1S’intéresser à la question minière peut constituer une clé de lecture utile pour appréhender l’histoire et l’évolution de la société péruvienne, ce qui explique pourquoi plusieurs chercheurs issus de différentes disciplines académiques se sont penchés sur cette thématique. Archéologues et historiens ont ainsi analysé la longue tradition de l’exploitation minière et/ou du travail des métaux précieux depuis les prémices de l’extraction à l’époque précolombienne (Berthelot, 1977 ; 1978 ; Fraresso, 2007 ; Ramírez, 2007) en passant par la Colonie et le développement du secteur minier une fois l’Indépendance nationale acquise en 1821 (Berthelot, 1978 ; Contreras Carranza, 2010 ; Deustua, 2009 ; Fisher, 2002 ; Ramírez, 2007 ; Torres, 2007). Si l’anthropologie s’est d’abord intéressée à la figure du paysan-mineur, ses modes de vie et les croyances associées à son travail (Salazar-Soler, 2002), l’essor de l’exploitation des ressources minières péruviennes observable depuis la décennie 1990 a entraîné un regain d’intérêt scientifique sur la question. Celui-ci s’explique notamment par le changement d’échelle du développement de l’extraction minière et les nouvelles techniques utilisées dans les mines à ciel ouvert ainsi que par l’émergence de nombreux conflits socio-environnementaux liés à cette activité, opposant « communautés indigènes et/ou paysannes », populations locales, organisations non gouvernementales (ONG), État et entreprises minières. Ces recherches prennent presque exclusivement la forme d’analyses monographiques à échelle locale et se centrent principalement sur les impacts socio-territoriaux locaux de l’extraction, sur la genèse des conflits socio-environnementaux ainsi que sur les mouvements d’opposition à l’activité minière et les stratégies développées par les acteurs locaux pour faire entendre leurs voix. Souvent regroupées dans des travaux pluridisciplinaires (Bebbington, 2007a ; 2007b ; de Echave et al., 2009 ; Scurrah, 2008), elles sont principalement issues de l’anthropologie (Damonte Valencia, 2007 ; 2008 ; Grieco, Salazar-Soler, 2013 ; Huber, 2009), de la sociologie (Lingán, 2008 ; Scurrah, 2008), de la géographie (Bebbington, 2007a ; 2007b ; Bury, 2002 ; 2005 ; 2007a ; 2007b) bien qu’économistes (Barrantes, 2005 ; de Echave, 2009a ; 2009b ; de Echave, Torres, 2005) et politologues (Arellano Yanguas, 2011 ; Revesz, 2009 ; Tanaka, Meléndez, 2009) se soient également intéressés à ce sujet.

2Nous proposons ici une analyse à échelle nationale, davantage centrée sur le rôle de l’État et des entreprises dans le développement de l’activité minière. Cette analyse s’inscrit dans une recherche doctorale sur les relations de l’État péruvien à son territoire et à ses populations via le développement de l’extraction minière depuis le début de la décennie 1990, prélude d’un nouveau cycle extractiviste dans le pays1.

3Le Pérou est un pays minier tant par la richesse géologique de son sous-sol que par la longue tradition d’exploitation des métaux précieux qui jalonne son histoire : période des civilisations précolombiennes entre - 2200 et - 200 avant notre ère (Fraresso, 2007), essor sous l’Empire inca entre le xv^e siècle et le milieu du xvi^e siècle (Berthelot, 1978 : 951). Toutefois, ce n’est qu’à partir de la découverte du Nouveau Monde par les Espagnols et l’instauration d’une politique massive d’extraction et d’exportation des minerais sud américains vers la métropole que l’exploitation de ces ressources devint un moteur essentiel de l’économie coloniale (Fisher, 2002 : 138 ; Galeano, 1981 : 34). Cette activité ne répondait plus à une demande interne d’ordre politico-religieux mais à une demande externe d’ordre économique dans le cadre d’un échange inégal. La Colonie posa les bases d’un modèle de développement primo-exportateur qui allait marquer différents cycles dans l’histoire économique péruvienne et se poursuivre bien au-delà de l’Indépendance nationale (Deustua, 2009 ; Thorp, Bertram, 1978). Le dynamisme retrouvé de l’exploitation minière depuis les années 1990 doit être interprété comme un nouveau cycle dans cette stratégie pluriséculaire primo-exportatrice (Arellano Yanguas, 2011 : 96). Ce phénomène s’inscrit dans une dynamique régionale marquée par la reprimarisation des économies d’une partie des États latino-américains au cours de la décennie 1990 (Prévôt-Schapira, 2008 : 5-11), basée sur l’exploitation et l’exportation de leurs ressources naturelles non renouvelables2 : bois, hydrocarbures, minerais, ressources halieutiques, etc.

