1Dans la chronique dite de Jean Juvénal des Ursins, on peut lire la relation suivante : « L’an mille quatre cens dix sept, il y avoit grandes guerres et terribles divisions par le duc de Bourgongne, cuidant tousjours venir a sa fin d’avoir le gouvernement du royaume »1. C’est son aviditas gubernandi regnum que reprochera pour sa part, au même prince, le Religieux de Saint-Denis2. Il peut donc sembler a priori pertinent de supposer que Jean sans Peur, deuxième des quatre ducs de Bourgogne de la Maison de Valois, n’a guère eu le temps d’être, dans ses possessions patrimoniales, un administrateur et un législateur actif et novateur. Ne concentra-t-il pas plutôt les grands flux de ses énergies sur sa politique en France, son ancrage et sa domination dans le royaume ? Son activité politique, institutionnelle, n’est-elle donc pas de ce fait demeurée ailleurs, notamment en Flandre, limitée, routinière ? N’a-t-il pas délaissé, négligé, la gestion de ses propres principautés ?

2Son action inlassable en France prédomine durant quelques périodes caractérisées : entre mars et juillet 1408, après la mise à l’écart de ses ennemis jurés et mortels, les Orléans ; puis en 1411, alors qu’il s’est assuré le contrôle de la personne du dauphin Louis ; après la domination armagnaque de 1413-1418 enfin, au temps dit du double gouvernement de 14183

3Au cours du colloque « Saint-Denis et la royauté », deux voix d’historiennes françaises ont mis en exergue le problème de la loi. Celle de Claude Gauvard, pour parler à propos du règne de Charles VI d’une phase de « législation galopante »4. Celle de Françoise Autrand aussi, pour souhaiter qu’il soit fait de cette législation royale un objet d’étude « prioritaire »5. En attendant que ce vœu s’accomplisse, faute de la « grive » Charles VI, goûtons déjà au « merle » ( ?) Jean sans Peur...

4Par rapport à ses parents, Philippe le Hardi et Marguerite de Male, à ses fils et petit-fils Philippe le Bon et Charles le Hardi, le deuxième duc de Bourgogne se serait-il donc montré médiocre législateur, aurait-il si peu investi dans le gouvernement des Bourgognes, de la Flandre et de l’Artois et dans l’élaboration de normes législatives et réglementaires ? Récemment encore, nous avions formulé cette hypothèse sur la base de premières « impressions »6, mais nous devons au défunt duc amende honorable... L’établissement et l’examen de son corpus montrent aujourd’hui qu’il serait peu fondé de lui dénier une implication réelle dans le gouvernement de ses possessions familiales, et par conséquent un intérêt personnel pour la fixation de normes et l’octroi de concessions.

5Il est vrai que les successeurs de Jean sans Peur sont mieux connus de ce point de vue et qu’ils purent être, en raison de l’extension de leurs Etats, les initiateurs d’une législation générale, applicable à l’ensemble des Pays-Bas bourguignons7. Philippe le Bon devait se signaler à cet égard par ses mesures monétaires et commerciales, Charles le Hardi par ses édits destinés à l’armée et aux institutions. Mieux encore : le corpus législatif de Philippe le Hardi et de son épouse a fait l’objet depuis un certain temps déjà, du moins pour le comté de Flandre, d’une édition scientifique8. Pour Jean, il n’est point encore de répertoire systématique ; nombre de ses actes demeurent inédits, les éditions des autres – dans des recueils de coutumes flamandes, des monographies, des articles parfois difficilement accessibles – en sont éparses et souvent peu satisfaisantes.

6Chargé par la Commission royale pour la publication des anciennes lois et ordonnances de Belgique d’effectuer le travail d’édition et de poursuivre ainsi l’entreprise menée à terme pour Philippe le Hardi et Marguerite de Male, nous avons rassemblé à ce jour quelque trois cents actes. L’état provisoire du travail, d’ores et déjà, suggère des constats, inspire des remarques, suscite des questions.

7Ayant procédé à leur répartition par grands secteurs, nous proposons, pour un total provisoire de 288 textes, l’inventaire suivant, en tenant compte du fait que certaines ordonnances doivent être simultanément répertoriées dans plusieurs catégories, eu égard à leur teneur9 :

• actes à caractère politico-dynastique : 7
• ordonnances : 16 (vraisemblablement) applicables à toute la Flandre (excepté sur les monnaies)
• monnaies : 18
• commerce entre la Flandre et l’Angleterre : 14
• administration du comté : 46
• justice et juridiction : 21
• sentences et appointement : 5 (uniquement s’ils énoncent des règles de portée générale)
• serments d’inauguration, confirmations et privilèges généraux de villes : 18
• privilèges commerciaux (sauf métiers) : 42
• administration et institutions communales : 23
• privilèges particuliers (port d’armes, travaux, service militaire,...) : 15
• métiers : 5
• confréries militaires : 3
• octrois pour la perception d’impôts (assises) dans les villes : 15
• octrois pour l’émission de rentes par les villes : 32
• cessions ou opérations portant sur des terres et leurs habitants : 14

