discuter avec les Américains » et qu’il fallait plutôt « aller de l’avant fermement selon l’orientation choisie » (recourir au Conseil de Sécurité)104. Les 10 et 11 septembre 1956 ont lieu, à l’instigation des Britanniques, deux rencontres au sommet des Premiers ministres et ministres des Affaires étrangères de France et du Royaume-Uni. D’emblée, le 10 septembre, les dirigeants français montrent une grande méfiance à l’égard du projet d’association des usagers du canal de Suez. Tandis que Pineau craint que Washington ne cherche à gagner du temps, Mollet doute de la détermination américaine. Néanmoins, tous deux excluent un appel au Conseil de Sécurité sans la certitude d’y bénéficier de l’appui des États-Unis105. Les Anglais plaident pour l’acceptation des propositions de Dulles. Aux Français, qui exposent l’impossibilité technique de diriger la circulation des navires sans avoir d’organisation sur le canal lui-même, Lloyd réplique : « l’essentiel est de savoir si les Américains paient ou ne paient pas [les droits de passage à l’Égypte] ; s’ils ne paient pas, la solution est excellente ». Le ministre anglais fait ensuite miroiter la possibilité que le plan Dulles provoque des incidents. Quant à Eden, il remarque que c’est « la fermeté anglo-française qui a toujours fait évoluer M. Dulles »106.

38Le 11 septembre 1956, les ministres britanniques et français analysent les réactions américaines au « projet général de déclaration » du Foreign Office sur la création de l’association des usagers. De Washington, Dulles a donné son accord sur plusieurs points : établie de concert par les trois puissances à l’origine de la Conférence de Londres, l’organisation émanera directement des États membres ; elle exercera les droits des usagers sous la Convention de 1888, fournira les pilotes et coopérera dans la mesure nécessaire avec l’Égypte. Le secrétaire d’État américain a émis cependant des réserves sur l’annonce, voulue par Londres, suivant laquelle, si les Égyptiens refusent leur collaboration à la future organisation, les usagers seront libres de prendre toutes mesures utiles. En outre, dans l’éventualité où les Français et les Britanniques porteraient tout de suite le différend devant le Conseil de Sécurité, il refuse de garantir l’appui des États-Unis en « toutes circonstances », même en cas de rejet de l’association par l’Égypte. Quant à l’arrêt du versement des droits de passage à l’Égypte, Dulles l’a subordonné à l’acceptation formelle, par le Royaume-Uni et la France, « des conséquences économiques » de ce geste107. Lorsque, par calcul peut-être, Eden avance l’idée d’en appeler tout de même au Conseil de Sécurité, son homologue français la repousse parce qu’un rejet du plan présenté par Dulles pourrait entraîner avec les Américains une rupture aux conséquences dangereuses pour le déroulement des procédures à l’ONU. Les hommes d’État français et anglais décident finalement de créer l’association des usagers du canal pour trois raisons essentielles : premièrement, il faut, selon les mots d’Eden, « aller quelque part » ; deuxièmement, comme l’espère Mollet, l’institution de cette organisation pourra être comprise par l’opinion publique comme « une sorte de sanction, une mesure énergique » ; et enfin, la part prise par les Américains dans la mise sur pied de l’association démentira les allégations égyptiennes sur les divergences entre les États-Unis et les deux puissances européennes108.

39Plusieurs points importants ressortent des discussions anglo-françaises des 10 et 11 septembre. D’abord, les dirigeants des deux pays savent parfaitement que le « club des usagers » n’est pas viable aux plans technique et pratique109. De surcroît, sur la question cruciale du versement des droits de passage à la future institution par les Américains, les ministres des deux pays savent l’intention de Dulles, que non seulement l’association rembourse à l’Égypte les dépenses engagées pour le fonctionnement du canal, mais encore qu’elle lui octroie « une rémunération appropriée » pour sa collaboration110. Bien sûr, ceci prive d’avance le projet de tout caractère coercitif. En conclusion, les ministres français et anglais adhèrent sans illusions au plan d’association des usagers, pour des motifs diplomatiques et de politique intérieure. Il s’agit, d’une part, d’éviter l’aggravation des divergences entre les deux nations européennes et l’allié américain, avec l’espoir de lier ce dernier et de l’engager dans la voie de la fermeté, bien que Dulles ait réservé sa liberté d’action ultérieure. D’autre part, après les résultats décevants de la Conférence de Londres et de la Mission Menzies, les gouvernants français et anglais doivent redresser leur image au plan domestique111. Ainsi, conscient que « l’association ne constitue pas vraiment une sanction », Guy Mollet mise sur le fait que l’opinion publique l’interprétera comme telle112. Cette préoccupation explique le langage énergique, voire menaçant, d’Eden lors de l’annonce de la création de l’association des usagers du canal de Suez, à la Chambre des Communes, le 12 septembre.

