1Cette étude s’organise en trois parties. Tout d’abord, nous présenterons les traités européens de Maastricht et d’Amsterdam, ainsi que les résolutions du Conseil européen à Luxembourg, Cardiff et Cologne. Elles fixent le cadre de ce que l’on a appelé le Pacte pour l’emploi dans l’Union européenne. Au centre se trouvent les lignes directrices en matière d’emploi qui orientent la politique du marché de l’emploi des administrations nationales. Depuis 1998, les instructions européennes doivent être transposées par les Etats membres dans des plans d’action nationaux (PAN).

2Nous étudierons comparativement la situation de l’emploi et l’utilisation des dispositifs en matière de politique de l’emploi en France et en Alle­magne. Les deux pays réalisent un résultat médiocre similaire, ils sont en retard par rapport à des économies européennes de plus petite taille, comme les Pays-Bas ou le Danemark et ne peuvent, par conséquent, guère présenter des recettes prometteuses contre le fort taux de chômage persistant. Pour finir, les marges de manœuvre des politiques nationales du marché du travail devront être évaluées à l’aune des contraintes appliquées sur le territoire communautaire.

1. De Maastricht à Cologne, en passant par Amsterdam, Luxembourg et Cardiff : le Pacte européen pour l’emploi

3Le 7 février 1992 fut signé le Traité de Maastricht qui créait l’Union euro­péenne. Il entra en vigueur le 1er novembre 1993. Selon son article B, l’Union économique et monétaire (UEM) s’est fixé pour objectif de promou­voir un progrès économique et social équilibré et durable. Le processus euro­péen de convergence eut tout d’abord des répercussions sur le système européen des banques centrales, sur la politique économique générale et sur­tout sur la politique financière, l’endettement public étant tout particulière­ment visé. Au niveau des initiatives authentiquement européennes en matière de politique de l’emploi, au-delà des interventions des fonds structurel et social, il n’y eut pas de conséquences dans un premier temps. De même, le Livre blanc de la Commission européenne (Croissance, Compétitivité, Emploi - Les défis et les pistes pour entrer dans le xxi^e siècle) publié en mai 1993, qui affichait comme but à atteindre la diminution de moitié du nombre de chômeurs dans l’Union européenne, trouva peu d’écho.

4La situation évolua au plus tard en 1995, puisque le chômage diminua à peine dans la plupart des pays de l’Union après la fin de la récession de 1993. L’état peu satisfaisant du marché de l’emploi et les menaces supposées que l’UEM faisait peser sur les marchés du travail poussèrent les syndicats européens et un certain nombre de pays comme l’Autriche, le Danemark et la Suède à demander une européanisation de la politique du travail et de l’em­ploi. En raison de l’impératif de l’unanimité, aucun consensus sur ces projets ne fut (encore) trouvé lors de la conférence gouvernementale pour la révi­sion du traité de l’Union au printemps 1995 (Maastricht II), étant donné que l’Allemagne, la France et le Royaume Uni se prononcèrent contre.

5Les élections en Grande-Bretagne au printemps 1997 et celles en France au début de l’été 1997 changèrent les majorités au Conseil des ministres et provoquèrent en fin de compte un tournant politique dans le traité de l’Union. La convention sociale fut intégrée au traité de l’Union européenne. Du fait des réticences du Royaume-Uni, celle ci fut reléguée dans une an­nexe du traité.

6En juin 1997, à Amsterdam, une avancée fut finalement possible et un chapitre autonome sur l’emploi fut introduit dans le traité de l’UE (rubrique VIII). Les nouvelles dispositions du traité de l’UE précisent : les Etats mem­bres et la Communauté aspirent à une stratégie d’emploi coordonnée (nouvel article 125, Traité de l’UE) et veulent considérer la promotion de l’emploi comme relevant des intérêts communs (article 126, Traité de l’UE). La Com­munauté doit encourager la collaboration entre les pays, soutenir et élargir les mesures qu’ils prennent, et contribuer ainsi à un plus haut niveau d’emploi (article 127, Traité de l’UE). La mise en place concrète des mesures devait avoir lieu en novembre de la même année lors de la session excep­tionnelle du Conseil européen à Luxembourg sur la question de l’emploi.