4L’évolution des investissements miniers à l’échelle internationale montre que les années 1990 marquent de façon évidente le début du « boom » minier péruvien3. Le dynamisme nouveau de l’extraction minière dans le pays depuis la mise en place d’un modèle de développement primo-exportateur a fait du Pérou un acteur central dans la production et le commerce de ces ressources. En 2010, le Pérou figurait ainsi dans le top 10 des principaux producteurs mondiaux de minerais4.

5L’activité minière n’est pas uniformément répartie sur le territoire péruvien. Cependant, fin 2011, les vingt-cinq départements5 péruviens étaient tous concernés par cette activité (Minem, 2011 : 1). À cette date, près de 14000 km² du territoire péruvien se trouvaient légalement en phase de production et d’exploration minières (Minem, 2012b : 30), soit 1,09 % du territoire. En considérant les titres miniers en vigueur détenus par ce secteur, l’étendue de cette activité était de 174000 km² (Minem, 2012b : 39), soit près de 14 % du territoire national. Or, au Pérou comme ailleurs, la pression accrue exercée sur les ressources naturelles met en concurrence deux modèles de développement opposés : l’agriculture et l’élevage d’une part, et l’extraction minière d’autre part, notamment dans les Andes à plus de 3 500 m d’altitude où se concentrent les principaux gisements miniers du pays et où vivent des populations majoritairement pauvres et rurales (Damonte Valencia, 2008 : 35-36) organisées autour d’activités agricoles et pastorales, pour lesquelles l’accès à la terre (Bury, 2007a : 78-79) et à l’eau (Bury, 2007b : 249-257) constitue un facteur essentiel pour le maintien de leurs modes de vie6.

6L’image d’une société péruvienne dualiste opposant une minorité riche contrôlant l’État à son profit et commandant à une majorité silencieuse pauvre, démunie, indigène et en dehors de l’État a vécu (Bourricaud, 1967 ; Mayer, 1991). Cependant, pour de nombreux Péruviens l’État demeure « un vieil inconnu » (Tanaka, 2010 : 9-46). Le Pérou n’est pas un pays sans État mais un pays où l’État n’est pas uniformément présent ni efficace sur l’ensemble du territoire, la qualité de ses interventions étant généralement proportionnelle à la proximité des centres décisionnels au sein desquels s’ajoute en outre un problème de formation des fonctionnaires (Tanaka, 2010 : 22). Il n’est certes plus un État en faillite, comme cela fut le cas à la fin de la décennie 1980, mais la reconstruction autoritaire de l’État sous la présidence d’Alberto Fujimori (1990-2000) marque la fin de l’autonomie des institutions étatiques et la généralisation de la corruption (Tanaka, 2010 : 14-18). C’est donc moins l’absence d’État que l’inefficacité, la faiblesse voire la captation des institutions étatiques par des intérêts partisans qu’il convient d’interroger. L’instauration d’une économie libérale et particulièrement la libéralisation du secteur minier au début de la décennie 1990 ainsi que les tensions qu’elle engendre permettent d’interroger le rôle de l’État vis-à-vis du secteur minier et la nature de son action.

7Cette contribution révèle que les compromis institutionnalisés qui régissent le secteur minier péruvien se caractérisent par un encadrement légal libéral favorable au secteur privé bien que l’édiction souveraine de nouvelles normes étatiques puisse être analysée comme une timide tentative de retour de l’État dans la gestion, la planification et la (re)distribution des ressources minières. La décennie 1990 marque l’avènement d’un « État facilitateur » garant des intérêts des acteurs économiques privés via l’édiction souveraine d’une législation économique et minière libérale. L’évolution du cadre fiscal met particulièrement en évidence cette tension entre instauration d’un cadre légal libéral et la volonté de l’État péruvien d’introduire de nouvelles règles du jeu plus contraignantes pour les acteurs économiques. L’encadrement accru de l’extraction aurifère artisanale et à petite échelle en 2002 et 2012 ainsi que la modification de la législation environnementale minière attestent eux davantage d’une reréglementation prudente du secteur minier par la puissance étatique puisqu’ils portent sur des niveaux de production secondaires et marquent une claire sujétion de l’environnement à l’économie.

Mise en place et maintien de l’« État facilitateur », garant des intérêts des acteurs économiques privés

8Les réformes politico-économiques d’inspiration néolibérale instaurées au début des années 1990 au Pérou actent la libéralisation de l’économie nationale ainsi qu’un repositionnement du rôle de l’État dès lors davantage centré sur la promotion des intérêts économiques privés. Les réformes fiscales successivement appliquées par l’État au secteur minier marquent à la fois une volonté d’attraction des investissements économiques privés, notamment étrangers, sur le territoire national, et une tentative nouvelle de la puissance publique d’exercer un contrôle accru de la rente minière pour mieux profiter des retombées économiques générées par cette activité.