8On laissera de côté ici la question épineuse des critères de sélection (qu’est-ce qu’une « ordonnance » ?). Terminologie10, formes diplomatiques et mention de formalités de publication se révélant inadéquates, la teneur « suffisamment » générale et le caractère durable de l’application des décisions demeurent les seuls guides fiables pour le choix des textes. Dans le présent article, consacré aux premiers résultats d’une vaste entreprise, quatre questions de fond seront abordées :

9La législation de Jean sans Peur et son contexte politique.

10Une législation à l’échelon ou non de tout le comté de Flandre ?

11Les délégations de pouvoirs.

12La présence du roi de France dans le corpus – en référence au thème général du colloque « Saint-Denis et la royauté ».

Contexte politique

13Richard Vaughan, le biographe anglais des ducs Valois, a mis en exergue le caractère relativement paisible du gouvernement de Jean sans Peur en Flandre au regard des villes, par rapport surtout aux principats des autres membres de la dynastie (ajoutons-y celui de leur successeur immédiat, Maximilien d’Autriche), émaillés d’émeutes, de prises d’armes, voire de guerres ouvertes. Jean apparaîtrait ainsi, en particulier pour des motifs commerciaux, vu le souci efficient manifesté par lui envers les intérêts du pays, comme le gouvernant flamand du XV^e siècle ayant entretenu les meilleures relations avec les grandes cités11. Certes épinglera-t-on quelques mouvements de mauvaise humeur, entre autres lors de campagnes imposées en France aux milices communales, qui y rechignent, ou à la suite d’une ordonnance célèbre de 1407 sanctionnant les métiers de Bruges12. Mais plusieurs facteurs convergents ont dû favoriser les desseins ducaux.

14Jean sans Peur s’est assuré le soutien réel d’élites municipales, soit qu’il ait gagné l’appui des dirigeants en place, soit qu’il ait bénéficié de l’accession au pouvoir de ses partisans. Les grosses villes ou Membres de Flandre (Gand, Bruges, Ypres) n’ont-elles pas été trop absorbées par leurs conflits internes et par les litiges les opposant au plat-pays pour créer au duc de graves difficultés ? Enfin, une politique princière adroite et rusée d’intervention dans la gestion des villes, plutôt qu’un effort de division des Membres, aurait permis au Bourguignon de peser efficacement sur la gestion et les structures urbaines : vingt-trois ordonnances sont décelables dans cette perspective, en quinze ans de principat13. « Infiltrer pour régner », plutôt sans doute – sans exclure le cas échéant cette stratégie – que « diviser pour régner », semble avoir été l’option majeure du dynaste14.

15A côté des villes, parfois en guise de contrepoids, des circonscriptions flamandes à dominante rurale ont été elles aussi pourvues de privilèges de justice, telles la châtellenie dite Franc de Bruges, quatrième « Membre » du comté, ou celles de Bergues et de Fumes, le tout faisant en outre l’objet de confirmations royales15.

16Mais la politique de Jean sans Peur, c’est aussi et cela reste pour une large part les affaires de France, entraînant des besoins d’argent, que les textes ducaux expriment, et justifiant des concessions en « temps de crise ». Deux moments particuliers, et cela ne peut relever du hasard, sont effectivement illustrés par des actes flamands en série. En juillet-septembre 1411 d’abord, le corpus est bien fourni pour l’époque où le duc de Bourgogne mène campagne contre les partisans d’Orléans pour le contrôle du Vermandois, en d’autres termes de la région de la Somme ; certains exposés des motifs ne font pas mystère des redoutables écueils qui se dressent alors sur la trajectoire de Jean16. En 1414, se déroule la campagne de Picardie et d’Artois, contemporaine de la domination armagnaque à Paris : à la date du 1^er octobre, le duc ne délivre pas moins d’une trentaine d’actes (privilège pour les marchands génois établis à Bruges, octrois pour la vente de rentes ou la perception d’assises dans différentes villes, édits en série sur l’organisation et le fonctionnement des institutions communales à Ypres, Alost, Audenarde, etc., ou seigneuriales, dans les terres de féodaux)17.

17D’autres volets de la politique ducale ont aussi leur impact. Pour l’entretien de bonnes relations commerciales entre la Flandre et l’Angleterre ou pour le financement de la campagne de Liège au secours de l’élu contesté Jean de Bavière (1408)18, des dépenses sont rendues possibles et des concessions sont faites en échange d’aides et au prix de mesures d’assainissement financier (émission de rentes pour fournir de l’argent ou subsidier des troupes à Douai et à Termonde ; abolition de pensions payées sur les finances ducales)19.