7La stratégie de coordination européenne décidée en novembre 1997 à Luxembourg sur la question de l’emploi à partir de l’article 128 du traité de l’UE s’appuie sur la méthode de convergence du traité de Maastricht. Selon cette méthode, la Commission européenne, avec l’aide du Comité pour l’em­ploi, élabore des propositions pour des lignes directrices de politique de l’emploi. Ces dernières sont adoptées à la majorité qualifiée du conseil de l’Union européenne. Tous les pays membres se voient ainsi contraints de tenir compte des objectifs européens dans des plans d’action nationaux (article 128, Traité de l’UE), dans lesquels chaque aspect des lignes direc­trices doit faire l’objet d’une prise de position. Lors de la session suivante du Conseil, les mesures de politique de l’emploi sont débattues et révisées. Fina­lement les stratégies nationales de politique de l’emploi devront être évaluées et des procédures modèles et transférables devront être identifiées.

8La structure de base des lignes directrices fut pour la première fois éla­borée pour l’année 1998 et fut conservée ainsi durant les années suivantes, pour permettre la mise en route d’un processus stable à long terme. Les quatre principaux domaines abordés sont :

1. Amélioration de l’employabilité (surtout réduction du chômage des jeunes et du chômage de longue durée, passage de mesures passives à des mesures actives, encouragement du concept de partenariat dans le do­maine de la formation initiale et de la formation continue, amélioration de la transition de l’école et à l’emploi.

2. Développement de l’esprit d’entreprise (meilleures conditions globales pour les entreprises et les créations d’entreprises, utilisation de nouvelles possibilités pour la création d’emplois, organisation de la fiscalité plus propice à l’emploi )

3. Promotion des capacités d’adaptation des entreprises et de leurs salariés (modernisation de l’organisation du travail, encouragement des investis­sements dans le domaine des ressources humaines)

4. Renforcement des mesures permettant l’égalité des chances sur le mar­ché du travail (approche Gender-Mainstreaming, réduction des ségréga­tions sexuelles sur le marché de travail, meilleure compatibilité entre famille et travail, retour facilité à l’activité professionnelle)

9Comme objectifs concrets, on décida à Luxembourg de proposer à tous les jeunes de l’Union européenne avant six mois de chômage, une offre d’em­ploi ou de formation. De même pour les adultes avant qu’ils ne soient au chômage pendant douze mois. Pour concrétiser cette ambition, les Etats membres s’accordèrent un délai de cinq ans maximum ; dans les pays où le chômage est particulièrement élevé, le délai peut être prolongé. Le pour­centage des personnes qui prennent part aux mesures de cette politique active de l’emploi doit être augmenté à un minimum de 20 % des chômeurs ou bien au niveau atteint par les trois meilleurs pays membres.

10Le deuxième élément de ce Pacte européen pour l’emploi est ce qu’on appelle le processus de Cardiff. Lors de la session du Conseil européen à Cardiff en juin 1998, les chefs d’Etat et de gouvernement européens recon­nurent l’importance de réformes économiques et structurelles pour créer plus d’emplois. Une cohérence entre les réformes du marché de biens, du marché de services et du marché de capitaux comme entre les réformes du marché de l’emploi et les réformes financières doit accroître la compétitivité des économies européennes, contribuer à la diminution du chômage structurel et assurer une croissance économique plus forte et plus d’emplois.

11En juin 1999, lors du sommet européen de Cologne, on adopta comme troisième élément du Pacte européen pour l’emploi la méthode dite du policy mix coopératif de politiques macro-économiques. Dans un dialogue macro-économique entre les partenaires sociaux comme entre les responsables de la politique financière, de la politique de l’emploi et de la politique monétaire, des idées devront être échangées sur les moyen d’obtenir un panachage d’instruments utiles à la croissance et à l’emploi tout en maintenant la stabi­lité des prix. Ce processus doit exercer une influence sur une politique macro-économique favorable à l’emploi dans l’Europe des Quinze.

