1Avec l’affirmation de la souveraineté nationale, la loi change de nature ; elle cesse d’être celle du prince, pour devenir celle de la nation. Alors que le monarque devient un simple roi, premier fonctionnaire public, le royaume se mue en « loyaume », pour reprendre le néologisme mort-né d’Urbain Domergue. La transformation s’accompagne d’une aspiration à la régénération du droit, qui rejette le pluralisme juridique de l’ancienne France et envisage des textes simples, accessibles à tous, à la fois par respect de la souveraineté nationale et souci de déjudiciarisation. L’œuvre, qui s’accompagne d’un bouleversement des institutions et des pratiques judiciaires, s’accomplit progressivement ; mais si un code criminel est adopté dès 1791, le code civil promis ne peut immédiatement être réalisé. Tandis que les édits et ordonnances, les coutumes, le droit romain et la jurisprudence des parlements ne perdent pas immédiatement toute valeur, c’est pourtant par la loi que se renouvelle désormais le droit. La Révolution française est bien une révolution juridique, sur laquelle l’ANR RevLoi a récemment ravivé les réflexions¹ ; dans leur prolongement, le présent volume s’intéresse à la loi après son adoption. Dans l’état des recherches initial et sa définition du projet, Virginie Martin isole cinq principaux axes problématiques, qui sont autant de fils rouges de ce volume.

2L’objectif est de suivre le cheminement des décrets après leur sortie des mains de l’Assemblée : de s’interroger sur leurs transformations par les processus distincts de promulgation, qui rend la loi exécutoire, et de publication, qui en assure la publicité² ; de savoir si, en certains cas, l’Exécutif et ses agents prennent quelques libertés avec les textes, au point de les appliquer plus que de les exécuter. Il s’agit aussi de se pencher à nouveaux frais sur les adhésions, les accommodements ou les résistances en temps de Révolution, par l’intermédiaire des relations entre la loi et les administrateurs, voire les citoyens. Pour reprendre la formule de Virginie Martin, les contributeurs entendent « se demander ce que font de la loi les acteurs en charge de son exécution et ce que font à la loi les actes de l’Exécutif ». D’un Exécutif qui change peu à peu, qui s’adapte aux Constitutions et aux contextes politiques. Alors que pour les patriotes des premières années de la Révolution, la volonté rousseauiste de définir l’Exécutif comme une « puissance qui agit » a dominé, la distinction entre la « puissance qui agit » et la « puissance qui veut » se brouille quelque peu par la suite. Pendant l’ensemble de la période, se pose également la question de la force de l’Exécutif, la nécessité étant d’avoir un pouvoir suffisamment vigoureux pour faire appliquer la volonté de la nation, et suffisamment faible pour qu’il n’abuse pas de ses prérogatives.

3La volonté initiale de préserver la loi de toute interprétation, d’en imposer une exécution pure, permet un rapprochement des fonctions de l’exécutif et du judiciaire. Les parallèles sont évidents et trahissent la confiance placée dans les normes, presque sacralisées. En instaurant les nouveaux tribunaux, la Constituante a voulu transformer les juges en simples « organes » de la loi, inaptes à en éclaircir les obscurités ou à en combler les lacunes ; en cas de doute, le juge doit en appeler à l’Assemblée par le référé législatif. Les principes, comme dans le domaine exécutif, ont cependant dû composer avec les usages, et le législateur n’est jamais totalement parvenu à interdire l’interprétation des textes³. Sous le Directoire, le recul du référé législatif révèle et accompagne cette évolution, en même temps qu’il indique un changement de perception de la loi. Initialement fondé pour protéger cette dernière, le tribunal de cassation étudié par Jean-Louis Halpérin gagne en autonomie, par l’élargissement des cas d’ouverture à cassation, mais aussi en autorité, par l’émergence d’une jurisprudence qui explique le sens des lois et, parfois, les interprète⁴. Les rapprochements entre l’administratif et le judiciaire peuvent également passer par les récentes réflexions sur les décalages entre normes et pratiques dans les tribunaux⁵.