40L’adhésion des gouvernements britannique et français au plan d’association des usagers de Dulles laisse subsister le désaccord fondamental entre Américains et Européens. Les seconds ont pour principaux buts d’accroître la pression exercée contre le régime nassérien et, surtout, d’obtenir enfin, au moins en apparence, un succès dans leur lutte contre l’Égypte. Et puis, à Londres et à Paris, plusieurs dirigeants espèrent que cette nouvelle initiative créera des conditions propices au déclenchement d’une intervention militaire, que le contexte international et l’évolution intérieure en Grande-Bretagne rendent pourtant de plus en plus irréalisable113. Il y a donc, entre le tandem anglo-français et les États-Unis, une opposition réelle sur le but d’une entreprise, considérée à Washington essentiellement comme un moyen conciliatoire de dénouer la crise. Dans sa conférence de presse du 11 septembre, le Président Eisenhower rappelle que son pays recherche un règlement pacifique du problème de Suez. Il met en garde les Égyptiens contre toute action à l’endroit du trafic dans la voie maritime, qui ne laisserait pas « d’autre recours à la France et au Royaume-Uni que de continuer à emprunter [le canal] même en [agissant] de manière plus énergique que par la simple navigation [de leurs navires] ». Il s’agit bien entendu ici d’une invitation, curieusement exprimée mais fort claire, aux autorités du Caire, à ne pas justifier une riposte militaire anglo-française par la fermeture du canal. Le chef de l’État américain fait du reste état de sa certitude que l’on saisira l’ONU du différend « avant toute mesure plus matérielle ou physique »114. Le 13 septembre, J.F. Dulles définit publiquement la position des États-Unis sur la future association des usagers et reprend les points déjà soulevés dans les discussions anglo-américaines, notamment sur son rôle et sur la rémunération de l’Égypte. Il dit également « son espoir que l’on puisse trouver sur le terrain (on the spot) un arrangement pratique sans préjudice pour les droits de quiconque ». Si les Égyptiens rejettent l’association et bloquent le canal, prévient le chef de la diplomatie américaine, les États-Unis, plutôt que d’ouvrir leur chemin par la force (shoot their way), opteront pour le contournement du cap de Bonne-Espérance. Enfin Dulles nie que son gouvernement ait pris « quelque engagement de nature définie » au sujet d’une aide financière pour le cas où les États européens se trouveraient contraints d’acheter du pétrole dans la zone-dollar ; ils pourraient, suggère-t-il, contracter des emprunts auprès de l’Import-Export Bank115. Ainsi les dirigeants américains continuent-ils à nuancer ostensiblement leur attitude sur l’affaire de Suez, par rapport à celle de leurs alliés européens. Au moment même où, à la Chambre des Communes, Eden s’efforce de présenter l’association des usagers du canal de Suez comme une réplique énergique au refus des propositions des Dix-huit par Le Caire, Dulles prône la coopération avec l’Égypte et, déjà, préconise l’emploi de la route du Cap en cas d’impasse. Et même, en plus d’infirmer l’idée « fantastique » que l’on veut « imposer » aux Égyptiens un régime pour la voie maritime de Suez, le ministre américain indique que les revenus du canal demeureront acquis à l’Égypte : il prive ainsi, d’entrée de jeu, l’association projetée de son principal moyen de coercition.

41Le Cabinet britannique a fort bien compris les conditions fixées par Washington quant à la nature et aux objectifs du futur « club des usagers ». Ainsi, après avoir assisté aux réunions provoquées par l’armement anglais, les représentants français du secrétariat d’État à la Marine et du Comité Central des Armateurs rapportent que :

« [...] Les porte-parole de l’armement anglais [...] en rapport étroit avec leur gouvernement [ont insisté] sur le fait que l’Association [des usagers] n’avait nullement le caractère d’une provocation, mais constituait une « perche » tendue à Nasser...[Le total] des sommes que l’Association ristournerait à l’autorité égyptienne du canal pourrait atteindre 95 % des droits de transit [...] »116.