L’instauration d’un cadre législatif favorable aux acteurs économiques privés au début de la décennie 1990

9Afin de réinsérer le Pérou sur la scène économique mondiale, de rétablir les équilibres macro-économiques du pays et de disposer d’un afflux de liquidités (Gonzales de Olarte, 2006 : 16), le président Fujimori opta dès le début de son premier mandat (1990-1992) pour une gestion macroéconomique orthodoxe et embrassa les théories néolibérales en vogue à l’échelle mondiale (Balbi, 1997 : 29-58). Il mettait ainsi fin à la gestion économique catastrophique de son prédécesseur, le président Alan García (1985-1990). Par la promulgation d’une série de lois et de règlements favorables aux acteurs économiques privés au début de la décennie 1990, l’« État facilitateur » (Campbell, Hatcher, Lafortune, 2005 : 75) assuma un rôle actif de garant des intérêts économiques privés sur la scène nationale.

10Ces réformes s’attachèrent à promouvoir un environnement économique et juridique stable pour favoriser l’entrée massive de capitaux étrangers dans le pays et accroître l’investissement national dans le but de moderniser la structure productive. L’instauration d’un nouveau cadre réglementaire devait en parallèle garantir un traitement égalitaire à l’ensemble des acteurs économiques sans distinction de nationalité tout en prévoyant la possibilité de recourir à l’arbitrage national et international pour régler les différends économiques entre les parties. Trois lois organisèrent ce régime. La loi de promotion de l’investissement étranger du 2 septembre 19917, la loi-cadre pour la croissance de l’investissement privé du 13 novembre 19918 (de Echave, Torres, 2005 : 42) et le règlement des régimes de garantie à l’investissement privé publié le 12 octobre 19929. Cette nouvelle stratégie économique poussa également l’État péruvien à multiplier les accords économiques et relatifs à l’investissement avec plusieurs pays du bassin Pacifique, d’Europe, d’Amérique latine et d’Amérique du Nord via l’établissement de conventions bilatérales et multilatérales10 (32 en septembre 2012).

11La libéralisation concomitante du secteur minier posa les bases d’un modèle de développement extractiviste. Le nouveau cadre législatif régissant le secteur minier fut élaboré autour de la loi de promotion des investissements dans le secteur minier du 14 novembre 199111 et du texte unique régissant la loi générale de l’activité minière12 du 4 juin 1992. Celles-ci reprennent les mêmes avantages que les lois générales sur la libéralisation évoquées précédemment en les adaptant à l’activité minière13.

12Outre le potentiel minier et les infrastructures, qui sont les premiers critères de décision, les investisseurs recherchent un cadre légal et fiscal stable reposant sur un code minier, la stabilité des contrats, un régime fiscal garanti, le rapatriement des profits et l’accès à des devises étrangères (Campbell, Hatcher, Lafortune, 2005 : 76).

13Dans un contexte international de hausse des cours des minerais, la question d’une hausse des impôts prélevés sur le secteur minier et donc d’une modification du cadre légal favorable aux acteurs économiques privés et attractif pour les investissements miniers internationaux conduisit l’État à se positionner pour ou contre le régime fiscal instauré au début de la décennie 1990.

La fiscalité minière, une reréglementation négociée

14Si le secteur minier est soumis à des impôts spécifiques, l’envolée des cours des minerais sur les marchés internationaux a conduit l’État péruvien à tenter de renforcer la législation fiscale appliquée à ce secteur.

15Soumis comme les autres activités économiques à l’impôt sur la valeur ajoutée et à l’impôt à la rente de troisième catégorie14 (Torres, 2007 : 62), le secteur minier est aussi touché par des impôts spécifiques perçus par l’État en compensation à l’exploitation des ressources non renouvelables du pays. Ce transfert d’une partie de l’impôt perçu sur l’activité minière s’effectue via le canon minero15, qui n’est pas un impôt mais un mécanisme financier spécifique permettant de transférer aux gouvernements locaux : districts, provinces, départements, une partie des ressources perçues par l’État. Dans le secteur minier, ce mécanisme fut instauré en 1992 via la loi générale de l’activité minière16. Il permettait initialement un transfert de 20 % de la rente issue de l’exploitation des ressources minières dans les territoires des mines en activité (Arellano Yanguas, 2011 : 41). Pour accroître les retombées économiques locales, cet impôt fut modifié quatre fois17. Depuis 2001, l’État central redistribue 50 % de la rente générée par l’exploitation des ressources minières aux gouvernements locaux (Arellano Yanguas, 2008 : 67 ; 2011 : 41-42 ; Monge Salgado, 2006 : 48). Cette politique est directement liée au processus de décentralisation entamé la même année. Les modifications de la loi furent certes impulsées par l’action politique souveraine de l’État mais aussi par la volonté des entreprises minières d’accroître la visibilité des bénéfices générés par l’exploitation pour tenter de freiner les mouvements d’opposition aux projets miniers (Arellano Yanguas, 2008 : 68).