4Par nombre de ses contributions, le volume Exécuter la loi pose ainsi la question de la part d’autonomie de l’Exécutif et de ses agents dans l’exécution des normes nouvelles. Le chantier a été solidement balisé par Michel Verpeaux, qui a montré « l’émergence » d’un pouvoir réglementaire illustré par les arrêtés du Comité de salut public, considéré comme un organe législatif pouvant exercer des fonctions exécutives, puis son « affirmation » dans les mains de l’Exécutif directorial⁶. En invitant à multiplier les échelles d’observation, ce volume s’intéresse tout autant, sinon davantage, à l’apparition d’un possible pouvoir réglementaire local. Si la prudence s’impose en la matière, les contributions dessinent quelques pistes qui légitiment la question. Il s’interroge aussi sur les frontières souvent floues entre l’action d’exécuter la loi et l’action d’administrer, ainsi que sur les libertés parfois prises par les agents publics, qui ne sont pas uniquement de résistance, mais peuvent aussi être patriotiques – ce que Roger Dupuy, s’intéressant aux décisions d’ordre public dépassant les compétences des autorités qui les adoptent, a proposé de désigner comme un « illégalisme de salut public⁷ ». Les enjeux recoupent des problématiques larges, qui placent l’Exécutif au cœur des réflexions, comme dans les ouvrages récents de Nicolas Roussellier ou de Pierre Rosanvallon⁸.

5La décennie révolutionnaire, cependant, ne s’inscrit pas aisément dans un long xix^e siècle, tant sa spécificité est forte. D’abord, parce que l’exécution de la loi y revêt une dimension politique exceptionnelle, par la nécessité de construire le « nouveau régime » en un temps de tensions intérieures et, très vite, de guerre. Ensuite, parce que les agents de l’Exécutif révolutionné, s’ils ont servi l’Ancien Régime, doivent apprendre à exercer leurs fonctions dans un contexte nouveau. Pour eux, un effort d’acculturation s’impose. Ainsi, entre 1790 et 1792, les procureurs généraux syndics des départements, récemment étudiés par Gaïd Andro⁹, sont les représentants d’un roi-exécutif ; ils disposent d’un statut inédit, qui n’est pas facile à intégrer pour ceux d’entre eux qui ont auparavant servi dans les intendances et les États provinciaux. L’apprentissage de ce rôle nouveau n’est pas sans provoquer, d’un département à l’autre, des conceptions différentes de leurs fonctions ; il accompagne ainsi l’établissement d’un ensemble de pratiques qui imposent, de fait, une sorte de transaction entre les principes proclamés et certains usages d’avant la Révolution.

6Dans les analyses, il convient aussi de rappeler l’incertaine perception de l’Exécutif, particulièrement au début de la Révolution. En 1790, en une période de forte méfiance envers le roi et les ministres, Camille Desmoulins écrit, dans ses Révolutions de France et de Brabant : « On a souvent parlé des trois pouvoirs qui doivent se balancer dans un bon gouvernement. Ces trois pouvoirs, à mon avis, sont l’assemblée nationale, les municipalités & les districts. L’assemblée nationale décrète ; c’est le pouvoir législatif. Les municipalités font exécuter et administrent ; elles sont le pouvoir exécutif et ministériel. & les districts proposent la loi, ils ont le veto : c’est le pouvoir rogatif & négatif¹⁰. » L’originalité de la formulation ne doit pas la disqualifier, car des acteurs de l’exécution de la loi ont pu la partager et faire évoluer leurs pratiques en conséquence.