42Pourtant, les dirigeants anglais et français continuent à agir en fonction de leur calcul initial, exprimé dans un télégramme du 6 septembre, de Lloyd à l’ambassadeur britannique aux États-Unis : la participation des Américains à une organisation internationale les amènera à adhérer à « une politique de contrainte » afin d’obliger le gouvernement égyptien à accepter, « d’une manière ou d’une autre, le contrôle international [du canal de Suez] »117. Compte tenu des précisions sur le projet d’association apportées en privé et publiquement par les Américains, cette attitude irréaliste s’explique difficilement, sauf si l’on considère que le contexte intérieur en Grande-Bretagne et en France oblige au maintien d’une position très ferme. Le refus prévisible des Égyptiens de traiter avec le « club des usagers », notifié le 16 septembre 1956 par Nasser, réduit le rôle éventuel de cette institution à celui de collecteur des péages, seul moyen effectif d’intervention. Le secrétaire d’État au Foreign Office explique dans une note du 18 septembre que, puisque les Égyptiens parviennent à assurer la circulation des navires dans la voie de Suez, « l’objectif principal de l’association devient probablement maintenant la coordination d’une action à l’égard de l’Égypte, par rapport au paiement ou à la consignation des droits [de passage] ». En pratique, précise-t-il, « [notre intention] est d’en retenir une proportion telle que les Égyptiens n’aient pas d’autres alternatives que de négocier ou de violer la Convention [de 1888] »118. À Paris, les autorités partagent ces vues. Pineau, par exemple, déclare le 17 septembre à l’ambassadeur Jebb, que si l’on parvenait à priver l’Égypte de 80 % des péages dus pour l’utilisation de la voie de Suez, il serait bien possible que Nasser perde suffisamment la face pour que l’on s’en débarrasse pour ainsi dire pacifiquement. Dans le cas contraire, déclare le ministre français, la situation serait « grave » : on croirait que le leader égyptien « l’a emporté avec sa saisie [du canal] et l’on se trouverait devant les alternatives d’user de la force ou de constater que nos deux pays sont complètement finis »119. Comme les Anglais, les Français semblent prêts à ignorer la volonté américaine d’éviter toute aggravation de la crise. Ils visent bien sûr non seulement à inciter le département d’État américain à la fermeté, mais aussi à maintenir leur associé dans ses dispositions intransigeantes. En ce sens, la remarque de Pineau sur la conséquence d’un nouvel échec, cette fois dans la tentative de consigner la plus grande part des droits de passage, constitue un avertissement très net de la résolution française.

43L’Egypt Committee a fixé plusieurs buts généraux à la Deuxième conférence de Londres (18-21 septembre), qui doit instituer l’Association des Usagers du Canal de Suez : démontrer la détermination des puissances maritimes à défendre leurs droits et à coopérer ensemble ; maintenir la pression sur l’Égypte ; démontrer l’incapacité égyptienne à fournir les services requis ; tester la volonté de l’Égypte de coopérer dans le cadre d’un arrangement temporaire, dans l’attente d’une solution durable au problème de Suez. Plus spécifiquement, les ministres anglais espèrent faire endosser une déclaration basée sur les propositions des Dix-huit, par « autant de pays que possible »120. En fait, aucun de ces objectifs n’est atteint à cette seconde réunion internationale. Les États invités étalent leurs divisions. Certaines manifestent une tiédeur évidente tandis que d’autres, comme le Danemark, la Suède ou l’Espagne, se prononcent en faveur du recours aux Nations unies, immédiatement ou après de nouvelles discussions avec l’Égypte. Le ministre des Affaires étrangères français doit vigoureusement combattre l’idée, avancée par l’Espagne et le Portugal, que l’association des usagers, ou SCUA (Suez Canal User’s Association), ait qualité de négociateur auprès de l’Égypte121. Il doit également insister pour que la déclaration finale de la conférence fasse référence aux propositions des Dix-huit122. Enfin, Britanniques et Français échouent dans leur tentative de faire prévaloir le principe du versement obligatoire des péages à l’association des usagers : les États membres conserveront la « plus grande liberté ». Pineau prévoit en conséquence que la position de son gouvernement à l’égard de la nouvelle organisation sera « réservée »123.