16Pourtant, en matière fiscale, les réformes concernant le secteur minier opérées par les présidents García lors de son second mandat (2006-2011) et Humala (élu en 2011) ne permettent pas véritablement de parler d’un « retour de l’État » dans la gestion et la redistribution des bénéfices économiques issus de l’extraction minière. Sans évoquer un effacement total de l’État péruvien face aux intérêts miniers, ces réformes ne remettent pas en cause le cadre fiscal libéral instauré au début des années 1990 comme l’illustre l’influence des entreprises minières à l’heure de (re)définir le champ d’action et les modalités d’intervention de l’État en matière fiscale.

17Pendant la campagne présidentielle de 2006, le candidat García souhaitait revenir sur les contrats de stabilité fiscale accordés aux entreprises minières sous la présidence Fujimori suite à la forte hausse des cours des minerais sur les marchés mondiaux. Ce dernier fit partiellement campagne pour l’instauration d’un nouvel impôt sur les bénéfices extraordinaires des entreprises et le paiement de royalties par les mines entrées en opération entre 1992 et 2004 (Arellano Yanguas, 2011 : 46). Toutefois, le président García revint sur ses engagements de campagne une fois élu et céda face à la pression des intérêts du secteur extractif alors même que, selon le président de la Société nationale de l’activité minière, du pétrole et de l’énergie (SNMPE), celui-ci aurait été disposé à négocier un impôt sur les superprofits (ibid. : 46). En guise de compensation, il institua fin 2006 le Programme minier de solidarité avec le peuple (PMSP), communément appelé l’« obole minière », auquel se sont volontairement ralliées les entreprises minières couvertes par des accords de stabilité fiscale à la condition qu’aucun nouvel impôt ne soit créé et que les contrats de stabilité fiscale ne soient pas modifiés. Mené sur une période de cinq ans, cet impôt volontaire rapporta 500 millions de dollars américains à l’État18. Cette situation constitue un cas manifeste de « reréglementation » (Campbell, Hatcher, Lafortune, 2005 : 79) souple de la règle puisque ce programme fut négocié entre l’État et les entreprises minières, que ces dernières s’y rallièrent volontairement, mais aussi et surtout parce qu’il fut administré par 39 entreprises minières elles-mêmes (Minem, 2012b : 29).

18Le 28 septembre 2011, deux mois après la prise de fonctions du président Ollanta Humala, deux nouveaux impôts sur le secteur minier furent introduits dans la législation. L’impôt spécial sur l’activité minière19 consiste en une réglementation nouvelle appliquée aux entreprises ne bénéficiant pas de contrat de stabilité fiscale20. Par contre, la taxe spéciale sur l’activité minière21 ne constitue que la poursuite de l’obole minière et se présente à ce titre comme la continuité de la re-réglementation fiscale négociée instaurée en 2006. Ce mécanisme fut négocié avec les entreprises minières couvertes par des contrats de stabilité fiscale (Minem, 2012b : 29) qui s’y rallièrent presque toutes volontairement22. Comme en 2006, la modification du cadre fiscal fut motivée par la hausse des cours internationaux des minerais, 25 % pour le cuivre et 80 % pour l’or entre 2008 et 2011 (ibid. : 25), ces deux minerais représentant en 2011 les deux principaux postes de valeur des exportations péruviennes23.

19En privilégiant une législation fiscale libérale stable, l’État entend garantir l’attractivité de son modèle de développement. La fiscalité minière s’avère favorable aux acteurs économiques privés puisque les modifications apportées concernent tout d’abord le relèvement de la part de la rente transférée par l’État central aux gouvernements locaux, et non une hausse des impôts prélevés sur ce secteur économique puis, ensuite, parce que l’accroissement de la pression fiscale sous les présidences García et Humala a été globalement négocié et accepté par les entreprises minières. Le durcissement de la réglementation porte alors sur un niveau de production non lié aux investissements réalisés dans le cadre des « méga projets miniers » voire, dans une certaine mesure, sur les normes environnementales applicables dans ce secteur.

Une reréglementation prudente des questions minières

20L’État péruvien a opéré un retour prudent sur le dossier minier pour ne pas effrayer les investisseurs nationaux et étrangers. Le durcissement du cadre réglementaire concerne une extraction aurifère certes importante mais statistiquement faible, tandis que les évolutions de la législation environnementale minière montrent une soumission de la nature au secteur minier.

