1Le coeur de l'Amérique profonde, celui de la classe moyenne qui veut accéder à la propriété de son logement, se trouve symbolisé dans l'institution des savings and loan associations, car elle résume un état d'esprit qui veut associer le profit au sens de la solidarité. Quelle meilleure introduction au problème que de voir le film de Frank Capra It's a Wonderful Life avec Jim Stewart dans le rôle du directeur de caisse, George Bailey, poursuivi par un banquier sans scrupules qui voudrait lui faire lâcher prise, surtout lorsque se dessine une panique bancaire ? George Bailey sait à la fois rassurer les déposants et les mettre devant leurs responsabilités en leur déclarant : "The money's not here. Why, your money is in Joe’s house and in a hundred of others. You're lending them the money to build and they're going to pay it back to you as best as they can". Malheureusement, le monde des années 1980 n'était plus (s'il l'avait d'ailleurs jamais tout à fait été) celui du héros de Frank Capra, mais celui d'une institution totalement transformée par la déréglementation.

2Qu'étaient donc les savings and loans jusqu'en 1980 ? Presque toutes des sociétés mutuelles dont les dépôts étaient assurés par la Federal Savings and Loan Corporation puis à partir de 1989 par la Federal Deposit Insurance Corporation déjà en charge du système bancaire. Les caisses d'épargne furent autorisées à investir plus librement l'argent de leurs déposants afin de pouvoir soutenir la concurrence avec les banques. Nous allons donc tenter de décrire la transformation d’une institution essentiellement mutualiste en une entreprise à profits privés, mais malheureusement pour le contribuable américain, à pertes socialisées.

3Quelles furent les étapes de la déréglementation ? Dès 1982, les caisses sont concurrencées par les non-banks, c'est-à-dire les institutions liées à une grosse entreprise et qui effectuaient toutes les opérations financières classiques. Ainsi pouvait-on chez Sears, Roebuck, grâce à ses filiales, prendre une assurance auto auprès de Allstate (premier dans son domaine), acheter ou vendre une maison chez Coldwell Banker, obtenir un prêt de Sears Financial et négocier des titres chez Dean Witter. Impossible de passer une journée devant la télévision américaine sans être submergé par la publicité pour l'un ou l’autre de ces organismes. Sears, Roebuck peut ainsi non seulement tourner la loi Glass-Steagall qui sépare les activités des banques de dépôt de celles d'investissement, mais aussi se rire des frontières entre les États.

4Quatre étapes marquent la déréglementation des caisses d'épargne. D'abord, les règles de propriété furent totalement changées dès avant 1980. De mutuelles, les caisses devinrent de plus en plus des sociétés par actions qui, comme tous les organismes de ce type, se divisent en deux sortes de porteurs : les petits qui attendent des dividendes, mais ne participent pas à la gestion, et les gros qui tâchent d’influencer l'institution. Jusqu'en 1982 les caisses devaient avoir au moins 400 actionnaires ; après cette date, elles pouvaient être entre les mains d'un seul : pourquoi pas un promoteur sans scrupules ?

5Ensuite, la montée des taux d'intérêt en 1980-81 pour juguler l'inflation oblige les caisses à chercher des placements plus avantageux ou à perdre leurs clients au profit de banques partiellement déréglementées qui offrent jusqu'à 20 %. Comme au même moment, l'administration Reagan abaisse les impôts et creuse le déficit, provoquant une forte demande d'argent de la part du gouvernement fédéral, les caisses doivent recourir à une véritable fuite en avant. Dès le 27 mars 1980, en effet, le Congrès avait aboli le contrôle sur les taux d’intérêt des caisses et des banques par une loi connue sous le nom de Diddymac ou Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act. C'est donc la fin de la Regulation Q qui datait de 1933 et réglementait le taux des banques et des caisses d'épargne. Le résultat en fut de plus grandes difficultés pour devenir propriétaire de son logement et des occasions multiples de s'enrichir sous protection fédérale pour les spéculateurs. Troisièmement, on assure les dépôts pour des montants plus importants, le maximum passant en 1980 de 40 000 à 100 000 dollars : la garantie gouvernementale est plus que doublée au profit des spéculateurs. Enfin, les investissements les plus risqués sont autorisés. Les caisses ne pouvaient espérer que des retours dérisoires sur des prêts hypothécaires à taux d'intérêt minimes souscrits dans les années 1960 et 1970 et elles se lancèrent dans la foulée dans des investissements risqués d'immobilier commercial et de magasins et boutiques. Les caisses peuvent prêter jusqu'à 15 % de leurs fonds propres à un seul emprunteur.