Les échelons de la législation

18On aura remarqué que la plupart des textes évoqués jusqu’ici se rapportent à une ville ou à un territoire déterminé. Il est au total peu d’ordonnances applicables d’un seul jet à l’ensemble de la Flandre20. Elles sont circonscrites à quelques domaines spécifiques. Les monnaies, bien sûr. Le commerce, partiellement, notamment pour ce qui regarde les rapports anglo-flamands. La paix publique, avec plusieurs confirmations d’édits de Philippe le Hardi, et ce autour de deux pôles, le maintien de l’ordre et la régulation de contraintes sociales, matières de faible importance relative sans doute mais révélatrices de mécanismes de contrôle dans lesquels s’implique le législateur, tels le port de livrées ou l’organisation de noces21.

19A y regarder de plus près, tout le reste ne consiste pourtant pas en mesures purement locales. Une technique traditionnelle, que Raoul Charles van Caenegem dénomme « législation particulariste »22, est pratiquée en Flandre depuis les XI^e et XII^e siècles et se trouve amplement justifiée par le besoin des villes ou des collectivités régionales de disposer de « keures » (ou keuren) en propre. Le prince trouve son intérêt dans la pratique des « keures » répétitives, de ville à ville, manière d’étendre de facto l’application de nonnes similaires ou identiques à l’ensemble de son territoire, tout en respectant un usage bien éprouvé23. Ainsi, entre le 31 mars 1410 et le 20 juillet 1411, voit-on Jean sans Peur légiférer sur le port d’armures pour la ville de Nieuport, la châtellenie de Fumes, la châtellenie de Bergues et la ville d’Oudenburg24. Entre le 27 septembre 1410 et le 1^er octobre 1414, ce sont six actes affranchissant les habitants de toute peine de confiscation que l’on voit octroyer successivement au Franc de Bruges, aux châtellenies de Fumes, de Bergues et d’Ypres, aux villes de Bruges et d’Alost25. Il en est peut-être d’autres encore. En tout état de cause, l’ensemble de ces textes balise une époque cruciale des luttes pour le pouvoir à Paris, au cœur desquelles le Bourguignon recherche d’utiles appuis.

Délégations et participation

20Dans une requête adressée à leur nouveau gouvernant le 21 avril 1405, les Membres de Flandre lui demandent de résider dans le comté, autant que faire se peut, et de déléguer ses pouvoirs, en cas d’absence forcée, à la duchesse Marguerite (née de Bavière), son épouse26. De cette dernière, nous connaissons un acte, daté du 20 décembre 1408, après le retour à Paris de Jean, consécutivement à l’expédition de Liège ; elle y autorise la ville de Termonde à vendre des rentes viagères, dont le produit servira à participer au paiement de dettes ducales27. Mais aucune mesure de portée normative générale ne semble émaner d’elle. On sait pourtant que l'administration du pays lui avait été confiée et que la duchesse résidait alors à Gand28.

21Plus nombreuses et significatives seront les interventions de Philippe, comte de Charolais, futur Philippe le Bon, ici encore à des moments cruciaux. Le 14 juillet 1411, voilà le jeune héritier, alors âgé de quinze ans, investi du gouvernement devant l’assemblée des Etats de Flandre, à la requête des sujets désireux de bénéficier de la présence effective d’un membre de la famille princière. Philippe ne se voit doter d’aucune titulature particulière. Il réside à Gand de septembre 1411 à décembre 141229. A partir d’avril 1411, il promet par écrit de confirmer des privilèges dès qu’il disposera d’un sceau propre, à Ypres, à Oudenburg : eas <litteras> faciet sui sigilli appensione effectualiter corroborari30. Mais tous les actes émanent formellement de Jean sans Peur en personne, leur locus désignant tantôt son lieu de séjour réel, par exemple « en nostre ost, sur les champs » en Vermandois31, à Péronne, à Paris, tantôt Gand, résidence de son fils et du Conseil de Flandre, principal organe du gouvernement ducal32.

22Les 6 octobre 1414 et 28 juillet 1417, des commissions de gouverneur (« lieutenant et gouverneur general ») stipulent l’attribution des pleins pouvoirs du père au fils, avec l’assistance de conseillers flamands et l’engagement de Philippe à résider33. Dès juillet 1414, par ailleurs, ce dernier a délivré des lettres personnelles ratifiant les privilèges sur lesquels portait la promesse de 141134.