Un retour réglementaire manifeste sur une production marginale : l’exploitation minière artisanale

21Les années 2002 et 2012 sont marquées par une volonté nouvelle de l’État péruvien de mieux contrôler l’activité minière artisanale et/ou illégale qui se développe de façon informelle sur son territoire.

22Au Pérou, l’or est extrait à grande, moyenne et petite échelle mais aussi de façon artisanale. L’étendue des concessions minières et les capacités de production des entreprises déterminent juridiquement la catégorie de l’exploitation (tableau 1). Pourtant, ce n’est qu’en 2002, avec la promulgation de la loi de formalisation et de promotion de l’activité minière à petite échelle et de l’activité minière artisanale24, qu’une distinction fut juridiquement opérée entre ces deux échelles de production.

23L’exploitation artisanale de l’or est définie par le tonnage de roches traitées au quotidien (pas plus de 25 tonnes) ainsi que par la superficie des exploitations (inférieures à 1 km²). Sur le territoire péruvien, cette activité est souvent pratiquée illégalement, c’est-à-dire lorsque les mineurs ne disposent pas officiellement de concessions minières, ne souhaitent pas régulariser leur situation et ne sont alors pas soumis aux réglementations étatiques. Depuis les années 2000, le département amazonien de Madre de Dios représente près des trois quarts de la production aurifère artisanale, 70 % en 2004 contre 59 % en 1999 (Arriarán, Gómez : 2008 : 145). Toutefois, cette activité est également développée dans les départements de Puno, La Libertad, Ica, Arequipa (Torres, 2007 : 66-115) mais aussi dans ceux d’Ayacucho (Arriarán, Gómez, 2008 : 166), de Huancavelica, de Piura, de Cajamarca, de Moquegua et de Pasco (Pachas Cuya, 2008 : 232). L’extraction artisanale de l’or constitue donc une activité touchant près de la moitié des départements du pays. Or, les recensements effectués par le Minem pour calculer le poids de la production artisanale et informelle de l’or montrent que cette institution ne prend en compte que le département de Madre de Dios. L’envolée des prix de l’or sur les marchés internationaux au cours de la décennie 2000 laisse pourtant légitimement envisager une intensification de l’extraction aurifère dans les autres territoires évoqués précédemment plutôt que sa diminution et ce, malgré la légère baisse observée ces dernières années.

24Ce retour de l’État dans la gestion de l’activité minière artisanale et/ou à petite échelle se traduit par l’imposition de nouvelles règles. Afin de contrôler la petite activité minière, la loi n^o 27651 fut adoptée en 2002 sous la présidence Toledo (2001-2006). Cette loi avait pour but d’encadrer juridiquement une activité souvent développée de façon informelle, relevant de l’économie souterraine et échappant par définition à tout contrôle étatique. Le développement informel est dommageable tant pour les mineurs qui se livrent à cette activité, deux fois plus rémunératrice que l’agriculture à Madre de Dios (Arriarán, Gómez, 2008 : 146), que pour l’État et l’ensemble de la population péruvienne. En opérant en dehors de tout cadre légal, malgré une loi permettant la formalisation de l’activité depuis plus de dix ans, les mineurs s’exposent à différents risques : absence de stabilité dans l’emploi, de couverture sociale, forte dépendance à l’évolution des cours internationaux de l’or, faiblesse vis-à-vis des intermédiaires, problèmes de santé (ibid. : 149), etc. Pour l’État, cette activité entraîne des externalités négatives dans la mesure où l’extraction illégale échappe aux contrôles et normes s’appliquant au secteur minier aussi bien en matière fiscale (les mineurs ne payent pas d’impôt sur leur activité) qu’en matière environnementale (ils ne sont pas soumis aux restrictions environnementales qui encadrent l’activité minière).

Figure 1 Départements d’extraction aurifère et types d’exploitation.