7La spécificité de la période révolutionnaire tient également à son « amour des lois » (ou à son désamour), qui prend un sens nouveau avec 1789 : « La source de tout bien, c’est l’amour de la liberté, écrit Mably ; mais il doit être accompagné de l’amour des lois : sans l’union de ces deux sentimens, les lois, toujours incertaines & flotantes, seront tour à tour dictées & détruites par les passions de la multitude, & l’anarchie produira enfin la tyrannie¹¹. » Cet amour des lois s’apprend ; c’est le souci de l’intérêt public, c’est l’acceptation de la volonté générale, c’est une « passion révolutionnaire » qui se transmet par la presse patriote, comme le rappelle Francesco Dendena, de la même manière qu’elle se diffuse par l’image, l’école ou les fêtes. Cette fidélité au légicentrisme et à la nomophilie se retrouve aux différents échelons de l’administration, et explique en partie cet effort constant et exceptionnel pour diffuser, faire connaître et respecter la loi, perceptible dès l’entrée en Révolution, comme en témoignent la « multiplication des affiches officielles » et le soin apporté à leur protection (Laurent Cuvelier). L’on pourrait également évoquer l’intérêt porté par les districts à l’impression des lois, à la circulation de l’information publique par les postes et messageries, comme le rappelle Isabelle Antunes à partir de l’exemple normand, ou la mission de la gendarmerie de donner « force à la loi » (Catherine Schmidt). L’effort ne peut cependant corriger les difficultés produites par l’exceptionnelle production normative, qui contrarie l’espoir en des lois simples et peu nombreuses ; en ces années de Révolution, comme l’a souligné Anne Simonin, la connaissance des textes est loin d’aller de soi¹².

8Au cœur de l’Exécutif, la volonté de diffuser la loi s’accompagne d’explications, qu’il est parfois difficile à analyser : où passe la limite entre l’exécution et l’application des normes, et où commence leur interprétation ? Bien avant l’établissement du Comité de salut public, comme le démontre Benoît Carré, les ministres peuvent céder une partie de leurs compétences aux comités de l’Assemblée, qui assurent le suivi de l’exécution de la loi, mais aussi son explication, voire son interprétation. Le Comité des pensions de la Constituante est loin d’être une exception, et Martine Sin Blima-Barru a démontré que le Comité des décrets, si original par ses missions, est un maillon essentiel de l’élaboration et de la diffusion du droit régénéré¹³. Ces fonctions, les ministres peuvent également les exercer eux-mêmes, souvent en rappelant leur stricte fidélité aux textes ; c’est particulièrement vrai des ministres du Directoire, si attachés à la rhétorique du « règne de la loi ». Le ministre de la Police générale Merlin entend appliquer dans toute leur rigueur les lois contre les agioteurs (Clément Weiss), et le ministre de la Police générale Fouché ne met pas moins de zèle à la préservation de l’ordre public (Jeanne-Laure Le Quang). Derrière ce réel respect, la correspondance et les circulaires des ministres proposent des explications de texte, qui peuvent se faire interprétation ponctuelle ou politique d’ensemble. Entre le Directoire et les débuts de l’Empire, Fouché paraît progressivement s’affranchir des lois, pour élaborer une véritable politique de sûreté publique. La dimension réglementaire de l’action des ministres Merlin de Douai et Fouché s’insère dans de véritables politiques, qu’ils conçoivent sans doute comme insufflées par le Législatif. L’autonomie, finalement, ne devient inacceptable qu’à partir du moment où elle est dénoncée, comme au temps de la Législative, lorsque l’action abusive ou l’absence d’action est reprochée à certains ministres (Jérémy Maloir).

9De proches remarques peuvent être faites à propos des agents de l’Exécutif. Les lois laissent volontairement une marge de manœuvre à l’administration ; le législateur s’intéresse au général et, de plus, n’entre pas dans le détail des procédures d’exécution, comme dans le cas du recrutement des élèves de l’École de Mars évoqué par Julien Edrom. Les agents de l’Exécutif, de la même manière que les juges, peuvent aussi exécuter avec plus ou moins d’exigence une loi ; on le voit avec la contribution d’Éric Szulman, qui montre combien les transformations des acteurs de la police fluviale ont permis à certains intérêts privés d’influer sur la manière de rendre ou non la loi effective.