12Le Conseil européen conçoit ainsi le Pacte européen pour l’emploi comme inclus dans un vaste concept global. Luxembourg (stratégie coor­donnée pour l’emploi), Cardiff (réformes économiques pour renforcer la compétitivité) et Cologne (dialogue coopératif macro-économique) doivent rendre possible une politique plus créatrice d’emplois en Europe. A Lisbonne en mai 2000, les chefs d’Etat et de gouvernement ajoutèrent d’autres dimensions d’action communes et s’entendirent sur la poursuite d’une stra­tégie globale. Elle doit faire le lien entre les défis de la société de l’information, la modernisation du modèle social européen et le policy mix macro-économique. Une nouvelle méthode ouverte de coordination à tous les niveaux doit stimuler la croissance et l’emploi en Europe et l’emporter à la fin de la décennie sur le bilan des Etats-Unis d’Amérique dans ce domaine.

2. Le chômage et la mise en œuvre de la politique du marché de l’emploi : une comparaison France-Allemagne

13L’Allemagne et la France sont actuellement responsables de façon déter­minante du fort taux de chômage dans l’UE. Un chômeur sur deux environ dans l’UE est issu de ces deux pays. Après que le marché de l’emploi en Allemagne ait longtemps évolué plus favorablement qu’en France, il semble que depuis quelques temps une meilleure tendance se dessine pour le marché du travail en France.

2.1 Evolution du niveau et de la structure du chômage

14Durant les vingt dernières années, le taux de chômage moyen français se situait toujours au-dessus de son équivalent allemand. La forte récession du début des années 90 provoqua une hausse du taux de chômage en France qui atteignit plus de 12 %. Jusqu’en 1998 il resta à ce niveau élevé.

15Le taux de chômage en Allemagne de l’Ouest, comme en France, a connu trois hausses depuis 1973. Le problème politique et social actuel hautement sensible est que le chômage n’est, après aucune récession, revenu à son niveau moyen antérieur, mais au contraire qu’il a perduré à un niveau supé­rieur. En Allemagne de l’Est le taux de chômage est environ deux fois su­périeur à celui de l’Ouest, les plus touchées étant les femmes. Au total, il manque en Allemagne quelque 6,5 millions de postes en 1999.

2.1.1 L’évolution actuelle en France

16Le problème du marché de l’emploi en France était lié, jusqu’en 1997, à une croissance économique faible, accompagnée d’une croissance très mé­diocre du nombre d’emplois et ce, parallèlement à une offre de main d’œuvre en augmentation. Depuis 1997, un processus de croissance qui se régénère de lui-même a débuté, porté par la consommation des ménages (Leithäuser 2000) dans un premier temps. L’amélioration sensible de la conjoncture, réa­lisée en 1997, se poursuivit en 1998 avec une croissance du PIB de 3,2 %, qui du coup se retrouvait au-dessus de la moyenne de l’UE. Après une crois­sance de 2,7 % en 1999, on attend pour 2000 environ 3,5 %. Cela permit en 1997/1998 une augmentation sensible du nombre d’emplois de l’ordre de 500 000 dans le secteur privé, chiffre dépassant la moyenne de l’UE. Depuis 1998, le chômage diminue, mais restait tout de même à 11 % en moyenne en 1999.

17Les hommes purent mieux profiter de la baisse du chômage (de 10,7 % en 1997 à 9,9 % en 1998) que les femmes (de 14,4 % à 13,8 % dans la même période). Le chômage des jeunes subit lui aussi un net recul. Il passa de 10,1 % en 1997 à 9,1 % en 1998. Pour les jeunes peu qualifiés, l’accès au premier emploi est cependant toujours difficile. Selon les statistiques les plus récentes, le chômage de longue durée semble avoir légèrement diminué, mais il constitue néanmoins encore un grand défi.

18Le taux d’activité (mesure du nombre d’actifs par rapport à la population en âge de travailler) se trouve légèrement en dessous du niveau moyen de l’UE. Pour les personnes âgées, en particulier pour le groupe des plus de 55 ans (29 %), le taux d’activité est faible. Bien que le taux d’activité par sexe (68,3 % pour les hommes et 53,5 % pour les femmes) se situe en dessous de la moyenne de l’UE, cet écart représente toujours un problème persistant. Les difficultés proviennent en outre du niveau élevé des coûts salariaux annexes qui alourdissent le coût du travail et d’un taux d’activité dans le secteur des services inférieur de 10 % à celui des pays développés.