25Cette situation est préoccupante à plusieurs égards. La production artisanale d’or constitue la première cause d’émission intentionnelle de mercure à l’échelle mondiale (Programme des Nations unies pour l’environnement [PNUE], 2008 : 2). À Madre de Dios, l’extraction aurifère se caractérise par un rejet moyen de 32 tonnes de mercure par an dans l’environnement (Diario 16 : 7 mai 2013). Outre les effets sur la santé principalement dus aux émissions de mercure, il convient de signaler le travail infantile, dont la prostitution (Arriarán, Gómez, 2008 : 159), et les conflits entre colons attirés par la « fièvre de l’or », puis entre colons et populations indigènes (Pachas Cuya, 2008 : 240- 256) mais aussi la déforestation et la pollution environnementale, notamment du fleuve Malinowski (Arriarán, Gómez, 2008 : 156-166). Dans ce département, l’extraction aurifère concerne 300000 hectares de forêt amazonienne et est même développée à l’intérieur de la Réserve nationale de Tambopata (Diario 16 : 7 mai 2013), zone de protection de la nature créée en 1990 au sein de laquelle toute activité extractive est théoriquement proscrite. Quant aux niveaux de production atteints par l’extraction aurifère illégale dans le pays, qui relève généralement de la catégorie d’extraction artisanale mais pas seulement, ils représentaient près de 11 % de la production péruvienne d’or en 2005 (Torres, 2007 : 101).

26Moins d’un an après la prise de fonctions du président Humala, quatre nouveaux décrets-lois ont été promulgués en février 2012 et viennent s’ajouter à la loi de 2002. Ils ont pour but d’accroître la pression exercée sur les mineurs artisanaux informels pour qu’ils formalisent leurs activités selon un calendrier précis, de soumettre ces activités au respect de la loi (contrôle environnemental et exclusion des zones naturelles protégées, contrôle de l’utilisation d’explosifs, etc.), d’interdire cette activité dans plusieurs territoires, notamment à Puno et à Madre de Dios, tout en augmentant les peines de prison encourues pour les contrevenants25. Ce durcissement de la loi s’explique par l’essor incontrôlé de l’extraction aurifère dans la mesure où ce phénomène s’accompagne de vagues migratoires successives, régulièrement sources de conflits. Le sous-directeur de la direction des mines du Minem estime que le quotidien dans le département de Madre de Dios relève d’un véritable far west, tant du point de vue environnemental que des migrations provoquées par le développement de l’extraction illégale de l’or26.

27Les premières années des mandats des présidents Toledo et Humala se caractérisent donc par un renforcement du cadre réglementaire de l’extraction minière. Si la loi de 2002 peut être analysée comme une incitation à la formalisation, les décrets-lois adoptés en 2012 sont plus coercitifs et marquent une volonté d’éradication de l’activité minière artisanale informelle dans certaines zones. En ce sens, il est possible de parler de retour de l’État sur le dossier minier. Néanmoins, ce durcissement du cadre réglementaire ne concerne qu’un dixième de la production nationale d’or. Il s’agit donc d’un retour certes, mais sur un niveau de production quasi marginal et géographiquement restreint. Il en va de même pour les questions environnementales liées au secteur minier.

Le relatif retour de l’État sur les questions environnementales

28Les réformes liées aux aspects environnementaux de l’extraction minière opérées sous la présidence Humala font apparaître, dans un premier temps, l’État comme un médiateur et un arbitre et non plus comme l’allié inconditionnel des entreprises minières. Toutefois, une analyse détaillée montre que, par ces réformes, l’exécutif a aussi tranché en faveur du secteur minier et assujetti les questions environnementales aux considérations économiques.

29La prise en compte de l’environnement comme un objet à part entière est relativement récente au Pérou puisque le ministère de l’Environnement fut créé en 2008. Malgré l’instauration d’un Conseil national de l’environnement (Conam) en 1994, la gestion des dossiers environnementaux était morcelée dans plusieurs services dédiés au sein des différents ministères. Cinq ans après la création du nouveau ministère, la question environnementale n’est toujours pas traitée de façon indépendante et globale puisque ces services spécialisés refusent encore de se dessaisir de leurs anciennes prérogatives en faisant notamment prévaloir l’expertise acquise dans ce domaine27. Le ministère de l’Environnement n’a en réalité qu’un faible poids sur les décisions politiques liées à la conservation ou à l’exploitation de la nature et donc sur l’édiction et le contrôle des normes environnementales. De fait, il ne possède qu’une vision partielle de la situation environnementale dans le pays28. Le secteur minier illustre parfaitement cette défaillance de l’État en termes de réglementation environnementale. La question environnementale fut introduite le 1^ermai 1993 dans la loi relative à la promotion de l’investissement minier de 199129. En outre, le Minem est à la fois chargé de la promotion du secteur minier auprès des investisseurs privés et de l’évaluation des études d’impacts environnementaux présentées par les compagnies minières. La concentration de ces fonctions au sein du même ministère constitue une source manifeste de conflits d’intérêts. Le Minem est tout à la fois juge et partie lorsqu’il s’agit d’évaluer les conséquences environnementales des projets miniers puisqu’il bénéficie directement d’une partie de la rente minière perçue par l’État. Il perçoit effectivement, via la loi relative au canon minero et les impôts spécifiques liés à cette activité, une fraction du « droit de vigueur et pénalité » sur les concessions, et des royalties minières (Polo y La Borda, 2007 : 1 ; entretien Minem, Lima, 29 février 2012).