10La question n’est cependant pas seulement celle du choix de la norme à exécuter et de la forme de l’exécution ; elle est aussi celle de sa compréhension par les administrateurs, voire celle de son interprétation, ou de sa violation. En certains cas, l’autorité paraît s’émanciper des textes, particulièrement en période d’urgence politique. C’est le cas de l’administration d’Ille-et-Vilaine qui, comme d’autres départements, adopte en 1791 et 1792 des mesures contre les réfractaires qui s’éloignent de la lettre et de l’esprit de la loi (Solenn Mabo). Une proche autonomie est également perceptible dans l’action de la municipalité de Paris du printemps 1793, préoccupée par les levées d’hommes (Alexandre Guermazi), qui laisse entrevoir l’esquisse d’un pouvoir réglementaire local. Dans le cas étudié par Suzanne Levin, cette fois, on dépasse de loin ce cas de figure : c’est une résistance à la loi sur les représentants en mission qui est dénoncée par les conventionnels Prieur de la Marne et Lecointre, lorsque le département de la Manche approuve leur expulsion de sa circonscription, en juin 1793.

11Par leur appartenance au Législatif, le cas des représentants en mission de la Convention est à part. Leur rôle d’intermédiaire entre les autorités centrales et locales, de même que l’étendue de leurs pouvoirs et leur action en matière d’application de la loi, invitait cependant à les intégrer dans la réflexion¹⁴. Par l’examen de leur contribution à la levée en masse, Thibaut Poirot montre que leur exécution de la loi se fait souvent application, chaque représentant opérant des choix selon ses convictions et les nécessités locales. En 1793, le phénomène est loin d’être isolé et l’exemple de la levée en masse fait penser à la difficulté d’instaurer les comités de surveillance dont, comme l’a montré Serge Aberdam, deux formulations du décret ont circulé¹⁵. Pour autant, le respect du Législatif et de son monopole d’élaboration de la loi reste parfois central, comme chez Thirion, qui préfère solliciter l’Assemblée en cas de « silence de la loi ».

12Pour beaucoup, l’essentiel est de faire exécuter en emportant la conviction. La notion de « négociation », si fréquemment sollicitée ces dernières années, dans l’analyse de la prise de décision politique, dans l’étude du fonctionnement des tribunaux – non sans susciter le débat –, n’a peut-être pas perdu toute sa force. Dans le cas de Provins, Maxime Hermant montre combien les habitants se croient légitimes à contester le redécoupage des paroisses, puis à refuser de respecter le texte qui l’impose. Pour eux, une négociation des normes est légitime, lorsque celles-ci concernent un enjeu local ; ils la revendiquent avec d’autant plus de détermination, que l’évêque constitutionnel, la municipalité et les paroissiens ont été associés à la réflexion préliminaire sur ce découpage et que leur vœu n’a pas été suivi par le législateur. Pour le reste, ils respectent les prérogatives de l’Assemblée. La question de la négociation rejoint ainsi celle du consentement à la loi, qui préoccupe incontestablement les hommes chargés de l’exécuter.

13Avec les quinze études ici réunies, les questions suivantes sont posées : parallèlement à l’affirmation d’un pouvoir réglementaire central, la Révolution voit-elle l’émergence d’un pouvoir réglementaire local ? Comment les héritages des pratiques d’Ancien Régime, les conceptions de la citoyenneté, les débats sur la nature de l’Exécutif ont-ils pu influer sur la manière d’envisager l’exécution des lois ? Comment, aussi, les principales ruptures chronologiques de la période, et particulièrement l’entrée en République (1792) et la refondation républicaine de l’an III (1795), qui sont autant de moments de redéfinition de l’Exécutif, ont-elles pu influer sur la manière d’envisager l’exécution ou l’application de la loi ? À ces interrogations, Exécuter la loi (1789-1804) n’a d’autres ambitions que de proposer de premiers éclairages, d’indiquer des pistes de réflexion et, finalement, d’inviter à prolonger des analyses commencées à l’occasion des deux journées d’étude à l’origine de cet ouvrage¹⁶.