44En Grande-Bretagne, les résultats de la Deuxième conférence de Londres ont des répercussions considérables sur l’opinion informée, auxquelles font écho les journaux indépendants ou conservateurs qui, au contraire de la presse travailliste, avaient accueilli favorablement le projet d’association des usagers du canal. Le Times mesure l’écart entre les déclarations premières de Dulles et d’Eden et les maigres fruits de la seconde réunion internationale : on pouvait penser que « Nasser serait soumis à dure épreuve » ; or « on place maintenant tout l’accent sur la prévention d’un affrontement direct » et l’on s’efforce de lui « faciliter » la négociation. Une nouvelle phase s’ouvre dans ce conflit, observe l’influent quotidien, qui prévoit un nouvel effort plus direct en vue de trouver une solution négociée. Le Times se félicite finalement que le plan original ait été dilué jusqu’à être méconnaissable et il prévoit un recours prochain au Conseil de Sécurité124. Compte tenu des contacts étroits entre la direction de ce journal et le n° 10 Downing Street, ces commentaires annoncent très nettement un changement de cap dans la politique égyptienne du Cabinet anglais. Autre quotidien important, le Financial Times voit dans la volonté américaine de collaborer avec la France et la Grande-Bretagne afin d’assurer la diversion des péages encore perçus par l’Égypte, « un succès limité mais significatif ». Le journal financier considère toutefois que l’autre objectif de l’association des usagers du canal de Suez consiste à ouvrir la voie à de nouvelles discussions avec Le Caire125.

45Les plus vives réactions à l’échec de la Deuxième conférence de Londres proviennent naturellement de plusieurs publications conservatrices. Si le Sunday Times exprime des vues pondérées et considère que l’on a suffisamment retardé l’appel au Conseil de Sécurité, les quotidiens proches des radicaux du mouvement tory, fort déçus, se montrent extrêmement critiques à l’endroit du Cabinet126. Le Daily Express intitule son éditorial du 22 septembre, « 57 jours gaspillés », durant lesquels on a, selon lui, « acheté » l’appui des autres nations « au prix de l’indécision et de l’inaction »127. Le Daily Mail juge très sévèrement la seconde réunion de Londres : manifestement, on a décidé la création de la SCUA sans même s’assurer du soutien des autres puissances maritimes. Et, fait révélateur, ce quotidien populaire reprend le procès de la politique égyptienne menée par le Premier ministre au cours des dernières années128. Le Daily Telegraph se fait l’interprète le plus énergique du mécontentement suscité dans les rangs tories par le nouvel insuccès de la politique anglaise. Dès le 20 septembre, l’important quotidien conservateur, inquiet au sujet du déroulement du nouveau congrès international sur le canal, demandait que l’on définisse clairement un programme d’action, et observait « qu’avec le temps, les esprits deviennent confus, les esprits s’obscurcissent et la résolution commence à faiblir »129. Le 22 septembre, il oppose les résultats de la Deuxième conférence de Londres à l’annonce énergique du projet par Eden aux Communes et conclut : « depuis les entretiens du Caire, la situation a clairement changé, et pour le pire »130.

46Lorsqu’il choisit précipitamment de soumettre l’affaire de Suez au Conseil de Sécurité, le 24 septembre, le Cabinet britannique réagit principalement « aux mauvais effets » de la réunion de Londres sur l’opinion publique anglaise, motif rapporté à l’époque par l’ambassadeur de France et dont se souviendra Lord Home131. « Le besoin d’une action urgente a été ressenti si vivement [signalait Jean Chauvel] que, les bureaux [du Foreign Office] étant déserts en week-end, le secrétaire d’État a mené seul cette affaire depuis son domicile, avec son secrétaire particulier »132. Il s’agit donc d’une décision soudaine et unilatérale d’Eden et de Lloyd, « anxieux d’obtenir un résultat », selon les termes de Nutting133. Mais, en plus de leur désir de « dissiper une apparence d’indécision » au sujet du recours aux Nations unies, les dirigeants anglais ont des raisons diplomatiques : aider le ministère Mollet, aux prises avec une opinion publique française très troublée, et devancer un éventuel appel à l’ONU de la part de l’URSS134.