30Le thème de la protection de l’environnement est mobilisé par les opposants à Minas Conga, le nouveau projet d’extraction d’or et de cuivre de 4,8 milliards de dollars américains que souhaite développer l’entreprise américano-péruvienne Minera Yanacocha SA (MYSA)30 dans la région nord-andine de Cajamarca en 2014. L’opposition, certes fragmentée, composée de courants pluriels, notamment paysans qui constituent la base de ce mouvement31, estime que le projet met en péril la survie biologique et sociale des populations locales à cause de l’assèchement de quatre lacs de haute montagne que prévoit ce projet et des risques de pollution et de réduction de l’accès à l’eau qu’il impliquerait (Grieco, Salazar-Soler, 2013), thème régulièrement soulevé dans la zone depuis l’arrivée de cette entreprise en 1992 (Bury, 2005 : 235-236 ; Bury 2007b : 249-255 ; Lingán, 2008 : 43). Malgré la validation par le Minem, en octobre 2010, de l’étude d’impact environnemental présentée par MYSA, l’opposition dénonce le sacrifice des activités agro-pastorales locales et donc d’une partie de la population nationale au profit du secteur minier et du « développement » national. Le 24 novembre 2011, une grève générale est déclarée par une partie de la population de la ville de Cajamarca et des provinces du département touchées par ledit projet. Plusieurs manifestations ont lieu. La tension du climat social entraîne la démission du vice-ministre de l’Environnement et un changement de Premier ministre. Fin décembre 2011, l’État, via son nouveau Premier ministre Óscar Valdés, fait appel à un trio d’experts internationaux (deux ingénieurs espagnols et un géologue portugais). Leur mission est d’évaluer les conditions techniques de gestion de l’eau et des ressources hydriques présentées dans l’étude d’impact environnemental du projet (Fernández Rubio, López García, Martins Carvalho, 2012 : 11-12), nécessaires à la mise en exploitation des gisements miniers.

31La décision de l’État de faire appel à ce trio d’experts, alors même que le projet minier avait reçu l’aval du gouvernement antérieur en 2010, peut apparaître comme une première. Elle constitue une progressive remise en question de la non-séparation des fonctions de promotion de l’investissement minier et d’évaluation des conséquences sur la nature de ces projets qui incombent au Minem. On peut y lire une certaine autonomisation des questions environnementales et une remise en cause de la place secondaire attribuée à la question environnementale par l’État face aux intérêts du secteur minier32. Le 17 avril 2012, les trois experts remettent leur rapport au pouvoir exécutif. Ce document valide l’analyse environnementale présentée par MYSA mais les auteurs suggèrent plusieurs améliorations en la matière puis en termes d’infrastructures et questionnent l’opportunité d’assécher deux des quatre lacs de haute montagne menacés par le projet, tout en proposant la création d’instances de supervision et de formation (ibid. : 9-10). Ces conclusions ne satisfont pas les opposants puisqu’elles ne remettent pas en cause l’opportunité de développer le projet minier. Toutefois, il convient de remarquer que certains aspects environnementaux sont soulevés puisque, suite à ce rapport, le président Humala reprend la recommandation des experts relative à la sauvegarde des deux lacs devant être asséchés. Face à la poursuite violente des manifestations33, le président trancha le 23 août 2012 pour une suspension du projet pour une durée de deux ans, soit l’intervalle jugé nécessaire pour que l’entreprise apporte des garanties suffisantes quant à l’accès à l’eau pour les populations locales, en augmentant les capacités de rétention d’eau prévues par la construction préalable de réservoirs artificiels destinés à remplacer les lacs qui seraient asséchés.

32Souvent perçu par les opposants au secteur minier comme le cheval de Troie des entreprises minières et l’allié inconditionnel des intérêts économiques privés, le Minem et plus largement l’État « facilitateur » sous les présidences Fujimori, Paniagua34, Toledo, García et Humala, semble dans ce dossier avoir opté pour un rôle d’arbitre et de médiateur. En choisissant une position modérée et temporaire, il signale que protection de l’environnement (l’eau) et exploitation minière (l’or) devront aller de concert35. Ce moratoire peut constituer une stratégie de pacification des tensions et de dissipation des craintes des populations locales sur la dégradation environnementale car il conditionne la poursuite des opérations à un réel engagement préalable de l’entreprise en faveur du développement local. Néanmoins, ce choix peut aussi être analysé comme une stratégie politique destinée à essouffler la contestation.