19Les indices d’activité expliquent la faible capacité de l’économie française à créer des emplois. Seule une stratégie visant le long terme pourrait y remé­dier. Le recul du chômage depuis le milieu de 1997, en dépit d’un potentiel de main d’œuvre toujours en augmentation, peut être considéré comme un succès. Enfin, l’importante hausse du nombre de postes vacants à une époque de fort taux de chômage révèle à vrai dire une divergence croissante entre les qualifications des demandeurs et celles requises pour les postes.

2.1.2 L’évolution actuelle en Allemagne

20En 1999, le chômage régressa légèrement en Allemagne de 9,4 % à 9,1 %, du fait en premier lieu d’une diminution de la main d’œuvre. Le chômage des jeunes était également en baisse, il est alors inférieur au taux de chômage global et fait partie des taux de chômage les plus bas de l’UE, en particulier en ce qui concerne les jeunes femmes. La croissance économique relativement faible (1,4 % en 1999) doit cependant grimper en 2000 à envi­ron 2,5-3 %. L’activité va à vrai dire croître uniquement à l’Ouest, et c’est là seulement que la situation de l’emploi va s’améliorer.

21Les points faibles du marché allemand de l’emploi sont : la pénurie d’emplois, la persistance d’un taux élevé du chômage de longue durée (5 % des actifs), ainsi que le potentiel considérable et non utilisé d’emplois dans le secteur des services où seulement 38,5 % de l’ensemble de la population active travaillent. D’un autre côté, l’Allemagne est parvenue à réduire de trois points au cours des quatre dernières années l’écart entre le taux d’activité des hommes et celui des femmes. Cet écart reste néanmoins encore égal à 16 points. De plus, seuls 45 % des hommes âgés entre 50 et 64 ans sont actifs, ce qui crée un potentiel considérable d’emplois inutilisé.

2.1.3 Les problèmes communs sur la question de l’emploi

22Les deux pays ont des problèmes structurels semblables, en ce qui con­cerne les faibles taux d’activité, la pérennisation du chômage, le coût du travail élevé et le trop petit nombre de postes dans le secteur des services. De même, la faiblesse des chances d’embauche des personnes peu qualifiées est un problème commun aux deux pays. Quant aux règles institutionnelles du marché du travail (par exemple la protection contre le licenciement abusif, le système des négociations collectives), tous les deux passent pour inflexibles.

23Le chômage des jeunes est par comparaison faible en Allemagne en rai­son de l’important poids de la formation professionnelle en entreprise. Les systèmes de formation professionnelle se différencient nettement. Tandis que le système français offre un diplôme à chaque niveau d’études existant, avec un fort poids pour les qualifications intermédiaires, il y a en Allemagne une dualité persistante entre les diplômes obtenus suite à un apprentissage conforme à la loi sur la formation professionnelle qui d’un côté concerne quelque deux tiers des actifs et les diplômes universitaires pour les autres (Rothe 1995). Il est impossible de déterminer dans quelle mesure tel ou tel système convient le mieux à la demande croissante de qualifications profes­sionnelles dans notre société d’information globalisée. Dans le domaine de la formation professionnelle prévaut le principe de subsidiarité : pas d’harmoni­sation européenne, mais des adaptations au niveau national.

2.2 Les dépenses et la structure de la politique du marché du travail

24En 1997, 3,2 % du PIB français furent consacrés aux dépenses publiques de la politique du marché du travail. 42 % du budget total (1,37 % du PIB) furent affectés aux mesures actives en faveur de l’emploi. En Allemagne, les dépenses totales de la politique de l’emploi s’élevèrent à 3,6 % du PIB en 1998. Le nombre moyen de chômeurs en 1997 se situait à 3,2 millions en France et à 4,2 millions en Allemagne. En comparaison, les dépenses moyennes par chômeur sont donc supérieures en France. En Allemagne, la part du budget total dépensée pour les mesures actives est inférieure de 6 points à celle de la France. Tandis qu’en Allemagne dans les années 90, un niveau élevé constant de dépenses pour la politique du marché du travail était garanti du fait du fort engagement dans le processus de transformation à l’Est, les dépenses ont régulièrement augmenté en France.