6En 1982-83, nouvelle vague de déréglementations. Les caisses ne garantissent plus par leurs fonds propres que 1 % de leurs prêts contre 3 % auparavant. Le pas de porte (goodwill) est compté arbitrairement dans la valeur des fonds propres. On pouvait fonder une caisse d'épargne sans argent en la gageant sur des terrains. On pouvait prêter 100 % à un homme d’affaires sans qu'il fît le moindre apport personnel. Les prêts de proximité de caisses enracinées dans le milieu local se transforment en opérations spéculatives sur tout le territoire américain et surtout là où la spéculation est la plus forte (Ouest et Floride). Les caisses pouvaient d'ailleurs être la propriété de firmes commerciales, de multinationales et de promoteurs immobiliers. Les emprunteurs potentiels pouvaient ainsi acquérir leurs prêteurs.

7Le changement dans le portefeuille des caisses ne se fait pas attendre. En 1977, elles avaient 50 % des prêts résidentiels américains et en 1987, 27 % seulement. En 1981, les caisses avaient 65 % de leurs actifs en prêts hypothécaires et 38 % seulement en 1986. En 1981, les caisses investissaient dans les prêts commerciaux et à la consommation à hauteur de 68 milliards de dollars, en 1986, à hauteur de 231. Un nouveau jeu se met alors en place : face, la caisse gagne, pile, le contribuable paie. Selon l'expression de Jesse Jackson : "thrifts became spendthrifts".

8Comment la situation s'est-elle aussi rapidement renversée ? Le contrat tacite des années 1930 pour éviter une banqueroute générale à laquelle on avait tout juste échappé était que les banques et autres institutions financières seraient protégées si elles investissaient prudemment. Ce contrat a bien marché de 1934 à 1980. Les années de faible inflation avaient permis aux caisses d'épargne de s'en tenir à la règle d'or du 3-6-4 : emprunt à 3 %, prêt à 6 % et début du parcours de golf à quatre heures de l'après-midi, certaines méchantes langues n'hésitant pas à remplacer le 4 final par 3. Ne nous leurrons pas, cependant : en tout état de cause, l'inflation des années 1970 et la montée en puissance des pension funds qui devaient avoir des revenus supérieurs à l'inflation pour ne pas nuire à leur système de retraite par capitalisation appelaient nécessairement une montée des taux.

9Dans le système post-déréglementation, les investisseurs placent leur argent par paquets de 100 000 dollars pour profiter de l'assurance fédérale et si les caisses veulent attirer ces clients, il leur faut dépasser le service au petit cadre désireux de se faire construire un logement ou d'en acquérir un d'occasion. Les caisses vont ainsi prêter de l'argent pour la construction de bureaux et d'appartements en copropriété en Floride, elles vont investir directement dans l'immobilier, elles vont enfin acheter des junk bonds, placements risqués mais qui rapportent deux à trois points de plus que le marché. Au fur et à mesure que se développe la crise de l'immobilier, des centaines de caisses font faillite et le gouvernement les renfloue avec l'argent public, faisant passer des dizaines de milliards de dollars de la poche du contribuable à celle de riches spéculateurs ayant fractionné leur mise.