33Ce nouveau rôle de l’État dans la gestion du dossier minier, à la fois médiateur et arbitre entre des intérêts divergeants, s’accompagne en parallèle de l’édiction de normes publiques nouvelles dans la gestion des questions environnementales. Moins d’une semaine après la décision du président Humala de suspendre pour deux ans le projet Minas Conga, le pouvoir exécutif proposa de créer une organisation indépendante, le Service national de certification environnementale pour les investissements durables (Senace), qui serait en charge de l’évaluation et de l’approbation des études d’impact environnemental pour tous les projets d’investissements publics, privés ou mixtes, de dimension nationale et multidépartementale présentés postérieurement à l’approbation de la nouvelle législation. Soumise au Congrès le 28 août 2012, cette demande fut adoptée le 22 novembre 2012. Selon la loi, le Senace sera présidé par le ministre de l’Environnement et comprendra des représentants des ministères de l’Économie et des Finances, de l’Agriculture, de l’Énergie et des Mines, de la Production et de la Santé. Cette nouvelle réglementation semble donc mettre un terme au conflit d’intérêts au sein de l’État entre protection de l’environnement et développement des dossiers miniers.

Avec le Senace la qualité de ces études [d’impact environnemental] et leur évaluation par des professionnels de premier niveau est garantie. Avec cela, l’État gagne en crédibilité et génère la confiance dans la population, ce qui amène à la réduction des potentialités de conflits environnementaux [sic]
vice-ministre de la gestion environnementale au sein du ministère de l’Environnement, cité dans Chaman : 9 novembre 2012.

34Cependant, l’évaluation des conséquences environnementales des projets de développement par cette instance concerne seulement ceux de dimension multidépartementale ou nationale. La fonction évaluatrice n’a pas été placée sous la direction seule du ministère de l’Environnement, et la composition de cet organe laisse envisager une sujétion des questions environnementales aux intérêts économiques jugés prioritaires pour le développement du pays. À cet égard, il convient ici de rappeler qu’entre janvier et octobre 2011, les exportations minières représentaient 64 % de la valeur totale des exportations péruviennes contre environ 16 % pour les exportations de produits agricoles et piscicoles (Minem, 2012a : 6). Plus qu’un véritable retour de l’État péruvien sur les questions environnementales par un durcissement unilatéral et souverain du cadre réglementaire, il est préférable d’évoquer un retour discret de l’État sur ces questions du fait de la très modeste autonomisation de l’objet « environnement » au Pérou.

Conclusion

35Analyser la libéralisation de l’économie péruvienne au début des années 1990 et l’instauration concomitante d’un modèle de développement extractiviste basé sur l’exploitation et l’exportation des ressources minières permet de saisir les relations de l’État péruvien à son territoire et à ses populations. Le choix économique opéré par le président Fujimori avait pour but de réinsérer le Pérou dans les flux économiques mondiaux et d’instaurer une phase de croissance économique propice au développement du pays. Par l’édiction d’une législation libérale favorable aux acteurs économiques privés et la négociation de la législation fiscale applicable au secteur minier, l’État péruvien a opté pour un rôle de facilitateur des intérêts privés sur la scène nationale, le secteur minier étant jugé comme une priorité nationale. Néanmoins, l’adoption des lois relatives à la petite activité minière adoptées sous les présidents Toledo en 2002 et Humala en 2012 peut être lue comme un retour réglementaire souverain de l’État sur le dossier minier. En exerçant un contrôle accru de l’activité minière informelle développée artisanalement et à petite échelle sur son territoire, l’État péruvien durcit discrétionnairement les conditions d’extraction pour soumettre cette activité à la force de la loi. Cependant, il s’agit là d’un retour timide de la puissance publique sur la question minière. En effet, ce durcissement de la loi s’applique à un niveau de production quasi marginal et non lié aux investissements relevant de l’extraction minière à grande échelle, les arrangements institutionnels qui régissent les conditions d’exploitation de la nature pour cette catégorie d’exploitation relevant eux bien davantage de la négociation. L’analyse du secteur minier péruvien souligne alors le parti pris de l’État pour l’exploitation massive et à grande échelle des gisements miniers du pays. L’arbitrage étatique dans le conflit minier dit de Conga et la réforme de l’évaluation des études d’impacts environnementaux sous la présidence Humala peuvent constituer une première et progressive autonomisation de l’objet environnement. Toutefois, il ne faut pas y voir un retrait de l’appui au secteur minier puisque l’analyse de la modification de la législation environnementale illustre la sujétion de l’objet « environnement » aux intérêts économiques induits par l’extraction minière. Une analyse globale de la gestion étatique des conflits socio-environnementaux liés au développement des activités extractives sur le territoire péruvien permettrait de mettre en évidence une continuité certaine du rôle de l’État dans la gestion de l’opposition : sa disqualification et sa répression.