25Les dépenses au titre des politiques du marché du travail en France et en Allemagne en tant que part de la valeur ajoutée de l’économie globale sont dans les dernières années conformes à la moyenne des pays membres de l’UE. Les dépenses au titre du dispositif de politique active furent augmen­tées en France au cours des années 90 et sont alors devenues supérieures à la moyenne européenne. Dans l’ensemble de l’Europe, c’est au Danemark et en Suède que les dépenses pour le dispositif d’insertion sont les plus élevées (Tableau 1).

* jusqu’en 1996, l’exercice financier commence le 1^er juillet en Suède

26La répartition des dépenses entre les deux principaux dispositifs que sont la qualification et la promotion publique d’emplois est très semblable dans les deux pays. La formation professionnelle continue bénéficie de ressources publiques à hauteur de 1,3 % du PIB. Cependant en Allemagne, le nombre des personnes concernées est plus faible par rapport à la population active (Tableau 2). En raison de la durée plus longue des formations, les dépenses par tête sont plus élevées. Les mesures en faveur des jeunes sont bien plus conséquentes en France compte tenu d’un chômage des jeunes plus impor­tant qu’en Allemagne. Les emplois subventionnés ont connu une forte aug­mentation en France dans les années 90. En Allemagne, les mesures de création d’emplois et les organismes particuliers qui les mettent en œuvre (les sociétés pour la promotion du travail et le renouveau des structures) jouèrent un rôle déterminant dans les nouveaux Länder. La mise en relation avec la politique économique y a été partiellement réalisée. Avec l’aide de la promotion à l’emploi, des projets d’infrastructure favorable à l’économie ont été activés.

2.3 Les plans d’action nationaux en France

27Du fait du haut niveau du chômage des jeunes, la lutte contre celui-ci occupe une place importante dans la politique de l’emploi en France. D’autres stratégies s’appuient sur la réduction du temps de travail, sur la baisse de la fiscalité sur le coût du travail, comme plus généralement sur la lutte contre l’exclusion sociale. On peut citer comme mesures particulière­ment déterminantes :

• L’initiative « Nouveau départ pour l’emploi des jeunes / des adultes » dans des organisations d’utilité publique, des institutions communales et publiques.

• Le programme d’insertion des jeunes en situation difficile (« Trace »)

• Quant à l’esprit d’entreprise, on espéra créer, avant la fin de l’année 1999, 250 000 postes pour les jeunes dans le cadre de l’initiative « Nou­veaux services – emplois-jeunes » (nouvelle dénomination du programme « Nouveaux services/nouveaux emplois »).

• Quant à la capacité d’adaptation des entreprises et des salariés, les efforts se concentrèrent sur la réduction et la répartition du temps de travail avec la mise en œuvre de la loi du 13 juin 1998.

• Insertion par l’activité économique. Environ 300 000 à 400 000 per­sonnes difficilement intégrables doivent être de nouveau relancées sur le marché du travail grâce à ce que l’on appelle un sas d’insertion (mise en place d’un itinéraire d’intégration en combinant mesures d’encourage­ment et emploi dans des entreprises à vocation sociale).

28Les données suivantes proviennent du rapport sur l’emploi de la Com­mission européenne. Dans le cadre du programme « Nouveaux services – emplois-jeunes », on a créé jusqu’à la fin de l’année 1998, 160 000 nou­veaux emplois dont 120 000 embauches. Plus de 70 % des bénéficiaires étaient de jeunes chômeurs. Ces postes ont contribué très largement à la réduction du chômage des jeunes en 1998. Néanmoins c’est seulement après l’arrêt du financement public que l’on verra si ce programme a permis de créer des emplois économiquement viables. La Commission européenne a reconnu ce programme dans son rapport sur l’emploi comme procédure modèle pouvant être transférée dans les autres pays.

29Des allègements fiscaux pour les salariés peu qualifiés ont abouti à la création d’emplois ou à la réduction du chômage. Entre 1995 et 1998, environ 150 000 places ont été créées ainsi. Selon les chiffres de mars 2000, plus de 26 000 entreprises ont signé des accords sur la réduction du temps de travail, ce qui concerne 3 millions de salariés, soit 38 % des salariés des entreprises de plus de 20 salariés. D’après les premières estimations, quelque 175 000 postes ont été créés ou maintenus par ce biais. L’évaluation des retombées de la réduction du temps de travail sur la situation de l’emploi nécessite le recensement de l’ensemble des postes créés ou supprimés au niveau de l’entreprise. Le résultat net dépendra en premier lieu de l’évolu­tion des salaires et de l’augmentation de la productivité, et ne pourra être apprécié qu’à moyen terme. En outre doivent être pris en compte les coûts inhérents à la création ou au maintien de postes.