47Les discussions de l’Egypt Committee, le 25 septembre, éclairent bien les motifs de ce choix brusqué. Le secrétaire d’État aux Affaires étrangères expose la nécessité de se préparer à l’éventualité de pourparlers avec l’Égypte, en faveur desquels on subira des pressions à New York. Une résolution qui demanderait au Conseil de Sécurité d’endosser la déclaration de la Première conférence de Londres ferait l’objet d’un veto et, d’ailleurs, le colonel Nasser a déjà refusé de traiter sur la base des propositions des Dix-huit puissances. Plusieurs de ces dernières, signale Lloyd, veulent maintenant de nouvelles discussions avec « plus de liberté de manœuvre [que lors des rencontres du Caire] ». Lorsque le comité explore les possibilités de trouver « une base alternative pour des négociations », il en vient à considérer, certainement à l’instigation de Selwyn Lloyd, et donc indirectement d’Eden, les affirmations récentes de Krishna Menon, ministre des Affaires étrangères de l’Inde, promoteur depuis août d’un plan de règlement fondé sur le concept de « la supervision internationale ». D’après Menon, Nasser pourrait être disposé à accepter un système qui, contrôlé par un « organe d’arbitrage », procurerait des garanties sur le développement futur du canal et sur l’échelle des péages. Les ministres britanniques conviennent que « ceci donnerait une certaine mesure de contrôle international mais pas la gestion internationale [de la voie maritime de Suez] ». Ils apprennent également que, d’après les idées avancées oralement par Menon, on obtiendrait la reconnaissance de l’Association des usagers et l’établissement, par voie d’arbitrage, du montant de l’indemnisation de la Compagnie de Suez, du niveau des droits de passage et de la proportion des revenus du canal dévolus à son développement. L’Égypte demeurerait responsable de la gestion de la voie maritime, mais accepterait, pour chaque service administratif, « des superviseurs internationaux », nommés par l’ONU ou autrement. Une Cour, similaire à celle créée pour le canal de Panama, statuerait sur tous les différends relatifs à la gestion du canal. Finalement, il y aurait régulièrement des réunions d’une agence représentant conjointement les usagers et l’administration égyptienne. L’Egypt Committee remarque qu’un arrangement dans le cadre du plan esquissé par Menon s’avérerait « probablement plus satisfaisant que tout accord qui aurait pu être conclu avec l’Égypte à la fin de la concession en 1968 ». Aux yeux des ministres anglais, la reconnaissance de la SCUA constituerait « un gain notable », et le système proposé pour le contrôle des péages « procurerait en fait un contrôle plus étroit » que ne le permettait la Convention de 1888. Et puis la présence des superviseurs des Nations unies fournirait « une certaine garantie » aux usagers contre une discrimination ou autre action préjudiciable exercée par l’administration égyptienne. Le comité estime cependant nécessaire qu’un éventuel accord prévoie des sanctions effectives pour le cas où l’Égypte refuserait de respecter les décisions de la Cour indépendante projetée. Il faudrait en outre que l’ONU enregistre le futur traité sur le canal afin que, si l’Égypte le violait de manière continue, on puisse recourir à la force selon l’article 51 de la Charte des Nations unies135.

48Ce 25 septembre 1956, l’Egypt Committee invite le secrétaire d’État au Foreign Office à aller plus avant dans les discussions avec K. Menon. Après avoir étudié « la meilleure façon de parvenir à un règlement » basé sur les suggestions indiennes, les ministres anglais concluent enfin à l’inopportunité que Lloyd fasse lui-même des offres en ce sens devant le Conseil de Sécurité : il faudrait plutôt qu’un « tiers parti », par exemple la Belgique, recommande un accord suivant ces lignes, ou encore que les propositions (fondées sur le plan Menon) « se dégagent (emerge) des travaux d’une commission de négociation créée par le Conseil de Sécurité »136.

49Ainsi donc, le choix soudain de porter le différend devant le Conseil de Sécurité marque en fait l’aboutissement d’un processus voilé de révision, au plus haut niveau, de la politique anglaise dans la crise de Suez. Malgré une attitude officielle restée très ferme, la position des ministres a grandement changé, à la fois sous la pression de l’opinion britannique, en raison dé l’influence américaine et également à cause d’un contexte international de plus en plus défavorable. Le projet d’association des usagers du canal a, en réalité, constitué une tentative avortée de conserver une politique combative, mais en même temps attentiste, qui aurait tout au plus débouché sur un succès illusoire, essentiellement de prestige, désiré principalement pour des motifs d’ordre intérieur. Le 25 septembre, les délibérations de l’Egypt Committee attestent la modification de fond des buts du Cabinet anglais dans l’affaire de Suez. Ce dernier rencontrera cependant de formidables obstacles lorsqu’il s’agira de concrétiser sa nouvelle orientation.