10Résumons donc les faits. Le but des caisses d'épargne était de collecter des fonds pour prêter à de futurs propriétaires. Pour encourager ce mouvement, le gouvernement, moyennant des garde-fous, a garanti les fonds prêtés. Pour faire face et à l'inflation et à la concurrence des banques déréglementées, les caisses, avec l'accord tacite d'un gouvernement indifférent au mieux, se lancent dans des spéculations où elles perdent quasiment tout. Lorsque le gouvernement garantissait le remboursement des prêts hypothécaires, il envisageait plutôt des types de situation où une crise économique mineure ou majeure dans une région empêcherait les emprunteurs de rembourser et non un détournement de procédure par lequel le privé prend le dessus, mais sans abandonner le parapluie public.

11Penchons-nous plus en détail sur ces opérations fructueuses. Les caisses d'épargne nouveau régime offrent des certificates of deposit de 100 000 dollars. Les grandes banques d'affaires collectionnent ces paquets pour leurs clients, paquets en provenance des institutions offrant les meilleures rémunérations. Merrill Lynch (ancien patron : Donald Regan) devient un des maîtres de ce marché avec placement et transfert électronique des fonds. Un particulier ou un groupe de particuliers contacte un conseiller financier qui arrange l'opération. Où va l'argent ? Des promoteurs, surtout au Texas et en Floride, deviennent actionnaires des caisses d'épargne et dirigent les prêts vers leurs spéculations. On vend et revend des parcelles à des prix de plus en plus élevés, les profits sont mis à l'actif de la caisse d'épargne possédée par les promoteurs, et la caisse d'épargne accorde un prêt au dernier acheteur. Les junk bonds souscrits par les caisses d'épargne leur restent parfois sur les bras et, en cas de liquidation, ces titres retombent sur les bras du gouvernement fédéral. Michael Milken de Drexell Burnham Lambert était le champion de ces opérations. Les autres investissements des caisses d'épargne incluaient des manèges, des country clubs, des hippodromes et des shopping malls.

12Si l'on recherche les diverses responsabilités qui ont conduit à un désastre de cette ampleur, on doit faire face à une véritable armée hétéroclite ayant au plus haut point, par action ou par omission, le sens de ses intérêts. D'abord, les spéculateurs qui ont placé sans discernement l’argent des déposants dans des placements très risqués sans faire preuve de beaucoup de flair, mais aussi parfois parce qu'ils avaient mal interprété les tendances à long terme. Ainsi en est-il des investissements dans le pétrole au début des années 1980. Comment pouvait-on, à une époque où le baril de pétrole valait 35 dollars, c'est-à-dire 50 dollars d'aujourd'hui, penser qu'investir dans les champs pétrolifères du Texas n'était pas sûr ? Business Week de son coté annonçait dans un numéro spécial consacré à l'énergie que, jusqu'en l'an 2000, 25 % des investissements les plus divers seraient dans le domaine énergétique. Aujourd'hui, comme chacun sait, le baril vaut environ 17 dollars, soit un tiers de sa valeur de 1980.

13On trouve ensuite les responsables des diverses agences supposées réglementer les marchés financiers et qui suivaient l'avis de leur chef suprême qui trouvait que tous les malheurs des États-Unis venaient de ce que le gouvernement fédéral en faisait trop. Viennent à leur suite les membres du Congrès qui se voilent le plus longtemps possible la face devant la gravité du problème, amadoués qu'ils sont par les versements des directeurs ou administrateurs de caisses à leurs campagnes électorales et les cachets qu’ils touchent pour des conférences sans intérêt.

14Les comptables et les commissaires aux comptes ne valent guère mieux : nombre de caisses en faillite avaient vu leurs comptes vérifiés peu de temps avant leur chute. Les certified public accountants travaillant pour les Big Six, c'est-à-dire Peat Marwick, Ernst and Young, Coopers and Lybrand, Deloitte, Haskins and Sells et Touch and Ross se voient dans nombre de cas poursuivis par les autorités fédérales qui ne pourront cependant se passer de leurs services dans d'autres affaires. Les hommes de loi ont très souvent mal renseigné leurs clients et les ont lancés dans des spéculations immobilières douteuses. Quant aux évaluateurs (appraisers), ils sont les plus grands responsables, car si leur évaluation est délibérément ou non fausse, on ne fait que spéculer sur des valeurs sur-ou sous-estimées suivant les besoins de la cause.