30Selon les recommandations de la Commission, il est urgent en France :

• de revoir de façon critique le système des pré-retraites actuellement en vigueur ;

• de réduire les formalités administratives des entreprises, afin d’utiliser le potentiel d’emplois dans le secteur des services, en s’inspirant des emplois-jeunes ;

• de mettre en place de nouvelles mesures permettant de diminuer les charges pesant sur le travail peu qualifié.

31Les activités renforcées en matière de politique de l’emploi en France furent surtout bénéfiques dans la lutte contre le chômage des jeunes, mais ont de façon croissante pesé sur le budget de l’Etat (voir plus loin IMF 1999). De plus, le grand nombre de programmes ne les rend pas plus lisibles et les programmes sont au total peu sélectifs. Pour preuve les quelque 50 programmes d’aide active à l’emploi qui se distinguent par la durée (jusqu’à cinq ans), par les modalités (jusqu’à 100 % d’exonération des charges sociales), par le choix du secteur économique favorisé, par le public con­cerné et par d’autres critères. Les dépenses de l’aide à l’emploi ont atteint en 1999 plus de 4 % du PIB et ont touché 2,5 millions de personnes (10 % de la population active). De plus, 5 millions d’actifs profitent de la ristourne dégressive sur les charges sociales.

32Ainsi est épuisé le potentiel d’aides ciblées en faveur des catégories à problèmes du marché de l’emploi, lorsqu’il n’est pas dépassé. La question de l’efficacité de certains programmes va devoir être posée à l’avenir en France, afin de limiter les effets d’aubaine et les incitations négatives de l’aide.

2.4 Les plans d’action nationaux en Allemagne

33Au regard de l’évolution décevante de l’emploi en 1998, la politique de l’emploi fut intensifiée en 1999. Le Pacte pour l’emploi couvre pratiquement tous les domaines des lignes directrices et doit mobiliser les acteurs compé­tents, en particulier les partenaires sociaux, afin de créer plus d’emplois.

34En principe, les acteurs s’accordent sur le fait qu’une politique à moyen terme doit être mise en place dans le cadre des conventions collectives, et que l’augmentation de la productivité doit être transformée en une aug­mentation des emplois. Le programme auquel se gouvernement s’est attelé récemment « Renouveau pour l’Allemagne » vise à créer, en particulier grâce à des allégements fiscaux pour les familles, les salariés et les entre­prises, des conditions favorables à l’économie et à l’emploi.

35Fin 1998, le gouvernement a mis en route un programme d’urgence qui devait proposer à 100 000 jeunes des mesures d’aide à l’emploi, à la forma­tion et à la qualification. Cet objectif a été atteint dès le printemps 1999. Jusqu’à la fin 1999, plus de 200 000 jeunes se sont inscrits dans ce pro­gramme. Grâce à une publicité massive, le programme a pu toucher égale­ment les jeunes qui venaient de se retirer du marché de l’emploi. Pour lutter contre le chômage de longue durée chez les adultes, une série de mesures d’aide à l’emploi entrèrent en vigueur à partir du 1^er août 1999 ; elles visaient surtout à mener une intervention précoce. Les efforts d’insertion devaient être intensifiés au moyen d’un processus en plusieurs étapes, combinant de façon souple conseil, aides indirects et mesures concrètes. La mise en place complète dans les agences pour l’emploi de ce processus d’insertion devait être faite dans les deux années à venir.