23Charolais devait exercer les fonctions effectives de gouvernant en Flandre à partir du mois de septembre 1411, réserve faite d’une interruption au cours du premier semestre de l’année 1413, tandis qu’il résidait à Paris. Ses bonnes relations avec les villes allaient être un facteur de rapprochement accru entre le duc et les Flamands35. Il n’empêche que peu d’ordonnances à son nom nous sont connues : une vingtaine de textes originaux par leur teneur, dans l’état actuel de nos dossiers, mais une trentaine d’interventions ratifiant des actes paternels. La suscription et la titulature restent donc encore le plus souvent celles de Jean sans Peur. Mais n’est-il pas symptomatique que nous ne disposions en Flandre d’aucun acte digne d’intérêt pour le premier semestre de 1413, c’est-à-dire pour la période précise d’absence physique du comte Philippe ? La lettre des actes ne vient certes pas contredire la donne politique.

24A dater de septembre 1417, les actes comtaux vont se faire davantage monnaie courante. Pour 141sur quatorze ordonnances répertoriées, il en est cette fois onze qui émanent de Philippe et trois seulement, semble-t-il, de son père : à savoir un texte monétaire fort sommairement identifié et deux textes de portée financière et fiscale pour Douai (rentes) et Dunkerque (impôts sur les harengs et les bières). Les formes diplomatiques finissent ainsi par concorder mieux avec la réalité du gouvernement.

Présences royales

25Le roi Charles VI représente, en sa qualité de suzerain, une autre autorité susceptible de légiférer en Flandre. Neuf actes en sont connus. Si nous laissons de côté les textes relatifs à la question sans cesse négociée du commerce anglo-flamand, nous relèverons un acte de décembre 1412 autorisant Jean sans Peur à battre monnaie en Flandre à la manière royale française et reconnaissant d’ailleurs, vraisemblablement, un fait accompli plus qu’il ne fonde un droit nouveau36. Et précédemment, en septembre 1410 et avril 1411, trois confirmations de privilèges judiciaires pour les châtellenies du Franc de Bruges, de Bergues et de Furnes37. Pourquoi ceux-là et pas d’autres ? La réponse à cette apparente énigme gît sans doute dans la conjoncture : dans un climat tendu38, le duc Jean renforce son emprise sur le monarque et le met dans son jeu en lui faisant corroborer des décisions du moment. A la fin de l’année 1412, il atteint l’apogée de sa puissance et de ses succès en France, avant le fâcheux revirement de 1413, et voit certes mal le pauvre monarque (ou sa chancellerie) lui refuser un des rares textes sollicités pour ses propres terres.

26Il serait vain de tenter de dégager des lignes d’intervention de Charles VI dans la législation flamande. Il importerait plutôt d’envisager le contexte précis entourant chacun des actes royaux épars. De toute évidence, l’initiative réelle du souverain demeure toujours en l’espèce très réduite, sinon nulle.

27Jean sans Peur législateur piètre ? Assurément pas. Jean sans Peur législateur à la remorque du royaume ? Pas davantage. Jean sans Peur législateur réellement impliqué, fût-ce par son fils interposé, dans la conduite des affaires publiques ? Bien certainement. On peut corroborer ici le jugement fondé de Richard Vaughan : « John the Fearless was keenly <ardemment> interested in the administration of his own territories »39. Mais on demeure frappé par les connexions, les connivences existant entre cet aspect de la politique et de l’action intérieures du duc-comte en Flandre qu’est sa production législative et ses entreprises extérieures au comté, en particulier dans le royaume à la direction duquel il aspire ou se consacre. Ses ordonnances monétaires sont très éclairantes à ce sujet : les choix nouveaux qu’il arrête, en 1409, traduisent particulièrement son souhait d’établir une conformité entre monnaies flamandes et françaises, tandis que son rôle en France régit l’ensemble de ses intérêts politiques40. De surcroît, alors qu’il en a perdu la maîtrise, Jean justifie encore partiellement une ordonnance du 16 mars 1417 sur la gestion de ses finances par « les grans charges que nous avons a supporter tant pour monseigneur le roy et le bien de son royaume [...] »41.

28Le principat de Jean sans Peur dessine une transition entre l’usage flamand d’ordonnances de portée locale et l’originalité de l’œuvre bourguignonne de rassemblement et, partant, d’extension du champ d’application des actes législatifs ordinaires. Dans la commission de gouverneur que le duc de Bourgogne délivre à son fils Charolais, le 6 octobre 1414, on peut lire qu’il le fait « pour le bien publique, bon entretenement de justice, police et bon gouvernement, desquelx ensemble de noz bons vassaulx et subgiez d’iceulx noz pays et seigneuries voulons trés diligemment et curieusement entendre et veillier de cuer extentif et songneux comme tenuz y sommes »42. Délivrons ici en toute hypothèse, et sous bénéfice de plus ample inventaire, un satisfecit au duc Jean : il paraît bien avoir assumé pareille vision à travers sa législation.