15Pourquoi gouvernement et Congrès n'ont-ils pratiquement d'abord rien fait pour arrêter l'hémorragie ? Edwin Gray, chef du FHLBB (Federal Home Loan Bank Board), en premier lieu partisan de la déréglementation, doit se rendre à l'évidence. Partout, mais en particulier au Texas, on vend des propriétés sans valeur et on prête de l'argent aux acheteurs en considérant cette propriété comme un bon nantissement. Mais le groupe de pression des caisses d'épargne passe à la contre-attaque jusque devant Donald Regan auquel l'un de ses membres écrit: "the actions being done to the industry by the current chief regulator of the FHLBB are likely to have an adverse impact on the ability of our party to raise needed campaign funds in the upcoming elections". Les caisses d'épargne se retrouvent donc au coeur des circuits de l'argent plus ou moins sale finançant les campagnes électorales. On refuse d'abord à Gray d'embaucher de nouveaux inspecteurs, mais, devant le scandale qu’il menace de faire éclater, on accède à sa demande. En 1986, la FSLIC demande 15 milliards de dollars au Congrès pour éponger les dettes des caisses d'épargne : le sauvetage était lancé, mais le Congrès se montra très réticent.

16Quelle va être l'action du Congrès ? Son embarras tient au fait que les caisses d'épargne sont au centre du système de financement électoral. Pour soutenir une déréglementation encore plus importante, les 163 Political Action Committees (PACs) des caisses d'épargne versent des millions de dollars aux candidats. Les principaux bénéficiaires au Sénat furent Pete Wilson (R-CA), Don Riegle (D-MI) et Lloyd Bentsen (D-Tex), ancien Secrétaire au Trésor, mais d'Amato, Gramm et Robert Dole, le plus en vue des Républicains, ne sont pas loin derrière.

17Les pseudo-conférences rapportent des cachets considérables qui vont grossir les trésors de guerre ou arrondir les fins de mois des orateurs. Les Démosthène du Sénat sont : Jake Garn (R-Utah), Don Riegle à nouveau et Alfonse d'Amato (R-NY). Les différents lobbyists des caisses d'épargne sont regroupés dans la puissante US League of Savings Institutions.

18Pour se voir garantir la protection du FSLIC ou du FDIC, les caisses d'épargne doivent payer une prime d'assurance, mais elles refusent son augmentation en faisant intervenir leur puissant lobby. Le gouvernement demande 15 milliards de dollars de primes supplémentaires : on en vote finalement 5, une aumône. Le groupe de pression des caisses avait gagné : le problème était devenu trop important pour relever d'une prime plus ou moins forte.

19La loi de sauvetage fut votée dans sa version définitive le 10 août 1989 sous le nom de Financial Institutions Reform Recovery and Enforcement Act (FIRREA). Le président Bush est devenu conscient de la gravité de la situation et fait payer le sauvetage non par les coupables, mais par les contribuables. La loi prévoit d'émettre 50 milliards de dollars d'obligations sur trois ans avec remboursement en 40 ans. Le paiement total avec les intérêts représente une somme en dollars constants du double environ.

20La loi abolit aussi certains aspects de la déréglementation : elle limite les investissements que peuvent réaliser les caisses d’épargne, surtout en matière de junk bonds. Elle augmente la part du capital propre dans toute nouvelle opération financière. La FDIC reprend la responsabilité jusqu'ici attribuée à la FSLIC et l'on crée auprès du Département du Trésor un bureau de surveillance des caisses appelé Office of Thrift Supervision (OTS). Les actifs repris par le gouvernement fédéral sont mis entre les mains d'une Resolution Trust Corporation (RTC) qui fonctionnera jusqu’en 1996. Les agences fédérales de réglementation doivent diffuser sur l'ensemble du territoire les informations concernant la santé financière des caisses. Elles renforcent aussi les règlements à l'encontre des pratiques de redlining dont le but est d'éloigner les Noirs et les autres minorités de couleur des banlieues résidentielles. Priorité doit être donnée dans une certaine mesure aux particuliers voulant racheter des habitations à prix modéré.