36En 1999, quelque 44,5 milliards de DM furent affectés au niveau fédéral à des mesures actives, ce qui correspondait à une hausse de 5,5 milliards de DM par rapport à l’année précédente. Pour l’an 2000, 46 milliards de DM sont prévus. Des moyens supplémentaires seront attribués par des Länder. Dans le cadre du Pacte pour l’emploi, on discute en outre d’actions qui devraient améliorer les possibilités d’embauche pour les personnes peu qualifiées. Les partenaires sociaux sont appelés à s’atteler plus particulière­ment à la réduction des heures supplémentaires, à des modèles de Job-Sharing favorisant l’embauche, à la flexibilisation du temps de travail, à une adéquation renforcée des mesures de formation initiale et continue par rap­port aux besoins du marché et à la mise en place de conditions plus favorables au travail à temps partiel.

37Dans la politique de l’emploi, on aspire à une plus grande continuité dans les dépenses ainsi qu’à une concentration plus forte des moyens sur les plus démunis. Le « bilan d’insertion » présenté récemment pour le dispositif des mesures actives rend possible un meilleur recensement des répercussions de ces mesures et doit permettre de réaliser une utilisation plus efficace du budget pour le marché du travail. En matière de politique pour l’emploi, le nouveau gouvernement fédéral a poursuivi pour l’essentiel le chemin tracé en 1997/98 : décentralisation des décisions, renforcement des aides à l’inser­tion dans le premier marché du travail, mais aussi pression plus grande sur les chômeurs à répondre aux offres proposées par le dispositif d’aide et de soutien.

3. La politique nationale du marché du travail au regard de la stratégie coordonnée de l’UE

38Le Traité de Maastricht a abouti à la mise en place de la monnaie unique dans onze pays en 1999 comme troisième étape de l’UEM. Les répercus­sions de l’Union monétaire en matière de création d’emplois sont contro­versées, certains craignent des conséquences très négatives. Le titre sur l’em­ploi décidé à Amsterdam correspond à une tentative de créer un contrepoids à l’orientation purement économique de l’Union monétaire.

39Le Pacte européen pour l’emploi repose sur trois piliers qui sont liés entre eux : lignes directrices de politique de l’emploi en faveur du développement des activités, réformes économiques visant à l’augmentation de la compé­titivité et accompagnement macro-économique. Dans le chapitre suivant, le processus de Luxembourg (lignes directrices de politique de l’emploi) sera mis au premier plan.

40Les objectifs européens visés en matière de politique du marché du travail n’ont pas le caractère obligatoire des critères de stabilité financière par exemple. Et cela semble être une bonne chose tant qu’on a une connais­sance aussi faible de l’efficacité de la politique de l’emploi. Les lignes direc­trices ne créent qu’une faible pression politique puisqu’aucune sanction n’est prévue si les objectifs ne sont pas atteints. Cependant leur utilité ne doit être sous-estimée. Les avantages de la nouvelle procédure sont l’esquisse d’un cadre européen intégré en matière de politique de l’emploi et une plus grande transparence dans les activités et les mesures des pays. La méthode des rapports annuels et de l’évaluation sert au suivi des efforts des pays membres et montre jusqu’où un pays remplit ses obligations. A travers l’initiative européenne, on constate un engagement renforcé des pays mem­bres sur la question de l’emploi. On a réussi à impliquer différents ministères dans la mise en œuvre des plans d’action nationaux et ceux-ci se sont donc engagés à respecter les objectifs en matière d’emploi. De plus, on a nette­ment consolidé les actions (jusqu’alors non optimales) de certains pays du sud de l’Europe en matière d’aide à l’emploi, en particulier pour les jeunes. Le processus européen a contribué à créer dans ces pays des structures décentralisées et une infrastructure en matière de politique du marché du travail.

41La tradition nationale de la France en matière de politique du marché du travail repose depuis le milieu des années 70 sur les points suivants (Bouillaguet-Bernard 1990 ; Holcblatt et alii 1998) : Dans la deuxième moi­tié des années 70, des mesures spécifiques pour les deux extrémités de la vie active (aides d’insertion pour les jeunes, aide au départ des plus âgés à la retraite) furent au premier plan. Jusqu’au milieu des années 80, les éléments-clefs de la politique étaient l’insertion des jeunes et la pré-retraite, la qualification des jeunes et des chômeurs de longue durée ainsi que la création d’emplois spécifiques (TUC). Des charges sociales réduites en cas d’embauche de jeunes et des mesures différenciées pour les chômeurs de longue durée marquent le paysage jusqu’au début des années 90. A partir de 1992, les mesures visent à la diminution du coût du travail, plus particu­lièrement à la diminution des charges sociales sur les bas salaires. Enfin, à partir du milieu de 1997, la réduction du temps de travail est le thème central de la politique.