21Peut-on même approximativement évaluer le total de la casse ? La principale difficulté vient de ce qu'il est impossible d'évaluer et l'inflation et l'évolution des taux d’intérêt. Si les sommes ne sont pas remboursées en fin de parcours, elles viendront grossir la masse, supérieure à 4000 milliards de dollars, de la dette totale fédérale consolidée. Le chiffre de 300 milliards de dollars pour le coût final de l'opération est en tous cas considéré comme un minimum.

22A qui vendre maintenant les dépouilles ? La RTC est devenue, et de loin, l'entreprise américaine à la tête des actifs les plus importants, soit près de 200 milliards de dollars. Cette agence est propriétaire d'un véritable inventaire à la Prévert : entreprises commerciales, shopping malls, valeurs douteuses, petites villes de Floride, ports de plaisance, forêts, immeubles en copropriété, 40 % de la ville de Colorado Springs et une partie des Dallas Cowboys. Donald Crocker, président d'une compagnie d'agents immobiliers pouvait déclarer: "the toxic waste of the Savings and Loan industry. They don't want you to know they produce it, much less where they dump it".

23Comment opère l'OTS dans sa pratique journalière ? Il ferme un établissement suspect le vendredi soir et le place sous tutelle pendant le week-end tandis que les agents fédéraux vérifient les comptes. Si les dégâts ne sont pas irrémédiables, la caisse rouvre le lundi suivant. Si elle est insolvable, elle est déclarée en faillite, ses actifs vendus et les déposants remboursés. La RTC a divisé les États-Unis en six RTC regional offices qui s'entourent des avis d'une commission locale d'hommes d'affaires de cinq membres. Tous les renseignements remontent jusqu'à l'OTS fédéral qui prend seul la décision. Mais tout est-il cependant totalement transparent ? Les 3.000 employés du RTC sont souvent liés aux milieux comptables et juridiques responsables des faillites et des sociétés dirigées par d’anciens faillis peuvent reprendre à vil prix des biens pour lesquels ils avaient déjà été indemnisés grâce à la couverture fédérale. En effet, tant de propriétés mises en même temps sur le marché cassent les prix, ce qui augmente d'autant l'addition finale de l'opération de sauvetage.

24Le sauvetage des caisses d'épargne coûtera en dollars constants plus que le Plan Marshall et les différents GI Bills réunis. Le plus lourd scandale financier de l'histoire américaine devra être payé par les générations actuelles et à venir et le Congres attend de plus en plus pour voter les derniers fonds de 30 à 40 milliards de dollars afin de ne pas augmenter les appels fédéraux au marché de l'épargne. Comme le dit fort justement l'économiste de Business Week Robert Kuttner :

The pure-market approach of totally unregulated savings banks was never a possibility. The government, among its other financial entanglements, prints money, manipulates the prevailing interest rate, grants or withholds charters, certifies bank soundness, offers deposit insurance, and so on. But the free market crowd convinced Congress that it would be a fine thing if S & Ls could be more marketlike, free to innovate and to pursue profit opportunities anywhere. However, because of the risk of catastrophic loss to depositors, Congress declined to revoke deposit insurance, which would have been a marketlike way to impose discipline. The "first best" simply wasn't practical. The rest, of course, is history. Instead of a second best, the attempt to fashion a freer market in savings and loans created an expensive worst1.

25Une économie de marché repose avant tout sur la définition que l’on donne à ce marché : dire qu'il s'agit toujours d'un libre marché est une contradiction dans les termes. Le marché ne retrouve sa véritable fonction que dans un cadre où le juridique et le réglementaire décident dans quelles conditions acheteur et vendeur seront mis face-à-face. Le scandale des caisses d’épargne américaines vient de ce que l'on a oublié ce principe de base.