42Une partie de la stratégie française de lutte contre le chômage figure dans les lignes directrices européennes, en particulier la lutte contre le chômage des jeunes et l’aide fiscale en cas d’embauche de chômeurs peu qualifiés. De ce fait, la tradition nationale n’est pas menacée par les instructions euro­péennes. Dans beaucoup de pays, des conflits résultent d’un examen critique du dispositif en faveur du départ prématuré de la vie active.

43Les premiers résultats manifestes de la coordination européenne se tra­duisent par une plus forte activation des politiques de l’emploi. Un dispositif d’aides à l’insertion applicable le plus tôt possible doit permettre de ne pas laisser se former le déficit en qualification sociale et professionnelle que produit le chômage. En Grande-Bretagne (New Deal) et au Danemark, la pression sur les chômeurs fut augmentée par une politique du bâton et de la carotte, afin qu’ils acceptent les offres de l’agence pour l’emploi. Le pro­gramme allemand pour les jeunes adopte aussi cette philosophie.

44Mais à vrai dire la politique du marché de l’emploi ne peut guère remé­dier à la pénurie de postes existante. Cela est avant tout le rôle des partenaires sociaux dans les négociations collectives. La création de postes peut être encouragée dans les entreprises par des réformes économiques et des instruments macro-économiques stimulant l’emploi. A ce sujet le policy mix français a pu manifestement renforcer l’essor qui s’était engagé à partir de 1997. Leithäuser (2000 : 178) en conclut que « le pragmatisme orienté sur l’Etat des politiques françaises d’offre et de demande repose sur des hypo­thèses qui n’existent pas en Allemagne. ». Ce sont surtout les structures politico-financières différentes — le système financier fédéral en Allemagne avec les besoins de tranferts très élevés vers l’Allemagne de l’Est face à la politique financière rigoureusement centralisée en France — qui empêche toute transposition du modèle à succès français.

45L’importance future de la politique du marché du travail dépendra de la réponse apportée à la question suivante : quel instrument convient le mieux aux différents groupes de personnes en tenant compte de la situation régio­nale du marché du travail ? Un grand débat a actuellement lieu en Alle­magne à propos de l’efficacité de la politique du marché de l’emploi. Une réflexion semblable en France ne saurait tarder. Les plus actifs dans l’éva­luation des mesures de politique du marché du travail sont clairement le Royaume-Uni et les Pays-Bas. La stratégie coordonnée pour l’emploi prévoit que les méthodes dont l’efficacité a été testée doivent être recommandées en vue d’une transposition dans d’autres pays. L’évaluation n’est jusqu’à aujourd’hui possible que dans quelques cas sur la base de données et de méthodes suffisantes. Déterminer l’efficacité des méthodes en faveur d’une augmentation de l’emploi grâce à des échanges mutuels d’information pour­rait être un objectif des activités européennes. A partir du moment où les informations nécessaires existent, un mix d’instruments dans le domaine de la politique du marché de l’emploi pourrait être défini, qui prendrait en compte l’orientation sur des groupes ciblés et l’aspect de l’efficacité.

46Selon l’OCDE, le Fond Monétaire International, le Conseil des cinq Sages et selon la plupart des économistes, une grande partie du chômage en France et en Allemagne est structurelle bien plus que conjoncturelle. Les problèmes structurels et les crises conjoncturelles sont cependant liés. Du fait de la persistance du chômage en France et en Allemagne, il est priori­taire de lutter immédiatement et conjointement contre la chute de la demande — comme le prévoit le dialogue macro-économique. Malgré le fort taux de chômage, des divergences de profil entre les chômeurs et les postes offerts jouent un rôle dans les deux pays. Les chances d’embauche des outsider inactifs doivent être améliorées grâce à une formation continue et d’autres offres ciblées. Afin d’accroître les opportunités d’emplois des chômeurs sans formation ou faiblement qualifiés, des modèles d’emplois subventionnés, inspirés de l’exemple français, vont être tentés dans quelques Länder allemands.